05837333300220170027301 · Tribunal Administrativo de Antioquia

PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD – a trabajo igual, salario igual / ELEMENTOS DE LA RELACIÓN LABORAL - Diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el contrato de trabajo Síntesis del caso:  Pasa la Sala a determinar si la decisión de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver: ¿es procedente declarar la existencia de una relación laboral entre el señor L.F.J.M y el MUNICIPIO DE CHIGORODÓ, con ocasión de los contratos de prestación de servicio suscritos, por configurarse los elementos esenciales de la misma? A partir de ello, deberá establecer: ¿procede revocar la sentencia en los términos del recurso presentado, modificarla o confirmarla con fundamento en lo señalado por el juzgado? Extracto: (…) El artículo 13 de la Constitución Política señala que todas las personas son iguales ante la ley, deben recibir el mismo trato y tener las mismas garantías por parte de las autoridades, sin recibir ningún tipo de discriminación. En material laboral este derecho reviste diversas connotaciones, dentro de las cuales se encuentra el principio de «a trabajo igual, salario igual», que se aplica respecto de trabajadores que ejecutan un mismo oficio, bajo el supuesto de que la prestación del servicio sea desempeñada en igual puesto y jornada, así como en condiciones de eficiencia semejantes.

(…) En Colombia la vinculación de las personas naturales para prestar un servicio a entidades públicas puede darse mediante tres formas, a saber: (i) legal y reglamentaria, que corresponde a la calidad de empleado público; (ii) por contrato de trabajo, modalidad que confiere la calidad de trabajador oficial; y (iii) por contrato de prestación de servicios, que se presenta frente a los contratistas.

(…) La celebración de este tipo de contrato presenta unas condiciones, pues el legislador consagró que se recurrirá a él cuando la actividad no pueda realizarse por el personal de planta de la entidad o cuando se requieran conocimientos especializados; adicionalmente, deben celebrarse por el término estrictamente indispensable3, en tanto no pueden reemplazar las plantas de personal, de ahí que, cuando una entidad tenga una necesidad permanente, su obligación es crear los diferentes cargos.

(…) Precisamente, los elementos esenciales de una relación laboral son: (i) la prestación personal del servicio, (ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador y (iii) la remuneración; por ello, la Corte Constitucional desechó la posibilidad de confundir el contrato de trabajo con el contrato de prestación de servicios y consideró que, una vez confluyan los elementos propios de la relación laboral, surge la obligación a favor del trabajador de pagar las prestaciones sociales que le son propias.

A su vez, el Consejo de Estado ha sido reiterativo en declarar la existencia de la relación laboral y derivar de allí la obligación para la entidad contratante de pagar las prestaciones sociales, cuando evidencia que confluyen los tres elementos enunciados, es decir, mediando la comprobación de una relación laboral encubierta por contratos de prestación de servicio.

(…) En consecuencia, independientemente de la formalidad que establezcan las partes, una vez confluyan los elementos que dan lugar al surgimiento de una relación laboral, surge también la obligación para el juez de declarar su existencia y la correspondiente retribución de sus prestaciones sociales. (…) Ahora bien, los citados elementos no son suficientes para predicar la existencia de una relación laboral porque para ello es indispensable que concurra el elemento de la continuada subordinación o dependencia, que es el punto central de discusión en el recurso de alzada.

En oposición a lo que sostiene la defensa de la entidad, la parte actora aportó pruebas que indican que, la prestación del servicio no se llevó a cabo de manera independiente y autónoma, sino que en el desarrollo del objeto contractual se presentaron características e imposiciones que desdibujan la naturaleza MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 2 de los contratos de prestación de servicio.

En tal sentido se resuelve la causa probatoria del problema, al quedar demostrado el último elemento fundamental para predicar la existencia de una relación laboral verdaderamente subordinada. (…) En ese orden de ideas la Sala encuentra que se reúnen cada uno de los indicios de subordinación reconocidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado y que fueron resumidos por la Sección Segunda en la sentencia de unificación del año 2021 a la que se ha hecho mención14.

Quedó probada la determinación del espacio físico por parte del MUNICIPIO, la imposición de un horario diario, el direccionamiento y control de las actividades a ejecutar y que las tareas desarrolladas están relacionadas en forma directa con las propias del personal de planta de la entidad. En forma adicional quedó demostrada la vocación necesaria y continua del servicio contratado.

Por lo expuesto, la restante causa del problema jurídico se resuelve en favor de la parte demandante y en línea con la decisión del juzgado. Las circunstancias fácticas demostradas tienen la connotación jurídica de consolidar los presupuestos esenciales de una relación laboral, misma que se encontraba encubierta por los contratos de prestación celebrados entre el señor LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA y el MUNICIPIO DE CHIGORODÓ. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 3 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025).

MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO 05837-33-33-002-2017-00273-01 INSTANCIA SEGUNDA PROCEDENCIA JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE TURBO ASUNTO CONTRATO REALIDAD. PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LA FORMALIDAD EN RELACIONES LABORALES.

CONFIGURACIÓN DE LOS ELEMENTOS QUE CONSTITUYEN UNA RELACIÓN DE TRABAJO. DECISIÓN CONFIRMA PROVIDENCIA 73 LINK DE EXPEDIENTE 002T 2017 00273 01 Decide esta Sala el recurso de apelación presentado por la entidad demandada en contra de la sentencia expedida el 11 de diciembre de 2019 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Turbo, mediante la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Medio de control El señor LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA formula demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, contra el MUNICIPIO DE CHIGORODÓ1. 1.2. Pretensiones Se pretende la nulidad del acto administrativo del 15 de febrero de 2017; igualmente, declarar que entre el demandante y el MUNICIPIO existió una relación de trabajo desde el 15 de enero de 2006 hasta el 16 de agosto de 2016. 1 En adelante también se hará referencia a esta entidad como MUNICIPIO.

MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 4 Como restablecimiento del derecho, se solicita condenar a la entidad a reconocer y pagar las prestaciones sociales, subsidios, primas, cesantías, intereses sobre cesantías, vacaciones, aportes a pensión y salud, caja de compensación familiar y los demás emolumentos legales y especiales a los que tienen derecho los empleados públicos de la entidad, aplicando la indexación o corrección monetaria.

Adicionalmente, se pide el pago de la indemnización moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, la indemnización por despido injusto, así como el reconocimiento y pago de los valores pagados por póliza de seguro y retención en la fuente. Finalmente se reclama el pago de «DAÑOS MORALES», que se declare que no existió solución de continuidad en la prestación del servicio, actualizar la condena de acuerdo con lo previsto en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el cumplimiento de la sentencia conforme los artículos 192 y 195 del mismo código, y que se condene a la entidad a pagar las costas y agencias en derecho. 1.3.

Supuestos fácticos La parte actora plantea como fundamentos fácticos relevantes los siguientes: El demandante celebró diversos contratos de prestación de servicios con el MUNICIPIO DE CHIGORODÓ, desde el 15 de enero de 2006 hasta el 16 de agosto de 2016. El 19 de agosto de 2016, el actor recibió llamada de la Secretaría de Salud, notificándole que no volviera a su lugar de trabajo.

Para el pago de salarios, el demandante debía aportar el recibo de servicio a satisfacción, el acta de intervención, la constancia de pago de seguridad social, el registro y disponibilidad presupuestal. Mediante petición del 6 de enero de 2017 se solicitó ante el MUNICIPIO el reconocimiento de la relación laboral y el pago de los valores correspondientes, lo cual fue negado con el acto administrativo demandado.

MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 5 1.4. Normas violadas y concepto de violación En los hechos de la demanda, la parte demandante aduce que los servicios contratados se prestaban bajo la subordinación y dependencia de la secretaria de salud, con cumplimiento de un horario de lunes a viernes acompañado de otras actividades en fines de semana y festivos, usando uniforme y carnet.

Señala que entre el demandante y la entidad nació una relación de trabajo sostenida en el principio de prevalencia de la realidad sobre la forma. En el concepto de violación, asevera que la entidad incurrió en violación de normas superiores porque al acudir a la modalidad de contratación eludió su responsabilidad laboral en materia prestacional; además, pretendió cubrir actividades que no tienen el carácter de transitorias, sino que son esenciales de la función pública.

Plantea que el acto está viciado por falsa motivación en la medida que carece de motivación de fondo, omitiendo declarar la relación laboral con sus consecuentes reconocimientos. Alega falta de competencia porque la persona que expide el acto es presuntamente el alcalde encargado, pero no se anexó copia de la resolución de nombramiento en encargo.

Considera que hay desviación de poder porque el alcalde utilizó las facultades que le otorga la constitución y la ley para eludir derechos laborales de rango constitucional. Concluye que la ejecución del contrato fue, en realidad, un contrato de trabajo por reunirse los 3 elementos normativos. 1.5. Contestación de la demanda La entidad dio respuesta extemporánea, tal como fue advertido en primera instancia, razón por la que sus planteamientos no serán relacionados ni considerados en esta instancia. 1.6.

Sentencia impugnada El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Turbo, a través de sentencia expedida el 11 de diciembre de 2019, declaró la nulidad del acto demandado y la MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 6 existencia de una relación laboral, entre el demandante y el MUNICIPIO, del 16 de enero de 2006 al 10 de agosto de 2016.

Como restablecimiento del derecho, condenó a la demandada a pagar al demandante las primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos que la entidad pague a sus empleados de planta, proporcional al tiempo laborado y debidamente indexadas; además, los valores que correspondan por subsidio familiar, con la salvedad relativa al tiempo en que estuvo por fuera de la entidad.

Igualmente, declaró probada la excepción de prescripción extintiva sobre lo causado entre el 2006 y el 15 de febrero de 2014, con excepción de lo relacionado con los aportes a pensión. Asimismo, ordenó al demandante acreditar ante el MUNICIPIO los aportes a pensión y salud que debió efectuar, durante el periodo en que se acreditó su labor, a fin de que la entidad le cancele el valor respectivo; en su defecto, la entidad realizará las cotizaciones a que haya lugar, descontando de las sumas adeudadas al actor en el porcentaje que le corresponda.

Negó las demás pretensiones de la demanda y no impuso condena en costas. Como fundamentos de la decisión sostuvo que cada uno de los contratos de prestación de servicios pactados -o de apoyo a gestión, como se denominaron algunos- tuvo como objeto el apoyo a la gestión del banco de alimentos, o de apoyo y seguimiento a los restaurantes escolares.

Consideró que, si bien ese tipo de contratos está permitido, no es menos cierto que se deben extender por el tiempo necesario para desarrollar la labor; sin embargo, en este caso se mantuvo por casi 11 años, lo que no guarda relación con los postulados del Consejo de Estado ni con lo previsto por ley. Agregó que el demandante no requería conocimientos especializados para desarrollar la actividad contratada; además, existe un Manual de Funciones donde, si bien no se dice que es para el actor, se expresó que atañe al programa de restaurantes escolares, lugar donde el actor realizaba sus labores, lo que indica que las directrices iban dirigidas al objeto que se plasmó en cada uno de los contratos, como modo de subordinación. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 7 Indicó que el actor no usaba sus propias herramientas porque la bienestarina que recibía era almacenada en sitios del MUNICIPIO y las planillas de registro y control las suministraba la administración municipal.

Advirtió que los carnets aportados muestran que al demandante se lo caracterizaba como un empleado más del MUNICIPIO y que los testimonios recaudados dan cuenta de la subordinación. Concluyó que se probaron los elementos de la relación laboral por demostrarse que el actor ejecutó la actividad contratada de manera personal, recibiendo una remuneración como contraprestación y bajo dependencia; adicionalmente, de acuerdo con el objeto contractual, la entidad no contrató servicios de naturaleza intelectual sino una actividad operativa o asistencial cuyo desarrollo era del tráfico ordinario, en horarios específicos y que necesitaba estar sometida a unas directrices por ser un ejercicio dentro del cumplimiento de los fines del estado, día tras día. 1.7.

Recurso de apelación2 El apoderado de la demandada recurre la sentencia argumentando que, con los documentos aportados se prueba una relación contractual entre las partes, regida por la Ley 80 de 1993, pero no así la subordinación. Afirma que no hay prueba documental sobre planillas, cuadros de turno, comunicados dirigidos al demandante, permisos por escrito o solicitud de ellos ni cualquiera otro que permita inferir que los servicios se prestaban bajo algún grado de subordinación. Considera que con lo anterior se desvirtúa lo expuesto por los testigos, personas a las que no les consta la forma en que el demandante prestaba los servicios porque dicen que lo veían pasar, pero no dan fe ni aportan elementos; ninguno fue compañero de trabajo ni prestó servicios en la entidad como para testificar que el demandante laboraba en determinados horarios.

En consecuencia, los testimonios se quedan en afirmaciones sin más prueba. Refiere que el Manual de Funciones no es para el contratista sino para el empleo de Auxiliar Administrativo de Complementación Alimentaria, para cuyo apoyo se contrataba al demandante en la bodega. 2 Folios 258 a 266. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 8 Alega que al actor solo se le contrató para actividades relacionadas con el recibo y almacenamiento de los complementos alimentarios.

Apunta que, al ser un complemento alimentario ofrecido por el estado como es el programa MANA o la bienestarina del ICBF, la necesidad de un bodeguero termina siendo exclusivamente para el recibo de alimentos en las fechas del mes previstas; además, los líderes comunitarios o padres se acercan a reclamarlo los primeros días, de ahí que la función no necesitaba ningún horario ni un jefe.

Estima que la subordinación que endilga la parte actora se circunscribe mejor al desarrollo del objeto contratado, ya que no desempeñó ninguna función diferente a la plasmada en los contratos. Destaca que el actor desarrollaba la labor con autonomía e independencia, prueba de lo cual es que realizaba sus diligencias personales en días laborales sin tener que cumplir horarios ni recibir órdenes porque el objeto estaba plenamente identificado en el contrato, que no era otro que recibir el complemento alimentario y su bodegaje, verificar el número de productos, la fecha de vencimiento y su estado en buenas condiciones.

Enfatiza en que no hay soporte distinto que indique que el demandante cumplía horario, recibía órdenes o autorizaciones para ausentarse ni se arrimó el testimonio de la persona que ejerció como supervisor del contrato, quien en última instancia debía ratificar lo dicho en la demanda. Destaca que, para determinar la subordinación, el juzgado se limitó a valorar los testimonios, los que no se respaldan con ninguna otra prueba del plenario, de manera que la subordinación no está probada y por ello la sentencia debe ser revocada. 1.8.

Trámite en segunda instancia El recurso de apelación se admitió mediante auto del 3 de agosto de 2021; luego, por auto del 13 de julio de 2022, se dio traslado a las partes para alegar de conclusión por el término 10 días y se dispuso que, una vez vencido este lapso, correría el traslado independiente por 10 días al Ministerio Público para emitir concepto.

Posteriormente, el proceso ingresó a despacho para sentencia. 1.9. Alegatos de conclusión de segunda instancia La parte actora y la entidad demandada guardaron silencio. Igualmente, el Ministerio Público no presentó concepto. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 9 1.9.1.

Pruebas documentales - Órdenes y contratos de prestación de servicios entre el demandante y el MUNICIPIO (folios 14 a 68). - Carnets con información del demandante (folio 96). - Registro fotográfico, sin más datos (folios 97 a 105). - Planillas de control de inventario en bodega MANA infantil (folios 118 a 148). - Planilla de control de inventario de producto (folios 149 a 151). - Registro de limpieza y desinfección (folio 152). - Oficio del 12 de mayo de 2015, emitido por la Coordinadora ICBF Centro Zonal Urabá y dirigido al demandante (folios 153 y 154). - Oficio del 29 de junio de 2016 por el cual se comunica al demandante la terminación del contrato de prestación de servicios (folio 155). - Certificado de los contratos celebrados por el actor (folio 156). - Manual de funciones «PRESTACIÓN DE SERVICIO DE MONITOREO Y SEGUIMIENTO AL PROGRAMA DE RESTAURANTES ESCOLARES CONFORME A LA DIRECTIVA MINISTERIAL DE EDUCACIÓN N 13 DEL 2002» (folios 157 y 158). - Oficio del 15 de febrero de 2017 que da respuesta a petición del demandante (folios 169 a 173). 1.9.2.

Testimoniales Se recibió la declaración de María Obdulia Ramírez Leal, Luz Amparo Velásquez Soto, Gloria Martínez Ochoa y Omar Aguilar Silva (folios 218 a 224). 2. CONSIDERACIONES 2.1. De la competencia Es competente este tribunal para conocer en segunda instancia el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.

Problema jurídico Pasa la Sala a determinar si la decisión de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver: ¿es procedente MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 10 declarar la existencia de una relación laboral entre el señor LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA y el MUNICIPIO DE CHIGORODÓ, con ocasión de los contratos de prestación de servicio suscritos, por configurarse los elementos esenciales de la misma? A partir de ello, deberá establecer: ¿procede revocar la sentencia en los términos del recurso presentado, modificarla o confirmarla con fundamento en lo señalado por el juzgado? 2.3.

Causa del problema jurídico Por causa se entiende la razón por la que ante un mismo problema jurídico se plantean tesis opuestas, advirtiéndose que su identificación es tan importante y conveniente para la resolución del litigio como la correcta formulación del problema jurídico. En este caso la causa de las diferencias presentadas se circunscribe a una diferente connotación jurídica, toda vez que la tesis del juzgado es que las circunstancias fácticas, esto es, los hechos y actuaciones que rodearon la prestación del servicio del demandante, por virtud de los contratos suscritos desde 2006 hasta 2016, tienen la connotación de consolidar los presupuestos o elementos esenciales de una relación laboral.

Por el contrario, el MUNICIPIO no les da dicha connotación, pues considera que la relación entre las partes se dio por virtud de una relación contractual, donde no existió subordinación. La anterior causa se relaciona igualmente con un problema probatorio porque el juzgado encontró probados los elementos de la relación laboral, mientras que para la parte demandada no lo están. 2.4.

Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1. Principio de primacía de la realidad sobre la formalidad en relaciones laborales. El artículo 13 de la Constitución Política señala que todas las personas son iguales ante la ley, deben recibir el mismo trato y tener las mismas garantías por parte de las autoridades, sin recibir ningún tipo de discriminación. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 11 En material laboral este derecho reviste diversas connotaciones, dentro de las cuales se encuentra el principio de «a trabajo igual, salario igual», que se aplica respecto de trabajadores que ejecutan un mismo oficio, bajo el supuesto de que la prestación del servicio sea desempeñada en igual puesto y jornada, así como en condiciones de eficiencia semejantes.

A su lado, el artículo 25 superior consagra el derecho al trabajo y dispone que este debe desarrollarse, no solo en condiciones dignas sino también justas. Por su parte, el artículo 53 constitucional consagra como principios fundamentales del trabajo, entre otros, la igualdad de oportunidades para los trabajadores, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; además, dispone que la ley, los contratos, los acuerdos y los convenios no podrán menoscabar los derechos de los trabajadores.

Con base en estos postulados, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia han sostenido que un contrato de prestación de servicios no puede servir de instrumento para desconocer los derechos del trabajador, pretendiendo ocultar una relación laboral que materialmente se presenta. Por ello, las altas cortes son consistentes en indicar que, en caso de corroborarse la existencia de una relación laboral, se debe aplicar el principio establecido en el artículo 53 superior, dando primacía de la realidad sobre las formalidades y brindando protección al trabajador que ha prestado su servicio en las mismas condiciones que los servidores públicos de la entidad, para que en correspondencia con ello se le reconozcan, en igualdad de condiciones, sus derechos de índole salarial y prestacional.

Con tal propósito se han desarrollado los aspectos que permiten diferenciar una relación laboral de una relación producto de un contrato de prestación de servicios. 2.4.2. Elementos de la relación laboral. Diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el contrato de trabajo. En Colombia la vinculación de las personas naturales para prestar un servicio a entidades públicas puede darse mediante tres formas, a saber: (i) legal y reglamentaria, que corresponde a la calidad de empleado público;

(ii) por contrato de trabajo, modalidad que MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 12 confiere la calidad de trabajador oficial; y (iii) por contrato de prestación de servicios, que se presenta frente a los contratistas.

Actualmente, la contratación con el estado está desarrollada en la Ley 80 de 1993, que en su artículo 32 estableció la figura del contrato de prestación de servicios, así:

ARTÍCULO

32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3.

Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. (Negrillas fuera del texto original) La celebración de este tipo de contrato presenta unas condiciones, pues el legislador consagró que se recurrirá a él cuando la actividad no pueda realizarse por el personal de planta de la entidad o cuando se requieran conocimientos especializados; adicionalmente, deben celebrarse por el término estrictamente indispensable3, en tanto no pueden reemplazar las plantas de personal, de ahí que, cuando una entidad tenga una necesidad permanente, su obligación es crear los diferentes cargos.

La sentencia C-154 de 1997 es relevante porque declaró la constitucionalidad de esta modalidad de contratación estatal, al tiempo que definió algunas diferencias importantes con el contrato de trabajo. En esa oportunidad, la Corte Constitucional fue enfática en establecer las características del contrato de prestación de servicios: a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.

El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. (…) 3 Ver: YOUNES MORENO, Diego. (2013). Derecho Administrativo Laboral. (Duodécima Edición). Bogotá: Temis. Pág.

45. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 13 b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato.

Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.

En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

(Negrillas y subrayas de la Sala). Dadas estas características del contrato de prestación de servicios, el mismo se desfigura cuando se estructuran los elementos de una relación de trabajo; al presentarse ellos se está frente a un contrato de trabajo y este genera relación laboral. Precisamente, los elementos esenciales de una relación laboral son: (i) la prestación personal del servicio, (ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador y (iii) la remuneración; por ello, la Corte Constitucional desechó la posibilidad de confundir el contrato de trabajo con el contrato de prestación de servicios y consideró que, una vez confluyan los elementos propios de la relación laboral, surge la obligación a favor del trabajador de pagar las prestaciones sociales que le son propias.

Al respecto se pronunció en sentencia de unificación del 25 de agosto de 20164: 4 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, C.P. CARMELO PERDOMO CUÉTER. Bogotá, D. C., 25 de agosto de 2016. Radicación número: 23001233300020130026001. Sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 14 De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado "contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.

De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;

(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión. Es importante precisar que, pese a la efectiva determinación de una relación laboral encubierta, el Consejo de Estado advierte que ello no convierte al trabajador en empleado público, aunque sí hace procedente la indemnización que corresponde.

Esto fue reiterado por la Sección Segunda, en sentencia de unificación del 9 de septiembre de 20215: 95. Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional, ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral. 96.

Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse que, si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, 5 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA.

Bogotá, D. C., 9 de septiembre de 2021. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01143-01. Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 15 gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.6 De lo expuesto se desprende que, en garantía de los principios mínimos de orden constitucional, las formalidades que pacten los sujetos no pueden alterar lo que en la realidad ocurre, a tal punto de hacer nugatorios los beneficios a los cuales el trabajador tiene derecho.

En consecuencia, independientemente de la formalidad que establezcan las partes, una vez confluyan los elementos que dan lugar al surgimiento de una relación laboral, surge también la obligación para el juez de declarar su existencia y la correspondiente retribución de sus prestaciones sociales.

3. CASO CONCRETO La primera instancia encontró demostrados los elementos de una relación laboral y acogió parcialmente las pretensiones de la demanda. Contra esa decisión se opone el MUNICIPIO DE CHIGORODÓ argumentando que no están reunidos los elementos de aquella, especialmente la subordinación. Por su lado, la parte actora no formuló recurso.

De acuerdo con esta situación procesal el pronunciamiento de segunda instancia se concentrará en los argumentos presentados por el MUNICIPIO como apelante único. Una vez revisada la demanda, analizadas las pruebas y considerada la posición jurídica de las partes, la Sala anuncia que comparte la tesis del Juzgado Segundo, por las razones que se desarrollan a continuación. Para empezar, está demostrada la existencia de las siguientes órdenes y contratos de prestación de servicios suscritos entre el señor LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA y el MUNICIPIO.

La ejecución de estos no es objeto de debate y sus datos se extraen de la prueba documental aportada con la demanda y respaldada por la entidad en su contestación7: 6 «Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23- 31-000-2001-05650-01(0924-09); C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez» 7 Folios 14 a

68. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 16 ORDEN O CONTRATO INICIO DURACIÓN / FINALIZACIÓN OBJETO VALOR 008 16 de enero de 2006 30 de junio de 2006 Prestación de servicio de monitoreo y seguimiento al programa de restaurantes escolares, conforme a la Directiva Ministerial de Educación 013 de 2002 $3.850.000 SIN CONTRATO DESDE EL 1º DE JULIO DE 2006 HASTA EL 3 DE JULIO DE 2006 081 4 de julio de 2006 31 de diciembre de 2006 Prestación de servicio de monitoreo y seguimiento al programa de restaurantes escolares, conforme a la Directiva Ministerial de Educación 013 de 2002 $4.200.000 SIN CONTRATO DESDE EL 1º DE ENERO DE 2007 HASTA EL 14 DE ENERO DE 2007 005 15 de enero de 2007 30 de junio de 2007 Prestación de servicio de monitoreo y seguimiento al programa de restaurantes escolares $4.125.000 SIN CONTRATO DESDE EL 1º DE JULIO DE 2007 HASTA EL 14 DE ENERO DE 2008 003 15 de enero de 2008 31 de diciembre de 2008 Prestación de servicio de monitoreo y seguimiento al programa de restaurantes escolares del municipio $9.056.250 SIN CONTRATO DESDE EL 1º DE ENERO DE 2009 HASTA EL 18 DE ENERO DE 2009 015 19 de enero de 2009 31 de diciembre de 2009 Prestación de servicios en el monitoreo y seguimiento al programa de restaurantes escolares «fortalecimiento de los programas sociales» $9.945.815 SIN CONTRATO DESDE EL 1º DE ENERO DE 2010 HASTA EL 18 DE ENERO DE 2010 015 19 de enero de 2010 31 de diciembre de 2010 Prestación de servicios en el monitoreo y seguimiento al programa de restaurantes escolares del municipio $10.312.212 SIN CONTRATO DESDE EL 1º DE ENERO DE 2011 HASTA EL 18 DE ENERO DE 2011 016 19 de enero de 2011 11 meses y 15 días Prestación de servicios en el monitoreo y seguimiento al programa de restaurantes escolares $11.180.266 SIN CONTRATO DESDE EL 3 DE ENERO DE 2012 HASTA EL 22 DE FEBRERO DE 2012 089 23 de febrero de 2012 10 meses Prestación de servicios como apoyo al banco de alimentos del municipio $12.100.000 SIN CONTRATO DESDE EL 24 DE DICIEMBRE DE 2012 HASTA EL 5 DE MARZO DE 2013 097 6 de marzo de 2013 9 meses y 20 días Prestación de servicios como apoyo al banco de alimentos del municipio $10.952.333 SIN CONTRATO DESDE EL 27 DE DICIEMBRE DE 2013 HASTA EL 23 DE ENERO DE 2014 064 24 de enero de 20148 11 meses Servicio de apoyo a la gestión como apoyo al banco de alimento del municipio $13.200.000 SIN CONTRATO DESDE EL 25 DE DICIEMBRE DE 2014 HASTA 29 DE ENERO DE 2015 044 30 de enero de 2015 11 meses Prestación del servicio de apoyo a la gestión como apoyo al banco de alimento del municipio $13.728.000 SIN CONTRATO DESDE EL 31 DE DICIEMBRE DE 2015 HASTA EL 9 DE FEBRERO DE 2016 050 10 de febrero de 2016 6 meses / 10 de agosto de 2016 Prestación del servicio de apoyo en el banco de alimentos del municipio $8.012.160 Los contratos referenciados acreditan que existió prestación personal del servicio por el demandante, toda vez que funge como contratista del MUNICIPIO, para prestar sus servicios relacionados con el programa de restaurantes escolares y el banco de alimentos de la entidad; igualmente, los testimonios que se citarán más adelante coinciden en que 8 Se deduce de la fecha de finalización de contratos en 2014, que se certifica a folio 156, y los 11 meses previstos como plazo de ejecución en el contrato visible entre folios 49 a

55. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 17 el actor desempeñó en forma directa las funciones referidas en cada contrato. Sumado a lo dicho, este elemento no se discute por la demandada.

De la misma forma no hay debate y obra prueba según la cual el señor LUIS FERNANDO recibió una remuneración a título de contrapresión por las labores realizadas para la entidad, tal como se advierte en cada contrato donde se fijó el valor total y se pactó la forma de pago con periodicidad mensual. Ahora bien, los citados elementos no son suficientes para predicar la existencia de una relación laboral porque para ello es indispensable que concurra el elemento de la continuada subordinación o dependencia, que es el punto central de discusión en el recurso de alzada.

En tal sentido se resuelve la causa probatoria del problema, al quedar demostrado el último elemento fundamental para predicar la existencia de una relación laboral verdaderamente subordinada. En primer lugar, se observa que la contratación realizada con el demandante se prolongó por más de 10 años; tiempo durante el cual el señor JARAMILLO MEDINA fue contratado para desarrollar las mismas funciones asociadas con el programa de alimentación a cargo del ente territorial.

En las órdenes y contratos de 2006 a 2011, se vinculó al actor para prestar servicios de monitoreo y seguimiento al programa de restaurantes escolares. Desde 2012 hasta 2016, la contratación fue para apoyar al banco de alimentos, donde las actividades incluían: (i) Entregar bienestarina, paquetes alimentarios, desayunos del programa desayunos con amor y MANA infantil.

(ii) Vigilar los restaurantes escolares y hogares comunitarios. (iii) Realizar visitas domiciliarias a familias beneficiarias del proyecto de intervención nutricional. (iv) Apoyar a la auxiliar de complementación alimentaria en la selección de usuarios de los diferentes programas, así como en la coordinación y evaluación del programa MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 18 restaurantes escolares, bono alimentario, revivir hogares comunitarios y programa materno infantil.

De ahí que las funciones del demandante estaban ligadas a servicios permanentes del MUNICIPIO, como es el programa de restaurantes escolares que, de acuerdo con el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, es de competencia de los distritos y municipios. Igualmente lo es el programa de seguridad alimentaria y nutricional, que en el Departamento de Antioquia se adoptó desde la Ordenanza 17 del 24 de noviembre de 2003 y que incluye la responsabilidad para la administración municipal frente al Plan Municipal de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

Se relata lo anterior para poner en evidencia que la entidad contrató en forma continuada servicios asociados con programas propios a su función, con lo que desaparece la excepcionalidad que debe caracterizar el vínculo. Al contrario, las funciones desplegadas por el actor eran inherentes a la institución contratante y de necesidad continua, lo que muestra la vocación de permanencia del servicio que perduró por casi 11 años y contraviene la naturaleza del tipo de contratación prevista en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 199.

Ciertamente la actividad exigía una permanencia continua e indefinida para satisfacer las obligaciones misionales del MUNICIPIO. Por consiguiente, se está ante actividades necesarias para la entidad, quien no debe usar el contrato de prestación de servicios para fines distintos a los que orientaron su creación, como ocurre cuando se pretende suplir una necesidad institucional permanente a través de una contratación que, por su naturaleza, debe ser temporal y específica.

Esto fue reiterado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, ya citada, donde se refirió al sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» contenida en el artículo 32 de la Ley 80. En esa oportunidad definió como regla que: «es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia.»9 9 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA.

Bogotá, D. C., 9 de septiembre de 2021. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01143-01. Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 19 En segundo lugar, las pruebas brindan convicción en cuanto a que las actividades realizadas por el actor no se reducían, como apunta el MUNICIPIO, a recibir insumos alimentarios, verificar su estado y almacenarlos; tampoco que por ello su actividad estuviera circunscrita a solo unas fechas específicas del mes.

En cuanto a labores, los contratos muestran que al demandante no solo se le exigía dicha gestión de bodegaje sino también aquellas adicionales relacionadas con los programas alimentarios del orden municipal, tal como se refirió líneas atrás al mencionar las actividades contratadas y como se plasma en la literalidad de las obligaciones contractuales.

Además, el actor se encargaba de la entrega de los insumos a la ciudadanía, como se deriva de las planillas (folios 149 a 151); era responsable de la distribución de la complementación alimentaria y llevar su control, como indica el control de inventarios en bodega MANA infantil (folios 118 a 148); tenía a su cargo la distribución de bienestarina, conforme el oficio allegado a folios 153 y 154; hacía labores de limpieza y desinfección de la bodega, como indica el registro del folio 152.

Con relación al tiempo destinado, la prueba documental y testimonial reporta que para el desempeño de sus funciones el demandante requería una disponibilidad horaria específica, de lunes a viernes y también en días de descanso. Las planillas de control del programa MANA, con formato de la alcaldía municipal y en las que se inscribe como responsable de bodega al señor FERNANDO JARAMILLO, registran la entrega de leche y galletas desde el 27 hasta el 31 de enero de 2014, desde el 3 hasta el 7 de febrero y los días 12, 13 y 14 del mismo mes y año (folios 118 a 148).

Todos ellos son días de lunes a viernes en dos mensualidades. El formato de registro de limpieza, con logotipo del ICBF y correspondiente a la bodega de complementación alimentaria, cuenta con la firma del demandante de lunes a viernes en cada una de las semanas de septiembre de 2014 así: del 1º al 5, del 8 al 12, de 15 a 19, de 22 a 26 y de 29 a 30 (folio 152).

Finalmente, los controles de inventario entre folios 149 y 151 identifican al demandante en el cargo de Auxiliar de Bodega y cuentan con su rúbrica en las visitas hechas los días 16 de octubre (jueves), 7 de noviembre (viernes), 13 de noviembre (jueves) y 3 de diciembre (miércoles) de 2014. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 20 Por lo tanto, los documentos hacen manifiesto que la disponibilidad del demandante era permanente en los diferentes días del mes, esto es, no exclusiva en apenas algunos. De igual manera esa prueba se conjuga con los 4 testimonios recaudados en el proceso que coinciden en señalar que el demandante tenía un horario, de lunes a viernes, de 7 u 8 de la mañana hasta las 5 o 6 de la tarde, pero usualmente permanecía por más tiempo hasta las 7 u 8 de la noche.

También convergen en que el demandante, según los requerimientos, debía laborar algunos fines de semana. En los siguientes párrafos se hará el recuento de la prueba testimonial, la que también permitirá plantear el tercer argumento de subordinación consistente en que el actor no era libre en el ejercicio de sus funciones, sino que estaba sometido a directrices relacionadas con el espacio, el horario y la práctica en su quehacer laboral.

La señora María Obdulia Ramírez Leal sostuvo que conoce al demandante hace aproximadamente 19 años, en razón de vecindad y porque fue usuaria del programa MANA. Indicó saber el actor trabajó con la alcaldía de Chigorodó alrededor de 10 o 12 años, en el programa de alimentación y de la leche MANA que se repartía a los niños vulnerables. Afirmó constarle que prestaba el servicio en una bodega de la alcaldía y que, cuando la testigo iba a reclamar el insumo, el demandante siempre estaba organizando los paquetes alimentarios, tenía que estar pendiente de bajar la mercancía cuando llegaba el camión, vigilaba los productos vencidos y atendía a las personas.

La declarante describió que ella reclamaba el insumo cada mes pero que, en ocasiones, si había alimentos próximos a vencer, el demandante llamaba a las personas más conocidas o de más fácil acceso para repartirlos y que no se perdieran. Además, dijo10: P: ¿Con qué frecuencia o periodicidad realizaba el señor LUIS FERNANDO las actividades que usted manifiesta haberlo visto realizar? R: Pues yo lo veía diariamente porque frecuento mucho esa calle, vivo muy cerca y la transito mucho.

Igual vivo por su casa de él y lo venía pasar diariamente, de lunes a sábado para su trabajo; incluso domingos me tocó verlo ir a trabajar, que le pregunté muchas veces que por qué un domingo y era porque llegaban los camiones con los insumos. P: ¿Conoce el cumplimiento de horario del señor LUIS FERNANDO para realizar estas actividades? R: Sí señor.

Me tocó verlo muchas veces, muchísimas. Sé que el horario de él era de 8 hasta las 5 de la tarde, pero siempre me lo encontraba a las 7 de la mañana cuando yo salía a mis oficios y él pasaba y él cogía para su trabajo y regresaba 5, 7, 6 de la tarde porque no siempre tenía como el horario de salida. […] 10 Donde P indica la pregunta y R a la respuesta dada.

Se transcribe incluyendo posibles errores propios de la declaración. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 21 Por su parte, la señora Luz Amparo Velásquez Soto dio testimonio de vivir en Chigorodó, conocer al actor hace 10 años y saber que él trabajó todo el tiempo en la bodega de MANA, propiedad del MUNICIPIO, donde le daba los insumos a los niños, repartía la bienestarina y los mercados.

En ese sentido declaró11: P: ¿Sabe a qué se dedicaba el señor LUIR FERNANDO en esa bodega de MANA? R: Pues él se dedicaba allá a repartir los suplementos de MANA y también así cuando le tocaba organizar de lunes a viernes todas las semanas repartiendo los implementos y también organizando allá, cada vez que desorganizaba él organizaba lo más de bien. […] P: ¿Sabe usted qué actividades realizaba el señor LUIS FERNANDO en esa bodega de MANA? R: Oficios varios, como organizando los implementos como le digo y también haciendo todo lo de allá de la bodega.

P: ¿Sabe del cumplimiento de horario por parte del señor LUIS FERNANDO JARAMILLO? R: Él entraba de 7 a 12 y por ahí a la 1 y media o 2 hasta la hora por la tarde que no tenía horario de salida; a veces salía a las 6, 7 de la noche u 8 porque también le tocaba tarde allá salir y a veces le tocaba que organizar todo allá, dejar todo organizado.

Como hora de entrada tenía muy fijo, pero hora de salida no tenía fijo, a veces era a las 12 del día, a veces le tocaba que llevar el almuerzo allá la señora que le lleva la comida porque no tenía pues no le quedaba lugar de salir al medio día sino que seguía derecho. P: ¿A raíz de qué usted sabe esta información del cumplimiento de horario? R: Uno siempre cuando salía lo encontraba en el camino y uno le preguntaba entonces ya él se iba pa´llá, bien organizado y pegaba derecho pa´llá donde quedaba la oficina que siempre quedaba cerca de la vivienda de nosotros, entonces uno se da cuenta por eso, por la hora que uno se lo encontraba para irse pa´llá. P: ¿Qué días de la semana prestaba los servicios el señor LUIS FERNANDO? R: Lunes a sábado.

En consonancia con ellas, la testigo Gloria Martínez Ochoa informó que conoce al demandante hace 32 años, por vecindad y porque le presta el servicio de alimentación. Declaró saber que el actor llevaba más o menos 12 años trabajando con el MUNICIPIO, manejando la bodega de alimentación de MANA y hasta el gobierno del alcalde Daniel Álvarez.

Profundizó como sigue12: P: ¿En razón de qué usted sabe ese tiempo que prestaba los servicios el señor LUIS FERNANDO JARAMILLO? R: Por un lado por la cercanía del vecindario, por otro lado porque yo lo alimento a él; él todavía en esta época come en mi casa y por otro lado porque a mis niños les tocó una parte de que yo iba y reclamaba leche allá. […] P: ¿Qué actividades realizaba el señor LUIS FERNANDO JARAMILLO en la bodega? R: Fernando coordinaba la repartición de la leche, mantenía pendiente cuando llegaran los insumos acomodarlos en la bodega, visitaba casas de familias de las personas que no fuera a ir a buscar la leche, mantenía organizada la bodega.

P: ¿Conoce usted si el señor LUIS FERNANDO JARAMILLO cumplía algún horario para la prestación de ese servicio? R: Sí, salía de 7 a 12 y de 1 y media hasta podía llegar a las 6, 7 u 8, muchas veces a las 9 de la noche. P: ¿Conoce usted en qué días de la semana el señor LUIS FERNANDO JARAMILLO prestaba esos servicios? R: Todos los días y si le tocaba ir a trabajar un sábado o un domingo también iba. […] 11 Donde P indica la pregunta y R a la respuesta dada.

Se transcribe incluyendo posibles errores propios de la declaración. 12 Donde P indica la pregunta y R a la respuesta dada. Se transcribe incluyendo posibles errores propios de la declaración. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 22 En último lugar, el señor Omar Aguilar Silva expresó conocer al actor hace 15 años porque son vecinos del municipio, le compraba productos agrícolas de la parcela donde el testigo trabaja y este último se los llevaba al actor ya sea a la casa o a la bodega donde el demandante trabajaba.

El testigo afirmó que el actor laboraba en la bodega de complementación alimentaria del MUNICIPIO y repartiendo los paquetes del mismo programa a la población; además, narró que durante un tiempo ayudó al demandante en sus labores en la mencionada bodega. Así describió su conocimiento13: P: ¿Por qué sabe de esas labores realizadas por el señor LUIS FERNANDO JARAMILLO? R: Porque yo estuve un tiempo, varios años, que le colaboré a él, que iba y le ayudaba allá porque yo recibía un paquete de complementación alimentaria de leche y galletas para una sobrinita que vivía en mi casa y por ahí derecho le colaboraba a él en la bajada de las cajas, de la mercancía que llegaba, limpieza de la bodega, desinfectación de la bodega, todas esas cosas.

P: ¿Cuánto tiempo le ayudó usted en esas labores al señor LUIS FERNANDO JARAMILLO? R: Por ahí 2 años, pero yo le ayudaba pero no me pagaban sino que yo le colaboraba porque me colaboraban también con paquetes alimentarios. P: ¿El señor LUIS FERNANDO JARAMILLO cumplía horario en la prestación de este servicio? R: Sí. […] P: ¿Conoce quiénes eran los jefes inmediatos o superiores del señor LUIS FERNANDO JARAMILLO? R: Sí, era la señora Norma, que era la secretaria de salud, era una jefe inmediata de él, que le daba órdenes y él recibía órdenes de ella; el señor Gilson y la señora Marta Guzmán. P: ¿El señor LUIS FERNANDO JARAMILLO qué días a la semana laboraba en la bodega? R: Él laboraba toda la semana, no había que digamos un día de descanso porque si un sábado, un domingo o un lunes festivo llegaba un camión con las leches, las galletas, inmediatamente tenía que desplazarse hasta la bodega a recibir el complemento y no importaba la hora, la hora que fuera tenía que presentarse. […] P: ¿Quién vigilaba o recibía los servicios prestados por el señor LUIS FERNANDO JARAMILLO en el tiempo que usted le estuvo ayudando? R: Recibía vigilancia de la señora Norma y de los jefes inmediatos de él. P: ¿Sabe si el señor LUIS FERNANDO JARAMILLO presentaba informes de estas actividades que realizó? R: Sí. P: ¿Cada cuánto los presentaba? R: Mensuales. […] P: ¿En qué horarios laboraba el señor LUIS FERNANDO JARAMILLO? R: Él entraba tipo 7 de la mañana, de 7 a 12, salía a almorzar y regresaba 1 y media o 2 y la salida pues no sabía a qué hora salía porque muchas veces llegaba 7, 8 de la noche.

P: ¿Sabe si el señor LUIS FERNANDO JARAMILLO recibía órdenes de algún funcionario del MUNICIPIO? R: Sí, de la señora Norma, de los que estaban cuando él estaba trabajando, de Gilson, porque durante el tiempo que él estuvo hubo cambio de mandatos de alcaldes, entonces él recibía órdenes del funcionario que le asignaran. […] La narración hecha por los testigos, quienes no fueron tachados por la demandada, confirman unívocamente que el actor estaba sometido a una asignación horaria, que 13 Donde P indica la pregunta y R a la respuesta dada.

Se transcribe incluyendo posibles errores propios de la declaración. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 23 debía tener disponibilidad incluso en fines de semana para recibir los insumos, que laboraba en la instalación fijada por la entidad y que poseía superiores que controlaban su accionar.

Distante a lo dicho por la entidad, las afirmaciones dadas por los testigos no carecen de respaldo adicional. Por una parte, están las evidencias sobre permanencia del servicio, multiplicidad de actividades y requerimientos de horario, que se derivan del análisis documental previamente hecho; por otra parte, está lo que sigue. A folios 153 y 154 obra oficio del 12 de mayo de 2015, suscrito por la coordinadora del Centro Zonal Urabá del ICBF, quien se dirige al demandante identificándolo como parte de la dependencia de Seguridad Alimentaria y Nutricional del MUNICIPIO.

En el mismo se hace entrega de la planilla de distribución de bienestarina requerida para la ejecución de los programas del ICBF que funcionan en el municipio y se le reitera «la importancia de la utilización de los tres formatos establecidos para el control de la Bienestarina; formato kardex, formato de entrega de bienestarina a unidades ejecutoras y formato de entrega de bienestarina a beneficiarios, los cuales son de obligatorio manejo para el recibo y entrega de Bienestarina.» Entre tanto, en las planillas de control de inventario de la bodega MANA constan las visitas atendidas por el demandante.

Como se anotó atrás, tales visitas se daban en diferentes días; adicionalmente, tenían una duración de 8:00 a. m. a 12:00 m. o de 9:00 a. m. a 1:00 p. m. Aunado a ello, no solo exteriorizan un control de inventario de insumos y su estado sino también del cumplimiento de los compromisos de la visita anterior, el estado de infraestructura, la instalación sanitaria, los servicios públicos, las condiciones de seguridad y se dejan anotaciones como: «(…) inadecuada rotación de los complementos según fechas de vencimiento, ya que se debió hacer la distribución inicial del lote (…) fv. 31/01/2025, el cual aun existe en bodega.» «(…) Se observó que a la fecha de la visita, faltan formatos de entrega y que aun no han sido devueltos por los líderes distribuidores por lo que se sugiere agilizar en este proceso.» «Se evidenció incumplimiento en la adecuada rotación de los productos de acuerdo a las fechas de vencimiento, el personal de bodega no cuenta con el certificado en BPM vigente, no se encuentra diligenciado (sic) los formatos del programa control de plagas.

Por lo que se recomendó implementar las acciones pertinentes de mejora según los lineamientos establecidos». Unido a todo lo visto, en los folios 157 y 158 obra un manual de funciones que la parte demandada afirma que corresponde al empleo Auxiliar Administrativo de MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 24 Complementación Alimentaria.

No obstante, el documento no indica que está dirigido al empleo al que se refiere la entidad y llama la atención que su encabezado dice «MANUAL DE UNCIONES (sic) PRESTACIÓN DE SERVICIO DE MONITOREO Y SEGUIMIENTO AL PROGRAMA DE RESTAURANTES ESCOLARES CONFORME A LA DIRECTIVA MINISTERIAL DE EDUCACIÓN N 13 DEL 2002». Llama la atención porque este es justamente el objeto para el que fue contratado el demandante con las órdenes 008 y 081 de 2016.

Textualmente el objeto de ambos contratos fue: «PRESTACION (sic) DE SERVICIO DE MONITOREO Y SEGUIMIENTO AL PROGRAMA DE RESTAURANTES ESCOLARES, CONFORME A LA DIRECTIVA MINISTERIAL DE EDUCACIÓN No.013 DE 2002.» Esa situación es un indicio de que dicho documento tipo manual tenía como propósito orientar las labores de quien prestaba el servicio ya descrito, como lo era el demandante en el año 2012.

Incluso el indicio cobra fuerza de convicción cuando el mismo manual dice que va con copia al alcalde municipal Edgar Payares Berrío, quien justamente era alcalde para 2012; esto último se demuestra con las órdenes de servicio de ese año que firma el señor Edgar como alcalde de Chigorodó. En conclusión, las declaraciones y los documentos dan cuenta de un control y direccionamiento preciso sobre las actividades del demandante, quien no gozaba de autonomía ni de independencia para la realización de sus actividades.

Aunque el apoderado de la entidad asegura que el actor podía realizar sus diligencias personales en días laborales, no arrimó ningún elemento de convicción que respalde tal afirmación. Para concluir, todos los testigos registraron que el actor llevaba distintivos del MUNICIPIO en las camisetas y chalecos que usaba; igualmente, que portaba escarapela con su identificación como parte del MUNICIPIO.

De esto último también dan cuenta los carnets a folio 96. Inclusive la testigo Gloria Martínez Ochoa sostuvo que los distintivos que llevaba el actor eran los mismos de los empleados de la entidad territorial. En ese orden de ideas la Sala encuentra que se reúnen cada uno de los indicios de subordinación reconocidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado y que fueron resumidos por la Sección Segunda en la sentencia de unificación del año 2021 a la que MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 25 se ha hecho mención14.

Por lo expuesto, la restante causa del problema jurídico se resuelve en favor de la parte demandante y en línea con la decisión del juzgado. Las circunstancias fácticas demostradas tienen la connotación jurídica de consolidar los presupuestos esenciales de una relación laboral, misma que se encontraba encubierta por los contratos de prestación celebrados entre el señor LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA y el MUNICIPIO DE CHIGORODÓ. En suma, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre la formalidad y al no prosperar los planteamientos del recurso de alzada, se confirmará la sentencia en su integridad. 3.1.

Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que: «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.» Este artículo fue adicionado en un inciso por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.» En consideración de lo anterior, esto es, que se ha presentado una variación frente al criterio de imposición de costas que regía bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011, concordada con el Código General del Proceso, el juez deberá analizar si la demanda o su contestación fueron presentadas con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que se traduce en un estudio más detallado de los argumentos dados por las partes y su participación dentro del proceso. 14 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA.

Bogotá, D. C., 9 de septiembre de 2021. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01143-01. Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: LUIS FERNANDO JARAMILLO MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIGORODÓ RADICADO: 05837 33 33 002 2017 00273 01 26 En estos términos no hay lugar a imponer costas procesales contra la parte vencida en esta instancia, pues los planteamientos de la entidad se fundaron en una comprensión razonable del ordenamiento jurídico; es decir, no se advierte que el recurso de alzada haya sido formulado de forma caprichosa o sin fundamento alguno. Adicionalmente, en el trámite del presente proceso no se han probado actuaciones que configuren una mala fe o temeridad de su parte.

Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 11 de diciembre de 2019, expedida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Turbo.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en segunda instancia, con fundamento en lo expuesto en esta sentencia.

TERCERO: En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al juzgado de origen. CÓPIESE Y

NOTIFÍQUESE15 La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, ÁLVARO CRUZ RIAÑO VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN JAIVER CAMARGO ARTEAGA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 15 Demandante: adjudicar2014@gmail.com; manuelferley@gmail.com Demandada: gobierno@chigorodo-antioquia.gov.co; notificacionjudicial@chigorodo-antioquia.gov.co Apoderado de la demandada: neirpb@hotmail.com; ezambranomoreno@hotmail.com