EXTRALIMITACIÓN DE FUNCIONES – Conducta de los servidores públicos / AUTONOMÍA TERRITORIAL - Poder tributario / DACIÓN EN PAGO – Como extinción de obligaciones tributarias de manera excepcional Síntesis del caso: La Sala debe establecer ¿Si la Alcaldía del municipio de Caldas vulneró el principio de legalidad tributaria y excedió su competencia normativa al reglamentar, mediante el Decreto 093 de 2025, la figura de la dación en pago como mecanismo para extinguir obligaciones tributarias, pese a no estar prevista expresamente en la ley como una modalidad general de extinción de dichas obligaciones, aunque se haya obtenido previa autorización o delegación por acuerdo municipal? Extracto: (…) La Constitución Política en cuanto a la conducta de los servidores públicos, en sus artículos 6º y 121 ha señalado que estos responden por la infracción del texto constitucional y las leyes, y también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, precisando de esta forma que en modo alguno pueden llevar a cabo funciones distintas de aquellas atribuidas por la norma.
En desarrollo de tales postulados, la Corte Constitucional2 ha sostenido que el Estado como concepto jurídico-político y abstracto requiere de personas para la expresión de su voluntad, por lo tanto, cuando estas personas actúan no lo hacen por su cuenta sino como representantes de la organización política, y teniendo en cuenta la connotación de Estado de Derecho se tiene que todo organismo, entidad y órgano tiene asignada una función. (…) En apoyo también de los artículos 121 y 122 de la Constitución, destaca la intérprete constitucional que las funciones atribuidas a los organismos del Estado se encuentran enunciadas en el ordenamiento jurídico, reiterando que deben estar previamente señaladas, por tal motivo, cualquier conducta desplegada por un funcionario sin estar anticipadamente asignada constituye una acción inconstitucional, ilegal por falta de competencia, en este sentido cualquier acción que se salga del marco normativo de la función configura una extralimitación de la función pública.
(…) La libertad de configuración del legislador para crear tributos y para determinar exenciones es amplia, por lo que se deberá tener en cuenta lo consgrado en el artículo 150 numeral 12 de la Constitución Política en armonía con los artículos 154 y 338 ibídem. Al respecto la Corte Constitucional4 ha sostenido que el Congreso de la República tiene amplias facultades para determinar los impuestos y los elementos que los conforman y establecer las exenciones o casos de exclusión aplicables.
En el caso de que una norma imponga un gravamen y luego excluya de él a un sujeto, deberá tal tratamiento tener una razón constitucionalmente admisible como quiera que la exención constituye una excepción al principio de equidad, sin que signifique lo anterior que lo desconoce. (…) Siendo este el criterio adoptado por el Consejo de Estado7, prosigue señalando que el artículo 338 de la Constitución abroga potestad a las asambleas departamentales y a los concejos municipales de imponer gravámenes, siempre y cuando estos respeten la ley, supeditación que es clasificada como parcial limitada o parcial reforzada, se da el primer caso cuando la Ley fija ciertos elementos del tributo y la entidad territorial establece los restantes, y es parcial reforzada cuando la ley autoriza al ente territorial a crear el gravamen y solo determina el hecho generador para que el resto los defina el nivel descentralizado.
(…) La dación en pago no puede ser una forma de extinguir la obligación tributaria, salvo en los casos legalmente señalados, como para los procesos de extinción de dominio y procesos concursales. La dación en pago es una forma de extinguir las obligaciones, que, aunque carece de definición en el Código Civil y no está expresamente RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 2 contemplada en el artículo 16258, consiste en una autorización al deudor, que confiere el acreedor, de solventar su obligación con el cumplimiento de otra prestación. Por eso también se ha entendido como una novación. (…) Con lo anterior, queda claro que en nuestro ordenamiento jurídico se admite la dación en pago para extinguir obligaciones tributarias, solamente de manera excepcional, es decir, en los procesos de extinción de dominio, en los cuales se adjudique la propiedad del bien a la Nación- DIAN, o en procesos concursales; de liquidación forzosa administrativa; de reestructuración empresarial; de insolvencia o de cruce de cuentas, que se encuentren en curso, de acuerdo con lo establecido en la Ley 550 de 1999.
(…) En consideración al artículo 840 del Estatuto Tributario, se tiene que la dación en pago ha sido admitida de manera excepcional para extinguir las obligaciones tributarias en los procesos concursales, de extinción de dominio o insolvencia empresarial11, sin que exista una habilitación legal general para que los municipios adopten esta figura de manera autónoma.
Aunque el municipio de Caldas incorporó esta figura en su Estatuto Tributario, según indica en el Acuerdo 026 de 2024, el cual estaría viciado de inconstitucionalidad e ilegalidad, y que no fue aportado al expediente, dicha disposición no suple la necesidad de habilitación legal previa por parte del Congreso, pues se trata de una materia sustancial que incide directamente en la relación jurídica tributaria.
Permitir que un municipio cree o reglamente unilateralmente formas de extinguir tributos vulnera el principio de legalidad tributaria y de reserva de ley, que aplica tanto para los actos expedidos por el Concejo como por el Alcalde. Por ende, al no ser consagrada legalmente la dación en pago como medio eficaz de solución de las obligaciones fiscales, éste no puede ser prevista por las entidades territoriales, quienes carecen de potestad para ampliar los medios de extinción de las obligaciones expresamente consagrados.
RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 3 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, veintinueve (29) de julio de dos mil veintincinco (2025) REFERENCIA REVISIÓN DE ACUERDOS, ORDENANZAS Y DECRETOS DEMANDANTE GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA NORMA OBJETO DE REVISIÓN DECRETO No. 093 DE 2025 DEL MUNICIPIO DE CALDAS RADICADO 05001 23 33 000 2025 00744 00 INSTANCIA ÚNICA ASUNTO IMPROCEDENCIA DE LA DACIÓN DE PAGO COMO MEDIO DE EXTINCIÓN DE LAS OBLIGACIONES TRIBUTARIAS / FALTA DE COMPETENCIA / PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA PROVIDENCIA 16 EXPEDIENTE 2025 00744 1.
ANTECEDENTES El Director de Asesoría Legal y de Control del Departamento de Antioquia, delegado por el Gobernador del Departamento, de conformidad con el Decreto D 2024070000341 del 17 de enero de 2024 y en ejercicio de la atribución consagrada en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, las cuales fueron delegadas mediante Decreto D 2024070000199 del 9 de enero de 2024, y en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, remitió a este Tribunal el Decreto No. 093 de 2025 “Por medio del cual se reglamenta el acuerdo legal de dación en pago en el Municipio de Caldas, Antioquia”, expedido por el alcalde del municipio de Caldas el 14 de mayo de 2025. 1.1 Fundamento fáctico 1.
El Decreto No. 093 de 2025, estableció lo siguiente: RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 4 RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 5 RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 6 RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 7 RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 8 RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 9 1.2 Fundamentos de derecho y concepto de invalidez Señala que las normas infringidas se encuentran contenidas en los artículos 6, 113, 121, 209, 315-1 de la Constitución Política, 32-7 de la Ley 136 de 1994 hoy artículo 18 numeral 6° de la Ley 1551 de 2012, Decreto 4815 de 2007 mediante el cual se reglamenta el artículo 840 del Estatuto Tributario, sobre el tema del remate de bienes dentro del cobro coactivo de las obligaciones tributarias, artículo 143 de la Ley 1607 de 2012 el cual adiciona el Estatuto Tributario, numeral 1° del artículo 2° de Ley 1066 de 2006, inciso primero del artículo 5° de la Ley 489 de 1998, artículo 59 de la Ley 788 de 2002.
RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 10 El concepto de violación propuesto se fundamenta en la presunta extralimitación de funciones por parte del alcalde municipal de Caldas al incluir en el Decreto N.º 093 de 2025 la figura de la dación en pago como un mecanismo de extinción de obligaciones tributarias a cargo de los contribuyentes del Municipio.
A juicio del solicitante, dicha inclusión carece de respaldo constitucional y legal, y por ende, vulnera el principio de legalidad tributaria, pilar fundamental del régimen fiscal en el ordenamiento jurídico colombiano. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Antioquia, el legislador nacional ostenta la competencia exclusiva para establecer los tributos, las materias imponibles, y los mecanismos de extinción de las obligaciones fiscales.
En este sentido, el artículo 338 de la Constitución Política dispone que solo mediante ley puede determinarse el hecho generador, la base gravable y la tarifa de los tributos, así como los procedimientos para su administración, fiscalización y extinción. El Estatuto Tributario Nacional, cuerpo normativo de aplicación preferente en materia fiscal, no consagra la dación en pago como un mecanismo ordinario de extinción de obligaciones tributarias.
Por el contrario, establece de manera taxativa en sus artículos 800 y siguientes las formas reconocidas por el ordenamiento para extinguir dichas obligaciones: el pago, los acuerdos de pago, la compensación de deudas fiscales, la prescripción de la acción de cobro y la remisión de las deudas tributarias. La figura de la dación en pago ha sido regulada únicamente de manera excepcional, como ocurre en el artículo 839-4 del Estatuto Tributario (adicionado por la Ley 1607 de 2012), que la admite exclusivamente en contextos específicos como procesos concursales, extinción de dominio, reestructuración empresarial e insolvencia, y no como un mecanismo general y autónomo aplicable por decisión de las autoridades municipales.
Adicionalmente, el artículo 822, que alguna vez permitió la dación en pago para cancelar sanciones e intereses con bienes muebles o inmuebles, fue expresamente derogado por la Ley 633 de 2000, restringiendo aún más su procedencia. Indica que la jurisprudencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, en caso análogo al presente, ha señalado que los concejos municipales no tienen competencia para habilitar la dación en pago como forma de pago de tributos, y que su adopción sin respaldo legal constituye una violación al principio de legalidad y RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 11 una usurpación de competencias que corresponden de manera exclusiva al legislador nacional.
En la sentencia de 6 de junio de 2013, esta misma corporación reiteró que permitir la dación en pago como medio de cancelación de tributos sin que se presenten los eventos expresamente regulados por la ley, rompe con el principio de certeza del sistema tributario y puede habilitar prácticas contrarias a la equidad fiscal y la seguridad jurídica.
En ese orden, se alega que el municipio de Caldas, al consagrar en el Decreto N.º 093 de 2025 la posibilidad de extinguir tributos mediante la dación en pago, excedió los límites de su competencia funcional, y vulneró lo dispuesto en el artículo 122 de la Constitución, en concordancia con el artículo 5° de la Ley 489 de 1998, que exige que las entidades administrativas ejerzan sus competencias únicamente en los asuntos que les hayan sido expresamente asignados por la ley.
La actuación reprochada resulta, entonces, contraria al ordenamiento jurídico y debe ser evaluada bajo los principios de legalidad, competencia y reserva de ley en materia tributaria. 1.3. Alcaldía de Caldas1 El municipio de Caldas, por intermedio de apoderado judicial, solicita la ratificación de la validez del Decreto Municipal N.º 093 de 2025, mediante el cual se reglamenta la figura de la dación en pago como mecanismo excepcional para extinguir obligaciones tributarias locales, argumentando que dicho acto se expidió dentro del marco de la autonomía fiscal y administrativa que la Constitución y la ley reconocen a las entidades territoriales.
El Municipio sostiene que la figura de la dación en pago, si bien no está contemplada como una forma general de extinción de obligaciones tributarias en el Estatuto Tributario Nacional, sí ha sido admitida en contextos específicos, como procesos concursales, insolvencia o extinción de dominio. Además, resalta que la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda ha avalado su uso por parte de entidades territoriales, siempre que se incluya en su Estatuto de Rentas y sea reglamentada por el ejecutivo local. 1 Contestación RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 12 Destaca la autonomía territorial consagrada en los artículos 1°, 287, 300.4, 313.4, 338 y 362 de la Constitución Política, así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado que reconoce a los municipios la facultad no solo de crear y administrar tributos locales, sino también de definir mecanismos para su recaudo y extinción, en tanto no se invadan competencias del legislador.
Afirma que el Concejo Municipal de Caldas incluyó expresamente la dación en pago como forma de extinguir obligaciones tributarias en el artículo 264 del Acuerdo Municipal N.º 026 de 2024 (Estatuto Tributario Municipal), delegando su reglamentación al alcalde. En cumplimiento de esa habilitación, se expidió el Decreto N.º 093 de 2025, cuya legalidad no puede cuestionarse sin afectar la representación popular y la autonomía fiscal local.
Se señala que el Decreto 093 no otorga una facultad discrecional o arbitraria para recibir bienes en pago de impuestos, sino que impone un procedimiento técnico y riguroso que: • Restringe su aplicación a casos en los que no se trate de tributos con destinación específica ni recursos de terceros. • Requiere evaluación por un comité interdisciplinario, conformado por varias dependencias del gobierno municipal. • Establece criterios objetivos como: valor comercial del bien, impacto en el territorio, viabilidad técnica, ausencia de riesgos jurídicos o urbanísticos, avalúo y saneamiento legal. • Impone requisitos previos a la extinción de la obligación, como la transferencia del dominio del bien al municipio y la inexistencia de costos para la administración. El Municipio defiende que la figura cuestionada no implica creación de un nuevo tributo ni modificación sustancial de los elementos del mismo, sino que es una alternativa reglamentaria que se aplica después de que la obligación ha sido determinada, es exigible y existe riesgo de incobrabilidad.
Por tanto, se trata de una manifestación legítima del poder de administración tributaria del ente territorial. Finalmente, invoca el principio de descentralización y la necesidad de que los municipios cuenten con herramientas eficientes para el recaudo de sus tributos, y advierte que negar dicha posibilidad equivaldría a vaciar de contenido la autonomía territorial garantizada por la Constitución. RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 13 1.5.
Concepto del Ministerio Público La Agente del Ministerio Público, guardó silencio en esta etapa procesal. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con lo preceptuado por el artículo 151 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo en su numeral cuarto (4°), en conjunto con el numeral décimo (10º) del artículo 305 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer acerca de la validez de los Acuerdos de los Concejos Municipales que le remita el Gobernador Departamental, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.
De igual manera el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, prescribe que si el Gobernador encuentra que el Acuerdo es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, lo remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo competente, para que decida sobre su validez. 2.2. Problema jurídico La Sala debe establecer ¿Si la Alcaldía del municipio de Caldas vulneró el principio de legalidad tributaria y excedió su competencia normativa al reglamentar, mediante el Decreto 093 de 2025, la figura de la dación en pago como mecanismo para extinguir obligaciones tributarias, pese a no estar prevista expresamente en la ley como una modalidad general de extinción de dichas obligaciones, aunque se haya obtenido previa autorización o delegación por acuerdo municipal? 3.
Marco normativo y jurisprudencial 3.1. Extralimitación de funciones La Constitución Política en cuanto a la conducta de los servidores públicos, en sus artículos 6º y 121 ha señalado que estos responden por la infracción del texto constitucional y las leyes, y también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, precisando de esta forma que en modo alguno pueden llevar a cabo funciones distintas de aquellas atribuidas por la norma.
En desarrollo de tales postulados, la Corte Constitucional2 ha sostenido que el Estado como concepto jurídico-político y abstracto requiere de personas para la 2 CConst, sentencia C-396/06 Dr. Jaime Araújo Rentería RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 14 expresión de su voluntad, por lo tanto, cuando estas personas actúan no lo hacen por su cuenta sino como representantes de la organización política, y teniendo en cuenta la connotación de Estado de Derecho se tiene que todo organismo, entidad y órgano tiene asignada una función. Destaca la Corte que para establecer en qué momento el órgano está en ejercicio de su función es menester cotejar el comportamiento del servidor público con la norma jurídica preexistente que le faculta, dado que solo puede serle imputado al Estado lo que el derecho así le ha señalado de forma previa.
En apoyo también de los artículos 121 y 122 de la Constitución, destaca la intérprete constitucional que las funciones atribuidas a los organismos del Estado se encuentran enunciadas en el ordenamiento jurídico, reiterando que deben estar previamente señaladas, por tal motivo, cualquier conducta desplegada por un funcionario sin estar anticipadamente asignada constituye una acción inconstitucional, ilegal por falta de competencia, en este sentido cualquier acción que se salga del marco normativo de la función configura una extralimitación de la función pública.
El Consejo de Estado en relación con el tópico ha dicho: “(…) no habrá competencias implícitas ni supuestas, por cuanto se impone en todas las actuaciones administrativas -y de las autoridades estatales en general- el principio de legalidad, que, como es bien sabido, es configurativo del Estado de Derecho y constituye el pilar fundamental dentro de las garantías de los asociados frente al Poder Público.3 3.2.
Autonomía territorial. Poder tributario La libertad de configuración del legislador para crear tributos y para determinar exenciones es amplia, por lo que se deberá tener en cuenta lo consgrado en el artículo 150 numeral 12 de la Constitución Política en armonía con los artículos 154 y 338 ibídem. Al respecto la Corte Constitucional4 ha sostenido que el Congreso de la República tiene amplias facultades para determinar los impuestos y los elementos que los conforman y establecer las exenciones o casos de exclusión aplicables.
En el caso de que una norma imponga un gravamen y luego excluya de él a un sujeto, deberá tal tratamiento tener una razón constitucionalmente admisible 3 Sección Tercera, C.P: Ramiro Saavedra Becerra, 30 de julio de 2008, Radicación número: 11001-03-26-000-2004-00003-00(26520) 4 CConst, Sentencia C-397/11 RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 15 como quiera que la exención constituye una excepción al principio de equidad, sin que signifique lo anterior que lo desconoce.
En este sentido, también el Consejo de Estado5 ha señalado que en virtud del principio de reserva de ley tributaria la imposición como la exclusión o exención en tributos del orden nacional están sometidos a reserva de ley en sentido formal, mientras que en materia de exenciones y beneficios de impuestos locales o territoriales, la Constitución Política en su canon 294 prohíbe al legislador conceder algún tratamiento preferencial, protegiendo de esta manera el patrimonio de las entidades territoriales de la intromisión en sus asuntos de las autoridades nacionales.
Del articulado constitucional que abroga facultades al Congreso para el establecimiento de tributos y a los entes territoriales para administrarlos, la alta corporación hace varias lecturas interpretativas así (i) Al erigirse Colombia como una república unitaria con autonomía de sus entidades territoriales, podría decirse que además del poder impositivo del Congreso en materia tributaria, también gozarían de este las asambleas y concejos sin más límites que la Constitución y la ley.
Destaca el Consejo de Estado que una lectura en este sentido favorece la autonomía territorial. (ii) En un segundo escenario, se indica que las asambleas y concejos municipales no pueden expedir leyes en sentido formal, solo actos administrativos reglamentarios; por ello las autoridades locales no podrían imponer tributos sin estar previamente autorizadas por una ley, con posibilidades solo de establecer la tarifa y el método o procedimiento para el cobro.
Sobre esta interpretación destaca la alta Corte en cita que significaría que la Constitución del 91 no introdujo un cambio importante al modelo de Estado colombiano respecto al régimen de centralismo político. (iii) Finalmente, expone el Tribunal de lo Supremo Contencioso Administrativo que el criterio más reciente de la Sección Cuarta es el siguiente: “(…) la Sala ha entendido que la autonomía política auténtica es el derecho de las comunidades locales a darse normas jurídicas con un 5 Sección Cuarta, Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Barcenas, 7 de abril de dos mil once 2011, Radicación número: 25000-23-27-000-2006-00562-01(16949 RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 16 criterio político propio.
Eso implica que las entidades territoriales, departamentos, municipios y distritos, no sólo están ahí para ejecutar las leyes, pues, en materia de impuestos, el constituyente quiso fortalecer la autonomía fiscal o tributaria de esas entidades territoriales. Sin embargo, el principio de autonomía política de las comunidades locales tiene que ser interpretado siempre en armonía con el principio de reserva de ley, esto es, con el principio tradicional del unitarismo en cuanto que debe existir un solo centro de producción normativa: el Congreso de la República.
Pero, ello, con criterios de ponderación, es pertinente concluir que la Ley puede convivir con normas expedidas por las asambleas y por los concejos, pues, en materia de impuestos se cumpliría a cabalidad el principio de reserva de ley, entendido en sentido amplio, en cuanto que sólo los órganos de representación popular pueden establecer impuestos.”6 (Negrillas por fuera del texto) Siendo este el criterio adoptado por el Consejo de Estado7, prosigue señalando que el artículo 338 de la Constitución abroga potestad a las asambleas departamentales y a los concejos municipales de imponer gravámenes, siempre y cuando estos respeten la ley, supeditación que es clasificada como parcial limitada o parcial reforzada, se da el primer caso cuando la Ley fija ciertos elementos del tributo y la entidad territorial establece los restantes, y es parcial reforzada cuando la ley autoriza al ente territorial a crear el gravamen y solo determina el hecho generador para que el resto los defina el nivel descentralizado. 3.3.
Dación en pago La dación en pago no puede ser una forma de extinguir la obligación tributaria, salvo en los casos legalmente señalados, como para los procesos de extinción de dominio y procesos concursales. La dación en pago es una forma de extinguir las obligaciones, que, aunque carece de definición en el Código Civil y no está expresamente contemplada en el artículo 16258, consiste en una autorización al deudor, que confiere el acreedor, de solventar 6 Ibídem 7 Ibídem 8 ARTICULO 1625.
Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula. Las obligaciones se extinguen además en todo o en parte: 1o.) Por la solución o pago efectivo. 2o.) Por la novación. 3o.) Por la transacción. 4o.) Por la remisión. 5o.) Por la compensación. 6o.) Por la confusión. 7o.) Por la pérdida de la cosa que se debe. 8o.) Por la declaración de nulidad o por la rescisión. 9o.) Por el evento de la condición resolutoria.
RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 17 su obligación con el cumplimiento de otra prestación. Por eso también se ha entendido como una novación. Respecto de la dación en pago, ha sido la Sección Cuarta del Consejo de Estado: “La dación en pago no está definida en el Código Civil, pero en este ordenamiento se autoriza al deudor a pagar con otra prestación si el acreedor lo consiente.
Así se prevé en el artículo 1627 que señala que “El acreedor no podrá ser obligado a recibir otra cosa que lo que se le deba, ni aún a pretexto de ser de igual o mayor valor la ofrecida”. Además, esta figura aparece marginalmente en el citado código, en los siguientes artículos: (i) 1562 que se refiere a la definición de obligación facultativa, que tiene por objeto una cosa determinada, pero concediéndosele al deudor la facultad de pagar con esta cosa o con otra que se designa;
(ii) 1971, inciso segundo, que trata sobre el derecho de retracto, para exceptuar del beneficio de reducción al cesionario que recibió en pago el derecho litigioso y (iii) 2407 que tiene que ver con la extinción por pago con objeto distinto al debido, para indicar que si el acreedor acepta voluntariamente del deudor principal, en descargo de la deuda, un objeto distinto del que este deudor estaba obligado a darle en pago, queda irrevocablemente extinguida la fianza, aunque después sobrevenga evicción del objeto.
En términos generales, la dación en pago consiste en que el acreedor consiente con el deudor el pago de la obligación mediante una prestación diferente a la inicialmente pactada, con el cumplimiento de las solemnidades legales en la transmisión del dominio de los bienes (v. gr. inmuebles y vehículos)”9 (Negrillas nuestras) Ahora bien, el Estatuto Tributario Nacional estableció en su Libro Quinto el Procedimiento Tributario y en el Título VII se ocupó de la extinción de la Obligación Tributaria, sin contemplar allí la dación en pago.
Al respecto, conviene citar la Sentencia de la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia del mes de mayo de 2019, con ponencia del Magistrado Gonzalo Javier Zambrano Velandia, en donde se señaló expresamente que la dación en pago. “3.4. La dación en pago como fórmula de extinción de las obligaciones tributarias.
Finalmente, tiene razón el ejecutivo departamental en cuanto a que el Estatuto Tributario no consagró la dación en pago como fórmula de extinción de las obligaciones, planteamiento que se corrobora al constatar que los únicos medios de extinción del crédito fiscal, tributario y no tributario, son: 10.) Por la prescripción. De la transacción y la prescripción se tratará al fin de este libro; de la condición resolutoria se ha tratado en el título De las obligaciones condicionales 9 CONSEJO DE ESTADO. 25000-23-27-000-2010-00139-01.
FECHA: 12/12/2014. SECCION: SECCION CUARTA. PONENTE: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ. ACTOR: BANCO COMERCIAL AV. VILLAS S.A. DEMANDADO: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIA RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 18 1. El pago, previsto en el Artículo 800. 2. El pago con bonos y títulos.
Art. 805. 3. La compensación de las deudas fiscales. Art. 815. 4. La prescripción de la acción de cobro. Art. 817. 5. La remisión de las deudas tributarias. Art. 820. En el artículo 822 del Estatuto Tributario se había previsto originalmente que excepcionalmente podría autorizarse la dación en pago de bienes muebles o inmuebles pero únicamente para la cancelación de sanciones e intereses, más se recuerda que esa previsión normativa fue expresamente derogada por el artículo 134 de la Ley 633 de 2000, con lo que, hoy en día, esa figura jurídica carece de reconocimiento legal como pretensa forma de extinción del crédito fiscal.
Sin embargo, el Decreto 4815 de 2007, que reglamentó el artículo 840 del Estatuto Tributario, en el artículo 1° estableció: Artículo 1°. Dación en pago. La dación en pago de que trata el inciso segundo del artículo 840 del Estatuto Tributario, es un modo de extinguir las obligaciones tributarias administradas por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, por concepto de impuestos, anticipos, retenciones y sanciones junto con las actualizaciones e intereses a que hubiere lugar, a cargo de los deudores que se encuentren en procesos de extinción de dominio, en los cuales se adjudique la propiedad del bien a la Nación- Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, o en procesos concursales; de liquidación forzosa administrativa; de reestructuración empresarial; de insolvencia o de cruce de cuentas, que se encuentren en curso, de acuerdo con lo establecido en la Ley 550 de 1999.
La dación en pago relativa a bienes recibidos se materializará mediante la transferencia del derecho de dominio y posesión a favor de la Nación – Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN. Dicha transferencia da lugar a que se cancelen en los registros contables y en la cuenta corriente del deudor, las obligaciones relativas a impuestos, anticipos, retenciones y sanciones junto con las actualizaciones e intereses a que hubiere lugar en forma equivalente al valor por el cual se hayan recibido los bienes.
Los bienes recibidos en dación en pago ingresarán al patrimonio de la Nación y se registrarán en las cuentas del balance de los ingresos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN. Reglamentación en virtud de la cual la dación en pago es una forma de extinción de la obligación tributaria, pero únicamente en los casos legalmente señalados, como para los procesos de extinción de dominio y procesos concursales.
En ese orden de ideas, se entiende que el Concejo Municipal de Caucasia – Antioquia actuó por fuera de sus competencias, es decir, autorizó al Alcalde municipal para emplear la figura de dación en pago como modo de extinción de las obligaciones tributarias del municipio, cuando legalmente no se encuentra contemplada, pues como se desprende del artículo 1 del Decreto 4815 de 2015 su aplicación se encuentra permitida para los procesos concursales y de extinción de RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 19 dominio, únicamente, no como forma habitual de solucionar las obligaciones adquiridas con el Estado acreedor”10.
(negrillas nuestras) Con lo anterior, queda claro que en nuestro ordenamiento jurídico se admite la dación en pago para extinguir obligaciones tributarias, solamente de manera excepcional, es decir, en los procesos de extinción de dominio, en los cuales se adjudique la propiedad del bien a la Nación- DIAN, o en procesos concursales; de liquidación forzosa administrativa; de reestructuración empresarial; de insolvencia o de cruce de cuentas, que se encuentren en curso, de acuerdo con lo establecido en la Ley 550 de 1999.
Con base en lo anterior, se procederá desarrollar el caso concreto, frente a la validez o no de la norma demandada.
3. CASO CONCRETO La Gobernación de Antioquia demanda la nulidad del Decreto 093 de 2025, expedido por el alcalde de Caldas, al considerar que vulnera el principio de legalidad tributaria, al reglamentar la dación en pago como forma de extinguir obligaciones fiscales sin habilitación legal expresa. Alega que dicha figura no está prevista como mecanismo general en el ordenamiento tributario nacional, y que su inclusión excede la competencia del Municipio.
Por su parte, el municipio de Caldas defiende la legalidad del Decreto, argumentando que fue expedido en ejercicio de su autonomía fiscal, con base en el artículo 264 del Acuerdo Municipal 026 de 2024, que autorizó reglamentar la dación en pago. Asegura que el Decreto establece criterios técnicos y controles específicos, y no implica creación de un tributo nuevo ni modificación de elementos esenciales.
El debate se centra en establecer si el Municipio tenía competencia para reglamentar esta figura dentro de sus funciones de administración tributaria o si invadió competencias exclusivas del legislador. Particularmente, advierte la Sala, tal como lo señaló en la parte considerativa de esta providencia, que en efecto, la dación en pago, no está contemplada en el Estatuto Tributario y que ello es relevante al revisar la legalidad del acto 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA.
SALA CUARTA DE ORALIDAD. MAGISTRADO PONENTE: GONZALO ZAMBRANO VELANDIA. MEDELLÍN, VEINTIDÓS (22) DE MAYO DE DOS MIL DIECINUEVE (2019). Radicado: 05001 23 33 000 2018 02191 00. RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 20 demandado, por cuanto, de conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional deben aplicarlos los departamentos y los municipios en materia impositiva y por supuesto, la forma de extinción de las obligaciones hace parte del Libro Quinto, sobre Procedimiento Tributario.
Por ende, al no ser consagrada la dación en pago como medio eficaz de solución de las obligaciones fiscales, éste no puede ser prevista por las entidades territoriales, quienes carecen de potestad para ampliar los medios de extinción de las obligaciones expresamente consagrados. Luego de analizar los cargos de nulidad formulados por la Gobernación de Antioquia frente al Decreto Municipal No. 093 de 2025 del municipio de Caldas, así como la contestación presentada por la entidad demandada, esta Sala concluye que asiste razón a la parte demandante.
Si bien es cierto que la autonomía fiscal de los entes territoriales está reconocida por la Constitución Política en su artículo 287 y concordantes, dicha autonomía no es absoluta, y se encuentra limitada por el principio de legalidad tributaria, conforme a lo previsto en el numeral 12 del artículo 150 y el artículo 338 de la Constitución Política.
En consideración al artículo 840 del Estatuto Tributario, se tiene que la dación en pago ha sido admitida de manera excepcional para extinguir las obligaciones tributarias en los procesos concursales, de extinción de dominio o insolvencia empresarial11, sin que exista una habilitación legal general para que los municipios adopten esta figura de manera autónoma.
Aunque el municipio de Caldas incorporó esta figura en su Estatuto Tributario, según indica en el Acuerdo 026 de 2024, el cual estaría viciado de inconstitucionalidad e ilegalidad, y que no fue aportado al expediente, dicha disposición no suple la necesidad de habilitación legal previa por parte del Congreso, pues se trata de una materia sustancial que incide directamente en la relación jurídica tributaria.
Permitir que un municipio cree o reglamente unilateralmente formas de extinguir tributos vulnera el principio de legalidad tributaria y de reserva de ley, que aplica tanto para los actos expedidos por el Concejo como por el Alcalde. 11 Ver Decreto 4815 de 2007 “por el cual se reglamenta el inciso 2° del artículo 840 del Estatuto Tributario.” RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 21 Por ende, al no ser consagrada legalmente la dación en pago como medio eficaz de solución de las obligaciones fiscales, éste no puede ser prevista por las entidades territoriales, quienes carecen de potestad para ampliar los medios de extinción de las obligaciones expresamente consagrados.
Es por lo anterior, que la Sala acogerá el argumento propuesto por el Delegado del Departamento de Antioquia, respecto del contenido del Decreto 093 de 2025, del Municipio de Caldas, declarando su invalidez. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLÁRESE LA INVALIDEZ del Decreto No. 093 de 2025 “Por medio del cual se reglamenta el acuerdo legal de dación en pago en el municipio de Caldas – Antioquia”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE esta decisión a la Secretaria General del Departamento y a los señores Alcalde y Presidente del Concejo Municipal de Caldas – Antioquia.
TERCERO: DEVUÉLVANSE las diligencias a la oficina de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE12 La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS ÁLVARO CRUZ RIAÑO JAIVER CAMARGO ARTEAGA VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN 12 Correos electrónicos: notificacionesjudiciales@antioquia.gov.co contactenos@caldasantioquia.gov.co concejo@caldasantioquia.gov.co personeriacaldas@hotmail.com notificaciones.judiciales@caldasantioquia.gov.co RADICADO: 05001-23-33-000-2025-00744-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE DECRETO 22 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.