REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAG. PONENTE: DR. BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS Ibagué, treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) EXPEDIENTE DIGITAL RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN TEMA: CONTRATO REALIDAD – Servicio Social Obligatorio Médico General OBJETO DE LA PROVIDENCIA Se encuentra el presente proceso para decidir el recurso de apelación formulado por el apoderado judicial de la entidad accionada, contra el fallo proferido el 30 de junio de 2023, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante el cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO, actuando por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presenta demanda en contra del MUNICIPIO DE FALAN, con el fin que le concedan en las siguientes: PRETENSIONES 1. DECLÁRESE la existencia de una relación laboral entre la señora LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO y el MUNICIPIO DE FALAN, en atención a la labor prestada de manera personal, continua, permanente, subordinada e indebidamente remunerada, como Médico Rural en el Centro de Salud de Frías (Municipio de Falan), donde ejerció sus funciones, desde el 15 de marzo de 1993 hasta el 14 de marzo de 1994. 2.
Que como consecuencia de lo anterior, el MUNICIPIO DE FALAN, RECONOCOZCA, LIQUIDE Y PAGUE a mi prohijada, desde el 15 de marzo de 1993 hasta el 14 de marzo de 1994, de todos los salarios, prestaciones sociales, cesantías, intereses a las cesantías, primas, aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión (previo calculo actuarial) y demás emolumentos legales y extralegales a que tiene derecho.
La presente 2 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN efectuada conforme a lo percibido por una persona que desempeñe labores como Medico en el Municipio de Falan. 3. Que el MUNICIPIO DE FALAN reconozca y pague a mi poderdante la sanción moratoria por el no pago y/o consignación de las cesantías en los tiempos que la ley tiene fijados para tal fin. 4.
Que como consecuencia de lo anterior, los dineros reconocidos sean debidamente indexados y actualizados, de acuerdo al Índice de Precios al Consumidor, con el reconocimiento de intereses moratorios”.
HECHOS Las anteriores pretensiones se fundamentaron en los siguientes hechos: “1. Mi poderdante, Señora LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO, laboró para el Municipio de Falan, como Médico Rural en el Centro de Salud de Frías (Municipio de Falan), desde el 15 de marzo de 1993 hasta el 14 de marzo de 1994, bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios y licencias, por los periodos de tiempo que se relacionan a continuación: • Bajo contrato de prestación de servicios de fecha marzo 15 al 31 de diciembre de 1993, en el Centro de Salud de Frías (Municipio de Falan). • Bajo orden de trabajo de fecha 05 de enero al 14 de marzo de 1994, en el Centro de Salud de Frías (Municipio de Falan). 2.
A pesar que en los mencionados documentos se expresa que se trata de contratos de prestación de servicios, órdenes de prestación de servicios personales y órdenes de trabajo, en la realidad fáctica lo que efectivamente se dio fue una auténtica y típica relación de trabajo, en la cual mi mandante desarrolló las labores de Médico Rural dentro de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que le fueron impuestas por los representantes del municipio; de manera que dichos contratos y órdenes de trabajo, tuvieron como finalidad esconder una relación laboral, teniendo en cuenta que, como se observa en el contrato de fecha marzo 15 al 31 de diciembre de 1993, en su cláusula cuarta, denominada: "OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: El contratista se obliga a prestar sus servicios en forma diligente y honesta en el Centro de Salud de Frías comprensión de esta municipalidad de tiempo completo y dedicación exclusiva". 3.
Conforme lo expresado por mi representada, las labores que ella efectuaba, las realizaba de manera permanente y subordinada en atención a las órdenes que recibía de los directivos y personal del Municipio de Falan y Centro de Salud de Frías, que como se indica en la 3 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN cláusula mencionada en el numeral anterior, es comprensión del Municipio. 4.
Durante el periodo comprendido desde el 15 de marzo de 1993 hasta el 14 de marzo de 1994, a mi mandante no se le reconoció EL TIEMPO DE SERVICIOS PARA EFECTOS PENSIONALES, como tampoco ninguna otra prestación social. 5. A mi poderdante se le dio un trato diferencial e inhumano, teniendo en cuenta que el tiempo laborado se dio sin solución de continuidad, en su calidad de Médico Rural, y nunca se le reconoció el tiempo de servicios para efectos pensionales. 6.
También se vulneró a la Señora LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO, el derecho fundamental contenido en el artículo 13 Constitucional, en razón a que no se le dio un trato igual como al de sus compañeros médicos que gozaron de una vinculación legal generando sus prestaciones y tiempo de servicios para efectos pensionales y que mi defendida cumplió con los requisitos exigidos en la ley para ser vinculada de la misma manera. 7.
Que en el mismo sentido, se le vulneró a mi defendida, el principio fundamental prescrito en el artículo 53 de la Constitución Política, el cual señala la primacía de la realidad ante las formalidades, toda vez que mi prohijada fue contratada en el tiempo señalado, esto es, desde el 15 de marzo de 1993 hasta el 14 de marzo de 1994, cumpliendo horarios, subordinada a las directrices de sus superiores, cumpliendo con todos los programas que le fueron asignados por el Servicio de Salud del Tolima, percibiendo únicamente la remuneración establecida en el contrato y cumpliendo con el organigrama dispuesto por el centro de salud de Frías, situación que le da el derecho a reclamar el tiempo dedicado para efectos pensionales. 8.
La labor de Médico tiene una intrínseca relación entre la prestación personal del servicio, la subordinación, las políticas fijadas por el Ministerio de Salud y Protección Social a las entidades territoriales para la administración de este servicio, por tanto, no es viable afirmar que la labor Médica se pueda desarrollar de manera independiente e insubordinada. 9.
En el caso puesto a consideración, no ha operado el fenómeno de la prescripción de los derechos laborales, ni de sus efectos materiales o pagos mensuales, para ninguno de los años reclamados teniendo en cuenta que en nuestro ordenamiento se concede al trabajador una oportunidad para reclamar todo derecho que le ha sido concedido, pero imponiendo un límite temporal, el cual una vez transcurrido hace 4 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN presumir que no le asiste ningún interés en el reclamo, puesto que no ha hecho ninguna manifestación dentro de la oportunidad que razonablemente le fue otorgada.
En consecuencia y, una vez trascurrido el lapso otorgado por el legislador para efectuar el reclamo, bien puede el empleador proponer la excepción de prescripción extinguiendo de esta forma el derecho del empleado. El Consejo de Estado en reiteradas sentencias ha sostenido uniformemente en relación con la prescripción de los derechos laborales, que la misma refiriéndose a aquellas acreencias y prestaciones derivadas del denominado contrato realidad, sólo puede imponerse atendiendo la exigibilidad de los derechos prestacionales en discusión, pues es literalmente imposible ostentar dicha exigencia con anterioridad a la sentencia que declara la existencia de la relación laboral, dado su carácter constitutivo.
Por tanto, es a partir de la ejecutoria de dicha providencia que nace jurídicamente el derecho laboral que se reclama y, por ende, no tiene cabida en este caso el fenómeno procesal extintivo. De lo anterior, resulta claro que entre mi defendida y el Municipio de Falan-Tolima existió una verdadera relación laboral, teniendo en cuenta que la labor de los Profesionales de la Salud, es una función pública subordinada, por lo que resulta imposible enmarcarla bajo un contrato de prestación de servicios y que por el contrario constituye una verdadera relación laboral que conlleva la obligación para el Municipio de Falan- Tolima el de reconocer el tiempo laborado por mi defendida para los efectos pensionales”.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro del término de traslado, se pronunció el Municipio de Falan – Tolima, por conducto de su apoderada judicial, oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, argumentando que, la relación laboral fue regida por un contrato de prestación de servicios y no se cumplen con los elementos esenciales de la relación laboral entre ellos, la subordinación, teniendo en cuenta que, no existía horario y mucho menos, la demandante indica quién era su jefe inmediato o qué clase de ordenes le impartía, contrario a ello, del objeto del contrato era claro que se realizó de manera independiente y autónoma.
Adicionalmente, manifestó que, en caso de que llegare a existir algún fallo favorable a la demandante sobre dichas prestaciones, se encuentra causado el fenómeno de la PRESCRIPCIÓN. Finalmente, propuso como excepciones: prescripción, cobro de lo no debido, incompatibilidad en el cobro de intereses moratorios e indexación y caducidad de la acción. 5 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué, en sentencia proferida el día 30 de junio de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la entidad demandada.
Como sustento de su decisión, expresó lo siguiente: “(…) Así las cosas, el Despacho procede a determinar, con base en las pruebas allegadas, si hay lugar o no a reconocer la relación laboral entre la Doctora LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO y el MUNICIPIO DE FALAN – TOLIMA. En ese sentido el Despacho debe precisar que para la época aún no se encontraba vigente la Resolución N° 795 del 22 de marzo de 1995 “Por la cual se establecen los Criterios Técnico Administrativos para la Prestación del Servicio Social Obligatorio”, por lo que es necesario realizar un histórico de la normatividad que aplicaba para el momento de los hechos.
(…) Por lo anterior, se debe analizar el tipo de vinculación que sostenía la institución, en la que ejerció sus funciones la señora LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO. Conforme las pruebas aportadas, existe claridad que la aquí demandante, prestó sus servicios en los años de 1993 y 1994 en el Centro de Salud de Frías del Municipio de Falan.
(…) Así las cosas, está claro que, para dicho momento, el régimen laboral del accionante correspondía al propio de un empleado público del orden nacional, conforme lo establecido en las normas ya referidas. A la luz de la ley 50 de 1081, es claro que la vinculación, nunca debió ser distante a la de un empleado público, aún más, cuando quien contrataba era directamente el Municipio de Falan, en relación con su centro de salud ubicado en Frías.
Entonces, de acuerdo a las pruebas relacionadas y de la normatividad anteriormente mencionada, atendiendo a la vinculación de la accionante como médico de servicio social obligatorio, encontramos que su remuneración no podía ser inferior a los cargos de planta del sector salud en el Municipio de Falan y por ende, la señora Hidalgo Oviedo debía gozar de las mismas garantías del personal de la entidad y sujetarse a las disposiciones vigentes que en materia de administración de personal, salarios y prestaciones sociales, allí rigieran.
(…) Por tanto, tratándose del servicio médico prestado cuando la normatividad vigente no autorizaba la vinculación a través de figuras 6 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN distintas a las propias de la entidad beneficiaria del servicio, se encuentra que no se deben estudiar en el presente asunto, los elementos propios del contrato realidad.
De esta manera, por tratarse de la vinculación de un médico de servicio social obligatorio, el Despacho encuentra que a la accionante se le debía aplicar el régimen salarial y prestacional vigente para los empleados públicos del Municipio demandado (médico de planta) y en este sentido, se encuentran llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda, en tanto resulta evidente que lo único cancelado fueron los honorarios pactados en el contrato de prestación de servicios que se suscribió y que sirvió para encubrir la verdadera relación laboral que era propia del servicio prestado por la accionante.
La demandante entonces tiene derecho al reconocimiento de salarios y prestaciones sociales, correspondientes a un médico de planta. No se accede a la pretensión relacionada con el pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías, por cuanto el carácter constitutivo de la presente sentencia no permite señalar que haya habido mora en el pago de las cesantías, cuyo pago se ordena a título de restablecimiento del derecho.
No obstante, se ha de estudiar el fenómeno jurídico de la prescripción. ▪ De la prescripción La Sección Segunda del Consejo de Estado, unificó su criterio respecto del término prescriptivo en procesos como el presente, criterio que se mantiene en la actualidad y en sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, se reiteró el término de 3 años.
(…) En el presente caso se declarará la existencia de una relación laboral entre la demandante y la entidad demandada, la cual perduró entre el 15 de marzo de 1993 hasta el 14 de marzo de 1994. Ahora bien, la demandante presentó reclamación administrativa de reconocimiento de la relación laboral y pago de las diferencias salariales y prestacionales el día 10 de noviembre de 2021 y la demanda fue presentada el día 28 de julio de 2022, por lo que se tiene que en el presente asunto se declarará la prescripción respecto a las diferencias salariales y prestaciones causadas.
En lo que atañe a los aportes al Sistema de Seguridad Social, se ha de indicar que el único subsistema respecto del cual se predica una imprescriptibilidad es el correspondiente a las PENSIONES. 7 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN En consonancia con lo determinado por el Consejo de Estado al respecto, la entidad demandada deberá, a título de restablecimiento del derecho, tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional del demandante, dentro de los periodos laborados mes a mes, en el lapso comprendido entre el 15 de marzo de 1993 y el 14 de marzo de 1994, tomando como referente el salario de un médico de la institución y, si existe diferencia entre los aportes que hubiere realizado la demandante y los que se debieron efectuar conforme a la Ley, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, sólo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Asimismo, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al sistema general de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duró su vinculación y, en el evento de no haberlo hecho o existir diferencia en su contra, deberá pagar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajadora”. En consecuencia, resolvió: “PRIMERO: DECLARESE LA NULIDAD del acto presunto negativo configurado el 10 de febrero de 2022, en virtud de la petición radicada por la demandante ante la Entidad demandada el 10 de noviembre de 2021, por medio del cual se negó la existencia de una relación laboral entre la señora Liliana Amparo Hidalgo Oviedo y el Municipio de Falan (Tol.), durante el periodo comprendido entre el 15 de marzo de 1993 y el 14 de marzo de 1994.
SEGUNDO: DECLARAR la existencia de una relación laboral entre la señora LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO y el Municipio de Falan, en los términos consignados en precedencia.
TERCERO: DECLARAR probada la excepción de Prescripción de Derechos Laborales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: ORDENAR a la entidad demandada, Municipio de Falan, que a título de restablecimiento del derecho, deberá tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional de la demandante, dentro de los periodos laborados mes a mes, en el lapso comprendido entre el 15 de marzo de 1993 y el 14 de marzo de 1994, tomando como referente el salario de un médico de la institución y, si existe diferencia entre los aportes que hubiere realizado la demandante y los que se debieron efectuar conforme a la Ley, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, sólo en el porcentaje que le correspondía como empleador. 8 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN Asimismo, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al sistema general de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duró su vinculación y, en el evento de no haberlo hecho o existir diferencia en su contra, deberá pagar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajadora.
QUINTO: Ordenar que la sentencia se cumpla dentro de los términos indicados en los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A.
SEXTO: Abstenerse de condenar en costas a la parte demandada por las razones anotadas en las consideraciones de la presente decisión”. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la entidad demandada interpuso y sustentó recurso de apelación, precisando que, el hecho de no estudiar los elementos propios del contrato realidad tal como lo pregona el despacho judicial, desconoce recientes fallos jurisprudenciales del Consejo de Estado, donde le señala dicho deber con carácter categórico al operador judicial, para lo cual, trajo a colación lo expuesto por el Alto Tribunal de Cierre en providencias del 02 de marzo de 2023, proferida dentro del expediente con radicado No. 76001-23-31-0002011-00823-01 (1649-2017) y del 06 de octubre de 2022 emitida dentro del expediente con radicado No. 25000-23-42-000-2016- 03473-01, donde se enfatiza lo normado en el inciso primero del artículo 167 del Código General del Proceso, que prevé, que incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
Adicionalmente, trajo en mención la sentencia del Consejo de Estado del 09 de septiembre de 2021, emitida dentro del expediente con radicado interno No. (1317-2016), en la que se resalta la necesidad de estudiar los elementos propios del contrato realidad y en particular, la subordinación, asegurando que, en garantía del debido proceso no pueden ser obviados.
Sostuvo que, cuando se discute una relación laboral en virtud de un contrato de prestación de servicios de carácter estatal, la ventaja probatoria que subyace a la presunción, la estableció el legislador a favor del contratante, estando obligado quien demanda a probar que lo hizo bajo la continuada subordinación o dependencia. Posteriormente, trajo a colación el principio de congruencia, puntualizando que, al estudiar circunstancias diferentes a las pretendidas por el demandante, el despacho ha incurrido en un error de hecho, habida cuenta que, desconoce los fundamentos fácticos presentes en el proceso, motivo que sobrepasa en principio 9 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN la facultad del A quo pues conforme lo siguiente, es deber del juzgador, atender todas y cada una de las pruebas y circunstancias fácticas existentes en el cartulario.
Agregó que, si bien el despacho debió resolver en primera medida lo relacionado con la existencia o no de un contrato realidad, así como lo pretendía la parte actora, el despacho no tuvo en cuenta el problema jurídico que había planteado, sino que interpretó los hechos y pretensiones de la demanda de forma distinta a lo requerido por el mismo demandante, situación que demuestra que con su actuar extralimitó sus funciones, al no establecer si se configuraban los tres elementos de un contrato de trabajo.
Reiteró que, la defensa se centró en determinar que no existió una relación laboral con el demandante, y no como lo interpretó el despacho al decidir acceder a las pretensiones de la demanda respecto a ORDENAR a la entidad demandada, Municipio de Falan, que a título de restablecimiento del derecho, deberá tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional de la demandante, dentro de los periodos laborados mes a mes, en el lapso comprendido entre el 15 de marzo de 1993 y el 14 de marzo de 1994.
Aseguró que, con el actuar del administrador de justicia se evidencia que existió un defecto factico al omitir la apreciación adecuada de los hechos y pruebas allegadas al proceso, para lo cual, mencionó que, el Consejo de Estado ha sido reiterativo en sus jurisprudencias en determinar que, “El defecto fáctico se configura cuando la decisión adoptada por el juez carece de los elementos probatorios adecuados para soportarla”.
Expresó, que en el sub judice es necesario determinar si entre mi representada y la demandante existió un contrato realidad o si por el contrario nos encontramos en presencia de unos contratos de prestación de servicios profesionales propios de una profesión liberal, donde existió una clara relación de coordinación de actividades entre el municipio de Falan y la demandante, que implicó necesariamente que ella se sometiera a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluyó el cumplimiento de un horario, y el recibir una serie de instrucciones por parte de la entidad, lo cual no significó la configuración de un elemento de subordinación. Arguyó que, del material probatorio obrante en el cartulario está acreditado que la parte demandante suscribió con el municipio de Falan dos contratos de prestación de servicios, pero de ninguna de tales probanzas se deriva la subordinación o dependencia; de un lado porque ni siquiera se demostró algún 10 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN indicativo del ejercicio del poder subordinante, sino que eran propias del control de un contrato civil, que no pueden conducir a declarar uno de trabajo.
Posteriormente, procedió a citar abundante jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, relacionada con las profesiones liberales y acto seguido, esgrimió que, la labor desarrollada por la parte demandante, se enmarcó en el ejercicio de la libertad, autonomía e independencia que le permitía su profesión, sin que hubiera lugar a que se concretara una relación laboral.
Consideró que, es evidente la imposibilidad que el municipio de Falan le impusiera reglas laborales ante la marcada autonomía intelectual de la que gozaba él en el cumplimiento del objeto y las obligaciones contractuales. Reiteró que, la relación de coordinación de actividades entre el municipio de Falan y la demandante, implicó necesariamente que ella se sometiera a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada como médico, lo cual incluyó el cumplimiento de un horario, y el recibir una serie de instrucciones por parte de la entidad, lo cual no significó la configuración de un elemento de subordinación. Continuó argumentando que, era obvio que la parte demandante se sometiera a las pautas que le estableciera el municipio de Falan y a la forma como en él se encuentran coordinadas las distintas actividades.
El contenido obligacional establecido en el contrato, permite inferir que de ellas NO pueda derivarse el establecimiento de obligaciones propias de contrato de trabajo, por lo que el municipio de Falan tenía la carga de ejercer un control sobre el objeto contratado, dado el compromiso de recursos públicos y la obligatoriedad de verificar el acatamiento de los estándares de calidad del servicio, que son distintos y diferentes a los de imponer el acatamiento de las ordenes e instrucciones particulares que le imparta un empleador.
En este sentido, sostuvo que, en las disposiciones del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, se establece que el contrato de prestación de servicios es un acto jurídico que celebran las Entidades Estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad en los eventos en que no pueden realizarse con personal de planta o que requieran conocimientos especializados.
Así mismo, precisó que, las decisiones del máximo órgano de cierre en materia Constitucional y de lo Contencioso Administrativo, han sido consistentes en destacar que la subordinación es uno de los elementos más importantes para desentrañar de un contrato estatal una relación de índole laboral, por cuanto precisamente es la subordinación la que se refleja en la potestad del empleador 11 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada, ejercer poderes disciplinarios o exigir la realización de ciertas actividades, más allá de la simple coordinación. Además, mencionó que, las decisiones del máximo órgano de cierre en materia Constitucional y de lo Contencioso Administrativo, han sido consistentes en destacar que la subordinación es uno de los elementos más importantes para desentrañar de un contrato estatal una relación de índole laboral, por cuanto precisamente es la subordinación la que se refleja en la potestad del empleador de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada, ejercer poderes disciplinarios o exigir la realización de ciertas actividades, más allá de la simple coordinación, lo cual, a su juicio lo cual no se logró probar dentro del proceso, brillando este por su ausencia; y, por el contrario, quedó plenamente demostrada en el presente caso, la sujeción del contratista a ciertas condiciones para su cumplimiento, pero no avanzó a una relación de poder y sujeción entre las partes, la cual, estima descartada en estos eventos.
En consecuencia, solicitó se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar, se nieguen la totalidad de las pretensiones de la demanda. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 09 de octubre de 2023, se ADMITIÓ el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandada, y se ordenó notificar a las partes y al Ministerio Público.
Igualmente, se señaló que el recurso se tramitaría de acuerdo a lo previsto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la ley 2080 de 2021 (Índice 4 de la Carpeta Tribunal del Expediente Digital). CONSIDERACIONES COMPETENCIA Es competente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para resolver la presente controversia en segunda instancia, tal como lo establece el artículo 153 del C.P.A.C.A, y el cual se suscita en el recurso de apelación del apoderado judicial de la parte demandante.
PROBLEMA JURÍDICO Le corresponde a la Corporación establecer si se encuentran configurados los 12 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN elementos constitutivos de un contrato laboral (contrato realidad), por el periodo comprendido entre el 15 de marzo de 1993 al 14 de marzo de 1994, tiempo durante el cual la señora Liliana Hidalgo prestó sus servicios como médico general del servicio social obligatorio a favor de la entidad demandada, o si, por el contrario, no le asiste el derecho deprecado, tal y como lo consideró la parte recurrente.
MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL La Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1.997, con ponencia del Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA, estableció las diferencias entre el contrato de carácter laboral y aquel de prestación de servicios, así: “b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato.
Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios.” (Se destaca) Lo anterior significa, que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestra la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, artículo 53 de la Constitución Política.
La relación de trabajo se encuentra constituida por tres elementos, a saber: • La subordinación, • La prestación personal del servicio y, • La remuneración por el trabajo cumplido. Es pertinente destacar que el reconocimiento de un servicio laboral a favor del estado, no implica conferir la condición de empleado público, pues, según lo ha 13 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN señalado nuestro órgano de cierre, dicha calidad no se confiere por el sólo hecho de trabajar para el Estado: “Como ya lo ha expresado la Corporación, para acceder a un cargo público se deben cumplir todos y cada uno de los requisitos señalados en la Constitución y en la Ley.
La circunstancia de trabajar para el Estado, no confiere la condición de empleado público.”.1 (Se destaca) Al respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, en decisión adoptada el 18 de noviembre de 2003, Radicación IJ-0039, Consejero Ponente Nicolás Pájaro Peñaranda, Actora: María Zulay Ramírez Orozco, manifestó: “Es inaceptable, además, porque si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad.” Es pues, que son las necesidades de la administración las que imponen la celebración de contratos de prestación de servicios con personas naturales cuando se presente una de dos razones: a.) que la actividad no pueda llevarse a cabo con personal de planta; b.) que requiera de conocimientos especializados la labor, de conformidad con lo preceptuado en el Art. 32 de la Ley 80 de 1993.
Además, porque si bien la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad y que conlleva a que deban someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades.
Sin que por ello deba predicarse, que, en todos los casos, lo que se presenta es un contrato realidad. Bajo este entendido, en el fallo que se viene refiriendo, el Consejo de Estado ha precisado que, por tal razón, resulta obvio que las actividades a desarrollar en el ejercicio de la labor contratada, se encuentre coordinada según las pautas de la entidad contratante, así: “Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades.
Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita. Y lo propio puede 1 Sentencia del 25 de enero de 2001, expediente No. 1654-2000, Magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda 14 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta.
En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales.” (Se destaca) Por otro lado, específicamente, el tema de la subordinación en el contrato de prestación de servicios ha generado importantes debates judiciales. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-154 de 1997, con ponencia del Dr. Hernando Herrera Vergara, al analizar la diferencia entre tal contrato y el de carácter laboral, definió: “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales-contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.” (Destaca la Sala) Lo anterior, significa que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestran los tres elementos que caracterizan una relación laboral, pero de manera fundamental cuando se comprueba la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surge el 15 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista en aplicación inicialmente del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales consagrado en el artículo 53 de la Carta Política, independientemente de la denominación jurídica que se le haya dado a dicha relación. En este mismo sentido, nuestro órgano de cierre en fallos como el del 23 de junio de 2005 proferido dentro del expediente No. 0245 por el Dr. Jesús María Lemos Bustamante, ha reiterado la necesidad que se acrediten fehacientemente los tres elementos propios de una relación de trabajo, pero en especial que se demuestre que la labor se prestó en forma subordinada y dependiente respecto del empleador, razonando de la siguiente manera: “De acuerdo con lo anterior, en un plano teórico y general, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional.
( ) De acuerdo con las pruebas que obran en el proceso, la demandante estuvo vinculada mediante contrato de prestación de servicios u órdenes de servicios durante los períodos que se encuentran señalados en el acápite de hechos probados. La Sala reconocerá la existencia de una relación laboral por la existencia de una relación de subordinación entre la entidad contratante y la contratista, según se desprende de las cláusulas que a continuación se transcriben, además del ejercicio por parte de ésta de labores propias de un funcionario público:(…) Las estipulaciones anteriores permiten concluir que cuando la demandante desarrolla su actividad bajo la figura de contratos u órdenes de prestación de servicios lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, pues el cumplimiento de labores encomendadas se llevó a efecto en desarrollo de instrucciones impartidas por sus superiores y debía reportar a estos el desarrollo de la actividad, (…).” (Resalta la Sala) Lo anterior traduce, que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestran los tres elementos que caracterizan una relación laboral, pero de manera fundamental cuando se comprueba la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista en aplicación inicialmente del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las 16 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN relaciones laborales consagrado en el artículo 53 de la Carta Política, independiente de la denominación jurídica que se les haya dado a dicha relación. Lo anterior, ha sido el lineamiento que nuestro órgano de cierre ha venido manejando, es así como en sentencia del 08 de mayo de 2014, proferida dentro del expediente Nro. 25000-23-25-000-2008-00919-01(0480-12), C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve, quien al tratar nuevamente sobre el elemento subordinación al tratar de acreditar una relación laboral, expuso: “En sentencia de 18 de noviembre de 20031, la Sala Plena del Consejo de Estado abordó el tema de los contratos de prestación de servicios y en aquella oportunidad negó las pretensiones de la demanda porque se acreditó en el plenario que en la ejecución de las órdenes suscritas por la parte actora se encontraba presente el elemento “coordinación”.
No obstante, esta pauta jurisprudencial no resulta aplicable en los eventos en los cuales se acuda al elemento “subordinación” aspecto trascendente que como se anotó requiere ser acreditado fehacientemente, en la tarea de desentrañar la relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia,2 para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral. Adicional a lo anterior, y sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó 1 Consejo de Estado, Sala Plena, radicación IJ 0039-01, M.P.: Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, Demandante: María Zulay Ramírez Orozco. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación Nro. 68001- 23-15-000-1998-01445-01, referencia Nro. 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: Municipio de Floridablanca, C.P.: Dr. Tarsicio Cáceres Toro. 17 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN una verdadera relación laboral, por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión como lo ha reiterado esta Corporación en diferentes fallos (…)” Así las cosas, y de acuerdo con lo anteriormente expuesto se recoge que para acreditar la existencia de una relación laboral, es necesario probar los tres elementos inicialmente referidos, pero especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función pública en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público, constatando de esta manera, que las actividades realizadas no son de aquellas indispensables en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales.
En ese orden de ideas, tenemos que la prosperidad de las pretensiones con el fin de demostrar la verdadera existencia de una relación laboral, depende exclusivamente de la actividad probatoria desplegada por la parte demandante tendiente a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación suscrita, y ello es posible cuando se acredita con suficiencia los elementos ya reseñados, en especial el que corresponde a la subordinación, en tanto que el mismo teje un delgada línea que diferencia las relaciones contractuales en que se enmarca el contrato de prestación de servicios de una relación laboral.
DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN EN MATERIA DE CONTRATO REALIDAD La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, profirió sentencia de unificación de fecha 09 de septiembre de 2021, proferida dentro del expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), donde unificó su jurisprudencia en torno al tema del contrato, recordando los elementos que se deben probar para configurarse, y además de ello, estableció 3 reglas, una que define el término del concepto “término estrictamente indispensable”, el cual gira en torno a demostrar la necesidad del servicio para contratar mediante prestación de servicios, de forma temporal y no permanente, para lo cual indicó: “En este sentido, para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» (…) los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, 18 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente.” Así mismo, nuestro Máximo Órgano De Cierre De Lo Contencioso Administrativo, previó la segunda regla en cuanto a la flexibilización que debe tener en cuenta el Juez al momento de determinar si hubo solución de continuidad, previendo un término de 30 días hables entre un contrato y otro, señalando: “[C]onviene precisar la noción de solución de continuidad, en el entendido de que «solución» es igual a interrupción. Es decir, que cuando se habla de solución de continuidad se debe entender configurada la interrupción del periodo de prestación de servicios; mientras que la no (sin) solución de continuidad equivale a la existencia de una unidad de vínculo contractual, cuando la relación permanece ininterrumpidamente causándose.
Ahora bien, en la actualidad, en la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los 26 tribunales y en los juzgados administrativos se emplean diferentes criterios para computar la interrupción de los contratos estatales de prestación de servicio, sin que exista consenso sobre el tiempo que debe transcurrir entre uno y otro para determinar la solución de continuidad o un fundamento normativo claro que la soporte. […] [L]a Sala acogerá un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios.
Un término que no debe entenderse como «una camisa de fuerza» que impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino como un marco de referencia para la Administración, el contratista y el juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para este último, que en cada caso concreto habrá de sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario, cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado” (Negrilla y subraya fuera del texto original) Finalmente, prevé una tercera regla de unificación en cuanto a la improcedencia de la devolución de los aportes efectuados en exceso por parte del contratista en seguridad social, donde manifestó: “En atención a la naturaleza parafiscal de los recursos de la Seguridad Social (…) tales dineros únicamente pueden ser previstos y empleados para garantizar la prestación de los servicios sanitarios en los dos regímenes (subsidiado y contributivo), sin que quepa destinarlos para otros presupuestos.
Asimismo, estos recursos ostentan la condición de ingresos no gravados fiscalmente, pues su naturaleza parafiscal (establecida en la Ley 100 de 1993, 19 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN en desarrollo del artículo 48 constitucional) prohíbe su destinación y utilización para fines distintos a los consagrados en ella.
Las anteriores razones han conducido a esta Sección a considerar improcedente la devolución de los aportes a salud realizados por el contratista, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente. Como se ha indicado, en función de su naturaleza parafiscal, estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado, pues su finalidad era garantizar la prestación de los servicios sanitarios para los dos regímenes que integran el sistema, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer».
Por consiguiente, dado que corresponde al contratista sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta. [ ] En ese orden de ideas, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de precisar que, frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.” La Sala Plena del Consejo de Estado, en su sentencia de unificación resume las reglas, así: “(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN SOBRE PRESCRIPCIÓN EN MATERIA DE CONTRATO REALIDAD 20 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN El H. Consejo de Estado en decisión de fecha 25 de agosto de 2016, con ponencia del Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente Nro. 23001-23-33-000- 2013-00260-01 (0088-2015), unificó su jurisprudencia en torno al tema del contrato realidad en cuanto a la prescripción, sobre el cual efectuó las siguientes precisiones: “En lo concerniente al término prescriptivo, advierte la Sala que no cabe duda acerca de su fundamento normativo, es decir, los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 Decreto 1848 de 1969, que regulan el régimen prestacional de los empleados públicos, según los cuales aquel lapso es de tres (3) años, que se interrumpe por una sola vez con el reclamo escrito del trabajador, en razón a que lo que se reclama en este tipo de asuntos (contrato realidad) es el reconocimiento de las prestaciones a que se tendría derecho si la Administración no hubiese utilizado la figura del contrato de prestación de servicios para esconder en la práctica una verdadera relación laboral.
Respecto a la oportunidad a partir de la cual debe contabilizarse el aludido interregno, es del caso interpretar los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, en armonía con el mandato contenido en el artículo 12 (numeral 2) del convenio 95 de la OIT, de acuerdo con el cual los ajustes finales de los salarios debidos tiene lugar desde la terminación del nexo contractual con el empleador, por cuanto es desde ese momento en que se podrá demostrar que durante la ejecución del contrato de prestación de servicios se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral con el Estado (prestación personal del servicio, remuneración y subordinación) y, en consecuencia, reclamar el pago de las prestaciones a las que tendría derecho de comprobarse ese vínculo, todo lo anterior en virtud de los principios de favorabilidad, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y progresividad y prohibición de regresividad en materia de derechos sociales, así como los derechos constitucionales al trabajo en condiciones dignas e irrenunciabilidad a la seguridad social.
Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de “…primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.
(….) Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son 21 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN susceptibles del mencionado fenómeno, por no tener el carácter de emolumentos económicos temporales.
(….) En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.
(…) En tal sentido, el juez solo podrá analizar la prescripción en cada caso concreto, una vez abordada y comprobada la existencia de dicha relación laboral, pues el hecho que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente, los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral), por lo que su estudio deberá ser objeto de la sentencia.” De igual manera, es en esta decisión que se fijan unas reglas jurisprudenciales que han de ser los derroteros para resolver asuntos relacionados con el contrato de realidad: “(…) i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hecho por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en 22 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN pensiones, que podrían tener incidente al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso – administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro – contratista corresponderá a los honorarios pactados.” Sobre la posición de la prescripción en torno al contrato realidad, fue reiterada en la reciente sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, profirió sentencia de unificación de fecha 09 de septiembre de 2021, proferida dentro del expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), donde señaló: 23 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN “Término de prescripción y momento a partir del cual se inicia. En lo atinente a la prescripción de derechos laborales en el orden administrativo, […] esta Sección unificó su criterio y, en la actualidad, cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter], estableció a efectos de declarar probada la excepción de prescripción en los contratos de prestación de servicios. […] esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.
Unificación del término de interrupción o solución de continuidad. […] [A]unque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. […] (subraya fuera del texto original) A su vez, el Consejo de Estado complementó la anterior regla, indicando3: “[C]omo complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.
Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos 3 Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia de unificación de fecha 09 de septiembre de 2021, proferida dentro del expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 24 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.” En ese orden de ideas, en cuanto al tema de la prescripción en los procesos en que se alegue la existencia de un contrato realidad, la Sala Plena del Consejo de Estado, reiteró que su término es trienal, el cual cuando concurran todos los elementos constitutivos de una relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, no han transcurrido más de 30 días hábiles, y dado el caso, de establecerse que no hay solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual.
CASO CONCRETO En el caso bajo estudio, encontramos que la señora LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO, instauró el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el MUNICIPIO DE FALAN, pretendiendo que se declaré la existencia de un contrato laboral (realidad) desde el 15 de marzo de 1993 al 14 de marzo de 1994, tiempo en que prestó sus servicios como médico general del servicio social obligatorio a favor de la entidad demandada, debiéndose ordenar el reconocimiento y pago de todas las prestaciones sociales causadas durante dicho tiempo y aportes a la seguridad social.
Una vez agotadas las correspondientes etapas procesales, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, argumentando que, por tratarse de la vinculación de un médico de servicio social obligatorio, a la accionante se le debía aplicar el régimen salarial y prestacional vigente para los empleados públicos del Municipio demandado (médico de planta).
Pese a ello, indicó que, al haberse configurado el fenómeno de prescripción frente a las acreencias laborales, la entidad demandada debía, a título de restablecimiento del derecho, tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional del demandante, dentro de los periodos laborados mes a mes, en el lapso comprendido entre el 15 de marzo de 1993 y el 14 de marzo de 1994, tomando como referente el salario de un médico de la institución y, si existe diferencia entre los aportes que hubiere realizado la demandante y los que se debieron efectuar conforme a la Ley, cotizaría al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, sólo en el porcentaje que le correspondía como empleador. 25 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN Así mismo, señaló que, la demandante debía acreditar las cotizaciones que realizó al sistema general de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duró su vinculación y, en el evento de no haberlo hecho o existir diferencia en su contra, pagaría o completaría, según el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajadora.
Por último, sostuvo que, no se accedía a la pretensión relacionada con el pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías, por cuanto el carácter constitutivo de la sentencia no permitía señalar que haya habido mora en el pago de las cesantías, cuyo pago ordenó a título de restablecimiento del derecho. Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la entidad demandada interpuso recurso de apelación, argumentando en primer lugar, que la sentencia es incongruente porque estudió circunstancias diferentes a las pretendidas por la parte actora, sin tener en cuenta el problema jurídico que había planteado, pues a su juicio, interpretó los hechos y pretensiones de la demanda de forma distinta a lo requerido por el demandante, catalogando tal situación como un actuar que extralimitó sus funciones, al no establecer si se configuraban los tres (03) elementos del contrato de trabajo.
Resaltó, que en el sub judice era necesario determinar si, entre su representada y la demandante existió un contrato realidad o si por el contrario, se encontraba en presencia de unos contratos de prestaciones de servicios profesionales propios de una profesión liberal, donde existió una relación de coordinación de actividades entre la entidad territorial y la señora Liliana Hidalgo, que implicó que ella se sometiera a las condiciones necesarias, para el desarrollo eficiente de la actividad encomendad, lo cual incluyó el cumplimiento de un horario y recibir una serie de instrucciones por parte de la entidad, precisando que, dicha circunstancia no conduce a declarar un contrato de trabajo.
Expresó que, las decisiones de nuestro Máximo Órgano de Cierre en materia Constitucional y de lo Contencioso Administrativo, han sido consistentes en destacar que la subordinación es uno de los elementos más importantes para desentrañar de un contrato estatal una relación laboral, por cuanto, precisamente es la subordinación la que refleja la potestad del empleador de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada, ejercer poderes disciplinarios o exigir la realización de ciertas actividades, más allá de la simple coordinación. En consecuencia, solicitó se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar, se nieguen la totalidad de las pretensiones de la demanda.
En este orden de ideas, corresponde a la Corporación establecer si se encuentran 26 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN configurados los elementos constitutivos de un contrato laboral (contrato realidad), por el periodo comprendido entre el 15 de marzo de 1993 al 14 de marzo de 1994, tiempo durante el cual la señora Liliana Hidalgo prestó sus servicios como médico general del servicio social obligatorio a favor de la entidad demandada, o si, por el contrario, no le asiste el derecho deprecado, tal y como lo consideró la parte recurrente.
Hechas las anteriores precisiones, se procede a analizar si se encuentran acreditados los elementos necesarios para configurarse una relación laboral. 1. Elementos constitutivos de una relación laboral Sobre los elementos constitutivos de una relación laboral, el Honorable Consejo de Estado en reciente sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, reiteró que, la figura del contrato realidad se aplica cuando se acredita la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales.
En virtud de lo anterior, se procede analizar si en el caso bajo estudio se configuran los elementos para configurarse un contrato realidad, tales como la prestación del servicio de manera personal, si dichos servicios fueron remunerados, y finalmente, si hubo subordinación. 1.1 Prestación personal del servicio Frente al primer elemento de la relación laboral, concerniente a la prestación personal del servicio, se advierte que en el plenario reposan los siguientes contratos de prestación de servicios suscritos entre la señora LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO y la entidad territorial, para que la hoy actora prestara sus servicios en el año de servicio social obligatorio como médico general en el Centro de Salud de Frías del Municipio de Falan, los cuales se referencian a continuación: No. contratos de prestación de servicios Periodo Valor Contrato de Prestación de Servicios del 15 de marzo 15 de marzo al 31 de diciembre de 1993 $2’850.000, cancelados en 27 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN de 1993 (Fls. 16 a 18 del Expediente Digital). mensualidades de $300.000 Orden de Trabajo 5 de enero de 1994 (Fl. 20 del Expediente Digital). 05 de enero al 14 de marzo de 1994 $847.000 A su vez, de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, se desprende que tenían como objeto contractual que, la señora LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO (i) prestara la atención médica de carácter general haciendo el diagnóstico y determinando la terapia de los pacientes, (ii) efectuara la consulta médico ambulatoria de urgencias, realizando los tratamientos médicos que se debían realizar en ese nivel, conforme a los programas y normas establecidas, (iii) realizara actividades en salud en áreas rurales cuando así lo determinara el Jefe de la Unidad Local, (iv) remitiera a los pacientes que estime conveniente según criterios médicos a nivel de atención en superior, de acuerdo a las normas que para la referencia y contrarreferencia tiene el servicio de salud del Tolima y (v) participara en los programas de educación en salud.
Atendiendo lo esgrimido anteriormente, evidencia la Sala que la parte demandante ejerciera sus funciones como MÉDICO GENERAL dentro de las instalaciones del Centro de Salud de Frías del Municipio de Falan, de forma directa y personal, actividades que ejercía en virtud de los contratos de servicios celebrados de forma directa con la entidad accionada, configurándose el primer elemento del contrato realidad. 1.2 Remuneración En cuanto al segundo elemento referente a la remuneración, este se encuentra plenamente acreditado, ya que dentro de los contratos de prestación de servicios que suscribió el Centro de Salud de Frías del Municipio de Falan con la hoy accionante, se pactó el pago de unas sumas dinerarias que se les dio la denominación de “honorarios”, cuyos pagos se efectuaron a favor de la señora Liliana Amparo Hidalgo Oviedo, para que prestara sus servicios cómo MÉDICO GENERAL, lo que en realidad devienen a constituir en la remuneración respectiva en virtud a la ejecución de la actividad por la que fue contratada la parte demandante.
Como quiera que los elementos de la prestación personal del servicio y remuneración se encuentran debidamente acreditados, los cuales no fueron objeto de controversia por ninguna de las partes y que se encontraron plenamente acreditados por la Juez de Primera Instancia, por lo que se procede a estudiar el último elemento y más importante, correspondiente a la 28 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN subordinación, para determinar si efectivamente hubo una relación laboral, al ser el elemento en el que existe discrepancia entre las partes. 1.3 Subordinación Finalmente, en cuanto al elemento subordinación la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación de fecha 09 de septiembre de 2021, proferida dentro del expediente 05001-23-33-000-2013- 01143-01 (1317-2016), consolidó la definición de dicho elemento, de acuerdo a su reiterada jurisprudencia, así: “Subordinación continuada. […] [L]a subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo estrcit (sic), obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre 29 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.” Conforme a lo precisado por nuestro Máximo Órgano De Cierre, la subordinación radica sobre la potestad de dirección del empleador, la cual se configura cuando se destina un lugar de trabajo específico, se imponen horarios laborales, la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar ya sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, y que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
Ante ello, es menester reiterar que la parte demandante se desempeñaba como MÉDICO GENERAL al servicio del Centro de Salud de Frías del Municipio de Falán, por lo tanto, es necesario traer a colación el objeto de los contratos por prestación de servicios suscritos entre las partes, donde indicó: “PRIMERO: OBJETO: El objeto del presente contrato lo constituye: a) prestación de atención médica de carácter general haciendo el diagnóstico y determinando la terapia de los pacientes, (b) efectuar la consulta médico ambulatoria de urgencias, realizando los tratamientos médicos que se debían realizar en ese nivel, conforme a los programas y normas establecidas, (c) realizar actividades en salud en áreas rurales cuando así lo determinara el Jefe de la Unidad Local, (d) remitir a los pacientes que estime conveniente según criterios médicos a nivel de atención en superior, de acuerdo a las normas que para la referencia y contrarreferencia tiene el servicio de salud del Tolima y (e) participar en los programas de educación en salud de la ciudad, en el ejercicio médico legista cuando las necesidades del servicio así lo requieran. 30 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN De acuerdo a las obligaciones contractuales, se puede observar que, se contrataba personal profesional idóneo para el desarrollo del objeto misional de la demandada, en este caso, fue con la médica Liliana Amparo Hidalgo Oviedo, quien debía desempeñar sus funciones u obligaciones contenidas en el contrato, de acuerdo a las normas de referencia y contrarreferencia, y por dichos servicios, recibiría una contraprestación económica, la cual fue establecida en cada uno de los contratos.
Así mismo, de la cláusula cuarta de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes se desprende las obligaciones del contratista, las cuales se traen a colación: “CUARTA: OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: El contratista se obliga a: a. prestar sus servicios en forma diligente y honesta en el centro de Salud de Frías, comprensión de esta municipalidad de tiempo completo y dedicación exclusiva.
El tiempo que el contratista lo labore lo será abonado para el cumplimiento del año social obligatorio (…) c. solo podrá ejercer la profesión de médico en el Municipio de Falan, respecto de las obligaciones adquiridas en el cumplimiento del servicio obligatorio. e. para los efectos de rendición de informes correspondientes al objeto del contrato, el contratista deberá llevarlos a cabo ante el Jefe de la Unidad Local y la entidad contratante.
PARÁGRAFO. Cuando se requieran sus servicios en localidades donde sea insuficiente el recurso para atender servicios de salud en otras entidades o programas el contratista en cumplimiento de su servicio social podrá atenderlo siempre y cuando estos no interfieran con sus actividades, previo visto bueno del municipio y del servicio de salud del Tolima”.
De la misma manera, se observa que los insumos e instalaciones para cumplir con el objeto contractual eran suministrados por la misma entidad, pues así se desprende la cláusula sexta del contrato de prestación de servicios que reposa en el plenario, que indica: “SEXTA: OBLIGACIONES DEL MUNICIPIO: (…) b. Permitir al contratista la utilización de las instalaciones del puesto de salud de Frías y los instrumentos necesarios para la buena marcha del programa asignado”.
Incluso, se aprecia que, la entidad demandada le impuso como obligación contractual (i) realizar actividades en zonas rurales y (ii) participar en programas de educación en salud en el ejercicio médico legista, cuando las necesidades del servicio así lo requieran, es decir, que debía de estar en constante preparación al igual que el servicio médico de planta, al ser una actividad misional de la entidad. 31 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN Frente a ello, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación No. 0088-2015, del 25 de agosto del 2016, C.P: Carmelo Perdomo Cuéter, precisó: “(…) aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales” (Subraya fuera del texto) Adicionalmente, en sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de estado, de fecha 09 de septiembre de 2021, proferida dentro del expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), se indicó: “(…) En suma, el ordenamiento jurídico nacional proscribe la simulación del contrato estatal de prestación de servicios para evadir el pago de prestaciones sociales y otras garantías propias de la relación laboral ocultada, en tanto dicha práctica no solo es contraria a la Constitución y a la ley, sino que conduce, irremediablemente, a la precarización de las condiciones socioeconómicas mínimas para la supervivencia digna de los trabajadores. 118.
Por todo lo anterior, siendo consciente de la complejidad de la Administración Pública y de sus necesidades, pero con el ánimo de reducir las posibilidades de emplear el contrato de prestación de servicios para ocultar el desarrollo de actividades misionales asignadas a cada ente, y la consecuente declaración judicial de una relación laboral encubierta o subyacente, esta Sala aprovecha la oportunidad para invitar a la Administración a que acuda, de manera preferente, a la figura de los empleos temporales (artículo 21 de la Ley 909 de 2004) y, de forma subsidiaria a la de los supernumerarios (artículo 83 del Decreto 1042 de 1978), comoquiera que se consideran los instrumentos jurídicos que mejor articulan el desarrollo de las funciones propias de las entidades y garantizan los derechos prestacionales para cada sujeto vinculado.” (Negrilla fuera del texto original) De conformidad con lo anterior y al material probatorio que reposa en el plenario, no es de recibo los argumentos esbozados por la demandada, al afirmar, que las funciones desempeñadas por el accionante fueron ejercidas de forma autónoma o bajo la figura de la coordinación, en primer lugar, porque atendiendo las funciones que ejercía, las mismas no pueden ser desarrolladas de forma independiente y autónoma, pues debía ajustarse a los turnos asignados para el servicio de urgencias, atendiendo los protocolos del Centro de Salud, y, en segundo lugar, porque la figura del contrato de prestación de servicios, no puede 32 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN ser usada para ocultar el desarrollo de actividades misionales, como ocurrió en el caso bajo estudio.
Ante dichas circunstancias, se advierte que dentro de las actividades misionales del Centro de Salud de Frías Tolima, se encuentra los servicios médicos, los cuales están inmersos dentro de la prestación de servicios integrales de salud, tanto así, que para la prestación de los mismos, tienen médicos generales de planta, y en tal sentido, al no tratarse de conocimientos especializados, la parte demandante no podía ser contratado a través de contratos de prestación de servicios, pues ejercía las mismas funciones como médico general, lo que dilucida un encubrimiento de una relación laboral.
En consecuencia, no existe duda para la Sala que en el sub judice, se configuraron los elementos de una relación laboral, razón por la cual, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas, la situación del demandante, amerita especial protección del Estado. De otra parte, frente al argumento de la parte recurrente donde sostiene que, el la sentencia emitida por el A Quo es incongruente porque estudió circunstancias diferentes a las pretendidas por la parte actora, sin tener en cuenta el problema jurídico que había planteado, pues a su juicio, interpretó los hechos y pretensiones de la demanda de forma distinta a lo requerido por el demandante, catalogando tal situación como un actuar que extralimitó sus funciones, al no establecer si se configuraban los tres (03) elementos del contrato de trabajo, es necesario precisar que no tiene vocación de prosperidad.
Lo anterior, teniendo en cuenta que, si bien la Juez de Primera Instancia no estudio en forma individual cada uno de los elementos que configuran el contrato realidad, si ahondó su estudio en la naturaleza del empleo desempeñado por la accionante y claramente concluyó, al igual que lo hace la Corporación, que al tratarse de un Médico General del Servicio Social Obligatorio, ejercía las mismas funciones de un médico general de planta del Centro Médico de Flandes y por ende, debía haber sido contratado bajo el régimen salarial y prestacional vigente para los empleados públicos del Municipio demandado, esto es, el propio de un médico de planta.
Ahora, tampoco se advierte por la Sala que haya una incongruencia entre la decisión del A Quo y las pretensiones planteadas en el presente medio de control, en razón a que, la Juez de Conocimiento realizó el estudio primigenio frente a la existencia de los elementos del contrato realidad, concluyendo que, en efecto se configuraban en el sub judice.
Sin embargo, en este caso no fue posible acceder al reconocimiento y pago de acreencias laborales, en virtud a que se presentó el 33 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN fenómeno prescriptivo sobre éstas, quedando a salvo lo relacionado con la seguridad social en pensión, al ser de naturaleza imprescriptible.
En este punto, se debe recordar que, el interesado debe acudir en un término razonable ante la administración para reclamar el reconocimiento de sus prestaciones sociales y demás acreencias laborales que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, debe hacerse dentro de los tres (3) años siguientes al rompimiento del vínculo contractual.
En tal sentido, al haberse generado el vínculo laboral entre el 15 de marzo de 1993 al 14 de marzo de 1994, ser agotada la reclamación administrativa hasta el 10 de noviembre de 2021 y la demanda ser presentada ante la jurisdicción hasta el día 28 de julio de 2022, es claro que, las acreencias salariales y prestacionales reclamadas por la parte accionante se afectaron por la prescripción, siendo imposible ordenar su reconocimiento a título de restablecimiento del derecho.
Por tal razón, la orden emitida en contra de la entidad territorial únicamente cobijó los aportes a seguridad social, por el periodo que laboró la señora Liliana Hidalgo al servicio del Municipio de Falan, por tratarse de emolumentos cuya naturaleza es imprescriptible, y están exceptuadas no sólo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, en razón a que la administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al Sistema de Seguridad Social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo4.
Tal circunstancia, de ninguna manera constituye una extralimitación de las funciones del operador judicial, porque claramente, la declaratoria de la existencia de un contrato realidad lleva consigo el reconocimiento de prestaciones y acreencias laborales, que si bien en el sub judice se encuentran prescritas, tal prerrogativa no se extiende a los aportes en pensión, y por tal razón deben ser ordenado su reconocimiento, al estar directamente relacionados con la seguridad social de la demandante, la cual tiene el carácter de derecho fundamental. 4 Consejo de Estado – Sección Segunda - Sentencia de unificación Jurisprudencial CE-SUJ2-005 del 25 de agosto de 2016 – Exp: 23001233300020130026001(00882015).
C.P. Carmel Perdomo Cuéter. 34 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN En consecuencia, se CONFIRMARÁ el fallo proferido el 30 de junio de 2023, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante el cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo esbozado en la parte motiva de esta providencia. DE LA CONDENA EN COSTAS En cuanto a la condena en costas, es menester traer a colación providencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de fecha 17 de junio de 2024, C.P: Fredy Ibarra Martínez, expediente con radicación No. 25000-23-36-000-2019-00712-01 (70.092), que señaló: “(…) en el presente proceso, aunque el fallo de primera instancia debía disponer sobre la condena en costas, lo cierto es que el valor de las agencias en derecho no podía determinarse en esa decisión, sino en auto posterior, en efecto, como el proceso de la referencia es de doble instancia, la liquidación del valor de las agencias en derecho debe calcularse una vez se notifique el auto de obedecimiento de lo dispuesto por esta Sala en el fallo de segundo grado.” Por lo anterior, la Sala acogiendo lo señalado por el máximo órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa, y de conformidad con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del C.G.P, como se resolvió de forma desfavorable el recurso de apelación de la parte demandada, esta asumirá las costas procesales de la segunda instancia, las cuales deberán ser liquidadas en forma concentrada por el Juez de primera instancia. D E C I S I Ó N En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Decisión administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo proferido el 30 de junio de 2023, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante el cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. – CONDENAR EN COSTAS a la entidad demandada, conforme lo preceptuado en el artículo 188 del C.P.A.C.A, según se encuentren probadas y causadas, tásense de manera concentrada por el Juez de primera instancia TERCERO. - Una vez en firme, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen. 35 RADICACION: 73001-33-33-004-2022-00199-01(1145-2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LILIANA AMPARO HIDALGO OVIEDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE FALAN La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sala de Decisión de la fecha, y se firma electrónicamente por los integrantes de la Sala.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ARTURO MENDIETA RODRIGUEZ Magistrado Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx