SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Diva Cabrales Solano Montería, cuatro (04) de abril de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 23001333300820250004501 Accionante: Jairo Antonio Morales Pupo Accionado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Tema: Derecho de petición, debido proceso, seguridad social Decisión: Confirma sentencia de primera instancia I. ASUNTO POR RESOLVER La Sala procede a estudiar la impugnación presentada por la parte demandada contra la providencia del 26 de febrero de 2025 del Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se tuteló el derecho fundamental de petición del accionante.
II.
ANTECEDENTES 2.1 Hechos Jairo Antonio Morales Pupo presentó solicitud de reliquidación de la indemnización sustitutiva de su pensión de vejez ante la UGPP el 12 de septiembre de 2024, la cual quedó relacionada con el radicado 20240401601927512 y como solicitud de obligación pensional al interior de la entidad SOP202401021331. Afirma que laboró en el cargo de supervisor para el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA desde el 10 de enero de 1967 hasta el 9 de mayo de 1979.
La UGPP expidió la Resolución RDP 001392 del 28 de febrero de 2025 negando la solicitud del accionante, después de que el juez de primera instancia emitiera la sentencia del 26 de febrero de 2025, a través de la cual se amparó su derecho fundamental de petición. 2.2 Pretensiones SIGCMA El accionante solicita que se tutelen los derechos fundamentales de petición, debido proceso y seguridad social y que se ordene a la UGPP resolver de fondo la solicitud de indemnización sustitutiva de su pensión de vejez radicada el 12 de septiembre de 2024. 2.3 Informe de la entidad accionada El Subdirector de Defensa Judicial Pensional (E) de la UGPP, Hans Roger Gutiérrez Rodríguez, contestó la acción de tutela el 17 de febrero de 2025, indicando que la solicitud del accionante conlleva un trámite complejo para determinar los derechos pensionales que eventualmente podrían ser reconocidos, por lo que la ley y la jurisprudencia han establecido términos diferenciales para estos procedimientos, entre los cuales debe tenerse en cuenta la suspensión de términos administrativos al interior de la entidad, los cuales transcurrieron desde el 27 de junio de 2024 al 19 de julio de 20241 y del 31 de diciembre de 2024 al 11 de enero de 20252.
La parte demandada indicó que la UGPP se encontraba realizando todas las acciones pertinentes con el fin de resolver la solicitud, motivo por el cual se creó la petición de obligación pensional SOP202401021331. Así las cosas, afirma que los documentos que acompañan cualquier petición deben someterse a los procedimientos de digitalización e indexación documental, unificación y completitud del expediente, el estudio y verificación de autenticidad de los documentos y la determinación de derechos.
La solicitud presentada por el accionante se encuentra en estado de verificación documental y la situación administrativa de la entidad ha generado un represamiento en los trámites para emitir respuestas, entre las que se encuentra la petición del accionante. 2.4 Sentencia Impugnada Mediante providencia del 26 de febrero de 2025 el a quo decidió tutelar el derecho fundamental de petición del señor Jairo Antonio Morales Pupo y ordenó a la UGPP que dentro de los 10 días hábiles siguientes a la notificación del fallo se pronunciara sobre la solicitud presentada por el accionante el 12 de septiembre de 2024; pues consideró que no existía prueba en el expediente que permitiera acreditar que el demandante había recibido 1 Adoptado a través de la Resolución N°. 691 del 24 de junio de 2024, prorrogada por la Resolución N°. 720 del 2024 y Resolución N°. 725 de 2024, en virtud del tránsito entre diferentes aplicativos de gestión documental, desde el 27 de junio de 2024 al 22 de julio de la misma anualidad, generando represamiento de los trámites. 2 Adoptado por medio de la Resolución N°. 1338 de 24 de diciembre de 2024, en virtud de la insuficiencia de recurso humano e infraestructura tecnológica, el cierre de la vigencia fiscal 2024, y que en los primeros días del mes de enero de 2025, con los recursos del presupuesto que le sean asignados para la vigencia 2025, la UGPP debe adelantar todas las acciones pertinentes y encaminadas a contratar el servicio indispensable para garantizar la operación de la prestación de los servicios de atención al usuario, generándose por tanto la suspensión de términos administrativos desde el 31 de diciembre del 2024 al 11 de enero de 2025.
SIGCMA una respuesta de fondo, incluso teniendo en cuenta la suspensión de términos de 24 días hábiles que ocurrieron dentro de la entidad. 2.5 Impugnación El apoderado de la parte demandada indicó que la entidad emitió respuesta de fondo a la petición N°. 20240401601927512 del 12 de septiembre de 2024, mediante la Resolución RDP 001392 del 28 de febrero de 2025, a través de la cual se negó la reliquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, motivo por el cual considera que en el caso concreto se configura la carencia actual de objeto por hecho superado.
III. CONSIDERACIONES 3.1 De la competencia de la Sala de Decisión La Sala es competente para conocer la impugnación presentada por el apoderado de la UGPP conforme con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Nacional y el 32 del Decreto 2591 de 1991, toda vez que el Tribunal es el superior funcional del Juez que dictó la providencia en primera instancia. 3.2 Problema jurídico Con base en los argumentos expuestos en el escrito de impugnación, corresponde a la Sala establecer si con la respuesta dada a la petición presentada por el accionante Jairo Morales Pupo el 12 de septiembre de 2024, mediante la Resolución RDP 001392 del 28 de febrero de 2025, continúa la vulneración a sus derechos fundamentales o si en el presente caso se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado. 3.3 Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela es un mecanismo idóneo para la protección de los derechos fundamentales concedida por la constitución política de Colombia a todos los ciudadanos. Del desarrollo normativo y jurisprudencial de la normal se ha interpretado de manera pacífica y reiterada que esta acción de amparo constitucional tiene carácter subsidiario y su procedencia es aceptada cuando no existan otros medios de defensa judicial o cuando existiendo un medio idóneo el mismo sea ineficaz para la efectiva protección de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados, en estos eventos la tutela tiene vocación de procedencia como mecanismo de defensa para evitar lo que ha considerado la jurisprudencia constitucional como perjuicio irremediable. 3.4 Procedencia de la Acción de Tutela SIGCMA Con respecto a la procedencia de la acción la Corte Constitucional ha determinado que deben estudiarse los presupuestos de: (i) la legitimación en la causa por activa y por pasiva, (ii) la inmediatez y (iii) la subsidiariedad.
Sobre el último también debe observarse la posición y situación de la parte accionante en el asunto que la motiva a solicitar el amparo. La acción de tutela interpuesta por Jairo Morales Pupo contra la UGPP cumple con los requisitos de procedencia. Se cumple con el requisito de la legitimación en la causa por activa, ya que la acción constitucional es interpuesta en causa propia donde el accionante solicita que se resuelva su solicitud de reconocimiento de indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por parte de la UGPP, a quien convoca como accionado por ser la entidad donde se radicó la petición referida, por lo cual se cumple también con el requisito de legitimación en la causa por pasiva.
La acción de tutela fue presentada de forma oportuna cumpliendo el requisito de inmediatez, pues la solicitud del accionante fue interpuesta ante la UGPP el 12 de septiembre de 2024 y no había recibido respuesta a la fecha de la presentación de la acción de tutela el 12 de febrero de 2025, por lo que se estima que fue interpuesta en un término razonable, máxime tratándose de la vulneración del derecho de petición prolongado en el tiempo.
Respecto al requisito de subsidiariedad, el artículo 86 de la Constitución dispone que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial. En el caso concreto, tratándose del derecho de petición, la Corte Constitucional ha reiterado en múltiples oportunidades la procedencia de la tutela para la protección de este derecho ius fundamental cuando se presenta una omisión injustificada de la administración en la resolución de solicitudes, como ocurre en este caso.
En consecuencia, se cumplen los requisitos de procedencia de la acción constitucional que da paso al estudio de fondo del asunto. 3.5 Pautas normativas y Jurisprudenciales El derecho de petición se encuentra consagrado en el artículo 23 de la Constitución3 y esta normativa prevé que toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. Así mismo, esta normatividad otorgó al legislador la potestad de regular el ejercicio del derecho de petición ante particulares, a efectos de garantizar los derechos fundamentales. 3 Artículo 23.
Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. SIGCMA Asimismo, este derecho fundamental está regulado en la Ley 1755 de 2015; norma que sustituyó el Título II, Capítulo I, de la Ley 1437 de 2011 y que establece lo siguiente: “ARTÍCULO 13.
Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma. Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo.
Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.
El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin necesidad de representación a través de abogado, o de persona mayor cuando se trate de menores con relación a las entidades dedicadas a su protección o formación”. Concretamente el artículo 13 de ese texto legal reprodujo lo dispuesto en el artículo 23 de la Carta, agregando que la respuesta a las peticiones además de oportuna, debe ser completa y de fondo y precisó que, a través del ejercicio de ese derecho se puede solicitar, entre otros aspectos, el reconocimiento de un derecho y la resolución de una situación jurídica.
Adicionalmente, el artículo 14 ibidem fijó los términos con los que cuenta la entidad pública o el particular requerido para resolver las peticiones presentadas; no obstante, cuando un determinado procedimiento administrativo establezca con un término especial, éste último es de aplicación prevalente ante el plazo general que dispone la norma.
Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que el núcleo esencial del derecho fundamental de petición está circunscrito a «la posibilidad de presentar solicitudes de manera respetuosa ante las autoridades públicas o ante los particulares en los casos previstos en la ley, surgiendo a cargo de sus destinatarios el deber de recibirlas, tramitarlas y resolverlas de forma clara, oportuna, suficiente y congruente con lo pedido»4.
Ahora bien, la tesis que hoy se mantiene vigente5 sobre las características del derecho de petición ha sido expuesta desde la sentencia T-377 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero), en la cual la Corte expuso lo siguiente: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa.
Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. 4 Sentencia T-138 de 2017, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 5 Sentencia T-230 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. SIGCMA b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3.
Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.” En este punto, cabe indicar que respecto de los requisitos de la respuesta al derecho de petición, «oportunidad, contenido y notificación», la máxima interprete de la Constitución, en la referida sentencia T-138, explicó que la oportunidad implica la contestación dentro del término establecido para la petición y en caso de no poder realizarse dentro del mismo, deben exponerse las razones del caso y manifestar el término en el cual se dará respuesta.
Por su parte, en la misma providencia se señaló que el contenido, es decir, lo decidido en la respuesta, debe ser i) claro, lo que implica un lenguaje sencillo y argumentos comprensibles para el peticionario; ii) de fondo, se refiere a que resuelvan todos los aspectos sobre los cuales se pronuncia el titular y solicita sean resueltos; iii) suficiente, resolver materialmente lo pedido por el peticionario sin que implique una respuesta favorable; iv) efectivo, que solucione el caso planteado, y v) congruente, porque debe guardar relación entre lo pedido y lo resuelto, y finalmente, la notificación implica la puesta en conocimiento de la respuesta al interesado, sin la cual se entenderá que no se ha decidido la petición. Respecto a la carencia del objeto la Corte Constitucional en la sentencia T-112 de 2024 ha mencionado que: “(…) cuando la autoridad judicial advierta sobre “la imposibilidad material para dictar alguna orden que permita salvaguardar los intereses jurídicos cuya garantía le ha sido encomendada, se configura el fenómeno denominado carencia actual de objeto”[39].
Este se puede presentar cuando se da un hecho superado, un daño consumado o el acaecimiento de una situación sobreviniente[40]. 48. El hecho superado tiene lugar cuando la accionada atiende la amenaza o repara la vulneración del derecho y se satisfacen por completo las pretensiones del amparo antes de que el juez constitucional emita una orden particular.
En esas condiciones, el derecho ya no estaría en riesgo y, por lo tanto, las órdenes a emitir resultan inocuas. Por ese motivo, no es imperioso para los jueces de instancia realizar un análisis sobre la posible vulneración de los derechos invocados. 49. El daño consumado ocurre cuando la lesión o amenaza del derecho fundamental ha producido el resultado que se pretendía evitar con la acción de tutela.
Ante esta situación, el juez debe realizar un pronunciamiento de fondo con el fin de prevenir vulneraciones futuras[42]. 50. El hecho sobreviniente cobija los casos que no se enmarcan en los conceptos tradicionales de daño consumado y hecho superado. Se remite a cualquier “otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y por lo tanto caiga en el vacío”[43].
SIGCMA 51. Cuando se configura la carencial actual de objeto, es posible que el proceso amerite un pronunciamiento adicional del juez. Esto no es para resolver el objeto de la tutela -el cual desapareció por sustracción de materia- sino por otras razones que superan el caso concreto. Por ejemplo, avanzar en la comprensión de un derecho fundamental o para prevenir que ocurra una nueva violación en el futuro.
Bajo ese entendido, cuando se declara la carencia actual de objeto por daño consumado, “el juez constitucional no solo tiene la facultad sino el deber de pronunciarse de fondo, y exponer las razones por las cuales se produjo un perjuicio en cabeza del accionante, además de realizar las advertencias respectivas, para efectivizar la garantía de no repetición”.
En este mismo sentido indicó la sentencia T - 273 de 2023 lo siguiente: “(…) 88. En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia ha reconocido que, en algunos eventos, el juez de tutela no tiene un objeto sobre el cual pronunciarse. Esto ocurre, por ejemplo, cuando la vulneración de los derechos fundamentales queda consumada o desaparece, antes del pronunciamiento judicial.
En esos escenarios, la solicitud de amparo pierde toda eficacia. Por tanto, se configura lo que la jurisprudencia ha denominado carencia actual de objeto. Esa institución procesal tiene lugar en tres circunstancias: (i) situación sobreviniente; (ii) daño consumado; o, (iii) hecho superado. 89. Puntualmente, la Sentencia SU-522 de 2019 señaló que la carencia actual de objeto por situación sobreviniente queda configurada cuando la vulneración alegada deja de existir como consecuencia de una actuación ajena a la voluntad de la accionada.
Es decir, cuando acontecen circunstancias extrañas al proceso que imposibilitan que la eventual orden judicial surta efecto alguno. La Sala Plena ha considerado que aquella no es una categoría delimitada. En todo caso, a manera de ejemplo, ha identificado que tiene lugar cuando: (i) el titular de los derechos asume la carga que no le correspondía para superar su situación;
(ii) un tercero logra satisfacer el derecho fundamental de la parte actora; (iii) resulta imposible emitir una orden por razones que no son atribuibles a la parte pasiva del proceso; o, (iv) el accionante pierde el interés en el caso. Asimismo, ha precisado que su configuración exige una modificación de las circunstancias del caso que haga inocua la protección real del derecho, en el sentido pretendido por el demandante. 90.
Por otra parte, la Corte aclaró que, en los casos de situación sobreviniente, la carencia actual de objeto no impide que los jueces adopten una decisión de fondo. Es cierto que, en esos eventos, el objeto de la tutela desaparece por sustracción de materia y el amparo deja de tener sentido. Sin embargo, las autoridades judiciales competentes pueden pronunciarse sobre las problemáticas que dieron origen a la solicitud de amparo que excedan el caso concreto.
En otras palabras, podrán realizar consideraciones adicionales a la declaratoria de la carencia actual de objeto e, incluso, adoptar medidas complementarias, cuando resulte necesario, entre otras razones para “a) llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan; b) advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes; c) corregir las decisiones judiciales de instancia; o, d) avanzar en la comprensión de un derecho fundamental”.
En consecuencia, es posible que “dadas las particularidades de un proceso, el juez emita un pronunciamiento de fondo o incluso tome medidas adicionales, a pesar de la declaratoria de carencia actual de objeto” por situación sobreviniente”. 3.6 Análisis del caso concreto De acuerdo con los hechos y pruebas allegadas durante el proceso se encuentra acreditado que el accionante radicó la solicitud de reliquidación de indemnización sustitutiva por pensión de vejez ante la UGPP el 12 de septiembre de 2024, la cual quedó relacionada con el radicado 20240401601927512 y fue recepcionada a nivel interno de la entidad como la solicitud de obligación pensional SOP202401021331.
Mediante Resolución RDP 001392 del SIGCMA 28 de febrero de 2025, la entidad demandada negó el reconocimiento solicitado por el accionante Jairo Morales Pupo. En ese orden de ideas es necesario verificar el tratamiento que la UGPP le dio a la petición radicada por el accionante. En principio se observa que la solicitud de reliquidación de la indemnización sustitutiva por pensión de vejez radicada desde el 12 de septiembre de 2024, fue resuelta negando lo pretendido mediante la Resolución RDP 001392 del 28 de febrero de 2025, después de transcurridos más de 5 meses desde su presentación; y posteriormente a que fuera presentada la acción de tutela (12 de febrero de 2025) y de que se emitiera el fallo de primera instancia del 26 de febrero de 2025, donde se amparó el derecho fundamental de petición del accionante.
Ahora bien, a través del escrito de impugnación la UGPP informó que resolvió de fondo la solicitud presentada por Jairo Morales Pupo, negando la reliquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, debido a que encontró inconsistencias entre los formatos cetil aportados por el peticionario y el que se encontraba en la entidad, con respecto al fondo al cual se realizaron los aportes entre el 10 de enero de 1967 y el 9 de mayo de 1979, pues uno de los formatos indica que se realizaron a Cajanal, mientras que el otro afirma que fue al Instituto de Seguros Sociales (ISS) actualmente Colpensiones.
Con fundamento en la repuesta emitida la entidad demandada solicitó revocar la providencia de primera instancia que ordenó tutelar el derecho fundamental de petición del señor Jairo Antonio Morales Pupo, en el entendido de que se había expedido la Resolución RDP 001392 el 28 de febrero de 2025, donde se resolvió lo solicitado; argumentando que para el caso concreto se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado.
Agregó que el acto administrativo fue debidamente notificado al accionante y remitió la citada Resolución, oficio remisorio al accionante y acta de envío y entrega al correo electrónico juancarlos516@hotmail.com el 4 de marzo de 2025, de conformidad con la certificación emitida por certimail6. Ahora bien, de conformidad con lo indicado en los fundamentos jurisprudenciales relacionados en el acápite preliminar, estima la Sala que con la respuesta emitida y notificada por la UGPP se dio cumplimiento a la orden de tutela, pues se resolvió de forma clara, precisa y de fondo la solicitud presentada por el accionante; no obstante lo anterior, la situación no implica la configuración del fenómeno jurídico de la carencia actual de objeto por hecho superado alegado por la parte demandada, ya que si bien han cambiado las circunstancias que dieron lugar a la presentación de la acción de tutela y a la protección del juez de primera instancia, la actuación de la entidad accionada derivó del cumplimiento 6 Folio 10 del documento 11CumplimientoFalloTutelaUGPP.Pdf del estante digital.
SIGCMA de la orden emitida por el a quo, como se evidencia con las fechas del fallo de tutela y de la respuesta emitida por la UGPP. Así las cosas, en el presente caso no se acreditan los presupuestos para establecer que se haya configurado la carencia actual de objeto por hecho superado respecto al derecho de petición, toda vez que la solicitud se resolvió después de que el juez de instancia emitiera la orden, en consecuencia no hay mérito para revocar la sentencia de primera instancia por lo que se procede a confirmar el amparo concedido en el entendido de que si se vulneró el derecho de petición del accionante pero con la observación de que a la fecha de notificación de la presente providencia ya se cumplió con lo ordenado en el fallo proferido por el a quo.
En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de febrero de 2025 del Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se amparó el derecho fundamental de petición del señor Jairo Antonio Morales, con la observación de que a la fecha de notificación de esta providencia ya se cumplió con lo ordenado en el fallo emitido por el a quo, conforme con lo indicado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: COMUNICAR la presente decisión al a quo, a las partes y al agente del Ministerio Público.
TERCERO: Ejecutoriada esta sentencia, ENVIAR a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que el anterior proyecto de sentencia fue discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha. Los Honorables Magistrados, DIVA MARÍA CABRALES SOLANO PEDRO OLIVELLA SOLANO MARIA BERNARDA MARTINEZ CRUZ