REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 29 de agosto de 2025 Asunto: Sentencia de segunda instancia N° 123 Medio de control: Reparación directa Demandante: Luz Dibia Rojas Buitrago Demandado: Dirección Territorial de Salud de Caldas Llamados en garantía: La Previsora S.A. Compañía de Seguros y HDI Seguros Colombia S.A. (antes Liberty Seguros S.A.) Expediente: 17001-3333-001-2017-00096-02 Acta de discusión: No. 099 de la fecha I. ASUNTO Procede la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 15 de febrero de 2021, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda de reparación directa.
II. ANTECEDENTES1 1 Declaración de transparencia. De conformidad con la sentencia T-323 de 2024 de la Corte Constitucional y el Acuerdo PCSJA24-12243 de 16 de diciembre de 2024 emitido por el Consejo Superior de la Judicatura, artículo 4°, numeral 4.1, literal g) y numeral 4.2, literal e), manifiesta la magistrada ponente que en la presente providencia se hizo uso de la inteligencia artificial (IA) para el resumen parcial de los antecedentes.
Para tal fin, se utilizó la herramienta de Copilot que provee la Rama Judicial en Office 365 y en Microsoft Office Word, a la cual se le proporcionó las piezas procesales de la demanda, contestaciones, llamamientos en garantía, sentencia de primera instancia, recurso de apelación y alegatos de conclusión de segunda instancia. Con base en estos insumos, se emplearon las siguientes indicaciones: Apartado resumido con apoyo de IA en la sentencia Indicaciones (prompt) Fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda Extrae de este 3ED_C01PRINCIPAL_003DEMANDAPDF, y resume y redacta conforme el ejemplo de la selección fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda.
Resume el fundamento normativo empleado en el documento 3ED_C01PRINCIPAL_003DEMANDAPDF, y redacta a modo de texto los argumentos centrales de la demanda Contestaciones, Llamamientos en garantía, Sentencia de primera instancia, Recurso de apelación y Alegatos de segunda instancia Por favor realiza un resumen jurídico de… 17ED_C01PRINCIPAL_017CONTESTACIONDEMANDADTSCPDF 28ED_C01PRINCIPAL1A_010CONTESTACIONDEMANDAPREVISORAPDF. 29ED_C01PRINCIPAL1A_011CONTESTACIONDEMANDALIBERTYPDF. 65ED_C01PRINCIPAL1A_047SENTENCIAPRIMERAINSTANCIAPDF. 66ED_C01PRINCIPAL1A_048ESCRITORECURSODEMANDANTEPDF. 73ED_APELACIONSENTEN_002AUTOADMITERECURSOPDF. 75ED_APELACIONSENTEN_004ESCRITOALEGATOSDTSCPDF. 74ED_APELACIONSENTEN_003ESCRITOALEGATOSPREVISORAPDF. 76ED_APELACIONSENTEN_005ESCRITORECURSODEMANDANTEPDF. 77ed_apelacionsenten_006constanciasecretarialpdf.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 2 de 25
1. LA DEMANDA Y SU SUBSANACIÓN2 La señora Luz Dibia Rojas Buitrago, por intermedio de su apoderado de amparo de pobreza, presentó demanda mediante el medio de control de reparación directa contra la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – Caprecom EICE3, con el propósito de que se acceda a las siguientes: 1.1 PRETENSIONES Solicita la parte demandante que se hagan las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1 Se declaren solidaria y administrativamente responsables a las entidades demandadas por los perjuicios ocasionados a la señora Luz Dibia Rojas Buitrago, como consecuencia de la omisión o pérdida de oportunidad en la atención de los padecimientos que la aquejaban. 1.1.2 Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se condene a la parte demandada a pagar a la señora Luz Dibia Rojas Buitrago, solidariamente las sumas de dinero que a continuación se determinan: Perjuicios morales Daño a la salud Lucro cesante 100 SMLMV 20 SMLMV Que se pague el lucro cesante por la pérdida de capacidad laborar para la cual se tendrá en cuenta el salario mínimo del año 2015: $644.350 y su expectativa probable de vida + el 25% de prestaciones sociales.
Lucro cesante pasado Lucro cesante futuro $15.803.630 $62.305.238 1.1.3 Se ordene el pago a la demandante de los intereses moratorios que se generen, así como el reconocimiento y pago de los ajustes de valor que correspondan debido a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, tomando como referencia la variación del índice de precios al consumidor, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga fin al presente proceso, y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en el CPACA. 1.1.4 Se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada. 1.2 FUNDAMENTO FÁCTICO La señora Luz Dibia Rojas Buitrago sufrió el 6 de junio de 2015 un accidente que le provocó una fractura en el radio distal de la mano derecha.
A pesar de estar afiliada al régimen subsidiado de salud a través de la EPS CAPRECOM, no recibió atención médica oportuna. La cirugía requerida fue autorizada pero nunca fue realizada, lo que derivó en una deformidad permanente y pérdida de movilidad. Lo cual fue revisado, validado y ajustado por este despacho respecto de cada documento resumido, garantizando el cumplimiento de los principios de transparencia, debido proceso y supervisión humana, conforme a los lineamientos éticos y técnicos establecidos por la normativa vigente. 2 SAMAI archivos 3ED_C01PRINCIPAL_003DEMANDAPDF y 8ED_C01PRINCIPAL_008ESCRITOSUBSANACIONPDF. 3 En adelante Caprecom.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 3 de 25 Señaló que la negligencia en la atención médica fue reiterada, incluso tras la interposición de una acción de tutela fallada a favor de la demandante por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales, ordenando la realización de la cirugía, fisioterapia y otros tratamientos, los cuales no se cumplieron.
Manifestó que la señora Luz Dibia Rojas Buitrago presenta actualmente una pérdida de movilidad en su mano derecha, así como una disminución del 15 % en su capacidad laboral, como consecuencia de la omisión, tardanza, negligencia y pérdida de oportunidad en la prestación de los servicios en salud por parte de la EPS CAPRECOM, así como por la ausencia de control y vigilancia en la prestación de dichos servicios médicos por parte de la Dirección Territorial de Salud de Caldas.
Finalmente, señaló los daños sufridos por la negligencia médica, especialmente en lo que respecta al lucro cesante y al daño a la salud, con énfasis en su imposibilidad de continuar con su trabajo como vendedora de obleas. 1.3 FUNDAMENTO JURÍDICO Como fundamento jurídico invoca las siguientes disposiciones: - Artículos 1, 2, 6, 43, 49, 90, 217 y 218 de la Constitución Política - Artículos 86, 131, 263, 265, 1613 al 1617 y 2341 del Código Civil - Artículo 106 del Código Penal - Artículo 4 y 8 de la Ley 153 de 1887 - Decretos 2137 de 1983 y 2584 de 1993 Argumentó que el Estado debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por acción u omisión de sus autoridades y que en este caso, se configura una falla en el servicio por parte de la EPS Caprecom y la Dirección Territorial de Salud de Caldas, al no garantizar el derecho a la salud y a la vida digna de la demandante.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1 Dirección Territorial de Salud de Caldas - DTSC4 Se opuso a todas las pretensiones de la parte demandante para lo cual señaló, que no existe causa eficiente ni respaldo fáctico y probatorio para atribuir responsabilidad a esta entidad. Sostiene que la Dirección Territorial no presta servicios de salud de manera directa, sino que su función es de inspección, vigilancia y control en el territorio por lo que no puede ser responsable por una supuesta falla en la prestación del servicio médico asistencial.
Como excepciones de fondo propuso las siguientes: - Falta de legitimación en la causa por pasiva. Señaló que la demandante estaba afiliada a la EPS Caprecom y que esta era quien tenía la obligación de autorizar y prestar el tratamiento requerido. - Inexistencia de la obligación. Sostuvo que no existe obligación en cabeza de la Dirección Territorial de Salud de Caldas de responder por los daños alegados, ya que estos solo pueden ser reclamados a las instituciones que prestaron directamente el servicio o tenían la obligación de hacerlo. 4 SAMAI archivo 17ED_C01PRINCIPAL_017CONTESTACIONDEMANDADTSCPDF.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 4 de 25 - Ausencia de daño antijurídico. Argumentó la inexistencia del daño en el sentido de que la EPS es la responsable de garantizar los servicios médicos requeridos. - Ausencia de nexo causal. Alegó que la Dirección Territorial de Salud de Caldas no presta servicios médicos asistenciales ni interviene en la praxis médica, por lo que no puede atribuírsele responsabilidad por la supuesta falla en el servicio. - Ausencia de responsabilidad y falla del servicio.
Explicó que, conforme a la Ley 715 de 2001 y demás normas aplicables, la Dirección Territorial de Salud de Caldas no tiene funciones de prestación directa de servicios médicos, lo que hace imposible que se cumplan con los elementos de responsabilidad (daño, fundamento: Falla en el servicio y nexo causal). - Excepción innominada o genérica.
Toda aquella que resulte probada en el proceso. 2.2 Llamada en garantía La Previsora S.A. Compañía de Seguros por parte de la Dirección Territorial de Salud de Caldas5 La apoderada se opone a todas las pretensiones de la demanda, argumentando principalmente la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Dirección Territorial de Salud, ya que esta entidad no prestó los servicios médicos directamente.
Además, sostiene que la póliza de seguro no cubre el caso concreto y que las pretensiones económicas son excesivas. Como excepciones de mérito respecto de la demanda, propuso las siguientes: - Falta de legitimación en la causa por pasiva. Indicó que la Dirección Territorial de Salud de Caldas no presta servicios médicos directamente, por lo que no puede ser responsable por perjuicios derivados de una atención médica deficiente. - Desvinculación de la aseguradora.
Refiriere que, si se absuelve de responsabilidad a la Dirección Territorial, también debe desvincularse a La Previsora S.A. del proceso, ya que el contrato de seguro solo ampara responsabilidades imputables al asegurado. - Exceso de pretensiones por daños morales. Mencionó que las pretensiones económicas por daño moral son exageradas, especialmente porque la pérdida de capacidad laboral alegada es del 15%, lo que según la jurisprudencia no justificaría el monto solicitado. - Ausencia de fundamento por lucro cesante.
Argumenta que, dado que la demandante pertenece al régimen subsidiado y no percibe ingresos laborales, no resulta procedente la reclamación por dicho concepto. - Coadyuvancia. Manifestó que se apoya en todas las excepciones presentadas por la Dirección Territorial de Salud de Caldas. - Innominada. Las otras excepciones que puedan probarse durante el proceso.
Excepciones frente al llamado en garantía: - Ausencia de cobertura del contrato de seguro. Explicó que la póliza por la cual se le vínculo al proceso no cubre responsabilidad médica ni negligencia 5 SAMAI archivo 28ED_C01PRINCIPAL1A_010CONTESTACIONDEMANDAPREVISORAPDF. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 5 de 25 profesional y que tampoco ampara incumplimientos de resoluciones o decretos, por lo que no aplica al caso concreto. - Límite de valor asegurado, coaseguro y deducible.
Señaló que en el caso de que se establezca la responsabilidad de La Previsora S.A. está limitada al 40% del valor asegurado, con un deducible del 5% sobre el valor de la pérdida, mínimo 1 SMLMV. - Reducción del valor asegurado. Mencionó que, si durante el proceso se presentan otros siniestros o pagos que afecten la misma vigencia de la póliza, el valor asegurado se reducirá proporcionalmente. - La innominada.
Aquella que se encuentre probada en el transcurso del proceso. 2.3 Llamada en garantía HDI Seguros Colombia S.A. (antes Liberty Seguros S.A.) por parte de la Dirección Territorial de Salud de Caldas6 Se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda y del llamamiento, argumentando que ninguno de los hechos le consta a la aseguradora, ya que no participó en ellos y, por tanto, corresponde a la parte actora probarlos.
A su vez, sostiene que la Dirección Territorial de Salud de Caldas no tiene responsabilidad en los hechos porque la obligación de prestar servicios de salud recaía en la EPS a la que estaba afiliada la demandante, y no en la entidad territorial. Propuso como excepciones de mérito las que denominó: - Falta de legitimación por pasiva.
Sostiene que la Dirección Territorial de Salud de Caldas no tiene responsabilidad en los hechos, ya que no presta servicios médicos ni tiene la obligación de agendar citas, practicar cirugías o realizar tratamientos médicos a pacientes afiliados a las EPS-S. - Inexistencia de elementos generadores de responsabilidad (nexo causal). Argumentó que no existe nexo causal entre la conducta de la Dirección Territorial de Salud de Caldas y los daños alegados por la demandante, ya que la obligación de atención médica recaía en la EPS. - Carga de la prueba.
Enfatizó que corresponde a la parte demandante probar los hechos y perjuicios alegados. - Insuficiencia de la prueba para demostrar perjuicios y cuantificación exagerada. Señaló que las pruebas aportadas no son suficientes para acreditar los perjuicios reclamados, especialmente el lucro cesante y los daños inmateriales. - Irreal tasación de perjuicios.
Indicó que los perjuicios solicitados son considerados exagerados y fuera de la realidad, ya que para fijar el monto de la indemnización se requiere prueba válida y razonada. - La genérica. La que el Juez reconozca de oficio o cualquier otra que resulte probada en el plenario. Excepciones respecto del llamamiento en garantía: - Inexistencia de obligación al no existir responsabilidad imputable al asegurado.
Reiteró que, si no hay responsabilidad de la Dirección Territorial de Salud de 6 SAMAI archivo 29ED_C01PRINCIPAL1A_011CONTESTACIONDEMANDALIBERTYPDF. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 6 de 25 Caldas, tampoco puede haber obligación de reembolso o indemnización por parte de la aseguradora. - Inexistencia de póliza de responsabilidad civil para los hechos origen de la demanda y prescripción. Indicó que la póliza contratada no cubre los hechos materia de la demanda, ya que la cobertura es para responsabilidad civil extracontractual en el giro normal de las actividades aseguradas, y no para responsabilidad médica.
Además, alegó la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro, debido a que la notificación del siniestro a la aseguradora se hizo más de dos años después de los hechos. - Inexistencia de cobertura para los hechos narrados en la demanda. Señaló que la póliza de responsabilidad civil extracontractual no cubre la prestación de servicios médicos ni la responsabilidad profesional, por lo que los hechos reclamados no están amparados. - Límite de la suma asegurada y reembolso.
Señaló que, en caso de condena, la aseguradora solo respondería hasta el monto asegurado y en el porcentaje correspondiente al coaseguro (60% Liberty7, 40% La Previsora), y solo por reembolso, no por pago directo. - Exclusión contractual por culpa grave y responsabilidad civil profesional. Mencionó que la póliza excluye expresamente la cobertura por culpa grave del asegurado y por responsabilidad civil profesional (responsabilidad médica), salvo que se haya pactado expresamente, lo cual no ocurrió en este caso. - Deducible pactado.
Que en caso de condena se debe hacer valer el deducible pactado en la póliza (5% del valor de la pérdida, mínimo 1 SMLMV), que debe descontarse de cualquier eventual indemnización. - Coaseguro cedido. Explicó que en virtud del coaseguro solo respondería por el 60% del valor asegurado, y La Previsora S.A. por el 40%, conforme al coaseguro pactado en la póliza. - La genérica.
Reiteró la solicitud de que el juez reconozca cualquier otra excepción probada durante el proceso.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA8 El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia negando las pretensiones de la parte demandante. En el auto admisorio de la demanda, el Juez de primera instancia señaló que la EPS Caprecom había sido liquidada antes de la presentación de la acción judicial, razón por la cual concluyó que dicha entidad ya no existía jurídicamente, y que en consecuencia, el proceso era únicamente contra la Dirección Territorial de Salud de Caldas.
En virtud de lo anterior, el Juez concluyó que en el presente caso se identificó una causa claramente delimitada del daño alegado: la deficiente prestación del servicio médico por parte de la extinta EPS Caprecom, a través de su red de IPS contratadas, así como posibles errores en el diagnóstico clínico. En ese sentido, sostuvo que, si bien la evidencia permite afirmar la existencia de un daño y una posible falla en la atención médica atribuible a Caprecom, dicha entidad ya se 7 Hoy HDI Seguros Colombia S.A. 8 SAMAI archivo 65ED_C01PRINCIPAL1A_047SENTENCIAPRIMERAINSTANCIAPDF.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 7 de 25 encontraba liquidada al momento de la presentación de la demanda y, que, por lo tanto, el ordenamiento jurídico no ofrecía herramientas legales, constitucionales ni procesales para trasladar la responsabilidad a una entidad distinta de aquella que originó el daño. De igual manera, indicó que la Dirección Territorial de Salud de Caldas no es la encargada de la prestación del servicio de salud y que a esta no se le puede atribuir una falla en la prestación del servicio médico de la actora, ya que esta solo desarrolla funciones de inspección, vigilancia y control en cuanto a una especie de “gerencia”, orientación y control en la prestación del servicio.
Además, refirió que en el plenario no se demostró que la DTSC tuviera conocimiento de incumplimientos por parte de Caprecom ni que hubiera omitido acciones dentro del marco de sus competencias. Por tanto, se declararon prósperas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la DTSC, declaró la excepción de ausencia de presupuestos axiológicos para la declaratoria de responsabilidad, y se negaron las pretensiones de la demanda.
4. RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandante cuestionó el hecho de que la Dirección Territorial de Salud de Caldas sí tiene responsabilidad en el caso, debido a sus funciones de inspección, vigilancia y control sobre el sistema de salud, especialmente en el régimen subsidiado. El recurrente sostiene que la DTSC incurrió en una omisión al no ejercer sus funciones frente a la EPS Caprecom, entidad que ya presentaba fallas estructurales en la prestación del servicio de salud y señala que, de haberse ejercido adecuadamente la vigilancia y control, se habría evitado el daño sufrido por la demandante.
Indicó que la DTSC no puede ser exonerada de responsabilidad por el hecho de no haber prestado directamente el servicio médico, ya que su rol como ente territorial implica garantizar que dicho servicio se preste de manera eficiente, oportuna y con calidad, además, señaló que la entidad demandada tuvo una actitud pasiva frente a una situación que requería intervención, y que su omisión contribuyó a los perjuicios sufridos por la demandante.
Finalmente, destaca que la señora Luz Dibia Rojas Buitrago es un sujeto de especial protección constitucional, por ser una persona de la tercera edad y de escasos recursos, lo que incrementa el deber del Estado de garantizar sus derechos fundamentales. Por tanto, solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y se declare la responsabilidad de la DTSC en los daños ocasionados.
5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 23 de agosto de 202110 se admitió el recurso de apelación propuesto por la parte actora y se corrió traslado para alegatos de conclusión. Ahora bien, aunque el demandante presentó una ampliación del recurso de apelación interpuesto11, debe advertirse que dicho escrito fue radicado fuera del término previsto en el artículo 247 del CPACA, e incluso con posterioridad a la admisión del 9 SAMAI archivo 66ED_C01PRINCIPAL1A_048ESCRITORECURSODEMANDANTEPDF. 10 SAMAI archivo 73ED_APELACIONSENTEN_002AUTOADMITERECURSOPDF. 11 SAMAI archivo 76ED_APELACIONSENTEN_005ESCRITORECURSODEMANDANTEPDF.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 8 de 25 recurso en segunda instancia por parte de este Tribunal. Por lo tanto, esta Sala no se pronunciará sobre su contenido. 5.1 PARTE DEMANDANTE12 Guardó silencio en esta etapa procesal. 5.2 PARTE DEMANDADA13 La Dirección Territorial de Salud de Caldas sostuvo que no existe responsabilidad imputable a la entidad, ya que no concurren los elementos que estructuran la responsabilidad patrimonial del Estado, especialmente el nexo causal.
Asimismo, agregó que la complicación médica sufrida por la paciente Luz Dibia Rojas Buitrago no fue consecuencia de una actuación negligente por parte de la DTSC, sino que se trató de una patología cuya atención correspondía exclusivamente a la EPS Caprecom. Reiteró que no tiene dentro de sus funciones la prestación directa de servicios de salud, y que la responsabilidad en este caso recae sobre la EPS, conforme a lo establecido en la Ley 1122 de 2007 y la Resolución 5521 de 2013, que asignan a las EPS la obligación de cubrir tratamientos reconstructivos como el requerido por la demandante.
Además, destacó que la DTSC no ejerce funciones de inspección y vigilancia sobre las EPS, porque esta competencia le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud. 5.3 LLAMADAS EN GARANTÍA 5.3.1 La Previsora S.A. Compañía de Seguros14 Solicita se confirme la sentencia de primera instancia, en tanto su asegurada, la Dirección Territorial de Salud de Caldas, no era la responsable de la atención médica dispensada a la señora Luz Dibia Rojas Buitrago.
Además, indicó que en el presente caso no se demostró que el daño alegado por la demandante fuera consecuencia directa de una actuación médica o administrativa atribuible a dicha entidad y recalcó que la DTSC no es una EPS ni una IPS, y que dentro de sus competencias legales no se encuentra la prestación directa o indirecta de servicios de salud. 5.3.2 HDI Seguros Colombia S.A. (antes Liberty Seguros S.A.)15 Guardó silencio en esta etapa procesal. 5.4 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO16 No emitió concepto alguno en el trámite de segunda instancia. 12 SAMAI archivo 77ed_apelacionsenten_006constanciasecretarialpdf. 13 SAMAI archivo 75ED_APELACIONSENTEN_004ESCRITOALEGATOSDTSCPDF 14 SAMAI archivo 74ED_APELACIONSENTEN_003ESCRITOALEGATOSPREVISORAPDF. 15 SAMAI archivo 77ed_apelacionsenten_006constanciasecretarialpdf. 16 Ibídem.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 9 de 25 III. CONSIDERACIONES
1. PRESUPUESTOS PROCESALES Se advierte que en el presente proceso no hay inconveniente de ninguna naturaleza en cuanto a la jurisdicción y competencia de la Corporación para decidir el asunto en segunda instancia (artículos 153 y 243 del CPACA). Se reúne la capacidad para ser parte y la capacidad procesal, tanto de la parte demandante como de la demandada y las llamadas en garantía, y se encuentran representadas por apoderados debidamente constituidos.
En cuanto a que la acción no se haya extinguido por caducidad, encuentra la Sala que la demanda se presentó dentro de los términos fijados por el artículo 164 numeral 2 literal i) del CPACA, ya que el daño alegado se presentó el 6 de junio de 201517, y la demanda fue radicada el 8 de marzo de 201718. Aunado a lo anterior, se acreditó el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial19.
De otra parte, se observa que la demanda se presentó cumpliendo los requisitos de las normas procesales, en especial, de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y que el proceso se tramitó en forma legal, sin que existan causales de nulidad que invaliden lo actuado. En aplicación del artículo 328 del Código General del Proceso20, la Sala analizará la providencia impugnada únicamente en los motivos de inconformidad planteados por la parte demandante, comoquiera que es el apelante único.
Así las cosas, se procede a proferir sentencia de segunda instancia de conformidad con el siguiente:
2. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caldas, determinar si ¿Es responsable administrativa y patrimonialmente la Dirección Territorial de Salud de Caldas (DTSC) por los perjuicios sufridos por la señora Luz Dibia Rojas Buitrago, derivados de la presunta omisión en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control frente a la atención médica prestada por la EPS Caprecom, pese a no ser dicha entidad prestadora directa de servicios de salud? 3.
TESIS La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas sostendrá que hay lugar a confirmar la sentencia de 15 de febrero de 2021 proferida por el Juzgado 17 SAMAI archivo 4ED_C01PRINCIPAL_004ANEXOSDEMANDAPDF. Fl. 6. 18 SAMAI archivo 1ED_C01PRINCIPAL_001ACTAREPARTOPDF. 19 SAMAI archivo 4ED_C01PRINCIPAL_004ANEXOSDEMANDAPDF.
Fls. 1-4. 20 “Artículo 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 10 de 25 Primero Administrativo de Manizales, que negó las pretensiones de la demanda, al constatar que la Dirección Territorial de Salud de Caldas no tenía la competencia legal para intervenir directamente en la prestación de servicios médicos incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS), ni disponía de facultades sancionatorias sobre las Entidades Promotoras de Salud, como la EPS Caprecom.
Asimismo, en el presente caso no se acreditó que la DTSC hubiera tenido conocimiento del incumplimiento reiterado por parte de la EPS, ni que su eventual intervención hubiera sido determinante para evitar el daño. Tampoco se demostró que la entidad hubiera recibido quejas, reclamos o información que configuraran una conducta omisiva jurídicamente relevante, ni se probó la existencia de un nexo causal directo entre su actuación y el perjuicio sufrido por la demandante.
4. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO Para dar respuesta a los anteriores interrogantes, la Corporación definirá el régimen de responsabilidad aplicable para el análisis del asunto, se referirá a la pérdida de oportunidad como daño autónomo, hará alusión a los hechos probados y procederá al estudio de los elementos de la responsabilidad estatal. 4.2 RESPONSABILIDAD ESTATAL POR PRESTACIÓN DEL SERVICIO MÉDICO En materia de responsabilidad estatal por actividades relacionadas con la prestación del servicio médico, los recientes pronunciamientos del máximo órgano de esta jurisdicción ratifican, a modo de regla general, que este tipo de casos ha de estudiarse bajo el prisma de la falla probada del servicio, con las implicaciones o cargas probatorias que de ella se derivan.
Y se indica que, se establece una regla general, por cuanto esta formulación no representa una imposición para el funcionario judicial, quien, atendiendo a los pormenores de cada caso, puede optar por otro parámetro para desarrollar el juicio de imputación. En sentencia de 7 de mayo de 2021, la Sección Tercera del Consejo de Estado aludió a esta regla, así como a la evolución jurisprudencial que representó la superación de la teoría de la falla presunta como régimen general en situaciones de responsabilidad médica, y al dinamismo probatorio que se deriva de esta específica tipología de casos (M.P. María Adriana Marín, Exp. 73001-2331-000-2010-00704- 01(51564): “La jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que, por regla general, el título de imputación aplicable en asuntos médico–sanitarios es el de la falla probada el servicio.
Como consecuencia, le corresponde a la parte demandante demostrar el desconocimiento de la lex artis aplicable al caso concreto, en otros términos, la desatención a las obligaciones que emanan del conocimiento científico: Este aspecto que no ha sido pacífico en la jurisprudencia, comoquiera que paralelamente a la postura que en una época propendió por cimentar la responsabilidad estatal en estos casos sobre la falla presunta del servicio, ha tenido acogida, igualmente, la posición –por lo demás prohijada por la Sala en sus más recientes fallos– de acuerdo con la cual el título jurídico de imputación a tener en cuenta en los supuestos en comento es el de la falla del servicio probada.
Así pues, de la aceptación –durante un significativo período de tiempo– de la aplicabilidad de la tesis de la falla del servicio presunta a este tipo de casos por entender más beneficioso para la Administración de Justicia que en lugar de someter al paciente a la demostración de las fallas en los servicios y técnicas científicas prestadas por especialistas, se impusiese a éstos –por encontrarse en las mejores condiciones de conocimiento técnico y real de cuanto hubiere Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 11 de 25 ocurrido– la carga de atender los cuestionamientos que contra sus procedimientos se formulan por los accionantes21, posteriormente se pasó al entendimiento de acuerdo con el cual el planteamiento en mención condujo a que en todos los litigios originados en los daños causados con ocasión de la prestación del servicio médico asistencial se exigiese, a las entidades públicas demandadas, la prueba de que dicho servicio hubiere sido prestado debidamente, para posibilitarles la exoneración de responsabilidad, cuando en realidad: “… no todos los hechos y circunstancias relevantes para establecer si las entidades públicas obraron debidamente tienen implicaciones técnicas o científicas.
Habrá que valorar, en cada caso, si estas se encuentran presentes o no. Así, habrá situaciones en las que, sin duda, es el paciente quien se encuentra en mejor posición para demostrar ciertos hechos relacionados con la actuación de la entidad respectiva. Allí está, precisamente, la explicación del dinamismo de las cargas, cuya aplicación se hace imposible ante el recurso obligado a la teoría de la falla del servicio presunta, donde simplemente se produce la inversión permanente del deber probatorio”22.
Con fundamento en dicha consideración, se determinó que la demostración de la falla en la prestación del servicio médico asistencial corre por cuenta de la parte demandante” (Cursivas del texto original, subrayado de la Sala). En el mismo fallo, la alta corporación reconoce que, en el ámbito de la responsabilidad médica, las dificultades probatorias se incrementan, debido al carácter técnico y científico que tienen los hechos que sirven de base a las pretensiones de reparación, ante lo cual el ordenamiento jurídico otorga libertad probatoria para adelantar el estudio de imputación, sin que ello implique que la responsabilidad ha de presumirse en estos casos: “Lo anterior no impide que la Sala reconozca, como lo ha hecho en oportunidades anteriores, la dificultad probatoria en punto al nexo causal que suelen tener los demandantes en este tipo de casos, dado el especialísimo carácter técnico inherente a los procedimientos médico asistenciales, por ello, esta Subsección ha sostenido: Ahora bien, no pueden perderse de vista las dificultades que caracterizan la actividad probatoria en procesos como el que mediante el presente pronunciamiento se decide, habida cuenta de que la actividad médica entraña conocimientos técnicos y científicos de difícil constatación que, en determinados supuestos, le impiden al juez tener plena certeza sobre el nexo de causalidad existente entre un específico procedimiento médico y el resultado que al mismo se le pretende imputar.
No obstante, la dificultad que conlleva el análisis de las pruebas en materia médica no faculta al juez para presumir la existencia del aludido nexo causal. Empero, también se ha sostenido y así se reitera que, en aplicación del principio de libertad probatoria, el juez de la causa puede recurrir a cualquier medio demostrativo que le resulte útil para formar su convencimiento en relación con la existencia y las particularidades de los presupuestos fácticos relevantes para resolver de fondo la litis, mecanismos acreditativos entre los cuales el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil consagra el indicio como uno de los que 21 Cita del original.
“Especialmente a partir de la unificación de criterios en torno al tema, la cual tuvo lugar con la sentencia de 30 de julio de 1992, con ponencia del Magistrado Daniel Suárez Hernández, referida, junto con toda la evolución hasta entonces evidenciada en relación con este tipo de asuntos, en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 24 de agosto de 1992, rad. 6754”. 22 Cita del original.
“Sección Tercera, sentencia del 7 de diciembre de 2004, Exp. 14.421”. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 12 de 25 válidamente puede apreciar el operador judicial con el propósito de formar su íntima convicción (…)23. En este orden de ideas, si bien el régimen aplicable a los eventos en los cuales se discute la responsabilidad patrimonial del Estado por las actividades médico- sanitarias es, de manera general, el de la falla probada del servicio, la especial naturaleza de la actividad en estudio le permite al juez de la causa acudir a diversos medios probatorios (v.gr. prueba indiciaria) para formar su convencimiento acerca de la existencia del nexo de causalidad, sin que por ello se pueda afirmar que dicha relación causal se presume” (Subrayado del Tribunal).
El criterio pregonado, que como se indica resulta pacífico en la jurisprudencia reciente de esta jurisdicción24, permite definir los contornos esenciales del análisis de la responsabilidad por el acto médico, que pueden sintetizarse en lo siguiente: i) el régimen de la falla probada como marco general de análisis; ii) el consecuente deber de la parte actora de acreditar, además del daño, la desatención a la “lex artis”, entendida como los parámetros científicos que rigen la atención médica del caso concreto; iii) el principio de libertad probatoria que rige el estudio de la responsabilidad, habida cuenta de las connotaciones propias de la ciencia médica; y iv) el dinamismo en las cargas probatorias según las circunstancias propias de cada caso, sin que ello pueda llegar a derivar en una presunción del nexo de causalidad como elemento de la responsabilidad. 4.2 PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD En materia de daño médico, la jurisprudencia ha acudido a la noción de “pérdida de oportunidad” como parámetro para establecer la responsabilidad por negligencia en la prestación del servicio asistencial, cuando, hallándose probada la gravedad de la enfermedad o las pocas posibilidades de recuperación, en todo caso se comprueba que la conducta negligente de la demandada sí contribuyó al resultado dañino. En esos casos, este concepto permite indemnizar una parte del daño. En relación con la pérdida de oportunidad, la Sección Tercera de manera reiterada ha optado por considerarla como una modalidad de daño autónomo25 y no como una técnica para facilitar la prueba en casos de incertidumbre causal –posibilidad planteada por la doctrina-26, aunque existan posiciones disidentes27, de ahí que haya sido definida como el quebrantamiento del interés legítimo de obtener un beneficio cuya realización, aunque incierta, resulta probable, o de eludir un perjuicio cuya concreción no podría evitarse del todo. 23 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 27 de abril de 2011. MP. Mauricio Fajardo Gómez. Radicado: 52001-2331-000-1998-00157-01 (19192). Demandante: Mónica Varona de Osejo. Demandado: Instituto de Seguros Sociales. 24 Ver también Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, MP. Marta Nubia Velásquez Rico.
Sentencia de 9 de abril de 2021. Radicación número: 68001-23-33-000-2014-00026-01(60265). Demandante: Luís Adrián Díaz Hernández y otros. Demandado: ESE Hospital Universitario de Santander y otros. 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, sentencia de 11 de agosto de 2010, exp. 05001-23-26-000-1995-00082-01(18593), C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencias del 14 de marzo de 2013, exp. 25000-23-26-000-1999-00791- 01(23632) y del 9 de octubre de 2013, exp. 25000-23-26-000-2001-02817-01(30286) CP: Hernán Andrade Rincón; Subsección B, sentencia del 26 de junio de 2014, exp. 25000232600020000215101, CP: Ramiro Pazos Guerreo;
Subsección C, sentencia del 10 de diciembre de 2014, exp. 23001-23-31-000-2012-00004-01 (46107), CP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa; Subsección A, consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia de 5 de julio de 2018, Radicación número: 68001-23-31-000-2004-02444-01(44740). 26 Sección Tercera, Subsección B, sentencias de 29 de agosto de 2013, exp. 30347 y 29113 y de 31 de julio de 2014, exp. 31781, todas con ponencia del consejero Ramiro Pazos Guerrero. 27 En ese sentido puede consultarse la sentencia de la Sección Tercera Subsección C de 8 de abril de 2014, exp. 29809, C.P. Enrique Gil Botero.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 13 de 25 En ese sentido, se ha distinguido entre el daño consistente en la imposibilidad definitiva de obtener un beneficio o de evitar un perjuicio, caso en el cual el objeto de la indemnización es, precisamente, el beneficio dejado de obtener o el perjuicio que no se evitó, y aquel que tiene que ver con la pérdida de una probabilidad que, aunque existente, no garantizaba el resultado esperado, aunque sí abría la puerta a su obtención en un porcentaje que constituirá el objeto de la indemnización. De acuerdo con lo sintetizado por el Consejo de Estado28 siguiendo la doctrina29 y la jurisprudencia civil30, para que exista pérdida de oportunidad, deben reunirse los siguientes elementos: i) Certeza respecto de la existencia de una oportunidad que se pierde, aunque la misma envuelva un componente aleatorio, falta de certeza o aleatoriedad del resultado esperado, es decir, la incertidumbre respecto a si el beneficio o perjuicio se iba a recibir o evitar, ii) Imposibilidad definitiva de obtener el provecho o de evitar el detrimento, iii) La víctima debe encontrarse en una situación potencialmente apta para pretender la consecución del resultado esperado.
Específicamente en un caso de falla médica señaló: “… (i) debe constituir una probabilidad seria y debidamente fundada, que permita afirmar la certeza del daño y no una mera posibilidad, vaga y genérica, que no constituye más que un daño meramente hipotético o eventual; (ii) lo perdido o frustrado es la oportunidad en sí misma y no el beneficio que se esperaba lograr o la pérdida que se pretendía eludir, (iii) la medida del daño será proporcional al grado de probabilidad que se tenía de alcanzar el beneficio pretendido, y (iv) el bien lesionado no es un derecho subjetivo sino un interés legítimo.
En síntesis, cuando se pretende la indemnización de los daños derivados de la omisión o tardanza de las entidades obligadas a prestar los servicios médicos, debe quedar acreditado no el resultado final de la lesión o enfermedad que originó la solicitud de atención, sino la existencia de la probabilidad que tenía el paciente de recuperar su salud o preservar su vida y que esa expectativa se perdió en forma definitiva como consecuencia de la actuación imputable a la entidad.
El grado de probabilidad que tenía el paciente de lograr el beneficio será, entre otros factores, el que determine la indemnización.31”32 Ahora bien, sobre la liquidación de los perjuicios en casos médicos por este daño autónomo precisó el Consejo de Estado que la indemnización se determina según el porcentaje de probabilidad que se le restó al paciente debido a la omisión o tardanza en el tratamiento.
El juez debe considerar las pruebas disponibles para estimar ese porcentaje y, en base a ello, calcular la compensación económica. Este 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de agosto de 2010, exp. 05001-23-26-000-1995-00082-01(18593), C.P. Mauricio Fajardo Gómez. En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 25 de agosto de 2011, exp. 25000-23-26-000-1997-03994-01(19718), C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
CONSEJO DE ESTADO. Sala de de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Consejero ponente: Danilo Rojas Betancourth. Sentencia de 31 de mayo de 2016. Radicación número: 63001-23-31-000-2003-00261-01(38267). Actor: Edilberto Piedrahita Tenorio. Demandado: Nación - Rama Judicial; Sentencia de 30 de agosto de 2017, MP.
Carlos Alberto Zambrano Barrera, exp. 43646; Sentencia de 1 de octubre de 2018, CP. Marta Nubia Velásquez Rico, Rad. 13001-23-31- 000-2005-00944-01 (46375). 29 ZANNONI, Eduardo, El daño en la responsabilidad civil, Astrea, Buenos Aires, 1987, pp. 110-111. 30 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, MP: Margarita Cabello Blanco, Bogotá, 4 de agosto de 2014, expediente No. 11001-31-03-003-1998- 07770-01. 31 En el mismo sentido la sentencia del 5 de marzo de 2015, de la Sección Tercera Subsección B, Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth, Expediente: 32.955, Radicación: 470012331000199806046-01, Actor: Sonia Esther Ruíz de la Cruz y otros.
Demandado: Hospital Santander Herrera de Pivijay-Magdalena E.S.E. 32 Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 9 de octubre de 2014, exp. 29720, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 14 de 25 daño se reconoce como autónomo y se fundamenta en criterios de estadística, probabilidad y equidad cuando no es posible cuantificarlo técnicamente33.
La Sección Tercera del Consejo de Estado concluye en la providencia que se viene citando, que la indemnización suele consistir en sumas genéricas bajo el rubro “pérdida de oportunidad”, y en algunos casos puede incluir perjuicios morales, pero no materiales, ya que estos se relacionan directamente con el daño final, que no es objeto de compensación en estos supuestos34.
Este criterio fue reiterado recientemente por el Consejo de Estado, señalando que cuando no es posible determinar el porcentaje o probabilidad, habría que acudir a criterios de equidad35. Así mismo, la Alta Corporación en providencia del año 2020 36, reiteró que el reconocimiento de la pérdida de oportunidad como daño autónomo corresponde a una línea jurisprudencial consolidada desde el año 2010, aplicable en aquellos casos en los cuales cobra mayor fuerza la incertidumbre acerca del beneficio que pudo obtener la víctima, que la prueba del nexo causal entre la pérdida de oportunidad y la actuación de la Administración y así mismo, que dicho daño autónomo se ubica en el campo del daño, sin desconocer que por elementales razones guarda estrecho vínculo con la relación de causalidad, -la causalidad existente entre el hecho imputable y el daño para estructurar la responsabilidad- y por lo mismo resulta ser un “perjuicio autónomo”.
Igualmente y en relación a la manera de indemnizar dicho perjuicio, el Consejo de Estado en otro pronunciamiento del mismo año37, explicó que no existe un mandato legal relativo a la forma en que debe procederse, toda vez que esta figura constituye un daño autónomo que no se causa directamente, sino por la pérdida de oportunidad y justamente, ello permite que la cuantía se valore de acuerdo al principio de equidad previsto en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, como quiera que su reconocimiento surge de la dificultad de indemnizar con base en datos estadísticos o exactos de cuya prueba adolecen los casos, razón por la cual se acude al criterio de equidad a fin de evitar condenas en abstracto.
Finalmente, de modo más reciente el máximo órgano de esta jurisdicción también ha hecho énfasis en que no se trata de un daño adicional sino que es un daño autónomo, ya que es distinto del daño total que se indemniza cuando existe plena prueba del nexo causal entre la negligencia médica y el resultado.38 33 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C Consejero Ponente: Enrique Gil Botero, 24 de octubre de dos mil trece (2013).
Expediente: 25.869. Radicación: 68001-23-15-000-1995-11195-01 34 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C Consejero Ponente: Enrique Gil Botero, 24 de octubre de dos mil trece (2013). Expediente: 25.869. Radicación: 68001-23-15-000-1995-11195- 01 35 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Subsección A. Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico. Sentencia de cinco (5) de julio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 68001-23-31-000- 2004-02444-01(44740). Actor: Sara Orejarena de Quijano y otros. Demandado: Instituto de Seguros Sociales Liquidada 36 Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo.
Sección tercera. Subsección A. Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico. Sentencia de 4 de diciembre de 2020. Radicado: 05001-23-31-000-2007-02993-01(62518). Actor: Orfali Yanet Mazo Henao y otros. Demandado: municipio de Santa fe de Antioquia y otros. 37 Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección tercera. Subsección A. Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico.
Sentencia 23 de octubre de 2020. Radicado: 08001-23-31-003-2007-00806-01 (60092). Actor: María del Carmen Ruiz Padilla y otros. Demandado: Instituto de los Seguros Sociales Liquidado. 38 Consejo de Estado, Sección Tercera, Consejero Ponente: Martín Bermúdez Muñoz, Radicado: 08001233300420130035602 (59550), Sentencia de 2 de agosto de 2024, Actor: Jaime José Palencia Ortega, Accionado: Distrito de Barranquilla y Otros.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 15 de 25 4.3 HECHOS PROBADOS De acuerdo con los planteamientos esbozados en el recurso de apelación, el escenario que marca la discusión en esta instancia se contrae a determinar si el hecho de que a la señora Luz Dibia Rojas Buitrago no se le hubiera realizado la cirugía de reducción abierta y osteosíntesis por la fractura del radio distal derecha, le restó oportunidades de recuperación, y si dicha conducta es atribuible a la Dirección Territorial de Salud de Caldas por omitir sus deberes de inspección, vigilancia y control.
La Sala pasa a abordar el análisis del material probatorio, especialmente los datos que se extraen de la historia clínica, el fallo de tutela proferido por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales y los testimonios rendidos en las audiencias de pruebas. 4.3.1 Historia clínica E.S.E. Assbasalud - El día 7 de junio de 201539 la señora Luz Dibia Rojas Buitrago se presentó a la unidad de urgencias de la ESE Assbasalud como consecuencia de una caída y trauma en la muñeca, en dicho registro clínico se estableció lo siguiente: “Paciente de 60 años que consulta por presentar caída hace aproximadamente una hora desde su propia altura por oportunidad, cayendo hacia adelante y sufriendo trauma en mano derecha con posterior dolor y limitación funcional la mano. La paciente niega perdida de consciencia, traumas en región [craneal] o en alguna [otra] zona”.
Asimismo, en dicha valoración se estableció que “se aprecia[ba] [deformidad] en cara dorsal de muñeca derecha, con limitación para la flexión y extensión de la mano” y se le diagnosticó a la demandante como patología “traumatismo no especificado de la muñeca y de la mano”. Y la remitió al servicio médico de ortopedia y traumatología. 4.3.2 Historia clínica E.S.E. Hospital San Marcos de Chinchiná - En la historia clínica de 20 de junio de 201540 se informó que la señora Luz Dibia Rojas Buitrago por fractura del radio distal de su muñeca derecha, de igual manera, en dicha valoración se indica que fue atendida en el centro “piloto” en donde inmovilizaron su brazo derecho y solicitaron Rx.
A su vez, en dicho centro médico se estableció la conducta a seguir de la siguiente manera: “Requiere reducción abierta y osteosíntesis de fractura de radio distal derecho. se solicita cuadro hemático, glicemia, creatinina, electrocardiograma. Rx de tórax, se solicita material de os y se programa cirugía preferencial. La demora en la realización de la cirugía, aumenta los riesgos, las complicaciones y retarda la recuperación, hechos conocidos por la ARS Caprecom y sus auditores médicos, y exclusiva responsabilidad de dicha ARS por la demora en la realización de la cirugía”.
Seguidamente, en el reporte de evolución de hospitalización de 11 de julio de 201541 de la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná, se dejó constancia de que habían transcurrido cinco semanas desde el accidente sin que se hubiera podido realizar la intervención quirúrgica. En dicho informe se indicó la necesidad de tomar nuevas radiografías para evaluar la viabilidad de llevar a cabo la cirugía reconstructiva del radio distal derecho por el tiempo transcurrido.
Sin embargo, en el expediente no 39 SAMAI archivo 4ED_C01PRINCIPAL_004ANEXOSDEMANDAPDF. Fls. 6-7. 40 SAMAI archivo 4ED_C01PRINCIPAL_004ANEXOSDEMANDAPDF. Fls. 9-16. 41 SAMAI archivo 4ED_C01PRINCIPAL_004ANEXOSDEMANDAPDF. Fls. 17. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 16 de 25 obra más pruebas, que permitan determinar que, en efecto a la señora Luz Dibia Rojas Buitrago le ordenaron el procedimiento de reconstrucción. 4.3.3 Sentencia de tutela La señora Luz Elena Patiño Jiménez promovió42 tutela contra la EPS Caprecom, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, salud y seguridad social.
El trámite constitucional correspondió al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales 43 que dictó sentencia de primera instancia el 8 de septiembre de 201544. En los antecedentes del fallo, se relata que, como consecuencia de la fractura de la epífisis inferior del radio derecho, su médico tratante le programó 15 sesiones de fisioterapia y la realización de la cirugía de secuela de fractura de distal que no se habían realizado a la fecha de la presentación de la tutela.
Finalmente, el Juez de tutela decidió tutelar los derechos fundamentales de la actora de la siguiente manera: “(…)
PRIMERO: TUTELAR el Derecho Constitucional Fundamental de a la SALUD, a la señora LUZ DIBIA ROJAS BUITRAGO identificada con cédula de ciudadanía número Nº 24.316.659, quien actúa en su nombre propio, contra de CAPRECOM EPSS por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ORDENASE a EPS CAPRECOM que dentro de las CUARENTA Y OCHO (48) HORAS SIGUIENTES a la notificación de esta providencia, autorice, programe y realice la PLACA DE RADIO DISTAL BLOQUEADA, LAS QUINCE (15) SESIONES DE FISIOTERAPIA y la CIRUGJA SECUELA DE FRACTURA DE RADIO DISTAL DERECHO que requiere la señora LUZ DIBIA ROJAS BUITRAGO, para el tratamiento de la FRACTURA DE LA EPIFISIS INFERIOR DEL RADIO que presenta.
TERCERO: DESVINCULAR de la presente acción a la DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS y a la ESE HOSPITAL SAN MARCOS DE CHINCHINA, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.”. Es de advertir que en el trámite de tutela se vinculó a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, sin embargo, al momento de emitir el fallo, no se impartió ninguna orden contra dicha entidad, por el contrario, Juzgado resolvió absolverla, considerando que la única entidad competente para prestar los servicios médicos requeridos era la EPS Caprecom, en la cual se encontraba afiliada la demandante. 4.3.4 Dictamen N° 9647 de 13 de septiembre de 2016 de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas45 - Mediante el Dictamen de PCL emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas de 13 de septiembre de 2016, se calificó a la señora Luz Dibia Rojas Buitrago por la patología de “Fractura de la epífisis inferior del radio” y en donde se le determinó una valoración final de pérdida de capacidad laboral del 15%. 42 SAMAI archivo 4ED_C01PRINCIPAL_004ANEXOSDEMANDAPDF.
Fls. 26-30. 43 Sentencia No. 125 proferida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales. 44 SAMAI archivo 4ED_C01PRINCIPAL_004ANEXOSDEMANDAPDF. Fls. 31-42. 45 SAMAI archivo 4ED_C01PRINCIPAL_004ANEXOSDEMANDAPDF. Fls. 23-25. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 17 de 25 4.3.5 Pruebas testimoniales - El señor Carlos Andrés Ortiz Rojas, hijo de la demandante Luz Dibia Rojas Buitrago, relató que su madre sufrió un accidente en junio de 2015, tras lo cual acudieron inicialmente a un centro de atención en Manizales, desde donde fueron remitidos por la EPS Caprecom al Hospital San Marcos de Chinchiná. Explicó que en dicho hospital no se le practicó la cirugía requerida y que posteriormente su madre fue observada por otro médico en Manizales, quien indicó que ya no era posible realizar la intervención quirúrgica porque el hueso se había "soldado".
El testigo afirmó que la atención fue tardía y que Caprecom no autorizó oportunamente los procedimientos necesarios. También señaló que su madre realizó reclamaciones a Caprecom e indicó que la EPS fue quien recomendó la cirugía, pero nunca la autorizó ni la practicó. Además, mencionó que su madre interpuso una acción de tutela que fue fallada a su favor por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito, aunque la orden judicial no fue cumplida por Caprecom.
Cuando se le preguntó si su madre presentó alguna queja formal ante la Dirección Territorial de Salud de Caldas, respondió que no podía dar una respuesta afirmativa debido al tiempo transcurrido y que, pese a que la acción de tutela fue fallada a su favor, no supo precisar si, tras el fallo, ella presentó alguna solicitud ante la DTSC. - El señor José Iván Duque Castaño quien conocía a la señora Luz Dibia Rojas Buitrago desde hace varios porque vendía obleas en el parque de Chipre, Manizales junta a ella, señaló que no tiene conocimiento de que la demandante hubiere presentado alguna solicitud o queja directamente ante la Dirección Territorial de Salud de Caldas respecto al procedimiento médico que requería. También afirmó que no se enteró de que la DTSC hubiera omitido algún trámite que la señora Luz Dibia necesitara, ni que ella hubiera mencionado alguna falta por parte de esa entidad.
Por el contrario, el testigo fue enfático en señalar que la entidad encargada de prestar los servicios médicos en ese momento era la EPS Caprecom y que fue aquella quien determinó que la paciente debía ser intervenida quirúrgicamente, pero nunca se llevó a cabo dicha intervención. - La señora Luisa Fernanda Gómez Giraldo manifestó que conocía a la señora Luz Dibia Rojas Buitrago porque es su suegra.
Relató que la demandante sufrió una caída en junio de 2015, lo que le causó una fractura en la mano y fue atendida inicialmente en el Centro Piloto de Manizales, donde le pusieron una férula y le dieron medicamentos para el dolor. Posteriormente fue remitida al Hospital San Marcos de Chinchiná, donde le informaron que no era posible realizar la cirugía porque el hueso ya había soldado y no contaban con insumos para realizar la intervención quirúrgica.
Mencionó que, aunque acudieron varias veces a los centros médicos, no sabe si presentaron reclamaciones formales ante la EPS o la Dirección Territorial de Salud de Caldas. 4.4 ANÁLISIS DE LOS MOTIVOS DE INCONFORMIDAD FRENTE A LA IMPUTACIÓN Conforme se enfatizó en los antecedentes de esta providencia, el apelante sostiene que la Dirección Territorial de Salud de Caldas (DTSC) tenía deberes constitucionales y legales de inspección, vigilancia y control sobre el sistema de salud y que esta omisión, a pesar de conocer el mal funcionamiento y las fallas en Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 18 de 25 la atención médica por parte de la EPS Caprecom, derivó en consecuencias físicas, económicas y morales irreversibles a la señora Luz Dibia Rojas Buitrago.
Además, destacó que la DTSC fue informada de la situación mediante una acción de tutela promovida por la demandante, lo que refuerza su conocimiento previo y su deber de actuar, insistiendo en que la DTSC no podía limitarse a esperar que la EPS Caprecom cumpliera, sino que debía coordinar y garantizar la prestación efectiva del servicio de salud de la señora Luz Dibia Rojas Buitrago quien era un sujeto de especial protección constitucional de más de 60 años y en escasas condiciones económicas. 4.4.1 Daño Como se advirtió párrafos atrás, en el presente caso se presentó demanda por los perjuicios físicos y psicológicos sufridos por la señora Luz Dibia Rojas Buitrago, derivados de la pérdida de oportunidad de realizarle la cirugía de reducción abierta y osteosíntesis por la fractura del radio distal en su muñeca derecha.
En la sentencia de primera instancia se acreditó el daño alegado en la demanda, con base en las anotaciones contenidas en las historias clínicas aportadas al proceso y en el dictamen de pérdida de capacidad laboral, el cual determinó un PCL del 15 % como consecuencia de una “Fractura de la epífisis inferior del radio”, respecto de la cual se ordenó una cirugía reducción abierta y osteosíntesis que nunca se llevó a cabo.
Además de lo anterior, los testigos fueron coincidentes y enfáticos en señalar que, pese a la orden del médico tratante de realizar una cirugía reducción abierta y osteosíntesis por la fractura del radio distal de la muñeca derecha de la señora Luz Dibia Rojas Buitrago, la EPS Caprecom nunca programó dicho procedimiento y que cuando la paciente acudió posteriormente a un médico particular, éste le informó que la cirugía ya no podía realizarse, dado que el hueso se había consolidado.
Por otro lado, si bien podría argumentarse que no existe una prueba técnica que determine la pérdida de una expectativa legítima por parte de la actora en cuanto a que, de haber recibido la atención médica requerida, habría recuperado su salud, es preciso señalar que, conforme a la lex artis, en los casos de fractura de la epífisis inferior del radio, por regla general debe practicarse una cirugía de reducción abierta y osteosíntesis, con o sin fijación, procedimiento que fue ordenado a la demandante y que presenta altas tasas de recuperación. En efecto, la literatura ha señalado que: “La evolución de las placas para fijación interna ha incrementado la preferencia por el tratamiento quirúrgico de las fracturas distales del radio.
(…) los resultados anatómicos y funcionales en pacientes con fracturas distales del radio tratados con la técnica de reducción abierta y fijación interna (RAFI) (…) se concentran mayormente entre resultados buenos y regulares con solo un 3,13% de resultados malos. (…) Los resultados anatómicos y radiológicos obtenidos con la técnica quirúrgica de RAFI con placas volares en el tratamiento de fracturas distales del radio son mayormente buenas y regulares, con un porcentaje menor que llega a la excelencia. La regularidad de la superficie articular radiocarpiana y la angulación volar o sagital son los parámetros más difícilmente restablecidos con la técnica.
(…) La rehabilitación posquirúrgica siguiendo protocolos de fisioterapia mejora significativamente la funcionalidad del miembro en cuanto al rango de movimientos y la realización de actividades usuales y específicas a Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 19 de 25 los tres meses de la intervención quirúrgica, existiendo mejoría aunque no significativa en cuanto al alivio del dolor.”46 En consecuencia, la Sala considera que la demandante sí contaba con una expectativa legítima de recuperación, conforme a los estándares médicos aplicables al caso, máxime cuando el análisis de responsabilidad que hoy se realiza se centra en los hechos concretos y en la omisión de un tratamiento que, de haberse aplicado oportunamente, habría ofrecido una probabilidad significativa de recuperación. Por tanto, con base en lo anterior y en los elementos probatorios obrantes en el expediente, se establece la existencia del daño autónomo sufrido por la señora Luz Dibia Rojas Buitrago. 4.4.2 Imputación Acreditado el primer elemento de la responsabilidad, la Sala procederá al análisis de la imputación, con el propósito de establecer si el daño sufrido por la demandante es atribuible a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en virtud de que, según lo expuesto por la parte demandante-recurrente, dicho daño le resulta imputable a esa entidad por haber omitido sus deberes de inspección, control y vigilancia, a pesar de tener conocimiento del caso.
Como se dijo anteriormente, tratándose de asuntos en los que se debate la responsabilidad del Estado por asuntos médico-sanitarios, en este caso, la de la Dirección Territorial de Salud de Caldas que fue el ente público demandado, la jurisprudencia actual del Consejo de Estado ha señalado que, por regla general, el título de imputación aplicable es el de falla probada del servicio, lo que implica que el demandante, además de acreditar el daño, debe demostrar, según el caso, la configuración de una indebida prestación del servicio de salud, y el nexo causal entre ésta y el daño. En este caso se atribuye la responsabilidad por la pérdida de oportunidad derivada de la omisión en el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control que la ley asigna a las entidades territoriales.
En lo que tiene que ver con las funciones que en materia de salud le competen a los departamentos, se debe destacar que en desarrollo del artículo 4347 de la Ley 715 de 2001, vigente para la época de los hechos, le correspondía a los departamentos i) dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción; ii) gestionar lo relativo a la prestación de los servicios de salud, de manera oportuna, eficiente y con calidad a la población pobre en lo no cubierto con subsidios que resida en su jurisdicción a través de las IPS públicas o privadas e, inclusive, financiar con recursos propios o con los asignados por concepto de participaciones y demás, la prestación de 46 Barriento, Antonio Ramón. (2014) Tratamiento de fracturas distales con Técnica de Reducción abierta y Fijación Interna con Placa Volar.
Revista de Salud Pública Parag. (S/f). Recuperado el 27 de agosto de 2025, de: https://docs.bvsalud.org/biblioref/2018/11/964670/32-40.pdf. 47 “Artículo 43. Competencias de los departamentos en salud. Sin perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales, corresponde a los departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia.
Para tal efecto, se le asignan las siguientes funciones: (…) 43.2. De prestación de servicios de salud. 43.2.1. Gestionar la prestación de los servicios de salud, de manera oportuna, eficiente y con calidad a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, que resida en su jurisdicción, mediante instituciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas. 43.2.2.
Financiar con los recursos propios, si lo considera pertinente, con los recursos asignados por concepto de participaciones y demás recursos cedidos, la prestación de servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y los servicios de salud mental (…)”. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 20 de 25 servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto en el plan obligatorio de salud, con subsidios a la demanda; iii) organizar, dirigir, coordinar y administrar la red de instituciones prestadoras de servicios de salud pública en el departamento, y iv) monitorear y evaluar la ejecución de los planes y acciones en salud pública en los respectivos municipios de su jurisdicción, sin perjuicio de las demás funciones atribuidas por la norma legal.
Estas competencias, si bien son relevantes, se enmarcan principalmente en un enfoque operativo y administrativo, orientado a garantizar el adecuado funcionamiento del sistema de salud en el ámbito territorial. Específicamente, el artículo 43 de la Ley 715 de 2001 si bien establece competencias de inspección, vigilancia y control, las mismas son dirigidas a vigilar el cumplimiento de las normas técnicas, científicas y administrativas expedidas por el Ministerio de Salud, supervisar las actividades de los municipios en salud, y controlar el uso adecuado de los recursos financieros destinados al sector48.
También corresponde registrar y verificar las condiciones de habilitación de los prestadores de servicios de salud, supervisar la infraestructura sanitaria y coordinar acciones de salud pública, como el control de vectores, zoonosis y factores ambientales que afecten la salud49. En materia de aseguramiento, ejercen funciones de vigilancia y control dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, además de cofinanciar la afiliación de población vulnerable50.
No obstante, el marco normativo no les asigna competencias para inspeccionar, controlar o vigilar directamente el ejercicio de las funciones de las EPS, porque al igual que aquellas, las Direcciones Territoriales de Salud actúan como agentes del sistema del sistema de salud, con responsabilidades orientadas a garantizar la prestación de servicios médico-asistenciales, especialmente para los sectores más vulnerables de la población, mientras que las competencias de vigilancia y control en la prestación del servicio médico son asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud.
Cabe precisar, que los departamentos tienen una incidencia directa en la prestación de servicios a la población no afiliada y a la población subsidiada respecto de lo que no está cubierto por el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (hoy Plan Básico de Salud). En lo que tiene que ver con los servicios que hacían parte del plan obligatorio de salud del régimen subsidiado, la Dirección Territorial de Salud de Caldas junto con su contestación de la demanda aportó la Resolución No. 5521 de 27 de diciembre de 2013 emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social51, que en aquella época era la vigente y que frente al caso de las cirugías de reconstrucción dispuso lo siguiente: “Artículo 39.
Tratamientos reconstructivos. En el POS están cubiertos los tratamientos reconstructivos definidos en el Anexo 02 que hace parte integral de este acto administrativo, en tanto tengan una finalidad funcional de conformidad con el criterio del profesional en salud tratante.” 48 Artículo 43 de la Ley 715 de 2001, numeral 43.1.5. 49 Artículo 43 de la Ley 715 de 2001, numerales 43.2.6, 43.2.8 y 43.3.8. 50 Artículo 43 de la Ley 715 de 2001, numeral 43.4.1. 51 SAMAI archivo 17ED_C01PRINCIPAL_017CONTESTACIONDEMANDADTSCPDF.
Fls. 14-49. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 21 de 25 Asimismo, en el anexo 02 de dicha resolución se estableció que el procedimiento requerido por la demandante debía estar a cargo de la EPS a la cual estuviera asegurada, toda vez que aquel se encontraba dentro del POS-S52.
De lo anterior se concluye que la Dirección Territorial de Salud de Caldas tampoco tenía injerencia ni responsabilidad directa en la prestación del servicio de salud objeto de la demanda, porque, aunque la señora Luz Debia Rojas Buitrago hacía parte del régimen subsidiado, el procedimiento quirúrgico de reducción abierta y osteosíntesis por fractura de la epífisis inferior del radio derecho estaba, se itera, incluido en el Plan Obligatorio de Salud (hoy Plan Básico de Salud), por lo que su realización era competencia exclusiva de la EPS Caprecom, entidad a la cual se encontraba afiliada.
Adicionalmente, del análisis de la Ley 715 de 2001 se desprende que la Dirección Territorial de Salud de Caldas no ostentaba facultades sancionatorias ni coercitivas sobre las EPS para garantizar la ejecución de procedimientos médicos específicos, como el requerido por la demandante, ya que esta atribución corresponde de manera exclusiva a la Superintendencia Nacional de Salud, autoridad encargada de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las entidades que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud53, tal como lo reconoció el juez de primera instancia. Otro argumento del recurrente va dirigido a que la Dirección Territorial de Salud de Caldas tenía conocimiento del caso concreto porque fue vinculada a la acción de tutela promovida ante el Juzgado Tercero Laboral de Manizales, en la cual se ordenó la realización del procedimiento quirúrgico requerido por la señora Luz Debia Rojas Buitrago, sin embargo, dicha providencia judicial fue clara en señalar que la entidad responsable de garantizar la prestación del servicio era la EPS Caprecom, y no la DTSC.
En efecto, la orden de tutela no impuso a la Dirección Territorial la obligación de ejecutar el procedimiento, ni tampoco realizar seguimiento o control alguno sobre el cumplimiento de dicha orden por parte de la EPS. Por lo tanto, aunque la Dirección Territorial de Salud de Caldas tuvo conocimiento preliminar de la afectación sufrida por la señora Luz Debia Rojas Buitrago derivada del incumplimiento por parte de la EPS Caprecom, no se le asignó ninguna función activa en el proceso de verificación ni en la garantía del servicio médico ordenado mediante la acción de tutela.
En ese sentido, no puede atribuirse responsabilidad a la Dirección Territorial por el incumplimiento posterior de la EPS, máxime cuando no existen fundamentos jurídicos que le determinen dicha obligación. La ausencia de una obligación legal o judicial específica de seguimiento, vigilancia o control, sumada a la falta de información sobre el incumplimiento por medio de una queja o requerimiento judicial, 52 Número 1730, Código 79.5.2, Descripción. “Reducción abierta con/sin fijación interna de epífisis separada en radio y/o cubito”. 53 Ley 715 de 2001.
“Artículo 68. Inspección y vigilancia. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá como competencia realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo. Las organizaciones de economía solidaria que realicen funciones de Entidades Promotoras de Salud, administradoras de régimen subsidiado o presten servicios de salud y que reciban recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, estarán sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud.
(…)”. Asimismo, la Ley 1438 de 2011 establece quienes son las entidades sujetas al control y vigilancia las siguientes: “Artículo 121. Sujetos de Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia Nacional de Salud. Serán sujetos de inspección, vigilancia y control integral de la Superintendencia Nacional de Salud: 121.1 Las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, (…)”.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 22 de 25 excluye cualquier tipo de responsabilidad administrativa (de inspección, control y vigilancia) por parte de la entidad demandada. Además, los testigos coincidieron en afirmar que la causa efectiva del daño sufrido por la señora Luz Debia Rojas Buitrago fue la omisión de la EPS Caprecom al no programar ni realizar la cirugía reducción abierta y osteosíntesis de la epífisis distal del radio derecho y los mismos al ser interrogados sobre la actuación de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, manifestaron que no les constaba que dicha entidad hubiera tenido conocimiento de la atención médico-asistencial brindada por la EPS Caprecom a la demandante, ni que tuvieran conocimiento de que ésta hubiese presentado alguna reclamación o queja ante la DTSC.
Tampoco en el expediente existe prueba alguna, ni siquiera un indicio razonable, que permita concluir que la intervención de la Dirección Territorial de Salud de Caldas en sus deberes de inspección, vigilancia y control habría evitado el perjuicio sufrido por la señora Luz Debia Rojas Buitrago, debido a que, se reitera, la programación y realización del procedimiento quirúrgico requerido era competencia exclusiva de la EPS Caprecom, entidad que, al momento de la presentación de la demanda, ya se encontraba extinta y, por tanto, no podía ser sujeto de obligaciones legales.
En este punto, se hace importante para la Sala señalar que en una reciente providencia, la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado54 estableció que el juicio de responsabilidad exige que se evacúe un análisis causal naturalístico y un juicio valorativo respecto de la atribución normativa, determinada a partir de la concepción de la causa adecuada: “En esta línea, para establecer la imputación, debe determinarse, primero, la causa material del daño55 que, según lo ha dispuesto esta Corporación, no se presume en ningún régimen de la responsabilidad: “El accionante también tiene que demostrar en juicio la causalidad adecuada entre el daño padecido y la conducta de riesgo imputada al Estado mediante prueba directa o indirecta, porque la ley no ha señalado en materia de relación causal ni presunciones legales respecto de las cuales, probado un hecho (s) el legislador infiera su causalidad adecuada, ni tampoco los conocimientos del juez sobre la realidad social lo autorizan para deducir con certeza el nexo de causalidad eficiente y determinante.
La prueba del nexo puede ser: a) directa, mediante los medios probatorios que lo representan por si [sic] mismo y/o b) indirecta, mediante indicios; este medio de convicción lógico indirecto, requiere de la demostración de unos hechos indicadores que apunten con fuerza el hecho indicado” 56. (Negrillas y subrayados de la sentencia en mención).
Así las cosas, no se configura el elemento de imputación necesario para atribuir responsabilidad a la DTSC, toda vez que no se demostró una conducta omisiva relevante, ni una relación causal directa entre su actuación y el daño alegado. La DTSC no tenía competencia legal para intervenir en la prestación directa del servicio médico cubierto por el Plan Obligatorio de Salud (hoy PBS), ni ostenta facultades de vigilancia, control, inspección ni sanción sobre las EPS, ya que dichas 54 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección C. Consejero Ponente. William Barrera Muñoz. Radicado: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715). sentencia de 11 de diciembre de 2024. Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas. Demandado: Municipio de Becerril, Consorcio Becerril 2015 y Consorcio Intervmega Becerril. 55 Citado original de la sentencia en mención: “La causalidad material es, también, un elemento autónomo e indispensable en la estructuración de la responsabilidad que no admite presunciones y que, como se ha dicho, se presupone al del análisis de la imputación. Héctor Patiño. Supra.
P. 372.”. 56 Citado original de la sentencia en mención: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 2 de mayo de 2002. Exp: 13477.”. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 23 de 25 atribuciones corresponden de manera exclusiva a la Superintendencia Nacional de Salud.
Por lo tanto, en el presente caso, contrario a lo sostenido por la parte demandante, no puede atribuirse responsabilidad a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, porque en su rol de autoridad sanitaria territorial, si bien ejerce funciones de vigilancia y control (delimitadas anteriormente), no tenía la competencia para ordenar o ejecutar el procedimiento médico requerido.
Por otro lado, si bien el recurrente alegó que la señora Luz Debia Rojas Buitrago era una persona mayor de 60 años y de condiciones económicas desfavorables, es necesario precisar que, aunque pertenece a un grupo de protección constitucional especial desde el punto de vista económico, esta circunstancia por sí sola no habilita al juez para flexibilizar la carga probatoria ni para aplicar un régimen de responsabilidad por falla presunta.
Además, en el proceso no se aportó prueba alguna que acreditara el estado de pobreza de la víctima. Por el contrario, de los testimonios recaudados se desprende que la demandante depende económicamente de su hijo, quien es profesional y comerciante. Por lo tanto, si bien estos elementos pueden ser útiles para analizar con mayor profundidad las necesidades del caso, no constituyen un fundamento suficiente para derivar responsabilidad patrimonial del Estado, como lo pretende el apoderado de la parte demandante.
Derivar el reconocimiento de indemnizaciones por perjuicios con base en una supuesta omisión en los deberes de inspección, vigilancia y control por parte de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, plantea ciertas dificultades, en el sentido de que, si por ejemplo, se aceptara que la DTSC debía verificar la garantía del servicio médico por parte de la EPS Caprecom y que su omisión genera por sí sola responsabilidad, implicaría que en cada caso donde se presente una falla médica o asistencial, y la Dirección Territorial no haya intervenido directamente, se le podría atribuir una responsabilidad patrimonial.
Aunque el anterior razonamiento se apoya en principios constitucionales como la solidaridad, desconoce otros criterios esenciales como la razonabilidad, la proporcionalidad y la causalidad adecuada57, por la que actualmente se rige el estudio de responsabilidad patrimonial del Estado. En el sentido de que con ello se llevaría a la aplicación de un régimen de responsabilidad ilimitada por omisiones administrativas, sin una relación directa y determinante con el daño causado, desbordando los límites de la doctrina y la jurisprudencia actual que exige que el daño sea consecuencia de una conducta atribuible al Estado, que tenga un nexo causal claro y suficiente y que esté debidamente probado.
Por lo tanto, se confirmará la sentencia de 15 de febrero de 2021, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales. 57 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección C. Consejero Ponente. William Barrera Muñoz. Radicado: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715). sentencia de 11 de diciembre de 2024.
Demandante: Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas. Demandado: Municipio de Becerril, Consorcio Becerril 2015 y Consorcio Intervmega Becerril. “Tal concepción [de equivalencia de condiciones] debe entonces complementarse en el sentido de considerar como causas jurídicas del daño, sólo aquéllas que normalmente contribuyen a su producción, desechando las que simplemente pueden considerarse como condiciones.
Tal como lo proponen los partidarios de la teoría de la causalidad adecuada, expuesta por el alemán Von Kries, ‘sólo son jurídicamente causas del daño, aquellos elementos que debían objetiva y normalmente producirlo”. Citado de la sentencia de 11 de septiembre de 1997 Exp: 11794 del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 24 de 25 5. CONCLUSIÓN La Sala Cuarta de Decisión confirmará el fallo de primera instancia, dado que no se configura el elemento de imputación necesario para atribuir responsabilidad a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, toda vez que la DTSC no tenía competencia legal para ordenar o ejecutar el procedimiento médico requerido, ni para ejercer inspección, vigilancia ni control directo sobre la EPS Caprecom, entidad responsable de la prestación del servicio de salud.
Tampoco se demostró una conducta omisiva jurídicamente relevante ni una relación causal directa entre su actuación y el daño alegado.
6. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO EN SEGUNDA INSTANCIA De conformidad con los artículos 188 del CPACA y el artículo 365 del CGP, teniendo en cuenta el criterio objetivo valorativo del Consejo de Estado58, no se impondrá condena en costas ni agencias en derecho en esta instancia, teniendo en cuenta que, aunque habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la parte demandante, el escrito de apelación estaba razonablemente fundamentado y no se comprobaron en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 15 de febrero de 2021 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, por las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: No condenar en costas ni agencias en derecho al recurrente, por las consideraciones expuestas.
TERCERO: Reconocer personería al doctor Óscar Salazar Granada, en los términos del memorial de allegado al proceso59. Asimismo, entender que surtió efectos la renuncia al poder inicialmente conferido por la Dirección Territorial de Salud de Caldas a la doctora Sandra Carolina Hoyos Guzmán identificada con la cédula de ciudadanía 52.441.445 de Bogotá D.C. y tarjeta profesional 168.650 del C.S. de la Judicatura.
CUARTO: Reconocer personería al abogado Héctor Jaime Giraldo Duque identificado con la cédula de ciudadanía 9.870.052 de Pereira, Risaralda y tarjeta profesional 142.328 del C.S. de la Judicatura para que represente los intereses de La Previsora S.A. Compañía de Seguros, en los términos del poder allegado en SAMAI60. 58 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de unificación del 7 de diciembre de 2016, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado N° 25000234200020130467601 (2686-2014).
Reiterada por la Sección Segunda el 22 de marzo de 2018. Consejero Ponente: William Hernández Gómez, radicado Nº 08001233300020140056501.“(…) el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre la condena en costas, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente deben aparecer causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP, descartándose así una apreciación solamente objetiva sobre el particular, que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas, pues se exige una valoración de la conducta”. 59 SAMAI archivo 80ed_apelacionsenten_009poderdtscpdf. 60 SAMAI archivo 83_memorialweb_poder-poderotorgadolaprevisoras.a. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Radicación: 17001-3333-001-2017-00096-02 25 de 25 QUINTO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia SAMAI y en la base de datos del despacho 04.
Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria Nº 099 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx