TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 30 de septiembre de 2025 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86001 33 33 002 2022 00227 01 Demandante: Carmen Tulia de la Cruz Jurado Demandados: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Departamento del Putumayo Tema: Sanción moratoria docente por retardo en pago de cesantías parciales.
Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el departamento del Putumayo contra la sentencia del 4 de marzo de 2025, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, que resolvió:
PRIMERO. - DECLARAR la nulidad del acto ficto negativo originado en el silencio administrativo, configurado el día 20 de julio de 2022, frente a la petición presentada el día 19 de abril de 2022, que negó el derecho a pagar la SANCION por MORA, establecida en la Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, al señor (sic) CARMEN TULIA DE LA CRUZ JURADO, identificada con la cédula de ciudadanía No. 27354057 de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO. - A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a al (sic) DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO, a que reconozca, liquide y pague a la señora CARMEN TULIA DE LA CRUZ JURADO, identificada con la cédula de ciudadanía No. 27354057, la sanción moratoria, correspondiente a la suma resultante de los días en que la demandada incurrió en mora, esto es, desde el desde el 3 de diciembre de 2020, hasta el día 28 de diciembre de 2020.
La condena implica el reconocimiento y pago de un día de salario -vigente para la época de causación, es decir para el año 2021 – por cada día de retardo dentro del transcurso de la mora.
TERCERO. - La accionada dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y deberá reconocer intereses sobre los valores adeudados, si a ello hubiere lugar, en la forma prevista en el artículo 192 ibidem, de acuerdo con las consideraciones antes expuestas.
CUARTO. - NO CONDENAR en costas y agencias en derecho al FONDO NACIONAL DE PREST MAGISTERIO – (DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO), parte vencida dentro del presente litigio. Radicado: 86 001 33 33 002 2022 00227 01 Demandante: Carmen Tulia de la Cruz Jurado (…). II.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial, la señora Carmen Tulia de la Cruz Jurado pidió que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto negativo configurado el 20 de julio de 2022, por falta de respuesta a la petición del 19 de abril de 2022 por parte del departamento del Putumayo, relacionada con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente por concepto de sanción moratoria, porque no se realizó el pago oportuno del valor de las cesantías reconocidas mediante resolución No. 2269 del 15 de septiembre de 2020. También solicitó que los valores reconocidos sean debidamente indexados y que, además, se liquidaran intereses moratorios.
De igual manera, pidió que se condenara en costas a las entidades demandadas y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 2. Hechos jurídicamente relevantes La señora Carmen Tulia de la Cruz Jurado se desempeña como docente oficial. El 27 de agosto de 2020 solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales para invertir en reparación de vivienda.
La Secretaría de Educación del Putumayo, mediante resolución No. 2269 del 15 de septiembre de 2020, reconoció la prestación solicitada y ordenó a la Fiduprevisora realizar el pago, el cual se efectuó el 28 de diciembre de 2020. El 19 de abril de 2022, la demandante solicitó al departamento del Putumayo, el reconocimiento y pago de 24 días de sanción moratoria, debido a la falta de pago oportuno de las cesantías.
Sin embargo, la entidad territorial no dio respuesta dentro del término legal, por lo que se configuró el acto administrativo ficto negativo demandado. Finalmente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo. 3. Concepto de violación La parte demandante indicó que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio ha vulnerado las disposiciones legales que regulan el pago de cesantías parciales y definitivas a los docentes oficiales, dado que los reconocimientos de estas han tardado hasta cuatro o cinco años.
En este contexto, destacó la relevancia de la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, que establece las normas para el pago de las cesantías de los servidores públicos. Precisado lo anterior, sostuvo que, según el artículo 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, la entidad demandada tenía 15 días para responder la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías y 45 días para realizar el pago, una vez en firme el acto administrativo respectivo, situación que no ocurrió. Radicado: 86 001 33 33 002 2022 00227 01 Demandante: Carmen Tulia de la Cruz Jurado 4.
Contestación de la demanda 4.1. Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Mediante apoderada judicial, FOMAG, luego de pronunciarse frente a las peticiones, condenas y hechos de la demanda, propuso las excepciones previas que denominó: «ineptitud sustancial de la demanda al no haberse agotado el requisito de la conciliacion prejudicial del requisito previo a demandar», «ineptitud de la demanda por falta de integración de litisconsorte necesario», «ineptitud sustancial de la demanda al no haber demandado el acto administrativo particular y concreto que denegó la sanción mora», y «caducidad».
Además, formuló las siguientes excepciones de mérito: «ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva del fondo de prestaciones sociales del magisterio para el pago de la sanción moratoria», «improcedencia del pago de la sanción moratoria a cargo del fomag y la fiduprevisora - postura que adquiere mayor firmeza, dado el artículo 57 de la ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad», «culpa exclusiva de un tercero aplicación ley 1955 de 2019», «de la ausencia del deber de pagar sanciones por parte de la entidad fiduciaria», «condena con cargo a títulos de tesorería del ministerio de hacienda y crédito público», «prescripción», «improcedencia de la indexación», «improcedencia de condena en costas» y «excepción genérica» (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00003, archivo “12ED_12ContestacionFOMAG”). 4.2.
Departamento del Putumayo El apoderado judicial del departamento del Putumayo se refirió a los hechos y pretensiones de la demanda. En cuanto al fondo del asunto, sostuvo que, conforme al artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, que modificó el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el pago de la suma correspondiente a los días de mora en que, aparentemente se incurrió, no debe ser asumido por el departamento del Putumayo, sino por el FOMAG.
Propuso las excepciones de mérito que denominó: «falta de legitimación en la causa por pasiva» y «excepción de cobro de lo no debido». Finalmente, solicitó declarar probadas las excepciones propuestas y absolver al departamento del Putumayo de responsabilidad frente a la demanda (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00003, archivo “13ED_13ContestacionPutumayo”) 5.
La decisión apelada El Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 4 de marzo de 2025, declaró la nulidad del acto administrativo ficto negativo configurado por falta de respuesta a la petición del 19 de abril de 2022 por parte del departamento del Putumayo, porque el actor sí tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5° de la Ley 1071 del 2006.
A juicio del a quo, la Secretaría de Educación incurrió en mora injustificada al expedir de manera extemporánea el acto administrativo de reconocimiento de cesantías parciales. Por lo tanto, condenó al departamento del Putumayo a reconocer y pagar a la demandante un día de salario por cada día de retraso, desde el 3 hasta el 28 de diciembre de 2020, con base en la asignación básica devengada en 2021.
Denegó otras pretensiones y no impuso costas (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00020). Radicado: 86 001 33 33 002 2022 00227 01 Demandante: Carmen Tulia de la Cruz Jurado 6. El recurso de apelación Inconforme con la decisión, el departamento del Putumayo apeló. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se emitiera la que en derecho corresponda.
Para el efecto, argumentó que expidió dentro del término de 15 días hábiles el acto administrativo de reconocimiento de la prestación, lo cual, según su criterio, implicaba que debía aplicarse la sexta hipótesis de la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, relacionada con el “acto escrito en tiempo, sin notificar o notificado fuera de término”.
Bajo ese entendido, señaló que los 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo vencieron el 17 de diciembre de 2020, y dado que el pago efectivo de la cesantía se realizó el 28 de diciembre de 2020, se generó una mora de 10 días y no de 24 días como lo estableció el a quo. Finalmente, indicó que se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad territorial, pues, conforme a lo previsto en el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, las sanciones moratorias generadas hasta el 31 de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no por el ente territorial (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00025). 7.
Trámite en segunda instancia El Tribunal Administrativo del Putumayo, mediante auto del 28 de julio de 2025, admitió el recurso de apelación presentado (Samai, índice 00005). Las demás partes y el agente del ministerio público guardaron silencio frente al recurso de apelación (Samai, índice 00010). III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar i) si era procedente que el a quo aplicara la sexta hipótesis de la sentencia de unificación del 18 de julio de 20181; ii) si el a quo contabilizó correctamente los días de mora causados y iii) si se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento del Putumayo.
La Sala anticipa que no resulta aplicable la sexta hipótesis de la sentencia de unificación, toda vez que para la fecha en que se radicó la solicitud de reconocimiento de cesantías ya estaban vigentes el Decreto 1272 de 2018 y la Ley 1955 de 2019. Además, al no haberse aportado pruebas dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la Sala se abstendrá de verificar el cumplimiento de los plazos previstos en la Ley, pues no se cuenta con parámetros para el efecto.
Por otro lado, el departamento del Putumayo tiene legitimación en la causa por pasiva, en virtud de lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el cual establece que las entidades territoriales asumen la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria cuando la demora en el desembolso de las cesantías 1 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 18 de julio de 2018.
Radicado: 73001-23-33-000-2014- 00580-01(4961-15). Radicado: 86 001 33 33 002 2022 00227 01 Demandante: Carmen Tulia de la Cruz Jurado reconocidas sea atribuible a su gestión, como sucedió en este caso. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada. Para sustentar esta conclusión, el estudio se desarrollará en dos aspectos fundamentales i) sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 y ii) análisis del caso concreto. 3.
Sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 La Sala comienza por decir que la controversia suscitada sobre si los docentes tienen o no derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas fue superada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 20182.
En esa sentencia se determinó que, al docente oficial, al tratarse de un servidor público, le son aplicables las leyes 244 de 1995 y 1071 de 20063 en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. Respecto al responsable del pago de la sanción moratoria por el retraso en el desembolso de las cesantías, se precisa que, antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, dicha responsabilidad recaía sobre el FOMAG en los términos del artículo 2.4.4.2.3.2.28 del Decreto 1272 de 2018.
Sin embargo, con la expedición de la Ley 1955 de 2019, también se asignó responsabilidad en el pago a las entidades territoriales. Esto implica que, para las solicitudes presentadas durante la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (desde el 25 de mayo de 2019), es necesario verificar, en cada caso concreto, cuál fue la entidad responsable de la mora durante el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías. 4.
Análisis del caso concreto El primer cargo de apelación planteado por el departamento del Putumayo sostiene que, en el caso concreto, debía aplicarse la sentencia de unificación del 18 de julio de 20184, específicamente la sexta hipótesis relacionada con: “acto escrito en tiempo, sin notificar o notificado fuera de término”. Para la Sala este cargo no está llamado a prosperar, toda vez que para la fecha de la solicitud de reconocimiento de cesantías parciales —27 de agosto de 2020— (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00001, archivo “1Radicaciondel_01DemandayAnexos”) ya estaban vigentes el Decreto 1272 de 2018 y la Ley 1955 de 2019 y, por lo tanto, en ese aspecto, no era necesario 2 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). 3 Artículo 4°.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. 4 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 18 de julio de 2018. Radicado: 73001-23-33-000-2014- 00580-01(4961-15). Radicado: 86 001 33 33 002 2022 00227 01 Demandante: Carmen Tulia de la Cruz Jurado sujetarse a las hipótesis previstas en la sentencia de unificación, cuya expedición fue anterior a dichas normas.
Ahora bien, frente al segundo cargo de apelación según el cual la mora se causó únicamente por 10 días y no por 24, como lo estimó el a quo, correspondería a la Sala verificar el cumplimiento de los plazos previstos en la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018. Sin embargo, no resulta posible, pues si bien en el expediente obran pruebas de la radicación de la solicitud de reconocimiento de cesantías parciales, de la expedición y notificación del acto administrativo, así como del pago de la prestación reconocida, lo cierto es que no está acreditada la fecha en que la Secretaría de Educación remitió el acto administrativo definitivo al FOMAG para su pago.
En efecto, del análisis del expediente se observa que, mediante auto admisorio de la demanda (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00003, archivo “9ED_09AutoAdmiteDemanda2”), el a quo solicitó al departamento del Putumayo allegar el expediente administrativo conforme al artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, advirtiendo incluso la consecuencia disciplinaria por el incumplimiento de tal deber.
Así consta: “Allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la actuación objeto del proceso y que se encuentren en su poder, so pena de que el funcionario encargado del asunto incurra en falta disciplinaria gravísima, para lo cual el despacho compulsará las copias respectivas”. Sin embargo, aunque el departamento del Putumayo contestó la demanda, no anexó el respectivo expediente administrativo, con lo cual perdió la oportunidad procesal de aportar las pruebas pertinentes de su defensa y de sustentar adecuadamente las excepciones que pudiera proponer.
Adicionalmente, la Sala constata que, mediante auto del 17 de septiembre de 2024 —al resolver excepciones previas— (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00004), el a quo reiteró el requerimiento al departamento del Putumayo para que allegara el expediente administrativo de la demandante. Incluso en los alegatos de conclusión (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00016), el FOMAG insistió en que se requiriera a la entidad territorial para que allegará dicho expediente.
Pese a estos reiterados llamados, el departamento del Putumayo nunca lo aportó. En consecuencia, al no haberse aportado las pruebas que permitieran establecer si el departamento del Putumayo actuó dentro de los plazos legales para realizar el trámite de reconocimiento de las cesantías parciales, no prospera el cargo formulado y, por lo tanto, la Sala se abstendrá de analizar el cumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006 y en el Decreto 1272 de 2018.
Por último, en este caso, tampoco hay lugar a decretar pruebas de oficio, pues el artículo 213 de la Ley 1437 de 2011 establece que dicha facultad está circunscrita al esclarecimiento de la verdad, sin que ello implique la sustitución de la carga probatoria que recae sobre las partes. Conforme con el artículo 167 del Código General del Proceso, incumbe a las partes probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
Por lo tanto, era responsabilidad del departamento del Putumayo acreditar, en la oportunidad procesal respectiva, que cumplió con los términos legales para el reconocimiento de las cesantías parciales reclamadas. Al no haberlo hecho, incumplió con su deber probatorio y, por ende, no es posible trasladar esa carga a la Sala mediante la práctica oficiosa de pruebas.
Respecto del tercer cargo de apelación, mediante el cual se alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento del Putumayo, con fundamento en que el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 establece que las sanciones moratorias generadas antes de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no por las Radicado: 86 001 33 33 002 2022 00227 01 Demandante: Carmen Tulia de la Cruz Jurado entidades territoriales, la Sala advierte que dicho argumento no está llamado a prosperar.
Para resolver el asunto, lo primero que la Sala debe establecer es la norma aplicable al trámite de reconocimiento de las cesantías solicitadas por el demandante, pues de ello depende determinar qué entidad es jurídicamente responsable de asumir la sanción por la mora en el desembolso. Lo anterior, por cuanto el derecho a la sanción moratoria no surge de forma autónoma, sino como consecuencia del incumplimiento del deber de pago en los términos de ley.
Al respecto, la Sala precisa que la demandante presentó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales el 27 de agosto de 2020. Esto significa que la norma aplicable al caso es la Ley 1955 de 2019 y no la Ley 2294 de 2023, pues esta última entró en vigor el 19 de mayo de 2023, es decir, con posterioridad al inicio de la actuación administrativa de la demandante.
En virtud del principio de irretroactividad5 de la ley, las disposiciones normativas rigen hacia el futuro, salvo que expresamente se disponga lo contrario, lo que no ocurre en este caso. Por lo tanto, el marco normativo aplicable es el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que asigna a las entidades territoriales la responsabilidad en el pago de las cesantías cuando la demora en su desembolso sea atribuible a su gestión. En el caso concreto, el a quo encontró probada la responsabilidad de la Secretaría de Educación, por lo que condenó al departamento del Putumayo al pago de 24 días de mora a favor de la demandante.
Es importante destacar que si bien está decisión fue controvertida en el recurso de apelación, lo cierto es que no se allegaron las pruebas suficientes —en particular, prueba de la fecha en que la Secretaría de Educación remitió el acto administrativo definitivo al FOMAG para su pago—, que permitieran verificar el cumplimiento de los plazos legales para el trámite de reconocimiento de las cesantías parciales.
Por lo tanto, la Sala reitera que no cuenta con parámetros para comprobar el cumplimiento de los plazos previstos en la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018. Lo anterior es suficiente para concluir que no prosperan los cargos propuestos en el recurso de apelación. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada. 5. Costas Conforme con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas al departamento del Putumayo, porque el recurso de apelación no prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV.
FALLA 1. Confirmar la sentencia del 4 de marzo de 2025, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, por las razones expuestas. 2. Condenar en costas al departamento del Putumayo, de conformidad con la parte motiva. 5 Ver sentencia del 4 de julio de 2024. Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicado: 25-000-23- 42-000-2022-00010-01 (1876-2024).
Radicado: 86 001 33 33 002 2022 00227 01 Demandante: Carmen Tulia de la Cruz Jurado 3. Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.