TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 25 de septiembre de 2025 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86001 33 33 001 2023 00261 01 Demandante: Ever Leonidas López Solarte Demandado: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Tema: Sanción moratoria docente por retardo en pago de cesantías parciales.
Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante, FOMAG), contra la sentencia del 16 de diciembre de 2024, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, que resolvió:
PRIMERO. - DECLARAR constituido el acto administrativo ficto presunto negativo por la falta de contestación del derecho de petición de fecha 11 de noviembre de 2020 dirigido ante Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento del Putumayo.
SEGUNDO. - INAPLICAR por ilegal el Decreto 2831 de 2005, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO. - DECLARAR la nulidad del acto administrativo ficto presunto negativo por la falta de contestación del derecho de petición de fecha 11 de noviembre de 2020 dirigido ante Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento del Putumayo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. - Como restablecimiento del derecho, se condena al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio al reconocimiento y pago en favor de la parte demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por 78 días los cuales se liquidarán con base en la asignación básica devengada por la parte demandante para el año 2019, conforme lo considerado en la parte motiva de esta providencia. Las sumas que resulten en favor de la parte demandante y con cargo de la Nación Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán canceladas de conformidad con lo señalado en el parágrafo transitorio del artículo 57 de la ley 1955 de 2019.
Radicado: 86 001 33 33 001 2023 0026 101 Demandante: Ever Leonidas López Solarte QUINTO. - Las sumas que se causen en favor de la parte demandante serán ajustadas en su valor, tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, conforme lo dispone el artículo 187 de la ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente en que cesó la causación de la sanción moratoria, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO. - DECLARAR que no ha operado la prescripción de la sanción moratoria.
SEPTIMO. - DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.
OCTAVO. - ABSTENERSE de condenar en costas, ni agencias en derecho a la parte vencida. (…) II.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial, el señor Ever Leonidas López Solarte pidió que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto negativo configurado el 11 de febrero de 2021, por falta de respuesta a la petición del 11 de noviembre de 2020 por parte de FOMAG, relacionada con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente por concepto de sanción moratoria, porque no se realizó el pago oportuno del valor de las cesantías reconocidas mediante resolución No. 0629 del 14 de febrero de 2019. También solicitó que los valores reconocidos sean debidamente indexados y que, además, se liquidaran intereses moratorios.
De igual manera, pidió que se condenara en costas a las entidades demandadas y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 2. Hechos jurídicamente relevantes El señor Ever Leonidas López Solarte se desempeña como docente oficial. El 14 de noviembre de 2018 solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales para invertir en compra de lote.
La Secretaría de Educación del Putumayo, mediante resolución No. 0629 del 14 de febrero de 2019, reconoció la prestación solicitada y ordenó a la Fiduprevisora realizar el pago, el cual se efectuó el 15 de mayo de 2019. El 11 de noviembre de 2020, el demandante solicitó al FOMAG, el reconocimiento y pago de 82 días de sanción moratoria, debido a la falta de pago oportuno de las cesantías.
Sin embargo, la entidad no dio respuesta dentro del término legal, por lo que se configuró el acto administrativo ficto negativo demandado. Finalmente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo. 3. Concepto de violación Luego de hacer referencia a las leyes 91 de 1989, 244 de 1995, 962 de 2005, que regulan el régimen prestacional de los docentes, la parte demandante consideró que la entidad competente para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Radicado: 86 001 33 33 001 2023 0026 101 Demandante: Ever Leonidas López Solarte Precisado lo anterior, sostuvo que, en virtud de la Ley 1071 de 2006, la demandada tenía 15 días para responder la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías y 45 días para realizar el pago, una vez en firme el acto administrativo respectivo, situación que no se produjo en el asunto.
Para apoyar sus argumentos, citó la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre sanción moratoria. Indicó que el trámite de las cesantías parciales y definitivas está sujeto a dos momentos específicos: el reconocimiento y el pago de la prestación. El primero está a cargo de la secretaría de educación del ente territorial, mientras que el segundo está atribuido a la Fiduprevisora.
Que, por lo tanto, si una o ambas entidades superan los términos establecidos, deberán responder por la mora en la que incurran, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00003). 4. Contestación de la demanda Mediante apoderada judicial, el FOMAG se pronunció frente a las peticiones, condenas y hechos de la demanda.
Propuso la excepción previa que denominó: «ineptitud de la demanda por falta de integración de litisconsorte necesario», «ineptitud sustancial de la demanda al no haber demandado el acto administrativo particular y concreto que denegó la sanción mora», «ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva del fondo de prestaciones sociales del magisterio para el pago de la sanción moratoria», «caducidad» y, además, formuló las siguientes excepciones de mérito: «el término señalado como sanción moratoria a cargo del fomag y la fiduprevisora es menor al que señala la parte demandada», «condena con cargo a títulos de tesorería del ministerio de hacienda y crédito público», «de la ausencia del deber de pagar sanciones por parte de la entidad fiduciaria», «prescripción», «improcedencia de la indexación», «improcedencia de condena en costas», y «excepción genérica» (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00007). 5.
La decisión apelada El Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 16 de diciembre de 2024, declaró la nulidad del acto administrativo ficto negativo configurado por falta de respuesta a la petición del 11 de noviembre de 2020 por parte del FOMAG, porque el demandante sí tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006.
A juicio del a quo, se causó mora de 78 días que es atribuible a FOMAG por tratarse de una solicitud anterior a la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019. Por lo tanto, lo condenó a reconocer y pagar al demandante un día de salario por cada día de retraso, por 78 días de mora, con base en la asignación básica devengada en 2019. Denegó las demás pretensiones y no impuso costas (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00017). 6.
El recurso de apelación Inconforme con la decisión, el apoderado judicial de FOMAG apeló. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se denegaran las pretensiones de la demanda. Para el efecto, argumentó que, se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues en virtud del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la mora debe ser asumida por la entidad que la causó durante el trámite, en este caso, la entidad territorial y no el FOMAG (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00020).
Radicado: 86 001 33 33 001 2023 0026 101 Demandante: Ever Leonidas López Solarte 7. Trámite en segunda instancia El Tribunal Administrativo del Putumayo, mediante auto del 21 de julio de 2025, admitió el recurso de apelación presentado (Samai, índice 00005). Las demás partes y el agente del ministerio público guardaron silencio frente al recurso de apelación (Samai, índice 00011).
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 2. Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar si se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva del FOMAG.
La Sala anticipa que FOMAG sí está legitimado en la causa por pasiva, dado que la parte actora presentó la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías el 14 de noviembre de 2018, esto es, antes de la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 (25 de mayo de 2019). En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada. Para llegar a esa conclusión, la Sala desarrollará los siguientes aspectos: i) sobre la sanción moratoria de los docentes (responsables del pago) y ii) análisis del caso concreto. 3.
Sobre la sanción moratoria de los docentes (responsables del pago) La Sala comienza por decir que la controversia suscitada sobre si los docentes tienen o no derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas fue superada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 20181 determinó que el docente oficial, al tratarse de un servidor público, le es aplicable las leyes 244 de 1995 y 1071 de 20062 en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías.
Respecto del pago de la sanción moratoria por el retardo en el desembolso de las cesantías, conviene precisar que usualmente había estado a cargo del FOMAG. Sin embargo, con la expedición de la Ley 1955 de 2019 también se asignó responsabilidad en el pago a las entidades territoriales, siempre que la demora en 1 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). 2 Artículo 4°.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. Radicado: 86 001 33 33 001 2023 0026 101 Demandante: Ever Leonidas López Solarte el pago del auxilio de cesantías sea atribuible a su gestión. En efecto, el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019 estableció lo siguiente:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención. Eso quiere decir que si la mora se causó antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (25 de mayo de 2019), el responsable del pago de la sanción moratoria es el FOMAG, pero si la mora se causó con posterioridad será necesario verificar en cada caso concreto cuál es la entidad que dio lugar a la mora durante el trámite del reconocimiento y pago de las cesantías, a fin de establecer su responsabilidad y posterior condena en sede judicial. 4.
Análisis del caso concreto En el recurso de apelación, FOMAG alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que, de acuerdo con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la entidad responsable de asumir el pago de la sanción moratoria es aquella que la causó durante el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías parciales.
En el caso concreto, fue la entidad territorial, por lo que, en su criterio, es esta última la que debe asumir el pago de la sanción. Para resolver el asunto, lo primero que la Sala debe establecer es la norma aplicable al trámite de reconocimiento de las cesantías solicitadas por el demandante, pues de ello depende determinar qué entidad es jurídicamente responsable de asumir la sanción por la mora en el desembolso.
Lo anterior, por cuanto el derecho a la sanción moratoria no surge de forma autónoma, sino como consecuencia del incumplimiento del deber de pago en los términos de ley. Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido de forma reiterada que la fecha en que se presenta la solicitud de reconocimiento de cesantías determina el régimen jurídico aplicable.
En particular, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 4 de julio de 20241, sostuvo: «la petición de la demandante ( se refiere a la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías) debía resolverse con las normas vigentes al momento de su petición, esto es, a la luz de lo establecido en la Ley 1955 de 2019 y demás normas concordante y complementarias, para determinar a quien corresponde la responsabilidad por la mora que se depreca, en atención a lo previsto en el parágrafo del artículo 57, deba analizarse si la conducta desarrollada por la entidad territorial, cumplió con los presupuestos fijados por el legislador, lo que en caso positivo, la traslada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG-».
Radicado: 86 001 33 33 001 2023 0026 101 Demandante: Ever Leonidas López Solarte En el mismo sentido, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 27 de junio de 20242, explicó: «Así las cosas, cuando se radicó la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías definitivas- 27 de mayo del 2019- estaba vigente la Ley 1955 del 2019 la cual empezó a regir el 25 de mayo del 2019.
Por ende, cobija las que se causen con posterioridad a esa data». Siendo así, no le asiste razón al FOMAG al considerar que no tiene legitimación en la causa por pasiva, dado que la parte demandante presentó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías el 14 de noviembre de 2018 (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00003, pág.14), esto es, antes de que entrara en vigor la Ley 1955 de 2019 (25 de mayo de 2019).
Por lo tanto, dicha ley no resulta aplicable al caso y no es necesario verificar cuál fue la entidad que dio lugar a la mora durante el trámite de reconocimiento de las cesantías, ya que, para esa fecha, el responsable del pago es el FOMAG, en los términos del artículo 2.4.4.2.3.2.28. del Decreto 1272 de 2018, que estableció que el pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Lo anterior sin perjuicio de que, con fundamento en ese mismo artículo, FOMAG pueda ejercer las acciones legales o judiciales correspondientes en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006.
Lo anterior es suficiente para concluir que no prospera el recurso de apelación. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada. 5. Costas Conforme con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas al FOMAG, porque el recurso de apelación no prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV.
FALLA 1. Confirmar la sentencia del 16 de diciembre de 2024, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, por las razones expuestas. 2. Condenar en costas a la Nación -Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de conformidad con la parte motiva. 3. Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Radicado: 86 001 33 33 001 2023 0026 101 Demandante: Ever Leonidas López Solarte MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.