1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-004-2020-00215-01 Medio de control: Acción de repetición. Demandante: Municipio de Ibagué Apoderado: Renunció. Demandado: Juan Gabriel Triana Cortes.
Apoderado: Milton Florido Cuellar Demandado: Gloria Constanza Hoyos Trujillo. Apoderado: María del Roció Rodríguez Barrero. Tema: Sentencia de segunda instancia. ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación formulado por la entidad demandante en contra de la sentencia emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué el 26 de junio de 2023, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El municipio de Ibagué en ejercicio de la acción de repetición solicitó se declarara patrimonialmente responsable a Juan Gabriel Triana Cortes y Gloria Constanza Hoyos Trujillo por la conducta gravemente culposa que culminó con el acuerdo conciliatorio en el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué en razón a la configuración de contrato realidad. 1.2.
Hechos.1 Sucintamente los hechos que motivaron la presentación de la demanda son: El señor, Hugo Murillo Cruz, suscribió contratos de prestación de servicios con el municipio de Ibagué, dichos contratos fueron: el contrato número 147 del 1 de febrero de 2013, el contrato número 73 del 7 de enero de 2014 y el contrato número 894 del 27 de febrero de 2015.
El objeto contractual era “contratar la prestación de servicios de apoyo a la gestión de carácter operativo para el desarrollo del programa diagnóstico, estudios, 1 SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital, índice 4, descripción del documento 4_4_730013333004202000215014EXPEDIENTEDIGI20230817144936, carpeta 001CuadernoPrincipal, documento 003EscritoDemanda.pdf página 2 – 4. 2 diseños, construcción, mejoramiento y optimización de la malla vial en el municipio de Ibagué – Tolima”, objeto contractual que a simple vista se puede determinar que requería cumplimiento de horario para poder cumplir a cabalidad con el objeto, mutando de esta manera el contrato de prestación de servicios a un contrato laboral.
Los demandados Gabriel Triana Cortes y Gloria Constanza Hoyos Trujillo en sus calidades de ordenadores del gasto para el momento de los hechos, incurrieron presuntamente en una violación manifiesta e inexcusablemente las normas de derecho, especialmente las que regulan el contrato de prestación de servicios, permitiendo por omisión inexcusable que se ocasionara un perjuicio patrimonial al municipio de Ibagué, por configuración de un contrato realidad.
El día 9 de octubre de 2017, fue notificada la demanda ordinaria laboral al municipio siendo demandante Hugo Murillo Cruz solicitando se declarara la existencia de un contrato realidad entre las partes además de decretar la terminación unilateral por parte del municipio, el reconocimiento de las prestaciones sociales y demás emolumentos propios de un contrato laboral.
El día 23 de octubre de 2017, el municipio radicó en el despacho contestación de demanda, negando de plano el reconocimiento o confirmación de presunta relación laboral, rebatiendo cada uno de los hechos materia de pronunciamiento y se opuso a todas y a cada una de las pretensiones de la parte demandante. Sin embargo, el 13 de marzo de en sesión 2018 del comité de conciliación con fundamento en los antecedentes jurisprudenciales en casos similares, mediante acta 006, adoptó la directriz de conciliar el pago de las prestaciones sociales y de más emolumentos propios del reconocimiento de un contrato realidad.
El 18 de septiembre de 2018 en audiencia especial de conciliación celebrada en el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué dentro del proceso 73001-31-05- 001-2017-00264-00, mediante acta de conciliación judicial impartió aprobación a la propuesta de acuerdo conciliatorio presentada por la oficina jurídica del municipio de Ibagué. En síntesis, el acuerdo consistió en que el municipio de Ibagué - Secretaria de Infraestructura pagaría al señor Hugo Murillo Cruz, las siguientes sumas de dinero: - Diez y nueve millones seis cientos veintinueve mil ciento setenta y tres pesos ($19.629.173) como derechos ciertos e indiscutibles o prestaciones sociales de ley como compensación de pagos y aportes a salud y pensión, - Veintiséis millones noventa y dos mil ochocientos pesos ($26.092.800) por sanción moratoria, para un total de cuarenta y cinco millones setecientos veintiún mil novecientos setenta y tres pesos ($45.721.973.) Siendo este un perjuicio patrimonial ocasionado por parte de los demandados, por la infracción directa a la ley que regula los contratos de prestación de servicio, y que por una omisión inexcusable por parte de los mismos dio paso a la configuración de un contrato realidad.
A través de Resolución 1001-000367 del 24 de octubre de 2018 el municipio de Ibagué adopto la providencia y ordenó por parte de la Oficina Jurídica, realizar los trámites administrativos y presupuestales tendientes a reconocer y pagar a favor Hugo Murillo Cruz, las sumas dinerarias contenidas en el acta de conciliación judicial del día 18 de septiembre de 2018 dentro del proceso Ordinario laboral. 3 El 6 de agosto de 2019 el municipio de Ibagué, a través de la Dirección de Tesorería realizó el pago pactado en el acuerdo de conciliación judicial por un valor de cuarenta y cinco millones setecientos veintiún mil novecientos setenta y tres pesos ($45.721.973) 1.3.
Pretensiones. 2 Se declare patrimonial y solidariamente responsables a título de culpa grave por la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, al Señor Juan Gabriel Triana Cortes y Gloria Constanza Hoyos Trujillo ex ordenadores del gasto; por los perjuicios ocasionados al municipio de Ibagué, en virtud del acuerdo conciliatorio celebrado en el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué en razón a la configuración de contrato realidad.
Como consecuencia de la anterior declaración, se condene al señor Juan Gabriel Triana Cortes y Gloria Constanza Hoyos Trujillo ex ordenadores del gasto por los perjuicios ocasionados al municipio de Ibagué, en virtud del acuerdo conciliatorio celebrado en el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué en razón a la configuración de contrato realidad, a pagar la suma equivalente a cuarenta y cinco millones setecientos veintiún mil novecientos setenta y tres mil pesos ($45.721.973) mcte, a favor del municipio de Ibagué; suma de dinero que corresponde al valor pagado por el ente territorial en virtud del acuerdo conciliatorio efectuado en sede judicial, tras la configuración de un contrato realidad a favor del señor Se condene al señor Juan Gabriel Triana Cortes y Gloria Constanza Hoyos Trujillo a pagar el valor adeudado debidamente indexado.
Se ordene el pago de los intereses moratorios a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia, hasta que se cumpla la condena, conforme los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 del 18 de enero de 2011. 1.4. Contestación de la demanda. 1.4.1.
Juan Gabriel Triana Cortes. Se opuso a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones de la demanda, indicó que no se cumplen los presupuestos para la procedencia del medio de control de la referencia, comoquiera que los contratos de prestación de servicios que fueron objeto de debate, se encuentran ajustados a las disposiciones legales que rigen la materia sin que se pueda endilgar al demandado, culpa grave por violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.
Explicó que las actividades contratadas no requerían la ejecución de funciones públicas o administrativas, así como tampoco la dedicación de tiempo completo ni subordinación. Alegó que desconoce la razones que el municipio decidió conciliar, ya que por sí sola la simple suscripción de los contratos no es motivo suficiente para entablar y/o argüir la existencia de un contrato realidad. 2 SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital, índice 4, descripción del documento 4_4_730013333004202000215014EXPEDIENTEDIGI20230817144936, carpeta 001CuadernoPrincipal, documento 003EscritoDemanda.pdf página 1 – 2. 4 Argumentó que no se acreditó dentro del proceso, la mala fe alegada por el demandante, así como tampoco el pago de la conciliación conforme a los parámetros fijados por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado.
Concluyó manifestando que en su rol como ordenador del gasto no implicaba la modalidad de contratación, las necesidades de la misma, la escogencia de mecanismos para suplir las necesidades colectivas o labores de supervisión a la ejecución del contrato y, por consiguiente, no estaba a su alcance precaver la existencia de subordinación sobre el contratista o alguna otra conducta que conllevara la configuración de un contrato realidad.
Propuso las excepciones de falta de presupuestos para la prosperidad de la repetición y ausencia de legitimación en la causa por pasiva. 1.4.2. Gloria Constanza Hoyos Trujillo. Por medio de apoderado judicial manifestó oposición a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones de la demanda, comentó que, de la contestación de la demanda, así como los hechos se puede colegir que la conducta endilgada a GLORIA Constanza Hoyos Trujillo no puede ser catalogada como gravemente culposa y que tampoco fue la generadora de la erogación presupuestal que tuvo que efectuar el municipio de Ibagué. Refirió que la estructuración del daño antijurídico de existir, recaería sobre otro funcionario, puesto que las funciones como ordenador del gasto para la época de los hechos, no requerían el deber de revisión y aprobación de la etapa precontractual, razón por la cual, su actuar fue acorde a derecho y carece de dolo o culpa grave.
Formuló como excepciones ausencia de legitimación en la causa por pasiva, ausencia de concurrencia de los requisitos legales para la procedencia de la declaración de responsabilidad civil del servidor público. 1.5. Sentencia de primera instancia.3 A través de sentencia del 26 de junio de 2023 el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué negó las pretensiones contenidas en la demanda en los siguientes términos: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, interpuesta por el MUNICIPIO DE IBAGUÉ, en contra de JUAN GABRIEL TRIANA CORTÉS y GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO, conforme a los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS TERCERO: De no ser apelada esta providencia, se ordena el archivo definitivo del expediente, previas las anotaciones del caso en el sistema SAMAI CUARTO: Aceptar la renuncia del poder presentada por el apoderado del Municipio de Ibagué, doctor NELSON DAVID CARO SÚA, por cuanto de acuerdo con lo establecido en el artículo 76 del CGP, aquel cumplió 3SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital, índice 4, descripción del documento 4_4_730013333004202000215014EXPEDIENTEDIGI20230817144936, carpeta 001CuadernoPrincipal, documento 072Sentencia.pdf 5 con la obligación de comunicar tal renuncia al mandante y la misma fue radicada a través del correo electrónico del despacho, el pasado 16 de enero de 2023, es decir, ha transcurrido el termino previsto en la norma.” Refirió que se encuentra acreditada la existencia del primer presupuesto de la acción de repetición, es decir una providencia mediante la cual, se aprobó un acuerdo conciliatorio en el que la entidad estatal se obligó al pago de una suma de dinero y como se puede observar en el expediente digital del presente asunto la copia tanto del registro fílmico y del acta de la audiencia de conciliación del día 18 de septiembre de 2018 por medio de la cual, se aprobó la conciliación entre las partes consistente en pagar, la suma de dinero de cuarenta y cinco millones setecientos veintiún mil novecientos setenta y tres pesos ($45.721.973.00) a favor del señor Hugo Murillo Cruz.
Analizó que si bien, no obraba dentro del proceso copia del recibo de pago de la transacción o consignación y/o paz y salvo, el demandante si allegó como prueba para demostrar el pago de la obligación impuesta la copia del formato único orden y comprobante de pago, en el cual se evidencia el pago del acuerdo conciliatorio celebrado y aprobado por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué, así como también la copia del comprobante de egreso consecutivo 9078420 del 21 de noviembre de 2018, por medio del cual, consta la transacción por el valor de $45.721.973 a favor del Consejo Superior de la Judicatura, mismas que le permitieron al juzgador de primera instancia concluir que se encuentra acreditado el pago efectuado por parte del municipio de Ibagué. Respecto de la prueba que acredite la calidad de agente o ex agente del Estado manifestó que esta fue acreditada por medio de las certificaciones No. 2020-1002 del 28 de septiembre de 2020, certificado del 09 de septiembre de 2020 emitido por la jefe de contratación del municipio, en la cual hace constar la suscripción del contrato de prestación de servicios No. 0147 de 2013, en el cual, el señor Juan Gabriel Triana Cortes firma en representación del Gobierno Municipal de Ibagué – Tolima, actuando en ejercicio de la facultad de Ordenador del Gasto, de conformidad con la delegación – Decreto No. 1-0011 del 03 de enero de 2012, certificado laboral 2020-1003 del 28 de septiembre de 2020 en el cual hace constar que Gloria Constanza Hoyos Trujillo laboró al servicio del municipio de Ibagué del 30 de julio de 1997 al 30 de noviembre de 1997, del 16 de diciembre de 1997 al 23 de noviembre de 1999, del 16 de diciembre de 1999 en adelante y actualmente, se encuentra desempeñando el cargo de Profesional Universitario adscrito a la Secretaria de Planeación Municipal, Dirección de Ordenamiento Territorial Sostenible, de igual forma consta en el certificado expedido el 07 de septiembre de 2020, por la jefe de contratación del municipio, en el cual certifica la suscripción del contrato de prestación de servicios No. 0894 de 2015, en el cual, la señora Gloria Constanza Hoyos Trujillo firma en ejercicio de la facultad de Ordenador del Gasto, de conformidad con la delegación – Decreto 1000-0051 del 02 de febrero de 2015 otorgada por el Alcalde Municipal.
Concluyó que la entidad demandante no aportó documento alguno que acredite que los demandados actuaron con dolo o culpa grave, advirtiéndose que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el acuerdo conciliatorio entre la entidad demandante y el señor Hugo Murillo Cruz, aprobado mediante providencia del 18 de septiembre de 2018, no es prueba suficiente de que la conducta de los exagentes pueda calificarse como tal, pues al tratarse el presente asunto de un proceso contencioso y declarativo de responsabilidad, debe acreditarse plenamente la existencia de los elementos que constituyen la culpa grave o el dolo. 6 1.6.
Recurso de apelación.4 La entidad demandante propuso el recurso de apelación al considerar que la decisión no estaba ajustada a derecho, argumentó que no existe duda frente a la calidad de los demandados, y que para el ejercicio del cargo que desempeñaban se exige un nivel de preparación y conocimientos que deben demostrarse para el ejercicio del cargo, tal como se aportó con las pruebas, en el manual de funciones.
De manera que no se puede omitir que los demandados se sustrajeron de sus funciones de advertir que la contratación que están haciendo corresponde a una modalidad especial del empleo público: el de trabajadores oficiales y que no debe hacerse mediante la prestación de servicios. Alegó que no es admisible que se salve la responsabilidad alegando el desconocimiento de la normatividad, citó la sentencia de unificación 2013-01142 de 2021 en la que se abordaron los criterios de los contratos realidad en la administración pública, misma providencia en la que se llamó la atención del ejecutivo frente a las prácticas constantes de encubrimiento de relaciones laborales. 2.
Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia. La Corporación es competente para conocer del presente asunto conforme a lo establecido por el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 62 de Ley 2080 de 2021, en armonía con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso.
En virtud de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso aplicables por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011 el juez se limitará a conocer y pronunciarse sobre los puntos o cuestiones a los cuales se refiere el recurso de apelación. 2.2. Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde determinar: - Si se acreditaron probatoriamente todos los requisitos para la acción de repetición, habiendo dado respuesta al interrogante, se determinará: - Si la sentencia de primera instancia deberá confirmarse o no. 2.3.
Tesis de la sala. Se confirmará la sentencia de primera instancia por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, debido a que no se logró acreditar la conducta dolosa o gravemente culposa, así como tampoco el nexo causal entre el pago del acuerdo conciliatorio aprobado por el Juzgado Primero Laboral del Circuito y las conductas de los demandados.
Dado lo anterior, no basta con aportar los soportes del pago, los actos administrativos que acreditan la calidad de agente del Estado, si no se aportó material probatorio que deje en evidencia el actuar doloso o 4 SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital, índice 4, descripción del documento 4_4_730013333004202000215014EXPEDIENTEDIGI20230817144936, carpeta 001CuadernoPrincipal, documento 075RecursoApelacionIbague.pdf 7 gravemente culposo, ya que por si solo no se encuentra probado, más aun, cuando frente a la conducta debe realizarse un análisis objetivo y subjetivo. 2.4.
Marco Normativo La acción de repetición se encuentra consagrada en el artículo 90 de la Constitución Política de 1991 según el cual: “Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.” (negrilla y subrayado fuera del texto original) Esta acción fue reglamentada a través de la Ley 678 de 2001, la cual tiene por objeto regular la responsabilidad patrimonial de los servidores y ex servidores públicos, así como de los particulares que desempeñen funciones públicas, a través del ejercicio de la acción de repetición de que trata el artículo 90 de la Constitución Política o del llamamiento en garantía con fines de repetición. La naturaleza de la acción de repetición a la luz de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 678 de 2001, es civil y su carácter es patrimonial, por lo que esta acción debe ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa cuando esta conducta haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación o cualquier otra forma de terminación de un conflicto, dicha acción también se podrá instaurar en contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial, dentro del mismo artículo el legislador dejó previsto que esta acción deberá intentarse cuando el Estado pague las indemnizaciones previstas en la Ley 288 de 1996, en aquellos casos en los que el reconocimiento indemnizatorio haya sido consecuencia la conducta del agente responsable haya sido dolosa o gravemente culposa, al igual que en contra de funcionarios de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar.
La finalidad de este medio de control de acuerdo con lo proscrito en el artículo 3 de ibidem está orientada a garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo inherentes a ella, sumado a lo anterior, existe por parte del legislador un mandato de obligatoriedad visto en el artículo 4 de la Ley 678 de 2001, el cual al tenor literal dispone que: “Es deber de las entidades públicas ejercitar la acción de repetición o el llamamiento en garantía, cuando el daño causado por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes.
El incumplimiento de este deber constituye falta disciplinaria. El comité de conciliación de las entidades públicas que tienen el deber de conformarlo o el representante legal en aquellas que no lo tengan constituido, deberá adoptar la decisión respecto de la acción de repetición y dejar constancia expresa y justificada de las razones en que se fundamenta.” 8 La determinación de la conducta dolosa y gravemente culposa esta explicada en los artículos 5 y 6 ibidem, en los siguientes términos: “Artículo 5 DOLO.
La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Que el acto administrativo haya sido declarado nulo por desviación de poder, indebida motivación, o falta de motivación, y por falsa motivación. 2.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 3. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia contrario a derecho en un proceso judicial. 4. Obrar con desviación de poder. Artículo 6 CULPA GRAVE. Se presumirá que la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.” Los presupuestos que deben concurrir para que la entidad pueda repetir en contra de un servidor público, ex servidor público o particular cuando este ejerce una función pública son los siguientes: “(…) i) La existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) El pago de la indemnización por parte de la entidad pública; iii) La calidad del demandado como agente o ex agente del Estado o particular en ejercicio de funciones públicas; iv) La culpa grave o el dolo en la conducta del demandado; y v) Que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico.
(…)”5 A su vez en el compendio normativo que regla las actuaciones en lo contencioso administrativo, Ley 1437 de 2011 en el artículo dispone lo propio sobre la acción de repetición: “ARTÍCULO 142. REPETICIÓN. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de 5 Consejo de Estado - Sala De Lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera-Subsección A;
Consejera Ponente: María Adriana Marín, Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019), Radicación Número: 18001-23- 31-000-2010-00212-01(61275) 9 funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado. La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública.
Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.” 3. Caso concreto En el caso bajo estudio, la parte demandante pretende que se declare patrimonialmente responsable Juan Gabriel Triana Cortés y Gloria Constanza Hoyos Trujillo debido al pago conforme al acuerdo conciliatorio aprobado por el Juzgado Primero Laboral del Circuito.
Descendiendo a lo planteado en el recurso de apelación se revisarán las pruebas obrantes en el cartulario y posteriormente se analizará si se cumplieron o no con todos los requisitos para la acción de repetición: Hechos probados - Copia del certificado expedido el 07 de septiembre de 2020, por la jefe de contratación del municipio de Ibagué en donde hace constar la evidencia de la suscripción del contrato de prestación de servicios No. 0894 del 27 de febrero de 2015, en el cual, se relaciona a Gloria Constanza Hoyos Trujillo en calidad de ordenador del gasto. - Copia del certificado expedido el 09 de septiembre de 2020, por la jefe de contratación del municipio de Ibagué en donde hace constar la evidencia de la suscripción del contrato de prestación de servicios No. 147 del 01 de febrero de 2013, en el cual, se relaciona a Juan Gabriel Triana Cortes en calidad de ordenador del gasto. - Copia del expediente administrativo del Contrato No. 0894 del 27 de febrero de 2015 con un plazo de ejecución de trescientos (300) días calendario. - Copia del certificado expedido el 06 de noviembre de 2020, por el jefe de la oficina de contratación del municipio de Ibagué en donde hace constar la suscripción y finalización del contrato de prestación de servicios No. 147 del 01 de febrero de 2013. - Copia del certificado expedido el 06 de noviembre de 2020, por el jefe de la oficina de contratación del municipio de Ibagué en donde hace constar la suscripción y finalización del contrato de prestación de servicios No. 73 del 07 de enero de 2014. - Copia del certificado expedido el 06 de noviembre de 2020, por el jefe de la oficina de contratación del municipio de Ibagué en donde hace constar la 10 suscripción y finalización del contrato de prestación de servicios No. 894 del 27 de febrero de 2015. - Copia de providencia con fecha del 18 de septiembre del año 2018, mediante la cual, se aprobó acuerdo conciliatorio dentro del proceso ordinario laboral que se adelantó ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué bajo el radicado No. 73001-31-05-001-2017-00264-00. - Copia del formato único orden y comprobante de pago, que otorga certidumbre del pago del acuerdo conciliatorio celebrado y aprobado dentro del proceso con numero de radicado 73001-31-05-001-2017-00264-00 por valor de $45.721.973. - Copia de documento contable comprobante de egreso con consecutivo 9078420 del 21 de noviembre de 2018, por medio del cual, consta la transacción contable por el valor de $45.721.973 a favor del Consejo Superior de la Judicatura. - Copia de acta del comité de conciliación del municipio de Ibagué, con fecha del 07 de noviembre de 2019. - Copia de resolución No. 000367 del 24 de octubre de 2018, “por medio de la cual se adopta una providencia”. - Copia de certificado laboral No. 2020-1002 del 28 de septiembre de 2020, expedida por el Director de Talento Humano de la Alcaldía Municipal de Ibagué, mediante el cual, hace constar que el señor Juan Gabriel Triana Cortes, desempeñó el cargo de Secretario de Despacho, Código 020, Grado 19, adscrito a la Secretaria de Planeación municipal del 01 de enero de 2012 al 30 de marzo de 2015. - Copia de certificado laboral No. 2020-1003 del 28 de septiembre de 2020, expedida por el director de talento humano de la alcaldía municipal de Ibagué, mediante el cual, hace constar que la señora Gloria Constanza Hoyos Trujillo, laboró al servicio del municipio de Ibagué del 30 de julio de 1997 al 30 de noviembre de 1997, del 16 de diciembre de 1997 al 23 de noviembre de 1999, del 16 de diciembre de 1999 en adelante y actualmente, se encuentra desempeñando el cargo de profesional universitario, código219, grado 10 adscrito a la secretaria de planeación municipal, dirección de ordenamiento territorial sostenible. - Copia de memorando No. 042434 del 27 de octubre de 2020 suscrito por el Director de Talento Humano de la Alcaldía Municipal de Ibagué. - Copia de desprendibles de nómina. - Manuales de contratación del municipio de Ibagué de los años 2013, 2014, y 2015. - Copia de registro fílmico de audiencia del 18 de septiembre de 2018, a través de la cual, se aprobó acuerdo conciliatorio dentro del proceso No. 73001-31-05-001-2017-00264-00 adelantado ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué. 11 - Copia del expediente del proceso ordinario laboral que se adelantó ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué, promovido por el señor Hugo Murillo Cruz en contra del Municipio de Ibagué y tramitado bajo el radicado No. 73001-31-05-001-2017-00264-00. - Copia del decreto No. 11-0774 del 04 de diciembre de 2008, “por medio del cual se ajusta el manual especifico de funciones y de competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la administración central de la alcaldía de Ibagué. - Copia del expediente administrativo del Contrato No. 0147 del 01 de febrero de 2013 con un plazo de ejecución de trescientos veinte (320) días calendario. - Copia del expediente administrativo del Contrato No. 0073 del 07 de enero de 2014 con un plazo de ejecución de trescientos treinta (330) días calendario. - Copia de memorando No. 103018263 del 22 de marzo de 2022 suscrito por el jefe de la oficina de contratación de la alcaldía municipal de Ibagué. 3.1 La obligación reparatoria a cargo de la entidad demandante.
El primer presupuesto para la prosperidad de las pretensiones de repetición que se formula es la prueba de la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de una condena judicial impuesta en su contra en sentencia debidamente ejecutoriada, o resultado de un acuerdo conciliatorio de naturaleza judicial o extrajudicial, o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto, tal y como lo prevé el artículo 2°de la Ley 678 de 2001.
Habiendo relacionado las pruebas incorporadas al proceso se observa que la entidad accionante aportó la copia de la audiencia en la cual se aprobó el acuerdo conciliatorio entre el municipio y el señor Murillo Cruz por valor de cuarenta y cinco millones setecientos veintiún mil novecientos setenta y tres pesos ($45.721.973). No obstante, al analizar el acuerdo conciliatorio este no tiene naturaleza indemnizatoria ya que las pretensiones del proceso ordinario laboral no buscaban que se indemnizara. 3.2.
El pago de la indemnización por parte de la entidad pública se haya realizado. Pese a que la entidad no aportó copia del recibo de pago, consignación o el paz y salvo, la entidad aportó lo siguientes documentos: - copia del formato único orden y comprobante de pago 12 - copia del “documento contable” de la transacción realizada por valor de de cuarenta y cinco millones setecientos veintiún mil novecientos setenta y tres pesos ($45.721.973) a favor del Consejo Superior de la Judicatura.
Dicho lo anterior, el pago por parte de la entidad producto de una conciliación se tiene por acreditado, sin embargo, el carácter indemnizatorio de tal acuerdo es ausente, ya que el origen de dicha conciliación surgió de un proceso laboral en el 13 cual se buscaba el reconocimiento de un contrato realidad, siendo esto consecuencia, de determinar el no cumplimiento de este requisito. 3.3.
La calidad del demandado como agente o ex agente del estado o particular en ejercicio de funciones públicas. El otro presupuesto para que proceda la acción de repetición es que el demandado, frente a quien se atribuye la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado, tenga la calidad de servidor o exservidor público o de particular que ejerza o haya ejercido funciones públicas.
El ente territorial accionante aportó los certificados expedidos por la oficina de talento humando del ente territorial en los cuales certifica que Juan Gabriel Triana Cortes y Gloria Constanza Hoyos Trujillo se desempeñaron en el cargo de Secretario de Despacho, Código 020, Grado 19, adscrito a la Secretaria de Planeación Municipal, así como también aportó los certificados expedidos por la oficina de contratación del municipio en los cuales se certifica que los demandados actuaron como ordenadores del gasto de conformidad con la delegación – Decreto No. 1-0011 del 03 de enero de 2012.
Motivo por el cual, acreditada esta la calidad de agente del Estado de los demandantes. 3.4. La conducta dolosa o gravemente culposa del agente en la producción del daño reparado. Es de imperiosa mención para efectos de entender mejor este presupuesto, reiterar los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 “ Artículo 5. Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.
Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Que el acto administrativo haya sido declarado nulo por desviación de poder, indebida motivación, o falta de motivación, y por falsa motivación. 2. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 3.
Haber expedido la resolución, el auto o sentencia contrario a derecho en un proceso judicial. 4. Obrar con desviación de poder Artículo 6. Se presumirá que la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.” 14 Al respecto el Consejo de Estado, teniendo en cuenta un pronunciamiento de la Corte Constitucional en el que efectuó un análisis de exequibilidad de las presunciones que trae la Ley 678 de 2001, indicó:6 “La Corte Constitucional a la hora de efectuar el análisis de exequibilidad de las presunciones que trae la Ley 678 de 2001, advirtió frente a la causal invocada por la demandante –violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho- que (se transcribe de forma literal): (…) En respuesta al primer cargo esta Corte debe resaltar la evidente diferencia que existe entre la norma atacada y las demás que constituyen el artículo 5º de la Ley 678.
De la simple lectura de la disposición se observa que ésta incluye, además del ingrediente “manifiesto”, el elemento de “inexcusabilidad”, el cual es ajeno a las demás normas del artículo 5º. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, refrendada en este punto por la Corte Constitucional con ocasión del estudio de la LEAJ, la inexcusabilidad es elemento fundamental de la culpa grave, toda vez que ‘la disposición al exigir que el error sea de abolengo de los inexcusables, pues siendo propio de la naturaleza humana el errar, la ocurrencia de simples equivocaciones al administrar justicia no puede descartarse’.
(…) “Por similares razones, el calificativo de “manifiesto” tampoco resulta atentatorio del artículo 90 de la Carta. Si se siguen los mismos criterios expuestos en relación con el numeral último del artículo 5º de la Ley 678, se entenderá que la manifestabilidad es requisito del concepto de culpa grave, ya que no cualquier error, en este caso uno poco evidente, recóndito o nimio, podría ser constitutivo de aquel tipo especial de culpa.
Como se dijo en aquel otro contexto, si el error no es manifiesto sino que procede del normal desenvolvimiento de la actividad jurisdiccional, la culpa por él engendrada no tendría por qué ser catalogada como grave.”7 Así las cosas, la presunción de que trata el numeral 1 del artículo 6º de la Ley 678 de 2001 no se configura solo por un desconocimiento de las normas o de los términos establecidos en la ley, sino que, además, debe ser una actuación inexcusable y manifiestamente contraria al ordenamiento jurídico; de ese modo, en los eventos en los cuales exista una justificación en la actuación del servidor el juez deberá negar las pretensiones de repetición. En otras palabras, como la presunción legal que aquí se analiza cuenta con un ingrediente subjetivo, esto es, que la violación de la norma haya sido inexcusable, nace en cabeza del demandante el deber de acreditarlo. 6 Consejo De Estado-Sala de Lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera-Subsección A;
Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil dieciocho (2018), radicación número: 11001- 03-26-000-2014-00025-00(50031). 7 Corte Constitucional, sentencia C-455-2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 15 La Sala precisa que lo antes dicho no significa la eliminación o desconocimiento de la presunción consagrada en la ley, sino que implica, en palabras de la Corte Constitucional, una carga que debe cumplir el demandante, pues debe probar que la conducta del servidor público o del particular que cumple funciones públicas fue inexcusable (…)” De acuerdo con lo anterior, para que haya lugar a la presunción ya sea del artículo 5 o del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, es necesario que la actuación del agente del Estado sea inexcusable y manifiestamente contraria al ordenamiento jurídico o el hecho se desligue de las finalidades del servicio del Estado, por tanto, quien debe demostrarlo es la parte demandante, en atención a que dicha presunción no se configura solo por un desconocimiento de las normas.
Los contratos suscritos por el señor Murillo Cruz y el municipio fueron de apoyo a la gestión, para la realización de los estudios, diagnostico, construcción y mejoramiento de la malla vial, por lo que los contratos antes mencionados se encuentran enmarcados dentro de las disposiciones contempladas por el legislador en la Ley 80 de 1993 y sus normas complementarias.
Sumado a lo anterior, vistas las pruebas se coligió que no existía en la planta de personal del municipio recurso humano para realizar las labores de apoyo a la gestión de diagnóstico y mejoramiento de la malla vial. Por ello, se expresa que dentro del material probatorio que reposa en el cartulario no obra prueba del actuar gravemente culposo o doloso de ninguno de los demandados, el pago del acuerdo conciliatorio por parte de la entidad no acredita por sí mismo que la conducta haya sido dolosa o gravemente culposa, ya que vistas las documentales en estas no se avizora la violación de las normas de derecho ni que fuere manifiesta e inexcusable.
En el presente caso existe el pago de una conciliación, no obstante dicho acuerdo de conciliación como antes se mencionó no es prueba del actuar doloso o gravemente culposo de los demandados ya que no se explicó el nexo causal que existía entre la firma de los contratos de apoyo a la gestión y el pago de la suma conciliada, así las cosas respecto del carácter del acuerdo de conciliación es decir, si dicho acuerdo se hizo en virtud de un reconocimiento indemnizatorio o solo terminar anticipadamente el proceso en el cual se buscaba el reconocimiento de un contrato realidad; es prudente mencionar que el carácter del mentado acuerdo no es indemnizatorio, toda vez que la naturaleza del proceso ordinario laboral impetrado por el señor Murillo Cruz es la del reconocimiento de un contrato laboral que supuestamente existía, además de los salarios y demás prestaciones sociales propias del vínculo laboral, como líneas atrás se dijo; de manera que no se puede predicar que en el presente asunto exista dolo o culpa grave en el actuar así como tampoco un pago por concepto indemnizatorio, tal como lo establece el artículo 2 de la Ley 678 de 2001 y el artículo 142 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: “Artículo 142.
REPETICIÓN. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado. 16 La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública.
Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño. ARTÍCULO 2º. Acción de repetición. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial.” (negrilla y subrayado fuera del texto original) Determinado quedó que en el presente asunto no está acreditado ni el dolo ni la culpa grave en el actuar de los demandados, debido a que como se evidencia, los contratos firmados por los demandados fueron en cumplimiento de sus funciones y ninguno de estos sen enmarca dentro de las conductas que prevén los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, si bien a ojos del demandante estos actuaron con dolo o culpa grave lo cierto es que del análisis subjetivo no se extrae la modalidad de la conducta de los sujetos demandados.
Dicho elemento subjetivo es de vital importancia, por tal motivo el Consejo de Estado reiteró que “la demostración del elemento subjetivo de la responsabilidad personal del agente es imprescindible, no solamente por ser una exigencia de rango constitucional, prevista expresamente en el artículo 90 de la Constitución, sino, además, porque se trata de un instrumento de protección de la situación jurídica y de los derechos constitucionales de los agentes al servicio del Estado, al establecer un estándar comportamental alto, a partir del cual, se entiende que su actuación no se encuentra cubierta por la función pública y se convierte, por el contrario, en una actuación personal, que compromete el patrimonio personal del agente.” 8 De esta manera no solo basta con expresar el fundamento normativo y constitucional del presente medio de control, se requiere el cumplimiento de todos los presupuestos establecidos, esto es i) la existencia de condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente ii) el pago de la indemnización por parte de la entidad pública se haya realizado, iii) la calidad del demandado como agente o ex agente del estado o particular en ejercicio de funciones públicas, y iv) el dolo o la culpa grave en la conducta, dicho esto, la exposición del recurso no demuestra ni acredita probatoriamente el dolo o culpa grave en el actuar de los demandados.
El Consejo de Estado ha sido claro en expresar que “es necesario que exista una relación de causalidad entre el daño sufrido (sentencia condenatoria, acuerdo 8 Consejo de estado radicado 68001-23-31-000-2013-00742-01 C.P Alberto Montaña Plata 17 conciliatorio o cualquier otra forma de terminación de un conflicto) y la acción u omisión que dio lugar a dicha decisión.” 9 en el presente asunto no se acreditó ninguna acción ni omisión por parte de los demandados, por lo que en conclusión el presente medio de control no esta llamado a prosperar, por los motivos antes expuestos.
Sumado a lo anterior, el Consejo de Estado en casos similares manifestó lo siguiente: “En este orden de ideas, si bien es cierto que las providencias transcritas establecieron las razones que dieron lugar a la imposición de la condena en contra del Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, también es cierto que no constituyen plena prueba para acreditar la responsabilidad de los apelantes, la cual debe quedar debidamente demostrada en el proceso de repetición, de manera individual, con fundamento en las pruebas válidamente aportadas al mismo.
De conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso, le corresponde a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. Así pues, la parte demandante estaba en la obligación de probar la culpa grave o el dolo de la actuación desplegada por los soldados, no sólo anexando la sentencia por medio de la cual se le condenó a indemnizar los perjuicios causados a los familiares del señor Collazos Vásquez, como efectivamente lo hizo, sino las pruebas fehacientes e indiscutibles que demostraran que cada uno de los agentes del Estado actuó con dolo o culpa grave cuando supuestamente dieron de baja en un operativo a dos ciudadanos que presentaron como “terroristas”.
Se insiste en que, revisado el proceso, no se halla ningún elemento de prueba que demuestre el dolo o la culpa grave de los apelantes, pues las pruebas allegadas a este proceso no acreditan, por sí solas, la actuación dolosa o gravemente culposa de estos, especialmente porque el testigo que presenció cuando supuestamente los soldados transportaron dos personas con vida y luego las reportaron muertas en un combate, estableció la presencia de entre 20 y 30 soldados, sin que los reconociera o determinara la labor que tuvo cada uno de los hoy apelantes en estos hechos, ya sea por acción u omisión. En diferentes oportunidades, la Sala ha puesto de presente la importancia de probar la culpa grave o el dolo en la actuación del demandado; al respecto, ha dicho: “v) Sin embargo, no parece debidamente acreditado que el demandado hubiese actuado con dolo o culpa grave, toda vez, que el demandante no aportó prueba alguna al respecto.
“En efecto, en relación con este asunto, el actor se limitó aportar con la demanda fotocopias autenticadas de las sentencias de primera y segunda instancia, -que, se insiste, son importantes para acreditar algunos de los aspectos expuestos, como son los relacionados con el 9 Consejo de estado sentencia 050012331000201101797 02 (55728) de 23 de septiembre de 2024.
C.P. Nicolas Yepes Corrales. 18 daño antijurídico causado por la Administración y la consecuencial condena judicial-, pero se abstuvo de aportar o solicitar la práctica de pruebas tendientes a acreditar que el demandado actuó con dolo o con culpa grave. “Ante tal omisión, no resulta posible dictar sentencia estimatoria de las pretensiones, toda vez que las pruebas idóneas, regular y debidamente arrimadas al proceso, que acrediten que la conducta del demandado fue dolosa o gravemente culposa resultan indispensables, en la acción de repetición, para condenar al demandado y (sic) ni lo dicho en las sentencias que condenaron al Estado, ni la valoración probatoria en ellas contenida puede entenderse como suficiente para suplir la omisión mencionada”10 3.1.
Costas De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Teniendo en cuenta que dentro del proceso de la referencia no prosperaron los argumentos plasmados en el recurso de apelación, se condenará en costas y agencias en derecho al apelante, mismas que serán fijadas por el juez de primera instancia, conforme al criterio del Consejo de Estado.11 En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia emitida el 26 de junio de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas y agencias en derecho al apelante, conforme a los argumentos expuestos.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre de 2006, radicado 85001-23-31-000-1999-00423- 01, interno 21.926. 11 Consejo de Estado sentencia 25000-23-36-000-2019-00712-01 del 17 de junio de 2024 M.P Fredy Ibarra Martínez. 19 La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Aclara el voto. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx