Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-33-003-2015-00431-02 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Sexta de Decisión Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento Del Derecho Demandante: Municipio De Manzanares Demandado: Corporación Autónoma Regional de Caldas - Corpocaldas Radicación: 17001-33-33-003-2015-00431-02 Acto judicial: Sentencia 139 Manizales, nueve (09) de septiembre dos mil veinticuatro (2024). §01.
Síntesis: El municipio de Manzanares pretende la nulidad de los actos que impusieron una sanción ambiental, por violación del debido proceso y del derecho de defensa porque: se expidieron por funcionario incompetente, el Secretario General de Corpocaldas; no haberse dado trámite a un recurso de apelación ante el Director General; no se hizo traslado de los informes técnicos; no se avisó de la realización de visitas técnicas; ni se permitió interponer el recurso de reposición contra el acto que negó unas pruebas.
El juzgado de primera instancia negó las pretensiones al no demostrarse los cargos. La Sala confirma la sentencia de primera instancia. Asunto §02. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por la Señoría del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la MUNICIPIO DE MANZANARES – en adelante el Municipio- contra de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS – en adelante Corpocaldas- que negó a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-33-003-2015-00431-02 2 1.1. La Demanda1 §03. El municipio pretende la nulidad de los actos que impusieron y confirmaron una sanción ambiental, las Resoluciones 360 del 21 de abril de 2015, 749 del 6 de julio de 2015 y 984 del 31 de agosto de 2015, expedidas por Corpocaldas. §04.
En restablecimiento del derecho, solicitó que se anule la inscripción del municipio de Manzanares en el Registro Único de Infractores Ambientales – en adelante RUIA, y la condena en costas de la corporación. §05. El los hechos se describió que Corpocaldas adelantó un trámite sancionatorio ambiental, desde el auto 1411 del 1 de octubre de 2013, para lo cual enlistó cada uno de los actos de trámite expedidos, hasta la emisión de la Resolución 360 del 21 de abril de 2015 por el Secretario General, que impuso una sanción ambiental. §06.
En el recurso de reposición y en subsidio de apelación contra dicha decisión solicitó como pruebas dos testimonios, una inspección ocular y la copia de los resultados de unas visitas que no le fueron previamente comunicadas al municipio. §07. Por la Resolución 749 del 6 de julio de 2015 la corporación ordenó la visita técnica y entrega de documentos, pero negó los dos testimonios. §08.
Dicho acto expresó que contra el mismo no procedía recurso, a pesar que el parágrafo del artículo 26 de la Ley 1333 de 2009 prevé que contra el mismo procede el recurso de reposición. §09. La inspección se llevó a cabo pero no se coordinó con los funcionarios del municipio para que pudieran asistir. §10. Corpocaldas decidió el recurso de reposición, por la Resolución 984 del 31 de agosto de 2015, modificando la sanción previamente impuesta en $114.034.960. §11.
Consideró como normas violadas los artículos 1, 2, 4 y 29 de la Constitución Política; 1, 3, 26, y 30 de la Ley 1333 de 2009. §12. Como fundamento de violación sostuvo que se habrían expedido sin competencia, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa. §13. Los defectos procesales que se denuncian en la demanda son: §13.1.
Los actos sancionatorios fueron expedidos por el Secretario General de la Corporación y no por el Director, que violó el principio de doble instancia. §13.2. La resolución que impuso inicialmente la sanción no tuvo en cuenta los documentos que se adjuntaron con los descargos. 1 Proceso Físico fs. 68 a 79 c. 1) Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-33-003-2015-00431-02 3 §13.3.
No se permitió la interposición del recurso de reposición contra el auto que negó decretar dos testimonios como prueba en la instancia del recurso de reposición, conforme al parágrafo del artículo 26 de la Ley 1333 de 2009. §13.4. Estos testimonios eran necesarios “… pues a través de ellos pretendía demostrársele a CORPOCALDAS la indebida práctica de las visitas técnicas ya que estas no fueron hechas en compañía de funcionario competente alguno por parte del ente territorial, negándole así a mi defendido la opción de controvertir las conclusiones de dichas inspecciones…” §13.5.
Corpocaldas al expedir la resolución que impuso inicialmente la sanción previamente omitió entregar los resultados de las visitas técnicas practicadas el 20 de junio de 2013 y el 13 de septiembre de 2014. Estos resultados solo se entregaron en el trámite del recurso de reposición, en el mes de julio de 2015. 1.2. Contestación de la demanda2 §14.
Corpocaldas se opuso a las pretensiones y adujo como ciertos los hechos respecto a los actos expedidos. §15. Expresó que los actos administrativos que ordenaron la sanción se expidieron conforme a la disposición normativa del procedimiento sancionatorio, en atención a los postulados y principios constitucionales y legales. Se garantizó el derecho al debido proceso y derecho de defensa, por ello los argumentos de la parte actora carecen de prosperidad. §15.1.
Propuso los siguientes medios exceptivos: §15.2. Ejercicio de la facultad sancionatoria ambiental. Atribución legal de las corporaciones autónomas regionales, Ley 99 de 1993 y Ley 1333 de 2009. Expuso que a Corporación efectuó visita a la central de sacrificio municipal, verificando hechos que podían ser motivo de infracción ambiental con el correspondiente informe técnico, por lo que adelantó el trámite sancionatorio. §15.3.
Delegación de funciones - Cumplimiento de los mandatos del principio del debido proceso. La Secretaria General expidió los actos sancionatorios, porque: (i) los artículos 27.h y 29.7 de la Ley 99 de 1993 como el Acuerdo 42 de 2007, permiten la delegación de funciones del director, previa autorización del consejo directivo; (ii) el consejo directivo de Corpocaldas autorizó la delegación de la facultad sancionatoria al Secretario General, por la Resolución 501 de 2007; y, (iii) de esta forma la resolución que impuso inicialmente la sanción solo era susceptible del recurso de reposición. §15.4.
La infracción en la Ley 1333 de 2009: se hizo una extensa ilustración acerca de las tipologías de infracciones ambientales, sin referencia específica a la situación que fue motivo de sanción. 2 Proceso físico fls. 234-256, c1. Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-33-003-2015-00431-02 4 §15.5. Sobre la presunta violación del artículo 26 de la Ley 1333 de 2009: la Corporación aclara que el actor confunde dos etapas de pruebas diferentes: (i) en el procedimiento ambiental, después de formulados los descargos se decretan pruebas; si este auto niega pruebas, contra este auto procede el recurso de reposición;
(ii) en el presente caso, luego de impuesta la sanción la parte actora interpuso recurso de reposición donde solicitó pruebas, y la entidad negó una prueba, por lo que en este caso se aplica es el artículo 40 del CPACA que señala que contra el auto que niega pruebas no procede recurso; (iii) sobre los resultados de las visitas técnicas iniciales en el expediente se constata que el municipio dio traslado de los resultados y comunicó a la parte investigada la diligencia llevada a cabo el 13 de septiembre de 2014; y, (iv) los documentos aportados en los descargos sí fueron evaluados por la subdirección de evaluación y seguimiento ambiental. §15.6.
Contradicción entre los motivos constituidos de nulidad expuestos por el actor en la demanda y los planteamientos hechos en el escrito de descargos presentado en el proceso sancionatorio ambiental. Consideró que el actor plantea nuevas consideraciones, que por una u otra circunstancia no fueron advertidas en la etapa procesal que correspondía. Pesa a que se ordenó el el cierre temporal de la central de sacrificio, no se cumplió con esta orden. §15.7.
Genérica 1.3. Sentencia Recurrida3 §16. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, dictó sentencia, accediendo a las pretensiones de la parte actora, las que pasan a relacionarse: “(…)
PRIMERO. - DECLARAR FUNDADA la excepción de "Cumplimiento de los mandatos del principio del debido proceso" propuesta por Corpocaldas, por lo expuesto en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO. - NEGAR las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO instauró el MUNICIPIO MANZANARES en contra de la CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CALDAS - "CORPOCALDAS".
TERCERO. - CONDENAR EN COSTAS a la parte demandante, cuya liquidación y ejecución se hará en la forma dispuesta en el Código General del Proceso. Se fijan Agencias en derecho por valor de $3.421.000. §17. Una vez expuestos los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda y la contestación, determinó como problemas jurídicos, los siguientes: “¿Es procedente declarar la nulidad de la resolución No. 360 del 21 de abril de 2015, la Resolución No. 749 del 06 de julio de 2015 y la Resolución No. 984 del 31 de agosto de 2015, por medio de la cual se impuso una sanción ambiental al Municipio De Manzanares, ¿por ser violatorias del debido proceso? 3 fs. 300-308 c.1.
Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-33-003-2015-00431-02 5 §18. Analizó el régimen jurídico del procedimiento administrativo sancionatorio ambiental establecido en la Ley 1333 de 2010, y la facultad sancionatoria de las Corporaciones Autónomas Regionales para sancionar los infractores de la ley ambiental. §19. Procedió a estudiar los cargos de nulidad planteados por la parte actora y conforme a las pruebas arribadas al expediente quedó demostrado lo siguiente: §19.1.
En el proceso administrativos se dio oportunidad por parte de la autoridad ambiental de interponer recursos frente al acto sancionatorio §19.2. El ente municipal en los descargos no solicitó pruebas, peses a que tuvo la oportunidad para presentarlas. §19.3. La autoridad ambiental notificó el acto de formulación de cargos, donde se puso en conocimiento que el informe se basaba en la visita técnica efectuada al lugar. §19.4.
De fondo el juzgado analizó que el municipio solo justificó la no realización de las obras y adecuaciones sugeridas para la construcción de la planta de tratamiento para el manejo de los vertimientos, debido a la falta de presupuesto y permisos requeridos. §20. Frente al cargo de falta de competencia, el juzgado encontró que en la corporación se delegó la facultad sancionatoria en el Secretario General, conforme a la Ley 99 de 1993, el Acuerdo 042 y la Resolución 501 de 2007. §21.
De esta manera, los actos del Secretario General solo eran susceptibles de reposición. §22. En consecuencia, se negaron las pretensiones de la demanda. 1.4. Recurso de Apelación de la parte actora4 §23. Inconforme con la decisión de primera instancia, el municipio de Manzanares, solicitó se revoque la sentencia de primera instancia, argumentando la violación de los derechos de debido proceso, audiencia y defensa, porque: §23.1.
En instancia del recurso de reposición contra la sanción, se negó la práctica de dos testimonios conducentes, y no se dio la oportunidad de presentar el recurso de reposición contra dicha negativa. §23.2. La autoridad ambiental omitió entregar los resultados técnicos de las visitas programadas a los días 20 de junio de 2013 y 13 de septiembre de 2014, ya que solo fue posible la entrega en la instancia de reposición contra el acto sancionatorio; 4 Fs. 310-317 c1A.
Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-33-003-2015-00431-02 6 §23.3. Se desconoció la concesión del recurso de apelación y el procedimiento de doble instancia frente al acto de la Secretaria General ante el superior jerárquico, el Director General §23.4. No se notificaron debidamente la realización de las visitas técnicas. 1.5.
Actuación Segunda instancia §24. Admitida la apelación, se llamó en alegatos al que concurrieron las partes sin que el Ministerio Público emitiera concepto. §25. El demandante5 insistió en los argumentos expuestos en el recurso de apelación donde debe revocar la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda porque los actos administrativos que ordenaron la sanción son violatorios al derecho al debido proceso, congruencia y debido proceso. §26.
La demandada6 consideró que debe confirmarse la sentencia, quedó demostrado la infracción de las normas ambientales por parte del municipio, y se respetaron los derechos de defensa y contradicción. 2. Consideraciones del Tribunal 2.1. Competencia §27. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación, conforma al artículo 153 del CPACA7. §28.
“…(E)l marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia”; los límites impuestos por los principios de congruencia y de la no REFORMATIO IN PEIUS, “… junto con las excepciones que se derivan, por ejemplo, i) de las normas o los principios previstos en la Constitución Política; ii) de los compromisos vinculantes asumidos por el Estado a través de la celebración y consiguiente ratificación de Tratados Internacionales relacionados con la protección de los Derechos Humanos y la vigencia del Derecho Internacional Humanitario, o iii) de las normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión censurada.” 8 §29.
En razón de lo anterior, es competencia de esta instancia resolver la inconformidad de la parte demandante aludida en el escrito de impugnación. 5 Fls.9-10, c5 6 Fls.11-16, c5 7 http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1437_2011_pr003.html#153 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 21.060, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
Reiterada en Sentencia de la Sala Plena de la Sección Tercera del 25 de septiembre de 2013. C.P. Enrique Gil Botero. Rad No. 05001-23-31-000-2001-00799- 01(36460). En el mismo sentido sentencias 25279, 36.863 y 30.782 Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-33-003-2015-00431-02 7 2.2. Problemas Jurídicos §30. En los términos del recurso de apelación, la Sala debe determinar: §31.
¿Se desconoció el principio de doble instancia frente a la apelación contra el acto sancionatorio expedido por el Secretario General de Corpocaldas, ante el Director General? §32. ¿En el trámite sancionatorio se violaron los derechos al debido proceso, de defensa y contradicción? 2.3. Hechos relevantes acreditados §33. El 30 de julio de 2013 la Subdirección de Recursos Naturales expidió el informe técnico 500-3229, con base en la visita efectuada el 20 de junio de 2013, a la Planta de Beneficio de Animales del municipio de Manzanares, donde se hallaron posibles incumplimientos de normas de vertimientos y un cierre ordenado anteriormente. §34.
A través del Auto 1411 del 1 de octubre de 201310, se inició proceso sancionatorio en contra del municipio de Manzanares. Se notificó por aviso el 21 de febrero de 201411. §35. Mediante Auto 1063 del 22 de mayo de 2014, se formularon cargos en contra del municipio de Manzanares, con los siguientes fundamentos12: • Durante el degüello del ganado bovino la sangre es recogida en canecas y enviada al predio La Granja (Hogar Juvenil Campesino) de propiedad del municipio de Manzanares, ubicada en la salida hacia el municipio de Pensilvania. • Los cachos, fragmentos tisulares y decomisos son recogidos en canecas y enterrados junto con la sangre en La Granja. • Las mangueras empleadas al interior de la planta no cuentan con dispositivos de cierre rápido para el control de flujo, por lo tanto, no existen medidas de ahorro y uso eficiente del agua. • La planta no tiene sistemas de tratamiento para sus aguas residuales del proceso del beneficio de animales y son descargadas directamente y sin tratamiento previo a la quebrada El Palo. • A pesar de existir una medida de cierre definitiva por parte de la Corporación en contra de la planta de beneficio de animales del municipio de Manzanares, actualmente en la planta se vienen realizando actividades de beneficio de animales bovinos y porcinos. 9 Fls. 45-46, c1. 10 Fls. 6 vto, c1. 11 FLS. 5 c1. 12 Fls. 12 vto, c1.
Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-33-003-2015-00431-02 8 §36. El 12 de junio de 2014, la entidad Corpocaldas procede a notificar de manera personal al auto del 1063 de 2014, por el cual se formula cargos13. §37. La alcaldía presentó descargos por el Oficio 220.06.02-196/2014 del 20 de junio de 201414, suscrito por el Alcalde Municipal de Manzanares, donde: (i) señaló los inconvenientes para construcción de planta de tratamiento para el manejo de vertimientos;
(ii) las acciones adelantadas para la certificación del Invima y minimizar la contaminación de aguas; (iii) anexó unos documentos; y, (iv) no cuestionó el informe técnico 500-322 del 30 de julio de 2013. §38. Mediante auto 1482 del 25 de julio de 2014, Corpocaldas incorporó pruebas en el expediente y decretó la práctica de una visita técnica a la Planta de Beneficio15. §39.
A través de memorando 500-7093 del 15 de septiembre de 201416, la Subdirección de Recursos Naturales puso en conocimiento: (i) la planta continúa con el beneficio de animales bovinos y porcinos; (ii) las aguas residuales están vertidas directamente y sin tratamiento a la quebrada El Palo; y, (iii) hizo una valoración de los factores de afectación. §40.
El 24 de octubre17 y 5 de noviembre de 201418, se expidieron memorandos sobre recomendaciones técnicas y la tasación de la multa por $118.711.680. §41. El 10 de marzo de 2015 se expidió el memorando 2015-ii-00004879 donde remitieron los informes técnicos19. §42. Por medio de la Resolución 360 del 21 de abril de 201520 expedida por la Secretaría General de Corpocaldas, se declaró responsable al municipio de Manzanares por infracción ambiental y se impuso una multa de $123.714.888. §43.
El 1 de junio de 201521 el Alcalde de Manzanares interpuso recurso de reposición en contra de la Resolución 360 del 21 de abril de 2015 que impuso la sanción. Se expusieron los siguientes argumentos: (i) no se informó de la visita efectuada al sitio; (ii) no tuvo conocimiento de los resultados de las dos inspecciones efectuadas; (iii) consideró excesiva y desproporcionada la multa impuesta; y, (iv) solicitó el decreto de pruebas testimoniales, documentales e inspección ocular a la planta de sacrificio del municipio. §44.
Por la Resolución 749 del 6 de julio de 201522 se dispusieron las pruebas de la visita técnica a la Planta de Sacrificio del municipio de Manzanares y remitir al municipio las copias de los informes técnicos 500-322 del 30 de julio de 2013 y 500- 7093 del 15 de septiembre de 2014. También negó la recepción de la prueba testimonial. 13 Fl. 11, c1. 14 Fls. 7-10 c1. 15 Fl. 50-52, c1. 16 Fls. 18 vto, y 55-56 c1 17 Fls, 176 vto, c1. 18 Fls, 177-178, c1. 19 Fls. 179182, c1. 20 Fls. 17-23, c1. 21 Fls. 24-35, c1. 22 Fls. 37-43, c1.
Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-33-003-2015-00431-02 9 §45. A través del memorando interno 500-5286 del 18 de agosto de 2015, la Subdirección Evaluación y Seguimiento Ambiental determinó: (…) La Resolución 749 del 06 de julio de 2015 fue clara y contundente al indicar que la visita técnica a la Planta de Beneficio animal de Manzanares debía realizarse de manera concertada, condición que fue cumplida, pactándose la inspección de Campo para el día 14 de agosto en las horas de la mañana, fecha en la cual el personal técnico de este ente Corporativo hizo presencia en el lugar de los hechos materia investigación sin que se le permitiera el ingreso por orden de la Secretaria de Salud del municipio.
El hecho de que se no haya podido practicar la prueba ordenada, consistente en visita técnica por no permitir el ingreso de los funcionarios de Corpocaldas a la Central de Sacrificio conllevó de inmediato a la aplicación del parágrafo del artículo primero de la Ley 1333 de 2009 en donde se invirtió la carga de prueba, poniendo a cargo del infractor en este caso el municipio de Manzanares la obligación de demostrar su inocencia, lo cual no sucedió desde ningún punto de vista.
(…)” §46. En oficio del 18 de agosto de 2015 Corpocaldas remitió a la alcaldía copia de los informes técnicos 500-322 del 30 de julio de 2013 y 500-7093 del 15 de septiembre de 2014. §47. Por medio de la Resolución SG 984 del 31 de agosto de 2015, expedida por la Secretaria General de la entidad Corpocaldas, se decidió el recurso de reposición, modificando la sanción de multa por $114.034.960. §48.
Se aportaron la Resolución 501 del 10 de octubre de 2007, por medio del cual se delegaron funciones del director de la Corporación en el Secretario General, como el Acuerdo 042 del 5 de diciembre de 2007 expedido por el Consejo Directivo de Corpocaldas en el mismo sentido. 2.4. Análisis de los cargos 2.5. Competencia de la autoridad delegada – no se desconoció el principio de doble instancia ni existió falta de competencia §49.
La apelante en la apelación no controvierte la competencia de la Secretaria General de Corpocaldas para expedir las resoluciones sancionatorias, sino que no se dio la oportunidad de apelar ante el Director General, violando el principio de doble instancia. §50. El artículo 209 de la Constitución Política dispone que la función administrativa se cumple con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, “(…) mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones (…)”.
Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-33-003-2015-00431-02 10 §51. A su vez, el artículo 211 Constitucional, al referirse en concreto a la figura de la delegación, establece que “(…) La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá́ delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine.
Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades […]” §52. En desarrollo de la normativa constitucional, los artículos 9, 10 y 11 de la Ley 489, regulan la figura jurídica de la delegación23, por el cual permite a las autoridades administrativas conforme a la Constitución y a la ley podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.
A su vez, a los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas. §53. En especial el artículo 12 de la Ley 489 de 1998 prevé: “Régimen de los actos del delegatario. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias … serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.” §54.
Por su parte el artículo 32 de la ley 99 de 1993 dispone que la indelegabilidad de la facultad sancionatoria: “los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales, podrán delegar en otros entes públicos o en personas jurídicas privadas, constituidas como entidades sin ánimo de lucro, el ejercicio de funciones siempre que en este último caso no impliquen el ejercicio de atribuciones propias de la autoridad administrativa.
La facultad sancionatoria es indelegable”. §55. Pero esta indelegabilidad “… se refiere a la delegación externa por el Consejo Directivo, es decir, a otros entes públicos o personas jurídicas privadas, y no a la delegación interna por el Director General de la Corporación…”, como lo señaló en sentencia del 17 de junio de 202224 del Honorable Consejo de Estado: “[…] Esa competencia no se afecta en el caso del sub lite por el hecho de que la decisión acusada hubiera sido adoptada en virtud de delegación que el Director de la CRQ hizo en cabeza de un subalterno suyo de nivel 23 “[…] Artículo 9°.
Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias. Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente ley.
Parágrafo. Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente ley, con los requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos. Artículo 10°. Requisitos de la delegación. En el acto de delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren.
El Presidente de la República, los ministros, los directores de departamento administrativo y los representantes legales de entidades descentralizadas deberán informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que hayan otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas. Artículo 11°.
Funciones que no se pueden delegar. Sin perjuicio de lo que sobre el particular establezcan otras disposiciones, no podrán transferirse mediante delegación: 1. La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley. 2. Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación. 3.
Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación […]”. 24 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN. Número único de radicación 17001233100020070038303 Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-33-003-2015-00431-02 11 directivo, pues esa delegación se hizo mediante acto administrativo que está amparado con la presunción de legalidad, la resolución Núm. 000-0112 de 23 de febrero de 1995, que a su turno fue proferida con fundamento en otro acto administrativo, también amparado de la presunción de legalidad, el Acuerdo No. 12 de 25 de marzo de 1994, mediante el cual la Junta Directiva de la CRQ autorizó al Director General para hacer esa delegación, que obran en copia auténtica a folios 190 a 193, y para cuya aplicación bastaba la comunicación a los funcionarios destinatarios de los mismos, pues se trata de actos internos de la Corporación, ya que sus efectos directos se dan en su interior y en desarrollo de la organización o distribución internas de las funciones de la Corporación que están en cabeza del Director General.
Conviene precisar que la indelegabilidad de la facultad sancionatoria que se invoca en el cargo de incompetencia, y prevista en el artículo 32 de la Ley 9 de 1993, se refiere a la delegación externa por el Consejo Directivo, es decir, a otros entes públicos o personas jurídicas privadas, y no a la delegación interna por el Director General de la Corporación…” §56.
Visto lo anterior, la delegación dentro de las actuaciones sancionatorias es permitidas siempre que sean internas por el Consejo Directivo de la entidad al Director General de la Corporación, y a su vez la delegación debidamente autorizadora por acto administrativo a un subalterno de nivel directivo. §57. Para el presente caso el Director General de Corpocaldas, expidió la Resolución 501 de 200725 con fundamento en el artículo 9 de la Ley 489 de 1989, delegó las funciones en el Secretario General de la entidad, entre ellas, (…) las decisiones definitivas sobre los procesos sancionatorios por infracciones de las normas sobre protección ambiental o manejo de los recursos naturales”. §58.
A su vez, el Acuerdo 042 del 5 de diciembre del 2007, expedido por el Consejo Directivo de la entidad facultó al Director General de CORPOCALDAS para delegar en cabeza del Secretario General de la entidad la facultad de tramitar y fallar los procesos contravencionales a cargo de la entidad. §59. Conforme a lo anterior, no le asiste razón al recurrente al insistir en la falta de competencia de la Secretaria General de Corpocaldas para al expedir los actos administrativos que ordenaron la sanción ambiental, los cuales solo eran susceptibles del recurso de reposición, por ser actos del delegatario. 2.6.
De la negación de la prueba testimonial y no oportunidad de presentar el recurso de reposición §60. El apelante describió en el recurso de reposición contra el acto sancionatorio, solicitó la práctica de dos testimonios, las cuales eran necesarias para “…demostrársele a CORPOCALDAS la indebida práctica de las visitas técnicas ya que estas no fueron hechas en compañía de funcionario competente alguno por parte del ente territorial, 25 Fls, 2 vto, c3 Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-33-003-2015-00431-02 12 negándole así a mi defendido la opción de controvertir las conclusiones de dichas inspecciones…” §61.
Específicamente se solicitaron las declaraciones de: (i) el administrador de la planta Uberley Buitrago Rivera “… quien tiene conocimiento de las visitas realizadas por Corpocaldas, sin darse a conocer resultados de las mismas al municipio”; y, (ii) del técnico en saneamiento de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, “… sobre los argumentos aquí planteados y lo que ha sido la realidad dentro de las condiciones del funcionamiento de la Planta de Beneficio del municipio.” §62.
Dichos testimonios fueron negados en la Resolución 749 del 6 de julio de 2015, porque se indica que las dos visitas fueron notificadas y comunicadas al municipio, ya existe constancia de las condiciones de la planta, como también se haría otra visita a la planta. §63. El apelante señala que el parágrafo del artículo 26 de la Ley 1333 de 2009, que regula el trámite sancionatorio ambiental, se indica: “Contra el acto administrativo que niegue la práctica de pruebas solicitadas, procede el recurso de reposición.”: “ARTÍCULO 26.
Práctica de pruebas. Vencido el término indicado en el artículo anterior [de los Descargos], la autoridad ambiental ordenará la práctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas de acuerdo con los criterios de conducencia, pertinencia y necesidad. Además, ordenará de oficio las que considere necesarias. Las pruebas ordenadas se practicarán en un término de treinta (30) días, el cual podrá prorrogarse por una sola vez y hasta por 60 días, soportado en un concepto técnico que establezca la necesidad de un plazo mayor para la ejecución de las pruebas.
PARÁGRAFO. Contra el acto administrativo que niegue la práctica de pruebas solicitadas, procede el recurso de reposición. La autoridad ambiental competente podrá comisionar en otras autoridades la práctica de las pruebas decretadas.” §64. A su vez, Corpocaldas menciona que dicho parágrafo corresponde a la ordenación y práctica de pruebas después de presentados los descargos.
Pero para las pruebas en instancia de los recursos contra la sanción impuesta, por falta de norma estrictamente aplicable, se debe recurrir al artículo 40 del CPACA que ordena: “Contra el acto que decida la solicitud de pruebas no proceden recursos.”: “ARTÍCULO 40. Pruebas. Durante la actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo se podrán aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos especiales.
Contra el acto que decida la solicitud de pruebas no proceden recursos. El interesado contará con la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación, antes de que se dicte una decisión de fondo.” Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-33-003-2015-00431-02 13 §65. Antes de analizar la interpretación de dichas normas, se resalta que primero debe demostrarse que existió una irregularidad sustancial o esencial del debido proceso y del derecho de defensa, como lo señala el Consejo de Estado en la sentencia del 24 de enero de 201326: “… el debido proceso es una garantía constitucional instituida a favor de las partes y de aquellos terceros interesados en una determinada actuación administrativa o judicial consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política.
Esta garantía consiste en que toda persona, natural o jurídica, debe ser juzgada conforme a las leyes preexistentes al caso que se examina, garantizándole principios como los de publicidad y contradicción y el derecho de defensa. De igual modo, se puede afirmar que no toda irregularidad dentro del proceso disciplinario genera por si sola la nulidad de los actos a través de los cuales impone a un funcionario una sanción, pues lo que interesa en el fondo, y tal y como se advirtió al iniciar las consideraciones, es que no se haya incurrido en fallas que impliquen violación del derecho de defensa y del debido proceso.
En otras palabras, sólo las irregularidades sustanciales o esenciales, que impliquen violación de garantías o derechos fundamentales, acarrean la anulación de los actos sancionatorios.” §66. La Sala analiza que, si las pruebas eran para demostrar “las visitas técnicas ya que estas no fueron hechas en compañía de funcionario competente alguno por parte del ente territorial”, como lo asevera el municipio, dicha prueba innecesaria, porque en la misma petición de la prueba en el recurso de reposición se indicó claramente que el administrador de la planta Uberley Buitrago Rivera “…tiene conocimiento de las visitas realizadas por Corpocaldas…”. §67.
Además, para volver a revisar las condiciones de la planta se ordenó otro visita. §68. Por lo anterior, emerge que la aludida irregularidad procesal no era sustancial, por lo que no prospera el cargo de la apelación. 2.7. La omisión del traslado de los resultados de los informes y de la comunicación de las visitas técnicas §69.
El apelante sostiene que se le dieron a conocer los informes técnicos 500-322 del 30 de julio de 2013 y 500-7093 del 15 de septiembre de 2014, que sirvieron de base para el auto de apertura como para la resolución que impuso inicialmente la sanción. §70. En este aspecto, este Tribunal en la sentencia del 20 de septiembre de 2018, con ponencia del Dr. Carlos Manuel Zapata Jaimes indicó que en el trámite sancionatorio ambiental no está previsto el traslado de los informes técnicos: 26 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA Bogotá D. C., veinticuatro (24) de enero de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00688-00(2645- 11) https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/123/S2/11001-03-25-000-2011-00688-00(2645- 11).pdf Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-33-003-2015-00431-02 14 “La Ley 1333 de 2009, aparte de consagrar un periodo probatorio, no estipuló nada frente a un posible traslado de pruebas, así como tampoco en asuntos probatorios dispuso la remisión a otras normas, como sí lo hizo en los artículos 18, 19, 24, 28, 30, entre otros, al disponer que se aplicaría lo consagrado en el Código Contencioso Administrativo (entiéndase hoy CPACA).
Ello significa que el aspecto probatorio en este tipo de trámites, está íntegramente regulado por ley especial, debiendo ser ésta a la que acuda el funcionario que adelante la investigación correspondiente, en aras de respetar el debido proceso. Esta norma determinó además, que presentados los descargos, o vencido el periodo probatorio, se debe determinar la responsabilidad y la sanción a imponer; es decir, no consagró un traslado de pruebas.
Revisando la actuación administrativa, se observa que en el Auto 425 del 28 de noviembre de 2013, por medio del cual se inició un proceso sancionatorio, en la parte resolutiva, más concretamente en el numeral dos, decretó la práctica de una visita técnica al proyecto Valles de La Florida, y la elaboración de un posterior informe, decisión que fue comunicada a la constructora demandante a través de escrito que reposa a folio 67 del expediente, al cual se le anexó copia de la providencia. Ello significa que la parte actora conoció la decisión sobre la prueba que iba a ser realizada; aspecto diferente es que la norma no consagre un traslado para ella, lo cual no se considera sea violatorio del debido proceso, toda vez que ese es el procedimiento establecido en la norma especial, el cual atendiendo el contenido del artículo 29 de la Constitución Política, es el que debe ser acatado, pues es la forma propia de este “juicio”.
Aunque la norma a continuación de la presentación de descargos o de vencido el periodo probatorio determina que se emitirá pronunciamiento sobre la sanción, sí estipuló que ese acto administrativo es susceptible de recurso de reposición y apelación, etapa que daría la oportunidad de controvertir las pruebas que sirven de soporte a la decisión. Por otro lado, pero aunado a lo anterior, debe advertir la Sala que existen diferencias entre el dictamen pericial y una visita técnica, que ameritan ser referenciadas, en aras de controvertir el argumento de la parte actora.
El Dictamen pericial, según el artículo 226 del CGP, es un medio para verificar hechos que interesan al proceso y que requieran conocimientos científicos, técnicos o artísticos de una persona imparcial, puesto que los peritos están sometidos a las mismas causales de impedimentos y recusaciones que los jueces; aunado a esto, el informe debe ser motivado en forma clara, oportuna, detallada y con soportes, debiéndose someter al procedimiento establecido en la ley para que pueda ser valorado, entre ellos, la contradicción. En relación con la visita técnica, y el posterior informe realizado, se observa que la finalidad de esta diligencia no era otra que la de verificar por parte de la misma administración (que además es autoridad en materia ambiental), el porcentaje del área intervenida, las condiciones del lugar, la efectividad y el desarrollo de las acciones de mejora propuestas por la demandante, y si las mismas habían sido llevadas a cabo o no, consignado una seria de conclusiones sobre la forma en qué fue manejado el guadual; por ello observa la Sala que a diferencia del dictamen pericial, en cuyo caso quien lo elabora tiene la condición de un tercero imparcial, en la visita técnica quien la realizó es un funcionario comisionado de la entidad, mismo que elaboró el informe que posteriormente debe ser entregado a la autoridad encargada de decidir acerca de la infracción. Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-33-003-2015-00431-02 15 Por todo lo discurrido, para esta Sala no es de recibo el argumento relativo a una violación al debido proceso por no habérsele aplicado a la prueba técnica el procedimiento de contradicción de la prueba pericial; ya que se trata de dos medios probatorios disímiles; regulados por normas diferentes; debiéndose aplicar a este tipo de trámites administrativos la norma especial, que en este caso no estipuló un traslado para las pruebas practicadas dentro del proceso administrativo sancionatorio.” §71.
De esta forma, no era necesario el traslado de los informes que critica el apelante. §72. En cuanto a la no citación previa del municipio a las visitas, se tiene que en el el informe técnico 500-322 del 30 de julio de 2013 se dejó constancia que se hizo con comparecencia del administrador. Y previamente a la visita que generó el informe 500- 7093 del 15 de septiembre de 2014, se hizo la comunicación de la resolución que ordenó las pruebas por el oficio 200-9472 del 3 de julio de 2014. §73.
Por lo cual, tampoco tienen vocación de prosperidad estos cargos de la apelación. §74. En conclusión, no prosperaron los cargos de la apelación de la violación de los derechos del debido proceso, audiencia y defensa, y se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.8. Costas en esta instancia §75. Con base en el numeral 1 del artículo 365 del CGP, aplicable por virtud del precepto 188 de la Ley 1437 de 2011, dado las actuaciones de la parte demandada en segunda instancia, se condenará en costas en esta instancia en favor de la parte accionada. §76.
Se fijarán las agencias en derecho en un salario mínimo legal mensual vigente como agencias en derecho a cargo de la parte demandante y a favor de la parte demandada, con fundamento en el artículo 5º numeral 1 del psaa16-10554 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. §77. Por lo discurrido, la Sala de Decisión del Honorable Tribunal Administrativo de Caldas, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, SENTENCIA PRIMERO: CONFIRMA la sentencia dictada el 27 de agosto del 2018 por la Señoría del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por MUNICIPIO DE MANZANARES en contra de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL CALDAS – CORPOCALDAS.
SEGUNDO: SE CONDENA EN COSTAS, a cargo de la parte demandante y a favor de la demandada. Se fijan las agencias en derecho en un salario mínimo legal mensual vigente, a cargo del accionante y a favor de la accionada. Sentencia de segunda instancia Radicado 17001-33-33-003-2015-00431-02 16 TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones del caso.
Notifíquese y Cúmplase Los Magistrados, FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación