REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: KATIA ALEXANDRA DOMÍNGUEZ GARCÉS RADICACIÓN: 76109-33-33-003-2019-00219-01 DEMANDANTES: Pilotos Prácticos del Pacífico S.A.S capazrussi@gmail.com información@pilotosdelpacifico.com DEMANDADO: Nación – Ministerio de Defensa- Dirección General Marítima y Portuaria dimar@dimar.mi.co MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho TEMA: Sanción por omisión en el suministro de información Sentencia No. 14 OBJETO DE LA DECISIÓN Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, se resuelven los recursos de apelación interpuestos por las partes en contra de la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2021, por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Buenaventura, mediante la cual decidió acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones número 0143-2018 MD-DIMAR-CP01-Jurídica del 27 de noviembre de 2018, por medio de la cual se sancionó pecuniariamente a la sociedad demandante, 0002-2019 MD-DIMAR-CP01-JURÍDICA 2 de enero de 2019 y 0848- 2019 MD-DIMAR-GLEMAR 12 de septiembre de 2019, por medio de las cuales se resolvieron los recursos de reposición y de apelación confirmando en todas sus partes la resolución que impuso la sanción, respectivamente.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia (…). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Las pretensiones Mediante escrito radicado el 1 de noviembre de 2019 la parte accionante1 formuló demanda por conducto de apoderado judicial en la que solicitó: -Se declare la nulidad de la Resolución 143-2018 MD-DIMAR-CP01-Jurídica del 27 de noviembre de 2018 que impuso una sanción pecuniaria a la demandante y de las Resoluciones 0002-2019 MD-DIMAR-CP01-Jurídica 2 de enero de 2019 y 0848- 2019 MD-DIMAR-GLEMAR 12 de septiembre de 2019, que resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos en contra de aquella y la confirmaron en todas sus partes. -Que como consecuencia, se ordene a la demandada pagar a favor de la demandante la suma equivalente a diez (10) SMLMV y a dar cumplimiento a la sentencia proferida. 1.2.
Los hechos En síntesis, son los siguientes: -Refiere que la demandante es una empresa de practicaje, a la cual pertenecía el piloto práctico Capitán Héctor Fabio Mejía Ramírez y contra ambos la Dimar formuló cargos mediante auto del 15 de febrero de 2018; frente a la empresa se alegó el suministro inoportuno de la información relacionada con la novedad surgida la noche del 31 de diciembre de 2017 y la madrugada del 1 de enero de 2018, cuando el mencionado piloto incumplió la orden de realizar la maniobra de zarpe de una embarcación que por turno le correspondía, la que fue suplida por otro piloto, también vinculado a la accionante. 1 Pilotos Prácticos del Pacífico SAS. -La demandante presentó sus descargos el 4 de diciembre de 2018 en los que se opuso al señalamiento realizado en su contra y pese a ello, la demandada el 27 de noviembre de 2018 con la Resolución 143-2018 MD-DIMAR-CP01- Jurídica, procedió a sancionarla, mediante la imposición de una multa equivalente a cinco (5) SMLMV y exoneró al también imputado, Capitán Héctor Fabio Mejía Ramírez. -En contra de la Resolución 143-2018 MD-DIMAR-CP01-Jurídica, se interpusieron los recursos de reposición y apelación por la demandante, y el primero de ellos fue resuelto mediante la Resolución 002-2019-MD-DIMAR-CP01-Jurídica del 2 de enero de 2019, en el sentido de confirmar el acto administrativo impugnado; por otra parte el recurso de apelación se resolvió con la Resolución 848-2019- MD-DIMAR GLEMAR del 12 de septiembre de 2019, en el mismo sentido de confirmar la resolución apelada. 1.3.
Fundamentos de derecho, normas violadas y concepto de la violación La parte actora invocó como vulnerados los artículos 29 de la Constitución Política, 10 de la Ley 1437 de 2011, 42 y 280 del Código General del Proceso y artículo 49 de la Ley 658 de 2001. Consideró que en el presente caso los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad, ya que contrario a lo determinado por la accionada como soporte para sancionar a la demandante, esta última sí informó a la Dimar de la eventualidad sucedida el 31 de diciembre de 2017 con uno de sus pilotos; reporte, que no exige la Ley debía haberse realizado en un lapso específico de tiempo, sino que el condicionamiento legal era que la información suministrada fuera veraz, oportuna y que no hubiere causado un daño. Lo que en concepto de la accionante, confirma la improcedencia de la sanción a esta impuesta.
Además, refirió que no guardaba coherencia, que sí el que ocasionó la novedad fue propiamente el piloto Mejía Gutiérrez, este hubiera resulta exonerado de responsabilidad con ocasión de su ocurrencia y, por el contrario, sí se hubiera sancionado a la empresa accionante por un presunto reporte tardío de información que no se demostró. 2.- La contestación de la demanda La parte demandada no contestó la demanda. 3.- Los alegatos de primera instancia La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en otras etapas anteriores, mientras que la parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda ya que consideró que el actor no argumentó ni probó causal alguna de anulación de los actos administrativos acusados.
Refirió además que la obligación consagrada en el numeral 5 del artículo 49 de la Ley 658 de 2001, esto es, la relacionada con el suministro de información oportuna y veras sobre la ocurrencia de una novedad, radicada en cabeza de las empresas de practicaje, es una obligación de Ley, la cual no se encuentra sometida a condicionamiento alguno y no depende de circunstancias diferentes a la ocurrencia de novedades en las maniobras que realicen los pilotos prácticos de la empresa.
En su concepto, no es necesario que la norma establezca o defina qué es información oportuna, pues las reglas de la experiencia, la sana crítica y en general, la oportunidad, hacen mención a la información que todavía es útil; reconoce que si bien el término de «información oportuna» de que habla el artículo 49 de la Ley 658 de 2011 resulta ambiguo, ya que la Ley no establece un plazo o límite máximo en el tiempo para que se suministre información, lo cierto es que dicha norma debe ser analizada desde una perspectiva general y no parcial como erróneamente lo hace la parte demandante.
Por su parte, el Ministerio Público guardó silencio. 4.- La sentencia recurrida El Juzgado accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda al encontrar que los actos administrativos acusados no estaban ajustados a la legalidad, ya que pese a que el artículo 49 de la Ley 658 de 2001ordenaba a la demandante como empresa de practicaje, suministrar de manera oportuna la información sobre las novedades acontecidas en la noche del 31 de diciembre de 2017 y el 1 de enero de 2018, dicha norma no contemplaba un plazo fijo para cumplir con tal obligación y pese a ello, la demandada dispuso que treinta y siete (37) días no era un término oportuno para ello y con base en su propia interpretación de la norma, impuso una sanción por la comisión de una conducta no descrita en la ley.
Refiere que hubiera sido diferente si la normatividad en la que se sustentaban las resoluciones demandadas dispusiera que la señalada obligación se debe efectuar dentro de un término específicamente fijado o determinado por la ley, situación que en el asunto que se estudia no ocurre y por lo cual, no se puede imponer una sanción con fundamento en el hecho de que hasta ciertos días se considera oportuno y hasta otros tantos no. Por lo que ordenó la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados; pero, no ordenó que la demandada devolviera a la demandante la suma por esta pagada con ocasión de la multa impuesta por la accionada, comoquiera que la parte actora no lo solicitó en el escrito de demanda y la justicia administrativa es rogada.
Denegó también el restablecimiento del derecho solicitado, consistente en condenar a la accionada a pagar a favor de la demandante 10 SMLMV, ya que dentro del expediente digital no obraba prueba siquiera sumaria alguna que permitiera evidenciar la ocurrencia del mentado perjuicio, sumado a que ni siquiera se enuncia dentro del libelo demandatorio las razones de hecho o fundamentos de derecho en los cuales fundamenta dicha pretensión. 5.
El recurso de apelación Tanto la parte demandante como la demandada presentaron sus recursos de apelación; la primera de ellas refirió en su escrito oponerse a que no se hubiera ordenado a la accionada la devolución de la suma pagada por la demandante con ocasión de la multa a esta impuesta bajo el argumento de no haberlo solicitado la parte, ya que consideró que ello no se traducía en un fallo ultra ni extra petita, ya que aquello hubiera prevenido la materialización de un enriquecimiento sin causa de la parte demandada.
Por lo que solicita se ordene por esta instancia, la mencionada devolución. Por su parte la entidad demandada precisó en su recurso de apelación que se oponía a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, ya que, contrario a lo mencionado por la primera instancia, la demandada sí analizó la acción y la omisión tanto del piloto Héctor Fabio Mejía Ramírez, como de la empresa Pilotos Prácticos del Pacífico SAS, en lo atinente al cumplimiento del deber de aportar información oportuna y veraz sobre la ocurrencia de novedades que se presenten en desarrollo de la actividad por cualquiera de los pilotos de la empresa, en este caso a la Capitanía de Puerto de Buenaventura, por cuanto, las empresas de practicaje debidamente autorizadas mediante licencia de explotación comercial, como lo es la demandante, tienen en cabeza suya esa obligación al tenor de lo establecido en el numeral 5 del artículo 49 de la Ley 658 de 2001.
Obligación que era de carácter imperativo y no potestativo como pretendía hacerlo ver la sociedad demandante. Precisó que no pueden equipararse en ninguna circunstancia conductas diferentes como son el entregar información oportuna y veraz a la Autoridad Marítima, con la relacionada con la omisión de entregar dicha información a la Autoridad Marítima, ya que la misma Ley 658 de 2001 en el artículo 49, dispone que se trata de oportunidad en el suministro de la información y no de la omisión en su reporte, tal y como lo equipara el despacho del conocimiento.
Por lo que concluye que el no entregar información oportuna y veraz por parte de las empresas de practicaje, por mandato legal, constituye infracción a las normas de marina mercante sujeta a una sanción, como se determinó en los actos administrativos demandados.. 6. Trámite de segunda instancia Mediante auto del 11 de marzo de 2022, se concedieron los recursos de apelación en el efecto suspensivo, los que fueron admitidos mediante auto del 4 de agosto de 2022, en el que además se informó a las partes y al Ministerio Público que podían presentar sus alegaciones finales; en estos términos, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio2.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Según el artículo 153 del CPACA, esta Corporación tiene competencia para conocer en segunda instancia el proceso. Conforme al artículo 320 del Código General del Proceso, el análisis se limitará a las razones de inconformidad presentadas por las partes en contra de la decisión de primera instancia. 2.
Validez de la prueba recaudada El material probatorio presentado con la demanda y el auto de pruebas fue sometido a contradicción entre las partes y será valorado bajo el principio de comunidad de la prueba, las reglas de sana crítica, lógica y experiencia. Esto se alinea con la providencia del Consejo de Estado del 28 de agosto de 20133, que otorga valor a las pruebas documentales no cuestionadas en su veracidad tras el proceso de contradicción, respetando la buena fe y la lealtad procesal. 3.
Problema jurídico 2 Samai, índice 12. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, expediente: 05001- 23-31-000-1996-00659-01 (25.022), C.P.: Enrique Gil Botero. Establecer si la decisión de la demandada de sancionar con multa a la sociedad demandante se fundó en el incumplimiento de uno cualquiera de los deberes de las empresas de practicaje, autorizadas con licencia de explotación comercial, establecidos en el artículo 49 de la Ley 658 de 2001.
O si, por el contrario, la imposición de la referida sanción pecuniaria resultaba improcedente debido a la falta de correspondencia entre la conducta desplegada por la accionante con los supuestos de hecho que han sido determinados por el Legislador como obligaciones, cuyo incumplimiento genera una sanción por parte de la entidad demandada.
Así mismo, se analizará si como lo solicita la parte actora en su recurso, la primera instancia debió haber ordenado a la accionada como parte del restablecimiento del derecho, la devolución de lo pagado por la demandante con ocasión de la multa impuesta, pese a no haberse solicitado tal pretensión en la demanda ni en su subsanación. 4.
Tesis de la Sala La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda, comoquiera que, con la expedición de los actos administrativos demandados se vulneraron los principios de legalidad y tipicidad que deben regular las faltas y sanciones en materia administrativa, ya que impuso una sanción con base en un supuesto de hecho no incluido en la norma que establece las obligaciones que deben cumplir las empresas de practicaje, esto es, el artículo 49 de la Ley 658 de 2001.
De otra parte, se accederá a lo solicitado por la parte demandante en su recurso de apelación, al considerarse necesario ordenar a la demandada proceda a la devolución de lo pagado por la demandante con ocasión de la multa impuesta en los actos administrativos demandados, ya que, con su declaratoria de nulidad, se evidenciaba su ilegalidad y consecuente lesión de su derecho subjetivo que, según lo explica la jurisprudencia administrativa, debe ser resarcido. 5.
Marco normativo y jurisprudencial Para soportar la decisión se abordarán las siguientes temáticas: i) Del debido proceso administrativo; ii) Del procedimiento administrativo sancionatorio adelantado por la Dirección General Marítima (DIMAR); y iii) el caso concreto. 5.1 Debido proceso administrativo La Constitución Política en su artículo 29, establece el derecho fundamental al debido proceso, en garantía del principio de legalidad, que es esencial para el Estado Social de Derecho al limitar el ejercicio del poder público.
Este principio asegura que las funciones del Estado se desarrollarán conforme a los lineamientos previamente establecidos por el legislador. El debido proceso no solo limita el poder público, sino que también protege los derechos de los ciudadanos, y evita que el Estado los restrinja de manera arbitraria. La Corte Constitucional define el debido proceso como un conjunto de normas obligatorias en cualquier actuación del Estado, ya sea judicial o administrativa4.
Tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como la del Consejo de Estado, en reiteradas ocasiones han sostenido que el debido proceso administrativo está constituido por las siguientes prerrogativas: (i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso5. 4 Sentencia C-034 de 2014, M.P. Dra. María Victoria Calle Correa. 5 Corte Constitucional, sentencia C-980 de 2010, M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
En síntesis, el debido proceso, aplicado tanto en asuntos judiciales como administrativos, asegura que todas las actuaciones del Estado se realicen conforme a la ley y respeten derechos como: ser oído, notificado oportunamente, participar sin dilataciones injustificadas, ser juzgado por autoridad competente y ejercer el derecho de defensa y contradicción. En el ámbito administrativo, garantiza que cualquier procedimiento estatal que afecte situaciones jurídicas se realice estrictamente según los lineamientos legales, protege los derechos de contradicción y defensa de los ciudadanos. 5.2.
Del procedimiento administrativo sancionatorio adelantado por la Dirección General Marítima (DIMAR) La Dirección General Marítima (DIMAR) tiene su origen en el artículo 1430 del Código de Comercio, el cual determina que esta entidad «ejercerá sus funciones y atribuciones en los puertos y mar territorial en lo relativo a la vigilancia, control y cumplimiento de las normas relacionadas con las actividades marítimas» y todo ello lo instrumentaliza a través de los «capitanes de puerto».
Dependencia que según lo establece el artículo 1º del Decreto Ley 2324 de 1984, hace parte del Ministerio de Defensa Nacional, agregada al Comando General de la Armada y que en el artículo 4 ibidem reafirma su condición de autoridad marítima que «tiene por objeto la regulación, dirección y control de las actividades marítimas». En el artículo 5º del Decreto bajo estudio, se establecieron las funciones de la DIMAR, dentro las cuales se resaltan las siguientes: Artículo 5°.
Funciones y atribuciones. La Dirección General Marítima y Portuaria tiene las siguientes funciones: (…) 8° Regular, autorizar y controlar las actividades relacionadas con el arribo, atraque, maniobra, fondeo, remolque y zarpe de las naves y artefactos navales; practicar la visita de recepción a puerto colombiano a las naves y artefactos navales a través de las Capitanías de Puerto.
(…) 27. Adelantar y fallar las investigaciones por violación a las normas de Marina Mercante, por siniestros marítimos, por violación a las normas de reserva de carga, por contaminación del medio marino y fluvial de su jurisdicción, por construcciones indebidas o no autorizadas en los bienes de uso público y terrenos sometidos a la jurisdicción de la Dirección General Marítima y Portuaria, por la violación de otras normas que regulan las actividades marítimas e imponer las sanciones correspondientes (negrilla de la Sala).
La norma que antecede pone de presente que la DIMAR a través de la capitanía de puerto, tiene a su cargo el adelantamiento de investigaciones por vulneraciones de las normas que regulan la actividad marítima, dentro de las cuales se encuentra la actividad de practicaje, que según lo explicó el Consejo de Estado6 se la entiende como «la actividad de asesoría que presta un experto, llamado piloto práctico, al capitán de un buque para entrar y salir de un determinado puerto o canal en condiciones de seguridad».
El numeral 3 del artículo 2 de la Ley 658 de 20017, la identifica como «un servicio público inherente a la finalidad social del Estado (…)» y que el artículo 4 ibidem señala como aquella «obligatoria para todos los buques de bandera nacional y extranjera de más de doscientas (200) toneladas de registro bruto (T.R.B.), que realizan maniobras o navegación de practicaje».
El artículo 14 de la norma bajo estudio explica que la actividad marítima de practicaje es desarrollada por los pilotos prácticos, quienes se encargan de asesorar al capitán del buque en la maniobra de practicaje y en el artículo 11 se explica que pueden ser de dos clases: i) oficial: es un oficial de la Armada Nacional con licencia de piloto práctico expedida por la Autoridad Marítima Nacional, quien podrá prestar el servicio exclusivamente en los casos previstos en el artículo 31 de la presente ley, y ii) particular: que bien puede ser un oficial de la Armada Nacional en retiro o del Puente de Altura Categoría A o su equivalente, o bien un particular con conocimientos y práctica en navegación y maniobras de practicaje, licenciado por la Autoridad Marítima Nacional. 6 Sección Primera, C.P. Oswaldo Giraldo López, sentencia del 31 de mayo de 2018, radicación: 11001-03-24-000-2008-00181-00. 7 Por la cual se regula la actividad marítima y fluvial de practicaje como servicio público en las áreas Marítimas y Fluviales de jurisdicción de la Autoridad Marítima Nacional.
En el artículo 42 de la norma en cita, se reafirma que «el control de la actividad marítima de practicaje a nivel local corresponde a la Capitanía de Puerto de la jurisdicción» y que será el capitán de puerto quien «llevará el control de los pilotos prácticos y de las empresas de practicaje y emitirá las instrucciones o recomendaciones pertinentes con el fin de garantizar en forma segura la prestación de este servicio público, la seguridad de la navegación, de las tripulaciones y la prevención de contaminación del medio marino».
Frente a las empresas de practicaje, el artículo 47 de la Ley 658 de 2001 explica que su función es la de «desarrollar la actividad marítima de practicaje en la jurisdicción o jurisdicciones autorizadas por la Autoridad Marítima Nacional», quienes para su funcionamiento deben contar con una licencia de explotación comercial concedida por la capitanía de puerto de la jurisdicción en donde desarrollará sus actividades.
Y que según el artículo 49 ibidem, tienen a su cargo las siguientes obligaciones: 1. Operar exclusivamente con pilotos prácticos que posean la licencia vigente y para la categoría en que estén capacitados, expedida por la Autoridad Marítima Nacional para la respectiva jurisdicción. 2. Prestar la actividad marítima de practicaje en forma continua. 3.
Efectuar el entrenamiento de los aspirantes a piloto práctico oficiales y particulares y los pilotos prácticos por cambio de categoría y/o de jurisdicción, dando todas las facilidades para el mismo, una vez sean autorizados por la Autoridad Marítima Nacional. 4. Realizar el transporte de los pilotos prácticos de la empresa y de los aspirantes a piloto práctico o pilotos por cambio de categoría y/o de jurisdicción, a quienes se les haya autorizado el entrenamiento, en embarcaciones que cumplan con las normas de seguridad, navegabilidad y características que establezca la Autoridad Marítima Nacional, sin perjuicio de que pueda contratarse dicho servicio con una empresa dedicada al suministro de lanchas para el transporte de pilotos. 5.
Suministrar información oportuna y veraz a la Capitanía de Puerto de la Jurisdicción, sobre la ocurrencia de novedades que se presenten en desarrollo de la actividad por cualquiera de los pilotos de la empresa. La negativa a efectuar entrenamiento o el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones anteriores se considera una falta grave y dará a lugar a la imposición de las sanciones consagradas en la presente ley (negrilla y subraya de la Sala).
Lo que pone de presente que las empresas de practicaje debidamente licenciadas tienen a su cargo no solo la prestación de la actividad de practicaje y el entrenamiento de los aspirantes a piloto práctico, sino que también tienen el deber de informar de manera oportuna y verídica a la capitanía de puerto de la jurisdicción donde desplieguen sus actividades, toda la información sobre las novedades en que incurran los pilotos a su cargo.
Disposición normativa que concluye que el desacato de cualquiera de las obligaciones designadas por parte de las referidas empresas constituye una falta grave, que genera a su vez, la iniciación del trámite sancionatorio en su contra, el que conforme se mencionó en párrafos anteriores de esta providencia, según lo dispone el Decreto Ley 2324 de 1984, es iniciado y adelantado por la Dimar, por medio de la capitanía de puerto correspondiente.
Norma esta última que en sus artículos 76 a 83 desarrolla las sanciones que se pueden imponer por la mencionada entidad a los infractores de las obligaciones mencionadas en precedencia y que figuran descritas en el artículo 80 ibidem en los siguientes términos: Artículo 80. Sanciones, Las sanciones a que hubiere lugar por la violación o infracción a cualquiera de las normas citadas, pueden consistir en las medidas siguientes: a) Amonestación escrita o llamada de atención al infractor, en cuyo caso se dejará copia del informe de quien impuso la sanción o de la carta en su caso, en los archivos de la Dirección General Marítima y Portuaria y de las Capitanías de Puerto; b) Suspensión, que consiste en la pérdida temporal de los privilegios, concesiones, licencias, permisos, autorizaciones o certificaciones que haya expedido la Dirección General Marítima y Portuaria; c) Cancelación, que consiste en la pérdida permanente de los anteriores privilegios, concesiones, licencias, permisos, autorizaciones o certificados; d) Multas, las que podrán ser desde un salario mínimo hasta cien (100) salarios mínimos, si se trata de personas naturales y, de cinco (5) salarios mínimos hasta mil (1.000) salarios mínimos, si se trata de personas jurídicas.
Por salario mínimo se entenderá el salario mínimo legal aplicable que rija el día en que se imponga la sanción o multa. La no cancelación de la multa una vez ejecutoriada la providencia mediante el cual se dispuso, dará lugar además a la acumulación de intereses legales y a que no se les expida o tramite solicitud alguna de renovación prórroga de privilegios, concesiones, licencias, permisos, autorizaciones o certificados a los titulares (negrilla de la Sala).
Trámite sancionatorio que según lo dispone el artículo 82 del decreto en mención, se rige por lo establecido en los artículos 47, 48 y 49 del CPACA, los que establecen lo siguiente: Artículo 47. Procedimiento administrativo sancionatorio. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código.
Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes. Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado.
Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados.
Contra esta decisión no procede recurso. Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente.
(…) Artículo 48. Período probatorio. Cuando deban practicarse pruebas se señalará un término no mayor a treinta (30) días. Cuando sean tres (3) o más investigados o se deban practicar en el exterior el término probatorio podrá ser hasta de sesenta (60) días. Vencido el período probatorio se dará traslado al investigado por diez (10) días para que presente los alegatos respectivos.
Parágrafo. <Parágrafo adicionado por el artículo 5 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En los procedimientos administrativos sancionatorios fiscales el término para la práctica de pruebas no será mayor a diez (10) días, si fueran tres (3) o más investigados o se deban practicar en el exterior podrá ser hasta de treinta (30) días.
El traslado al investigado será por cinco (5) días. Artículo 49. Contenido de la decisión. El funcionario competente proferirá el acto administrativo definitivo dentro de los treinta (30) días siguientes a la presentación de los alegatos. El acto administrativo que ponga fin al procedimiento administrativo de carácter sancionatorio deberá contener: 1.
La individualización de la persona natural ó jurídica a sancionar. 2. El análisis de hechos y pruebas con base en los cuales se impone la sanción. 3. Las normas infringidas con los hechos probados. 4. La decisión final de archivo o sanción y la correspondiente fundamentación. (…). 6. Análisis probatorio y resolución del caso concreto Con el acervo probatorio presente en el expediente se tienen por acreditados los siguientes hechos: Con la Resolución 143-2018 MD-DIMAR-CP01-Jurídica del 27 de noviembre de 20188 la demandada resolvió una investigación por violación a las normas de marina mercante en contra del piloto Héctor Fabio Mejía Ramírez y de la sociedad demandante, cuyos apartes más importantes se traen a colación en los siguientes términos: Mediante Oficio de fecha 02 de enero de 2018 radicado (…)suscrito por (…) la gerente de la empresa Pilotos Prácticos del Pacífico SAS se pusieron en conocimiento de este despacho los hechos ocurridos entre la noche del 31 de diciembre de 2017 y la madrugada del día 1 de enero de 2018, cuando el señor piloto práctico Héctor Fabio Mejía Ramírez, se negó a realizar la maniobra que por turno le correspondía (…)tipo de maniobra: Zarpe (…).
Del oficio suscrito por la representante legal de la compañía de pilotos prácticos, se puede colegir que el hecho descrito se presentó entre la noche del día 31 de diciembre de 2017 y la madrugada del día 01 de enero de 2018, y solo hasta transcurrido un poco más de 01 mes, es decir, el día 08 de febrero de 2018, se puso en conocimiento de la autoridad marítima nacional, la novedad presentada.
(…) en el reporte de maniobras y servicios de practicaje – PILREP-, de fecha 01 de enero de 2018, se registra al señor Luís Hernando Martínez como el piloto práctico de la mencionada nave, en maniobra de zarpe del puente de Buenaventura. Hechos que llevaron a que la accionada el 15 de febrero de 2018, profiriera auto que ordenó el inicio del procedimiento administrativo sancionatorio en contra del piloto práctico Héctor Fabio Mejía Ramírez y de la empresa demandante y les imputó el cargo de violación del artículo 49 de la Ley 658 de 2001, por no haber informado de manera oportuna la novedad ocurrida el 31 de diciembre de 2017 en el puerto de Buenaventura.
Los antes mencionados presentaron sus escritos de descargos el 13 de marzo de 2018 en el que se opusieron a la iniciación del trámite sancionatorio en su contra. Con auto del 7 de mayo de 2018, se dio inicio al periodo probatorio y en este se decretó como prueba la diligencia de versión libre del piloto práctico Héctor Fabio Mejía Ramírez y de la representante legal de la accionante, quienes efectivamente comparecieron el 17 de mayo de ese mismo año y en 8 Folios 14 a 28 del archivo 008-2 subsana demanda. sus declaraciones describieron los hechos sucedidos el 31 de diciembre de 2017 y el 1 de enero de 2018.
El primero de los mencionados rindió su declaración en los siguientes términos: Ahora bien, la señora Claudia Benítez Villamizar representante legal de la empresa demandante rindió su versión libre en los siguientes términos: (…) Posterior a lo cual, el piloto práctico Héctor Fabio Mejía Ramírez presentó sus alegatos finales el 9 de julio de 2018, en los que reafirmó su oposición al cargo formulado en su contra por la demandada y finalmente, con la Resolución 143-2018 MD-DIMAR-CP01-Jurídica del 27 de noviembre de 2018, se decidió eximir al referido piloto y sancionar a la sociedad demandante con base en los siguientes argumentos: (…) (…) (…) (…) E impuso a la sociedad demandante «sanción de multa de cinco (05) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que ascienden a un valor de tres millones novecientos seis mil doscientos diez pesos ($3.906.210)».
Contra la anterior resolución la sociedad accionante interpuso los recursos de reposición y apelación, al considerar que aquella era violatoria del debido proceso por falta de motivación y porque contrario a lo alegado por la accionada, no se cometió falta alguna generadora de sanción, ya que la novedad presentada se informó a la accionada y fue oportuna y verás como lo exige la norma, ya que a la fecha de su reporte solo habían transcurrido 8 días.
Los que fueron resueltos por la demandada con las Resoluciones 0002-2019 MD-DIMAR-CP01-Jurídica del 2 de enero de 20199 y 0848- 2019 MD-DIMAR- GLEMAR 12 de septiembre de 201910, en el sentido de confirmar la resolución impugnada en todas sus partes. Una vez realizado el recuento probatorio que antecede se pasa a resolver por una parte, si como lo alega la entidad demandada en el recurso de apelación, la conducta desplegada por la demandante, a saber, la presentación de la información sobre una novedad en la actividad de practicaje, podía ser considerada como inoportuna y en consecuencia, susceptible de ser materia de sanción conforme se dispuso en los actos administrativos demandados.
De otro lado se analizará si como lo mencionó la parte actora en su alzada, la primera instancia debía haber ordenado en su sentencia, que la accionada devolviera la suma de dinero por aquella pagada en razón de la sanción a esta impuesta, pese a que la accionante no lo solicitó como restablecimiento en su escrito de demanda. A fin de resolverse la apelación formulada por la entidad demandada, resulta necesario traer a colación lo referido por el Consejo de Estado11 frente a la legalidad de las faltas y sanciones en materia administrativa, como es el tema de estudio en el presente caso;
Corporación que al respecto, explicó: El principio de legalidad de las faltas y de las sanciones “alude a que una norma con fuerza material de ley establezca la descripción de las conductas sancionables, así como las clases y cuantías de las sanciones a ser impuestas.” En consecuencia, la Constitución exige la predeterminación legal de las 9 Folios 3 a 9 del archivo anexos de la demanda. 10 Folios 10 a 16 del archivo anexos de la demanda. 11 Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P. Germán Alberto Bula Escobar, Concepto del 5 de marzo de 2019, radicación: 11001-03-06-000-2018-00217-00(2403);
Sección Segunda, Subsección B, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Sentencia del 16 de febrero de 2012, radicación: 11001-03-25- 000-2009-00103-00(1455-09). infracciones administrativas, así como las correspondientes sanciones. Este principio se desarrolla en una doble dimensión: i) reserva de ley, y ii) tipicidad. (…)En materia administrativa sancionatoria, como expresión de los principios democrático y de separación de poderes, es competencia exclusiva del Legislador tipificar las infracciones y determinar las sanciones respectivas, mediante leyes o normas con fuerza material de ley, facultades que la Constitución no le atribuye al Ejecutivo (…).
De esta manera, el deber constitucional confiado al Legislador no puede ser asumido por la Administración bajo el entendido de una “flexibilización” extrema del principio de legalidad de las faltas y las sanciones, por la simple razón de que tal usurpación sería inconstitucional. Así lo entendió el Consejo de Estado, Sección Primera: “Debe precisarse que la flexibilidad del principio de legalidad no puede tener un carácter extremo, al punto que se permita la arbitrariedad de la Administración en la imposición de las sanciones o las penas.
Por el contrario, en el derecho administrativo sancionador el principio de legalidad exige que directamente el legislador establezca, como mínimo, los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar con claridad la conducta, al igual que exige que en la ley se establezca también la sanción que será impuesta o, igualmente, los criterios para determinarla con claridad”.
(…)De lo expuesto se tiene que para la doctrina de la Sala, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, es competencia exclusiva del Legislador establecer la descripción de las conductas sancionables, así como las clases y cuantías de las sanciones a imponer. Lo anterior implica un mandato de tipificación que se expresa en describir los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, así como determinación de tipo y cuantía de las sanciones que serán impuestas.
En la tipificación de las infracciones, podrán preverse tipos en “blanco” bajo remisiones normativas precisas o criterios por medio de los cuales se pueda determinar con claridad la conducta. Así mismo, la ley debe señalar el procedimiento a seguir para la imposición de la sanción (reserva de ley en materia de procedimiento) y la autoridad competente para adelantarlo e imponer finalmente la sanción administrativa.
(…) el principio de tipicidad en materia administrativa sancionatoria (…) integra el principio de legalidad y alude concretamente a la determinación previa y precisa de “infracciones, penas, castigos o sanciones que pueden ser impuestas por las autoridades administrativas en ejercicio del poder punitivo estatal”. (…) Con base en el precedente citado, la observancia del principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionador exige lo siguiente: i) Que el señalamiento de la infracción y la sanción sea hecho directamente por el Legislador (lex scripta).
El Legislador debe agotar la descripción precisa de la infracción o conducta prohibida, aunque de manera excepcional -dado el carácter técnico o cambiante de la regulación de cierto sector específico de la economía-, se ha aceptado la flexibilización de ese principio mediante la utilización del instrumento de las normas en “blanco” o normas de remisión (…). ii) Que este señalamiento sea previo al momento de comisión del ilícito y también al acto de imposición de la sanción (lex praevia); de ahí se sigue, como regla general, el principio de irretroactividad de las sanciones, que tiene como excepción el principio de favorabilidad, y iii) Que la sanción no solo se determine previamente, sino también a plenitud, es decir, que sea determinada y no determinable (lex certa).
En consecuencia, por ser competencia privativa del Legislador, su definición no puede ser delegada a las autoridades administrativas, según se expuso en el punto 2.1. (…)En consecuencia, la “flexibilización” del principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionador lleva a la aceptación de instrumentos como las “normas en blanco”, conceptos jurídicos indeterminados y normas de remisión que pueden ser legales o reglamentarias -dado el carácter técnico o cambiante de la regulación de cierto sector específico de la economía-, (…) (negrilla y subraya de la Sala).
Postura que es la misma asumida por la Corte Constitucional en la sentencia C- 044 del 1 de marzo de 202312. Conforme con el pronunciamiento que antecede queda claro que la materia sancionatoria se encuentra regida por el principio de legalidad que supone que las conductas sancionables, así como las clases y cuantías de las sanciones a ser impuestas deben encontrarse establecidas en una ley o en una norma con fuerza material de ley.
Además, ese principio se instrumentaliza a través de la reserva de ley que supone que el único facultado constitucionalmente para tipificar las infracciones y determinar las sanciones respectivas es el Legislador y con el principio de tipicidad, que implica la necesaria determinación previa y precisa de las infracciones, penas, castigos o sanciones que pueden ser impuestas por las autoridades administrativas en ejercicio del poder punitivo estatal.
En el presente caso se observa que la demandada sancionó con multa a la sociedad demandante por el presunto retardo en el cumplimiento del deber establecido en el numeral 5 del artículo 49 de la Ley 658 de 2001, que le ordena a las empresas de practicaje, informar de manera «oportuna y veras» a la demandada por medio de la capitanía de puerto, la «ocurrencia de novedades que se presenten en desarrollo de la actividad por cualquiera de los pilotos de la empresa»; y establece que el incumplimiento de tal deber se 12 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, expediente: D-14.834. considera como una «falta grave» que da lugar «a la imposición de las sanciones consagradas en la presente ley».
Aclarado lo anterior y analizado el contenido de la Resolución 143-2018 MD- DIMAR-CP01-Jurídica del 27 de noviembre de 2018, con la que la accionada declaró responsable a la demandante por el incumplimiento del deber mencionado y le impuso multa de 5 SMLMV, debe decirse que aquella tomó tal determinación al considerar que la accionante no reportó de manera oportuna, la novedad presentada entre el 31 de diciembre de 2017 y el 1 de enero de 2018 consistente en el cambio del piloto práctico de la compañía, que realizaría la maniobra de zarpe de la motonave «champion Cornelia».
Frente a la presunta mora en el suministro de la información sobre lo ocurrido, manifestó que ello fue así, puesto que solo se radicó ante la demandada el oficio con la información el 8 de febrero de 2018. Sobre este punto se encuentra que de la lectura de la norma que sirvió de soporte para la declaratoria de incumplimiento de la demandante, esto es, el numeral 5 del artículo 49 de la Ley 658 de 2001, en ninguno de sus apartes establece de manera expresa cuanto tiempo debía haber transcurrido entre la ocurrencia de una novedad y su reporte ante la capitanía de puerto correspondiente, a fin de que tal conducta pudiera señalarse de inoportuna y así ser catalogada como falta grave merecedora de la sanción pecuniaria de que trata el artículo 63 ibídem.
Más importante aún resulta el hecho de que al analizar la parte considerativa de la Resolución 143-2018 MD-DIMAR-CP01-Jurídica expedida por la demandada, se observa que si bien esta última manifiesta considerar causado el retardo en la presentación del reporte por haber transcurrido 37 días entre su radicación ante aquella y la ocurrencia de la novedad, no establece expresamente cuál es el soporte de tal criterio, es decir, en ausencia de determinación del lapso que se consideraba prudente para el suministro de la información por parte del numeral 5 del artículo 49 de la Ley 658 de 2001, no refiere a cual norma debió acudir o remitirse a fin de suplir ese vacío temporal y así llegar a la conclusión de que la actuación de la demandante no fue oportuna y por ende trasgresora de la norma antes mencionada.
Actuación que resulta a todas luces contraria a los principios de legalidad y de tipicidad, ya que es evidente que en materia sancionatoria, debe encontrarse previamente establecida y descrita al detalle la conducta a ser reprochada, así como la sanción a que se haría acreedor quien la cometiera, situación que como se explicó en precedencia fue omitida por la accionada quien impuso la sanción de multa frente a una conducta cuyo margen temporal no se encontraba expreso en la norma que la describe ni tampoco determinó si concluyó que el actuar de la demandante no fue oportuno con ocasión de así disponerlo otra norma que desarrollaba tal concepto, esto es, por una remisión normativa al respecto, conforme lo facultaba la «flexibilización del principio de tipicidad» en materia sancionatoria, el cual fue explicado en párrafos anteriores de esta providencia. Motivos por los cuales debe confirmarse la decisión tomada por la primera instancia, al considerar procedente la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, al vulnerar los principios de legalidad y de tipicidad que rigen a las normas que desarrollan la temática administrativa sancionatoria.
En segundo lugar pasa la Sala a resolver lo solicitado por la parte actora en su recurso de apelación, quien consideró que la primera instancia debió haber ordenado a la accionada que devolviera la suma pagada por la accionante con ocasión de la multa a esta impuesta y en razón de haberse declarado la nulidad de los actos administrativos que ordenaron su imposición; pese a no haberse solicitado como pretensión en la demanda ni en su subsanación, ya que consideró que ello no se traducía en un fallo ultra ni extra petita.
Para resolver lo solicitado debe precisarse que conforme lo mencionó la primera instancia en la providencia apelada, es cierto que una vez revisado el escrito de demanda13 y su posterior subsanación14 se observa que la parte 13 Archivo 001 – demanda. actora no solicitó dentro de sus pretensiones, que consecuente a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados se ordenara a la accionada, que realizara la devolución de lo pagado por esta con ocasión de la multa impuesta en el trámite administrativo sancionatorio.
No obstante, no puede pasarse por alto que conforme lo ha explicado el Consejo de Estado en sus providencias15, al analizar el objeto de los medios de control procedentes ante esta jurisdicción, frente al de la nulidad y restablecimiento del derecho, precisó que con este «se busca no sólo la defensa del ordenamiento jurídico, sino el resarcimiento de un derecho subjetivo lesionado por un acto administrativo» y es con ocasión de ello, que «el juez administrativo no sólo examinará la legalidad de tal acto, sino que determinará el perjuicio que se hubiera causado».
Una vez analizado lo solicitado por la parte demandante en su recurso de alzada encuentra la Sala que si bien de manera acertada la primera instancia ordenó la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados por considerarlos contrarios al ordenamiento jurídico, lo cierto es que dicha determinación debía haber estado acompañada de un estudio del restablecimiento del derecho de la parte actora, pues conforme se mencionó en la jurisprudencia citada en precedencia, era su deber determinar si el acto declarado nulo por ser ilegal, le generó al actor un perjuicio o afectación en sus derechos.
Lo que se observa en el presente caso tuvo lugar, ya que revisados los anexos 005.1 y 005.2 del cuaderno de medidas cautelares, se pudo determinar que en efecto la sociedad demandante el 27 de enero de 2020, pagó la suma equivalente a tres millones novecientos seis mil doscientos diez pesos ($3.906.210) o 3 SMLMV para el año 2019, con ocasión de la sanción de multa a esta impuesta por la demandada en los actos administrativos declarados nulos, por lo que la consecuencia efectiva de dicha declaratoria debió haber 14 Archivo 008-2 subsana dda, folio10. 15 Sección Cuarta, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, sentencia del 20 de abril de 2012, radicación 11001-03-27-000-2012-00010-00(19330). sido el ordenar la devolución de lo pagado por aquella con ocasión de la mencionada sanción. Se reitera, la decisión de declarar la nulidad de las resoluciones demandadas debía haber implicado un pronunciamiento sobre el derecho subjetivo lesionado con ellos, que en este caso se materializó con el pago realizado por la sociedad demandante de la multa a esta impuesta, lo que en efecto puede catalogarse sin duda alguna como un perjuicio en detrimento suyo.
En consecuencia, esta Sala ordenará a la demandada proceda a la devolución de lo pagado por la demandante por concepto de la multa impuesta en los actos administrativos demandados, esto es, la equivalente a 3 SMMLV para el año 2019, que correspondieron a tres millones novecientos seis mil doscientos diez pesos ($3.906.210). Suma que será indexada con base en la siguiente fórmula: Va = Vh x índice final (vigente para esta sentencia) índice inicial (vigente para el momento del pago de la multa) Va= $3.906.210 x 144,88 = $5.429.122. 104.24 En consecuencia, se ordenará a la demandada que devuelva a favor de la parte actora, lo pagado por esta por concepto de la multa ya mencionada, la que actualizada corresponde a la suma de cinco millones cuatrocientos veintinueve mil ciento veintidós pesos ($5.429.122).
Todo lo que lleva a esta Sala a modificar el numeral segundo de la sentencia apelada, y a confirmarla en todo lo demás. 7.- Condena en costas Como quiera que en esta providencia, se confirma una sentencia en donde se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, no procede la condena en costas, en los términos del numeral 5º del artículo 365 del CGP16.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia proferida 16 de diciembre de 2021, por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Buenaventura, el cual quedara así:
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se ORDENA a la entidad demandada, proceder a la devolución de la suma equivalente a cinco millones cuatrocientos veintinueve mil ciento veintidós pesos ($5.429.122), pagada por la demandante y que corresponde a la multa que le fue impuesta por los actos administrativos cuya nulidad fue aquí declarada, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia impugnada.
TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al juzgado de origen una vez ejecutoriada la presente sentencia, previas las anotaciones en el sistema informático “SAMAI”. Providencia discutida y aprobada en Sala Quinta de Decisión, según consta en acta de la fecha. 16 «Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. (…)».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE KATIA ALEXANDRA DOMÍNGUEZ GARCÉS PAOLA ANDREA GARTNER HENAO Magistrada Magistrada GUILLERMO POVEDA PERDOMO Magistrado Este documento se firmó electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8088