TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA UNITARIA Magistrado Ponente: MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ San Miguel de Ágreda de Mocoa, 25 de septiembre de 2025 Radicación 860013333002-2023-00850-01 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante María Magdalena Valencia Perea Demandados Departamento del Putumayo y otros Ministerio público Procuradora 156 Judicial II Para Asuntos Administrativos Aida Elena Rodríguez Estrada Tema Sanción moratoria por pago tardío de cesantías en docentes – Ley 1955 de 2019 Asunto Sentencia de Segunda Instancia I. OBJETO DE LA DECISION De acuerdo con lo indicado en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. De esta manera, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este asunto en el que se debate el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012- S2 de 18 de agosto de 2018.
Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por el departamento del Putumayo, contra la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2024, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Mocoa, mediante la cual resolvió lo siguiente1: «PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG; en consecuencia, se dispone su desvinculación del presente proceso, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuestas por el Departamento del Putumayo y la Fiduciaria La Previsora S.A. – Fiduprevisora S.A., por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR no probadas las excepciones denominadas enriquecimiento sin causa e indebida integración de la parte pasiva formuladas por la Fiduciaria La Previsora S.A. - Fiduprevisora S.A., atendiendo lo expuesto en este proveído.
CUARTO: DECLARAR la nulidad del oficio con radicado PUT2023EE021814 del 2 de agosto de 2023, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: CONDENAR al Departamento del Putumayo - Secretaría de Educación del Departamento del Putumayo, a pagar con su propio patrimonio, a la señora María 1 Samai primera instancia- índice 22. Radicación: 860013333002-2023-00850-01 Demandante: María Magdalena Valencia Perea Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co Magdalena Valencia Perea, identificada con la cédula de ciudadanía núm. 1.077.430.619 de Quibdó, a título de restablecimiento del derecho, catorce (14) días de sanción moratoria, para lo cual deberá atender lo dispuesto en la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la materia.
SEXTO: La suma que resulte a favor de la señora María Magdalena Valencia Perea, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.077.430.619 de Quibdó, se deberá ajustar conforme a lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
SÉPTIMO: SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia, por lo expuesto en la parte motiva. […]». II.
ANTECEDENTES Contenido: 2.1. Pretensiones de la demanda. 2.2. Hechos relevantes de la demanda. 2.3. Normas violadas y concepto de la violación. 2.4. Contestación de demanda. 2.5. Sentencia apelada. 2.6. Apelación de la parte demandada. 2.7. Trámite de segunda instancia. 2.1. Pretensiones de la demanda 1. A título de pretensiones y condenas, la parte demandante señaló las siguientes2: «I. PETICIONES Primero: Declarar la nulidad del acto ficto o presunto configurado el día 21 de mayo de 2023, frente a la no respuesta de la petición presentada el 20 de febrero de 2023, en la que se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de radicada la solicitud de cesantías ante la entidad, y hasta cuando se hizo efectivo el pago de estas.
Segundo: Declarar que mi representado tiene derecho a que LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG); DEPARTAMENTO DE PUTUMAYO – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DE PUTUMAYO – FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. (FIDUPREVISORA), le reconozcan y paguen la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de radicada la solicitud de cesantías ante la entidad, y hasta cuando se hizo efectivo el pago de estas.
II. CONDENAS Primero: Condenar a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG); DEPARTAMENTO DE PUTUMAYO – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DE PUTUMAYO – FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. (FIDUPREVISORA) a reconocer y pagar la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de radicada la solicitud de cesantías ante la entidad, y hasta cuando se hizo efectivo el pago de estas. 2 Samai primera instancia índice 3.
Radicación: 860013333002-2023-00850-01 Demandante: María Magdalena Valencia Perea Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co Segundo: Ordenar a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG);
DEPARTAMENTO DE PUTUMAYO – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DE PUTUMAYO – FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. (FIDUPREVISORA) dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso en el término de treinta (30) días contados desde la comunicación del mismo, conforme a lo dispuesto en los artículos 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Tercero: Condenar a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG); DEPARTAMENTO DE PUTUMAYO – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DE PUTUMAYO – FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. (FIDUPREVISORA) al reconocimiento y pago de los ajustes a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria, tomando como base la variación del Índice de Precios al Consumidor desde la fecha en que se efectuó el pago de la cesantía hasta el momento de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al presente proceso.
Cuarto: Condenar a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG); DEPARTAMENTO DE PUTUMAYO – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DE PUTUMAYO – FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. (FIDUPREVISORA) al reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir del día siguiente de la ejecutoria de la sentencia y hasta que se efectúe el pago de la sanción moratoria reconocida en esta providencia. Quinto: Condenar en costas a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG);
DEPARTAMENTO DE PUTUMAYO – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DE PUTUMAYO – FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. (FIDUPREVISORA), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 19 de la Ley 1395 de 2010.». 2.2.
Hechos relevantes de la demanda 2. La parte demandante narró los siguientes hechos relevantes: como docente del magisterio del Departamento del Putumayo, solicitó el reconocimiento y pago de cesantías el 23 de mayo de 2021. Frente a dicha solicitud se expidió como respuesta de la administración la Resolución No. 2809 del 14 de julio de 2021 mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de la prestación solicitada.
Finalmente, la prestación fue pagada el día 24 de febrero de 2020 (señalado así en la demanda). 3. Manifiesta que el 22 de julio de 2022, radicó ante la Nación Ministerio de Educación Nacional Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Fiduprevisora y el Departamento del Putumayo, derecho de petición tendiente a obtener el reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria.
Tanto el Ministerio de Educación como el Departamento del Putumayo requirieron la complementación de documentos, frente a lo cual la demandante cumplió con lo solicitado el 18 de agosto de 2022. 4. El FOMAG, mediante Oficio No. PUT2022EE028196 de 15 de septiembre de 2022, negó expresamente la solicitud de sanción moratoria.El Departamento del Putumayo informó que daría trámite a la reclamación administrativa, pero no resolvió de fondo.
La Fiduciaria La Previsora guardó silencio, configurándose el acto ficto negativo al no dar respuesta en los términos legales. Radicación: 860013333002-2023-00850-01 Demandante: María Magdalena Valencia Perea Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 2.3.
Normas violadas y concepto de la violación 5. Como normas violadas y concepto de la violación, a partir del escrito de demanda, se reproducen como tales, los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, en cuanto a su fundamento la Sala entiende y sintetiza así: Las leyes citadas, regularon la situación particular respecto del pago de las cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos, en donde ellas establecen un término perentorio para su reconocimiento de 15 días después de radicada la solicitud y 45 días para proceder al pago después de haberse expedido el acto administrativo de reconocimiento.
En ese orden de ideas, argumenta el actor que el reconocimiento y pago, no deben superar esos términos, so pena de generarse una sanción para la entidad, equivalente a un día de salario hasta que se efectúe el pago de la cesantía. Por último, aduce esa parte, que de conformidad con el parágrafo del Art. 57 de la Ley 1955 de 2019 el responsable del pago es el ente territorial, cuando dicha demora es producto de su tardanza en el trámite administrativo. 2.4.
Contestación de demanda 2. El Ministerio de Educación3, expresó que conforme a la Ley 1955 de 2019, el artículo 57 establece que los fondos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben destinarse exclusivamente a prestaciones sociales y no a indemnizaciones por incumplimientos. En consecuencia, el juez deberá desvincular al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Ministerio de Educación Nacional, pues la mora ocurrió en 2020, lo que haría responsable al ente territorial en caso de condena. 6.
El Departamento del Putumayo no contestó la demanda. 7. La Fiduprevisora4, en calidad de vocera del Ministerio de Educación, expresó que se opone a las pretensiones ya que pagó la prestación al docente dentro de los 45 días hábiles que prescribe el Art. 5 de la Ley 1071 de 2006; refiere que la expedición del acto administrativo corresponde a las Secretarías de Educación, y cuando exista demora, es ésta última la llamada a responder.
Por lo tanto, se solicita aplicar la Ley 1955 de 2019, ya que es el ente territorial el llamado a responder por la suma reclamada. Señala esta parte que en caso hipotético de que se acceda a las pretensiones se incurre en un enriquecimiento sin causa y cobro de lo no debido. 2.5. Sentencia apelada 8. En la sentencia de primera instancia, el Juzgado determinó que la Secretaría de Educación del Departamento del Putumayo expidió la Resolución No. 3671 del 15 de septiembre de 2021, mediante la cual se reconocieron las cesantías definitivas de la demandante, por fuera del término legal de quince (15) días, configurándose así una mora de catorce (14) días imputables a dicha entidad territorial.
Se constató, además, que la 3 Sama primera instancia índice 3 PDF 8. 4 Sama primera instancia índice 7. Radicación: 860013333002-2023-00850-01 Demandante: María Magdalena Valencia Perea Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co Fiduprevisora S.A. efectuó el pago de las cesantías dentro del plazo de los cuarenta y cinco (45) días hábiles previstos en la ley, sin que pudiera atribuírsele incumplimiento alguno. 9.
Así mismo, se acreditó que la Secretaría de Educación, mediante oficio con radicado PUT2023EE021814 del 2 de agosto de 2023, negó a la parte demandante el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, argumentando limitaciones presupuestales y normativas. 10. Con fundamento en estas consideraciones, el a quo declaró la nulidad de dicho oficio y condenó al Departamento del Putumayo – Secretaría de Educación a pagar con su propio patrimonio a favor de la señora María Magdalena Valencia Perea, catorce (14) días de salario a título de sanción moratoria, precisando que no procedía la indexación de la sanción, aunque sí el ajuste previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 2.6.
Apelación de la parte demandada – departamento del Putumayo5. 11. El Departamento del Putumayo, por intermedio de su apoderada judicial, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 22 de noviembre de 2024. En su escrito, plantea que la decisión del a quo incurrió en varios errores de derecho y, de hecho. 12. En primer lugar, sostiene que la responsabilidad por el pago de la sanción moratoria no corresponde a la Secretaría de Educación Departamental, sino al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG y a la Fiduprevisora S.A., conforme a lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y su parágrafo transitorio, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, que amplió hasta diciembre de 2022 la cobertura de las sanciones moratorias a cargo del Fondo.
Argumenta que, al haberse causado la mora en 2021, la obligación de pago recae en el FOMAG, y no en el ente territorial. 13. En segundo lugar, señala que el Juzgado no resolvió de fondo la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pese a que fue propuesta en la contestación de la demanda y soportada en la normativa vigente y en las directrices expedidas por el mismo FOMAG, que prevén que las reclamaciones de sanción moratoria deben ser tramitadas directamente por la Fiduprevisora. 14.
De igual forma, expone que el a quo aplicó de manera indebida el Decreto 942 de 2022, norma que entró en vigencia con posterioridad a los hechos objeto de discusión, desconociendo que la mora tuvo lugar antes de su expedición. También reprocha que la sentencia haya liquidado la sanción moratoria con base en el salario devengado por la docente al momento de su retiro, cuando, según la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado (SU-580 de 2018), la liquidación debe hacerse con el salario vigente al momento de causarse la mora. 15.
Por último, el apelante resalta que el juez desconoció el precedente de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la improcedencia de la indexación de la sanción moratoria, toda vez que esta tiene naturaleza de sanción y no de derecho laboral. Con base 5 Samai primera instancia, índice 25. Radicación: 860013333002-2023-00850-01 Demandante: María Magdalena Valencia Perea Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co en estos argumentos, el Departamento solicita revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, absolverlo de todas las pretensiones de la demanda. 2.7.
Trámite de segunda instancia 16. Cumplido el trámite legal correspondiente, el juzgado de instancia concedió el recurso de apelación el día 21 de enero de 20256, ordenando remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Putumayo. 17. Este despacho mediante auto del 4 de abril de 2025 admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Putumayo7 contra la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo de Mocoa, la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 3.1. Competencia. 3.2. Problema Jurídico. 3.3. Tesis de la Sala. 3.4. Fundamentos Jurídicos que soportan la tesis de la Sala. 3.4.1. Sanción mora por pago tardío de las cesantías en docentes. 3.4.2. Responsabilidad del pago de la sanción moratoria en vigencia de la ley 1955 de 2019. 3.4.3. Análisis y decisión del caso concreto. 3.5.
Condena en costas. 3.1. Competencia 18. Conforme a lo dispuesto en el artículo 125, 153 y 243 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial. 3.2. Problema Jurídico 19. En el marco del recurso de apelación, la Sala debe establecer si el retraso en el pago de las cesantías y la correspondiente sanción moratoria debe ser asumida por el Departamento del Putumayo – Secretaría de Educación Departamental, o si, por el contrario, la responsabilidad corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG). 3.3.
Tesis de la Sala 20. La Sala concluye que la responsabilidad por la sanción moratoria recae exclusivamente en el Departamento del Putumayo, toda vez que fue esta entidad la que incumplió los términos legales para expedir, notificar oportunamente el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías a la fiduciaria encargada del pago.
En consecuencia, no prospera la interpretación que el apelante hace del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, 6 Samai primera instancia, índice 26. 7 Samai, índice 5. Radicación: 860013333002-2023-00850-01 Demandante: María Magdalena Valencia Perea Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co pues dicha disposición no exonera a las entidades territoriales de las sanciones derivadas de demoras atribuibles a su propia gestión. 3.4.
Fundamentos jurídicos que soportan la tesis de la Sala 21. Con el fin de desatar la controversia planteada, la Sala inicialmente hará referencia a las normas que regulan la materia, para posteriormente adentrarse en el estudio del caso concreto, así: 3.4.1. Sanción mora por pago tardío de las cesantías en docentes. 22. La Ley 91 de 1989 en su artículo 15, creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y consagró el pago de Cesantías bajo régimen de retroactividad para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 y de anualidad para los docentes nacionalizados vinculados antes de esa fecha y los nacionalizados vinculados a partir del 1 de enero 1990. 23.
A su vez la Ley 244 de 2005 modificada por la Ley 1071 de 2006, establece los términos para resolver las solicitudes de liquidación de cesantías y su pago oportuno, además de la sanción en caso de mora, dichas normas aseveran lo siguiente: «Artículo 4. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.» 24. De acuerdo con los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, respectivamente, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, la respectiva resolución de reconocimiento.
En el evento de que la solicitud esté incompleta, deberá informársele al Radicación: 860013333002-2023-00850-01 Demandante: María Magdalena Valencia Perea Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co peticionario para que la subsane, contándose luego de la subsanación el término para expedir el acto de reconocimiento. 25.
A su vez, la entidad pagadora tendrá como plazo máximo 45 días hábiles, a partir de la fecha en que cobre firmeza el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías, para cancelarlas. Por su parte, el Consejo de Estado en sentencia del 5 de octubre de 2017, expediente 3640-158, aclara cual es la voluntad del legislador, al proferir la Ley 1071 de 2006, la cual no era la de excluir a los docente oficiales sino equipararlos a los demás servidores públicos.
En forma concreta expresó: «Aplicación de la Ley 1071 de 2006 al personal docente del sector oficial. (…) Se concluye de lo hasta aquí expuesto, que la intención o voluntad del legislador, al proferir la Ley 1071 de 2006, no era la de excluir a los docentes oficiales sino equipararlos a los demás servidores públicos, en relación con la norma que consagró la oportunidad para la liquidación y pago del auxilio de cesantías, que no había sido contemplada en la diversidad de regímenes laborales aplicables al Magisterio los cuales hasta entonces no regulaban la sanción por mora frente al incumplimiento del empleador.
Lo anterior, sin detrimento de los derechos adquiridos consignados en las disposiciones de las entidades territoriales, por lo que, en los artículos 2 y 15 de la Ley 91 de 1989 se estableció la regla según la cual, los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, mantendrían el régimen prestacional que habían venido gozando en cada entidad territorial y para quienes ingresaran con posterioridad a esa fecha, adoptar las disposiciones que rigen para los empleados públicos del orden nacional.
Por consiguiente, frente al vacío normativo de las disposiciones establecidas por las entidades territoriales a las que se encontraban adscritos los docentes, por las cuales se continuaban rigiendo aquellos vinculados antes del 31 de diciembre de 1989 y dado el ámbito de aplicación de la Ley 1071 de 2006 a todos los servidores públicos, salvo las excepciones previstas en la ley, dicha norma resulta aplicable a aquellos afiliados al FOMAG, en virtud del principio constitucional in dubio pro operario, como se sustentará más adelante.» 3.4.2.
Responsabilidad del pago de la sanción moratoria en vigencia de la Ley 1955 de 2019 26. Respecto al responsable del pago la aludida sanción, es necesario mencionar que la Ley 1955 de 2019 «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 - 2022», en su artículo 57, estableció: «Artículo
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que 8 Consejo de Estado, Subsección A, Sección Segunda.
Sentencia del 5 de octubre de 2017. Número interno: Radicación número: 73001-23-33-000-2014-00416-01(3640-15). CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez. actor: Martha Cecilia Guzmán Torres. Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Radicación: 860013333002-2023-00850-01 Demandante: María Magdalena Valencia Perea Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.». 27. La disposición normativa en comento establece de manera inequívoca que las secretarías de educación certificadas9 son las entidades competentes para responder por los efectos derivados de su conducta omisiva o dilatoria, cuando esta genere mora en el reconocimiento y pago de las cesantías.
En tal sentido, corresponde al departamento o municipio expedir el acto administrativo mediante el cual se reconoce la prestación social dentro del término de 15 días hábiles, conforme a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006. Por su parte, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deberá efectuar el pago correspondiente dentro de los 45 días hábiles siguientes, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5 de la misma ley. 3.4.3.
Análisis y decisión del caso concreto. De las pruebas obrantes en el plenario se tiene por probado los siguiente: 28. La docente María Magdalena Valencia Perea radicó petición el día 22 de julio de 2021 solicitando el reconocimiento de la cesantía definitiva10. Mediante Resolución No. 3671 del 15 de septiembre de 202111 se le reconoció dicha prestación. La resolución se notificó personalmente el 22 de septiembre de 202112.
Los dineros reconocidos quedaron a disposición de la docente el 17 de noviembre de 202113. 29. Previo a abordar el fondo, la Sala observa que la solicitud de reconocimiento de cesantías fue presentada el 22 de julio de 2021, fecha en la cual estaba vigente la Ley 1955 9 Son aquellos con capacidad de administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del sistema general de participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley y en el reglamento. 10 Extraído de la considerativa de la Resolución No. 3671 del 15/09/2021. 11 Samai primera instancia, índice 3 (folio 35). 12 Samai primera instancia, índice 3 (folio 37). 13 Samai primera instancia, índice 3 (folio 38).
Radicación: 860013333002-2023-00850-01 Demandante: María Magdalena Valencia Perea Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co de 2019, norma que asigna la responsabilidad en el pago del auxilio de cesantías a las entidades territoriales, siempre que la mora sea atribuible a su gestión. 30.
La Sala observa que el recurso del Departamento del Putumayo se limita a cuestionar la legitimación en la causa por pasiva, alegando que, conforme al parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, las sanciones moratorias causadas hasta 2022 debían ser asumidas por el FOMAG. Sin embargo, esta interpretación de la norma es jurídicamente equivocada.
Dicho parágrafo solo facultó al Ministerio de Hacienda para emitir Títulos de Tesorería con destino a cubrir sanciones causadas hasta diciembre de 2019 —y luego hasta 2022, tras la modificación del artículo 324 de la Ley 2294 de 2023—, sin que ello implicara trasladar de manera general la obligación al Fondo. 31. El propio artículo 57 establece que el reconocimiento corresponde a las secretarías de educación, el pago al FOMAG y la sanción moratoria a la entidad que incurra en la mora.
Pretender lo contrario desnaturaliza la finalidad de la norma. Finalmente, la modificación de 2023 carece de relevancia en este caso, pues la solicitud, el acto de reconocimiento y la mora ocurrieron bajo la vigencia de la Ley 1955 de 2019, siendo improcedente sustentar la defensa en una disposición posterior. 32. Contrario a lo que afirma el apelante, la sentencia de primera instancia no accedió a la indexación de la sanción moratoria, pues reconoció expresamente que, conforme a la jurisprudencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, tal figura resulta improcedente dada la naturaleza sancionatoria de la prestación. En su lugar, el a quo se limitó a ordenar la actualización de las sumas reconocidas a favor de la demandante, en los términos del artículo 187 del CPACA, previsión de carácter general que impone a los jueces la obligación de actualizar los créditos reconocidos en sentencia para preservar su valor real. 33.
De otra parte, si bien le asiste razón al recurrente al invocar que el Decreto 942 de 2022 no resulta procedente como fundamento de la condena, puesto que la norma entró en vigencia con posterioridad a los hechos objeto de discusión, desconociendo que la mora tuvo lugar antes de su expedición. Para la Sala la normativa aplicable al caso es el Decreto 1272 de 2018, que modificó el Decreto 1075 de 2015 y estableció las competencias y plazos específicos para las entidades territoriales certificadas en educación y para la fiduciaria administradora del Fondo. 34.
Sin embargo, esta circunstancia no afecta la validez de la condena. El fallo se basó en la mora en la expedición de la Resolución 3671 del 15 de septiembre de 2021, regulada por la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018, y no en la aplicación del Decreto 942 de 2022. Además, ambos decretos fijan el mismo término para la expedición del acto administrativo (15 días) y asignan la responsabilidad a la entidad que incumpla.
En consecuencia, el yerro en la cita normativa resulta inocuo, por cuanto la sanción moratoria reconocida encuentra respaldo autónomo en el marco normativo aplicable, por lo cual se mantiene. 35. En lo que respecta al salario base para la liquidación de la sanción moratoria, la Sala precisa que, tratándose de cesantías definitivas, la mora debe calcularse con el salario devengado por la docente al momento de su retiro del servicio.
Ello en atención a lo Radicación: 860013333002-2023-00850-01 Demandante: María Magdalena Valencia Perea Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co dispuesto por la jurisprudencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
En estas últimas, la obligación surge al momento del retiro, razón por la cual el salario de referencia es el que percibía el servidor público en esa fecha, sin que sea procedente acudir a asignaciones anteriores ni posteriores. 36. En ese orden de ideas, al no haberse discutido el cómputo de los días de mora ni cuestionado la aplicación de la normatividad pertinente, y dado que la argumentación del recurso descansa en una lectura errada y extensiva del parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la Sala no encuentra mérito alguno para revocar la decisión adoptada en primera instancia. En consecuencia, se confirmará íntegramente la sentencia impugnada. 3.6.
Costas procesales. 37. En cumplimiento a lo consagrado en el artículo 188 del CPACA14, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas en esta instancia al departamento del Putumayo, en virtud a que el recurso de apelación no prosperó. 38. En mérito de lo expuesto, la sala de decisión del Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, IV.
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2024, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Mocoa, conforme a las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: CONDENAR en costas, en segunda instancia a la parte demandada – departamento del Putumayo, según lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DEVOLVER por la Secretaría de esta Corporación, una vez en firme este proveído, el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente Samai] MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado 14 Artículo 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Radicación: 860013333002-2023-00850-01 Demandante: María Magdalena Valencia Perea Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co [Firmado electrónicamente Samai] GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada [Firmado electrónicamente Samai] MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Esta providencia fue firmada electrónicamente a través del aplicativo SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
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