Página 1 | 16 Ibagué, trece (13) diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Expediente No.: 73001-23-33-000-2024-00184-00 Medio de control: Control de legalidad- Acuerdo Municipal Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Municipio de Melgar I- ASUNTO Decide la Sala en única instancia de la solicitud de declaratoria de invalidez presentada por el Departamento del Tolima respecto del Acuerdo Municipal No. 008 del 28 de mayo de 2024 “Por el cual se autoriza al alcalde municipal de Melgar Tolima para la vinculación en el Plan Departamental para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento PDA en el departamento del Tolima y se dictan otras disposiciones” expedido por el Concejo Municipal de Melgar.
II- ANTECEDENTES
1. ACTO SOMETIDO A CONTROL1 Se trata de los artículos 3 y 4 del Acuerdo Municipal No. 011 del 30 de agosto de 2024 los cuales disponen lo siguiente: “ACUERDO MUNICIPAL N°008 de 2024 (28 MAY 2024) “POR EL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE MELGAR TOLIMA PARA LA VINCULACIÓN EN EL PLAN DEPARTAMENTAL PARA EL MANEJO EMPRESARIAL DE LOS SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO- PDA- EN EL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”” EL CONCEJO DE MELGAR- TOLIMA En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, contenidas en el artículo 313, 334, 365 al 370 de la Constitución Política, el Decreto 111 de 1996, Ley 819 de 2003, artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 y Decreto 1425 de 2019 y demás concordantes, y (…) ACUERDA:
ARTICULO PRIMERO: Facúltese al señor Alcalde Municipal de Melgar, para adelantar los trámites que sean necesarios para garantizar la vinculación del Municipio de Melgar en la política de Planes Departamentales de Agua y Saneamiento Básico hasta el año 2027.
ARTÍCULO SEGUNDO: Autorizase al señor Alcalde Municipal de Melgar para adelantar los trámites que sean necesarios para garantizar el compromiso de vigencias futuras excepcionales y/o pignoración del quince por ciento 15% de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones de 1 Índice 4 fls 7 a 11 expediente SAMAI. Expediente No. 73001-23-33-000-2024-00184-00 Medio de control: Revisión de Acuerdo Municipal Gobernación del Tolima vs Municipio de Melgar Página 2 | 16 Agua Potable y Saneamiento Básico Del Municipio, por el período en que el Municipio y el Departamento del Tolima continúen vinculados a la política de Planes Departamentales de Agua y Saneamiento Básico, previsto en el artículo 1 del presente Acuerdo.
ARTICULO TERCERO: Facúltese al señor alcalde Municipal de Melgar, para realizar traslados adiciones y los movimientos presupuestales y autorizar los gastos que se requieran de conformidad con las normas presupuestales, sobre los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones de Agua Potable y Saneamiento Básico- Inversión del Municipio, con el propósito de cumplir con las autorizaciones otorgadas en el presente Acuerdo ARTÍCULO CUARTO: Facúltese al señor Alcalde Municipal de Melgar, celebrar contratos, convenio y demás actos administrativos que se requieran para el cumplimiento y desarrollo de lo aquí preceptuado.
(…)” (énfasis de la Sala). 2. LA DEMANDA2 2.1. Pretensiones. Se declare la invalidez por motivos de inconstitucionalidad e ilegalidad los artículos 3 y 4 del Acuerdo No. 008 del 28 de mayo de 2024 “Por el cual se autoriza al alcalde municipal de Melgar Tolima para la vinculación en el Plan Departamental para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento PDA en el departamento del Tolima y se dictan otras disposiciones expedido por el Concejo Municipal de Melgar. 2.2.
Concepto de Violación. La Gobernación del Tolima mediante apoderado, invocó como normas violadas los artículos 313, 345 y 352 de la Constitución Política. Al respecto señaló que, el artículo tercero del Acuerdo No. 008 del 28 de mayo de 2024, vulnera principios constitucionales y legales puesto que el Concejo no puede facultar al Alcalde para modificar el presupuesto en lo que tiene que ver con adiciones y operaciones de crédito, toda vez que dichas adiciones se circunscriben a los presupuestos de las entidades territoriales, que están a cargo de dicho cuerpo colegiado.
Con base en los referidos artículos, advierte que, la competencia de los Concejos Municipales para expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos se ha hecho por la Constitución de manera explícita, agregando que, conforme a lo dispuesto por el artículo 80 del Estatuto Orgánico del Presupuesto es obligatorio- en el caso de los municipios- que el Concejo, a solicitud del alcalde, apruebe las modificaciones a efectuarse en el presupuesto, por lo que, procede a enlistar las reglas que considera son aplicables en la materia así: ‐ “A nivel municipal, corresponde al Concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. ‐ Las adiciones o traslados del presupuesto que modifiquen los montos aprobados por el Concejo Municipal, deben ser efectuados mediante acuerdo municipal. ‐ Si el Gobierno Municipal considera necesario que se modifique el presupuesto decretado por el Concejo, debe presentar a esa Corporación el proyecto de acuerdo respectivo, toda vez que como lo ha señalado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, tales decisiones no pueden ser adoptadas por el Alcalde Municipal, ya que la Constitución Política no le atribuye esa facultad. 2 Índice 4 fls 1 a 6 expediente SAMAI.
Expediente No. 73001-23-33-000-2024-00184-00 Medio de control: Revisión de Acuerdo Municipal Gobernación del Tolima vs Municipio de Melgar Página 3 | 16 ‐ Lo anterior, a menos de que se trate de la incorporación de recursos recibidos como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional, pues en ese caso el Alcalde los puede incorporar mediante decreto, de lo cual debe informar al Concejo dentro de los 10 días siguientes”.
Por lo expuesto, precisó que, al facultarse al alcalde municipal de Melgar para efectuar las modificaciones presupuestales contempladas en el Acuerdo objeto de revisión, se desdibuja el sistema presupuestal dispuesto en la Constitución Política y en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Finalmente, en cuanto al artículo 4 del Acuerdo menciona que, la atribución del concejo municipal de señalar qué contratos requerirán su autorización “(…) está regido por un principio de excepcionalidad, según el cual frente a la facultad general de contratación del alcalde municipal, solo estarán sujetos a un trámite de autorización previa aquellos contratos que determine la ley o que excepcionalmente establezca el concejo municipal cuando tenga razones suficientes para ello”, por lo que, lo aludido no puede ser una regla general, toda vez que de ser así se desvanecen las competencias y responsabilidades asignadas al jefe de la administración local en materia de ejecución presupuestal, prestación de servicios públicos y atención de las necesidades.
3. CONTESTACIÓN CONCEJO MUNICIPAL DE MELGAR3. El señor Alexander Cubillos Leal, en calidad de Presidente del Concejo de Melgar Tolima, se opone a la petición de declaratoria de invalidez por motivos de inconstitucionalidad e ilegalidad de los artículos 3 y 4 del Acuerdo No. 008 de 2024, propuesta por el Departamento del Tolima. Lo anterior, teniendo en cuenta que, el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política autoriza a los concejos para delegar en los alcaldes las funciones que le son propias y que, es en virtud del principio de excepcionalidad que se faculta al mandatario a celebrar aquellos contratos que necesitan autorización. Respecto de la primera premisa señala que, en la presentación del proyecto de acuerdo, el alcalde de Melgar no desconoce que, en virtud de lo establecido el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Política y el numeral 9° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, el Concejo es el encargado de expedir el presupuesto de rentas y gastos del Municipio de cada año, y es por eso que, precisamente presentó ante esa Corporación el proyecto de acuerdo.
En este contexto y citando al Consejo de Estado indicó que el artículo 3 del Acuerdo cumple con los presupuestos establecidos por la Alta Corporación, en el sentido que las autorizaciones (i) son otorgadas pro tempore, (ii) corresponde a funciones propias del Concejo y, (iii) son precisas. Frente al primer presupuesto señala que, el artículo 5 del Acuerdo prescribe que las autorizaciones contenidas en él se otorgan hasta el 31 de diciembre de 2024, siendo las mismas otorgadas de manera temporal.
Respecto de la segunda regla indica que, el artículo objetado cobra sentido ya que se le está autorizando al alcalde para ejercer funciones propias de la Corporación. Por último, con vista al tercer requisito señala que, al autorizarse que los cambios recaigan “i) sobre los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones de Agua Potable y Saneamiento Básico y ii) deberán hacerse únicamente con el fin de que el Municipio sea vinculado en la política de Planes Departamentales de Agua y Saneamiento Básico”, la misma es precisa y se refiere únicamente a la modificación de esa parte del presupuesto. 3 Índice 17 expediente SAMAI.
Expediente No. 73001-23-33-000-2024-00184-00 Medio de control: Revisión de Acuerdo Municipal Gobernación del Tolima vs Municipio de Melgar Página 4 | 16 En ese sentido resalto que, el Concejo es quien fija el presupuesto del Municipio y esto lo sabe el señor alcalde de Melgar, lo anterior, comoquiera que es la misma Constitución quien abre la posibilidad de delegar a esas corporaciones funciones que le son propias siguiendo unos lineamientos de temporalidad y precisión, situación que se cumple en el Acuerdo.
En consecuencia, concluye que, el argumento del Departamento sobre el artículo 3 del Acuerdo no está llamado a prosperar ya que, si bien se están delegando funciones propias del Concejo en el alcalde municipal, las mismas se dan dentro de los limites dispuestos por la jurisprudencia, precisando además que, tal facultad es prevista por la Constitución. Ahora bien, en lo referido al artículo 4 del Acuerdo No. 008 de 2024, en el que se faculta al alcalde para celebrar los contratos que resulten necesarios en aras de la vinculación del municipio de Melgar en la Política Departamental de Agua y Saneamiento Básico, indicó que, para la Corporación resulta necesario señalar que en los en los términos de numeral 5 del literal d) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 155 de 2012, es función del alcalde celebrar los contratos y convenios municipales, resulta obvio que, en principio el alcalde no necesita autorización del Concejo para contratar.
Sin embargo, el parágrafo 4° del artículo 32 de la precitada Ley dispone que, se requerirá autorización de esa Corporación para los contratos de empréstitos; los que comprometan vigencias futuras; de enajenación y compraventa de bienes inmuebles; enajenación de activos, acciones y cuotas partes y, concesiones. Finalmente, bajo ese panorama advirtió que “resulta apenas lógico que la facultad del artículo cuarto del Acuerdo No. 008 de 2024 es para la celebración de los contratos que necesitan la autorización del Concejo, esto es, para los contratos de que trata el parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, para el resto de contratos el alcalde no necesita el aval de la Corporación ya que es la misma Ley la que lo faculta”, concluyendo que, el Departamento interpretó erróneamente el artículo observado pues este únicamente predica la autorización para los contratos señalados taxativamente por la norma.
4. CONTESTACIÓN MUNICIPIO DE MELGAR4. Teniendo en cuenta lo señalado por el Departamento del Tolima indica la apoderada del municipio de Melgar que, el artículo 3 del Acuerdo No. 008 de 2024 no desconoció las funciones del Concejo para expedir el presupuesto de rentas y gastos de municipio señaladas en el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Política y el numeral 9° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 toda vez que, es el mismo artículo 313 en su numeral 3 el que faculta a esa Corporación para delegar a los alcaldes funciones que le son propias.
En ese sentido resaltó que, en el presente asunto se cumplen con los tres presupuestos exigidos por la jurisprudencia para la autorización al alcalde y hacer del artículo 3 un postulado legal, los cuales refieren a que (i) la facultad de modificar del presupuesto es pro tempore (ii) todo lo relacionado con el presupuesto del Municipio está en cabeza del Concejo y (iii) las facultades son precisas. 4 Índice 14 expediente SAMAI.
Expediente No. 73001-23-33-000-2024-00184-00 Medio de control: Revisión de Acuerdo Municipal Gobernación del Tolima vs Municipio de Melgar Página 5 | 16 Por otro lado, respecto a los señalamientos al artículo 4 del Acuerdo, indica que, si bien el alcalde está autorizado por la ley para contratar, esta facultad de encuentra limitada en el sentido de que, dispone la autorización por parte del Concejo para celebrar determinados contratos; en ese orden de ideas advirtió que, la facultad otorgada al alcalde para contratar se predica para la celebración sobre los cuales la ley determina es necesaria la autorización. Finalmente, solicitó que no se accediera a la solicitud de inconstitucionalidad e ilegalidad de los artículos 3° y 4° del Acuerdo No. 008 del 28 de mayo de 2024 propuesta por el Departamento, pues está demostrado que estos artículos no contrarían ni la Constitución ni la Ley, fueron expedidos acatando los lineamientos normativos y jurisprudenciales establecido en la materia.
III- CONSIDERACIONES 1. Competencia. La Constitución Política en el ordinal 10 del artículo 305 y el artículo 118 del Decreto-Ley 1333 de 1986, señala que, los gobernadores tendrán la facultad de “revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez”.
Conforme a lo anterior, el artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el art 27 de la Ley 2080 de 2021 ha dispuesto: “Artículo 151. Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 1.
De los de definición de competencias administrativas entre entidades públicas del orden departamental, distrital o municipal, o entre cualquiera de ellas cuando estén comprendidas en el territorio de su jurisdicción. 2. De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos.
(…)” (énfasis de la Sala). Es viable concluir entonces, esta colegiatura es competente de conocer el presente asunto, en tanto, lo solicitado refiere a las observaciones realizadas por el Departamento del Tolima al Acuerdo Municipal emitido por el Concejo Municipal de Melgar. 2. Caducidad. Los presupuestos en los que se desenvolvió su trámite entre las entidades territoriales permiten determinar su presentación oportuna5: Sancionado el 28 de mayo de 20246 5 Articulo 119, LEY 136 DE 1994: si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez. 6 Índice 4 fl 12 expediente SAMAI.
Expediente No. 73001-23-33-000-2024-00184-00 Medio de control: Revisión de Acuerdo Municipal Gobernación del Tolima vs Municipio de Melgar Página 6 | 16 Remitido a gobernación el 29 de mayo de 20247 Radicado ante la jurisdicción el 28 de junio de 20248 3. Problema jurídico. Le corresponde a la Sala determinar si procede declarar la invalidez de los articulo 3 y 4 del Acuerdo Municipal No. 008 del 28 de mayo de 2024 “Por el cual se autoriza al alcalde municipal de Melgar Tolima para la vinculación en el Plan Departamental para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento PDA en el departamento del Tolima y se dictan otras disposiciones expedido por el Concejo Municipal de Melgar. 4.
Marco normativo y jurisprudencial. Presupuestos de la acción de invalidez de acuerdos municipales. La solicitud de revisión de acuerdos municipales se encuentra justificada en las facultades conferidas a los gobernadores por medio del numeral 10 del artículo 305 Constitucional y el artículo 118 de la Ley 1333 de 1986, tales disposiciones, atribuyen a los Gobernadores la competencia para examinar los actos administrativos emitidos por los Concejos Municipales y alcaldes, con el fin de garantizar su congruencia con la Constitución y la ley9, en los términos del Consejo de Estado, tal figura jurídica: “(…) Le permite a los Gobernadores, remitir los Acuerdos expedidos por los Concejos Municipales a los diferentes Tribunales Administrativos del País, cuando dichos mandatarios departamentales advierten que esas disposiciones son contrarias o violatorias de la Carta política, con el objeto de que las referidas Corporaciones Judiciales se pronuncien sobre su legalidad y validez”10.
Bajo ese contexto normativo, el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 impone a los alcaldes el deber de remitir al gobernador dentro del término de cinco (5) días siguientes a la sanción, una copia del acuerdo municipal para su revisión así: “ARTÍCULO 82.- Revisión por parte del Gobernador. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del Artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos”.
Por consiguiente, el Gobernador, en los términos del artículo 119 de la Ley 1333 de 198611 y en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, analiza el acto administrativo y, en el evento de encontrar que el mismo contraviene la Constitución o la ley procede a remitirlo al Tribunal Administrativo competente, lo anterior, con el objetivo de someter a consideración del órgano jurisdiccional la validez del acuerdo impugnado. 7 Índice 4 fls 14 y 15 expediente SAMAI. 8 Índice 3 expediente SAMAI 9 Constitución Política.
Artículo 305. Son atribuciones del gobernador: (…) 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez. 10 Consejo de Estado Sala de Lo Contencioso Administrativo Sección Primera Consejera Ponente: María Elizabeth García González Providencia del once (11) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 52001-23-33-003-2016-00284-01 11 Ley 136 1333 de 1984 ARTÍCULO 119.
Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez Expediente No. 73001-23-33-000-2024-00184-00 Medio de control: Revisión de Acuerdo Municipal Gobernación del Tolima vs Municipio de Melgar Página 7 | 16 Finalmente, frente a esta facultad otorgada a los gobernadores ha indicado la Corte Constitucional que: “La facultad que le atribuyó el Constituyente a los gobernadores, a través del numeral 10 del artículo 305 de la C.P., se traduce en un especial control de constitucionalidad y legalidad, que se radica en cabeza de esos funcionarios, facultad que se encuentra desarrollada de manera concreta en el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, demandado por el actor, que establece que se ejerza por parte del gobernador, en un término no superior a veinte días, sobre los actos que producen los concejos municipales, en ejercicio de las competencias que la Carta Política les reconoce a las autoridades de esas entidades territoriales, de las cuales se predica la autonomía para manejar sus propios asuntos.
Lo anterior por cuanto el control lo ejerce el Gobernador, el cual tiene funciones propias que emanan del ejercicio de la autonomía que a las entidades territoriales les reconoce expresamente la Carta de 1991. También porque dicho control se efectúa para garantizar el respeto a la Constitución y a la ley, lo cual desde luego repercute en beneficio de la persona descentralizada y evita excesos de la misma que afecten los intereses de los individuos, cuyo fundamento preciso está en el artículo 4º de la C.P. que reza: "Artículo 4º La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales." "Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades." Se trata de un control excepcional, que se activa cuando el funcionario responsable del mismo evidencia que el contenido del respectivo acto es contrario a la Constitución o a la ley, que como tal está expresamente consagrado en la misma Carta Política, en la cual se designa a los gobernadores para efectuarlo, dejándole al legislador, tal como lo establece el numeral 23 del artículo 150 superior, la responsabilidad de expedir las normas que regirán el ejercicio de esa función pública, para lo cual éste deberá definir, entre otros aspectos, los de oportunidad y extensión del mismo, lo que reafirma la consonancia de las disposiciones impugnadas por el actor con el ordenamiento superior vigente, pues a través de ellas el legislador de 1986 estableció la oportunidad para ejercerlo, esto es dentro de los veinte días siguientes a la fecha en que el funcionario responsable haya recibido el respectivo acuerdo, y la extensión del control, que en la norma legal impugnada se concreta sobre los acuerdos producidos por los concejos municipales12”. 5.
Caso concreto La entidad demandante pretende la declaración de invalidez de los artículos 3 y 4 del Acuerdo No. 008 del 28 de mayo de 2024 “Por el cual se autoriza al alcalde municipal de Melgar Tolima para la vinculación en el Plan Departamental para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento PDA en el departamento del Tolima y se dictan otras disposiciones”, toda vez que con dicho Acuerdo se faculta al Alcalde para que realice (i) los traslados, adiciones y movimientos presupuestales, autorice los gastos que se requieran de conformidad con las 12 Corte Constitucional, Sentencia C-199 de 1997, Magistrado Ponente Hernando Herrera Vergara.
Expediente No. 73001-23-33-000-2024-00184-00 Medio de control: Revisión de Acuerdo Municipal Gobernación del Tolima vs Municipio de Melgar Página 8 | 16 normas presupuestales sobre los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones de Agua Potable y Saneamiento Básico – Inversión del Municipio y (ii) celebre contratos, convenios y demás actos administrativos que se requieran para el cumplimiento de las autorizaciones otorgadas y desarrolle lo allí preceptuado.
Por otro lado, el apoderado de la entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que el demandante incurrió en un error de interpretación de la norma. Frente al primer articulado señala que cumple con los requisitos para hacer la delegación, toda vez que, la facultad de modificar el presupuesto es una función propia del Concejo Municipal que al habérsele establecido un límite temporal hasta el 31 de diciembre de 2024 aplica el articulo 313-3 de la Constitución Política, aunado al hecho de que la misma se confirió en términos precisos.
En cuanto al segundo articulado, señala que la Ley le otorga la facultad de contratar a los alcaldes y excepcionalmente en algunos, deberá solicitar autorización al Concejo. Precepto que a la luz del tema autorizado dentro del acto demandando el Concejo procedió a darle la autorización correspondiente, por lo que no hay lugar a que se acceda a lo pretendido por el demandante.
En consecuencia, le corresponde a la Sala determinar si los artículos 3 y 4 del Acuerdo 08 del 28 de mayo de 2024 vulnera los artículos 313, 345 y 352 de la Constitución Política, cuando le confirió facultades al Alcalde del Municipio para modificar el presupuesto y contratar. La normatividad en cita señala: La Carta Política colombiana además de establecer la estructura organizativa del país (art. 1), asigna a sus entidades territoriales, las cuales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, el ejercicio de los derechos otorgados (Art. 287) y competencias, entre otras, a los Municipios y sus órganos coadministradores, esto es, alcaldía y concejo (Art. 311 a 320).
El artículo 313 de la Constitución Política, señala: “Corresponde a los concejos: 1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. 4.
Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. 7.
Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. 8. Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine. 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. 10.
Las demás que la Constitución y la ley le asignen”. Expediente No. 73001-23-33-000-2024-00184-00 Medio de control: Revisión de Acuerdo Municipal Gobernación del Tolima vs Municipio de Melgar Página 9 | 16 En materia presupuestal, nuestra norma de normas estableció la regulación en temas presupuestales entre los artículos 345 a 355.
En cuanto a las normas presupuestales, la Constitución establece en su artículo 346 que: “El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones”. Para el caso, el articulo 345 ibidem, dispone: “Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. A su vez, el artículo 352 señala: “Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”.
Aunado a lo anterior, el Estatuto Orgánico del Presupuesto “EOP”, Decreto 111 de 1996, norma que desarrolla dichos preceptos constitucionales, prevé la posibilidad de modificar el presupuesto, autorizando al Congreso de la Republica y, a escala territorial a las Asambleas y Concejos la apertura de créditos adicionales, siempre que se requiera el aumento de las apropiaciones, complementarlas, ampliar los servicios existentes o establecer los nuevos creados por la Ley.
El artículo 80 del EOP en relación con el artículo 352 superior, señala: “El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión”.
Teniendo en cuenta que, las autoridades, por orden constitucional deben acatar el EOP, se concluye que la aprobación presupuestal no es delegable por lo que, el ejercicio de la función ateniente a las aprobaciones que modifican el presupuesto por parte del Concejo Municipal son obligatorias y en ese sentido, el articulo 81 ibidem, dispuso: “Ni el Congreso ni el gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y Expediente No. 73001-23-33-000-2024-00184-00 Medio de control: Revisión de Acuerdo Municipal Gobernación del Tolima vs Municipio de Melgar Página 10 | 16 con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones (L. 38/89, art. 67)”.
Finalmente, el artículo 82 de la norma en cita, advirtió que la disponibilidad de los ingresos de la Nación, este caso del Municipio, para abrir los créditos adicionales al presupuesto deberá estar certificada por el contador general o el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. También será este funcionario quien deberá certificar la disponibilidad de las apropiaciones para hacer traslados presupuestales.
De la normatividad anterior, es dable concluir que, en atención al principio de legalidad en materia presupuestal no se puede recibir una renta o realizar un gasto que no esté establecido en el presupuesto y que, al ser el presupuesto un estimativo de los ingresos y autorización de los gastos, este debe ser realizado por el Congreso en el caso de la Nación, las Asambleas en el caso de los Departamentos y los Concejos en el caso de los Municipios, dado que las normas que regulan este tema para la Nación son aplicables a dichas Corporaciones de orden territorial y en caso, de que se requiera adecuar el mismo, con ocasión, a imprevistos o cambios en las condiciones económicas, se deberá dar aplicación al Estatuto Orgánico del Presupuesto.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado13 agrupo en 3 clases las modificaciones que se pueden hacer al presupuesto, así: “a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial14. b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida15. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 5 de junio de 2008, Radicado 100103-06-000-2008-00022-00(1889).
Consejero Ponente: William Zambrano. 14 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-192-97 (abril 15), Normas demandadas, Arts. 34 de la ley 176 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996, Exp. D-1437, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-442-01 (mayo 4), Normas demandadas, Art. 70 de la ley 38 de 1989 y Art. 87 del Decreto 111 de 1996. Exp.D3216.
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 15 Cfr. Corte Constitucional Sentencias C-685-96 (diciembre 5), Normas demandadas, Art. 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), Art. 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y Art. 59 de la Ley 224 de 1995, Exp. D-1320, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-772-98 (diciembre 10), Normas demandadas, Par. 1o. del Art. 41 y Par. único del Art. 42 de la Ley 80 de 1993, Exp.
D2107, M. P. Fabio Morón Díaz. Expediente No. 73001-23-33-000-2024-00184-00 Medio de control: Revisión de Acuerdo Municipal Gobernación del Tolima vs Municipio de Melgar Página 11 | 16 c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”16.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión” (negrilla por fuera de texto). De lo anterior se logran inferir dos postulados importantes: Por un lado, los traslados o movimientos presupuestales definidos como aquella operación en la que se adelanta créditos (aumentar partida) o contra créditos (disminuye otra) que pueden ser de 2 formas: traslados presupuestales y traslados internos. Por otro lado, las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones, completar las insuficientes o ampliar los servicios existentes o establecer unos nuevos pero autorizados por la Ley, requieren de su aprobación por la autoridad legislativa en cada entidad territorial administrativa, en este caso, el Concejo Municipal, porque se está variando la partida.
Postulado este Ultimo, que nos permite concluir que, le está vedado al Concejo, no solo, conferir al alcalde del municipio al que pertenece la corporación edil la facultad de adicionar ejecutivamente al presupuesto, sino desprenderse de dicha función de conformidad con lo establecido por el ordenamiento jurídico. Dentro del sub lite, el Concejo Municipal de Melgar mediante el Acuerdo 008 del 28 de mayo de 2024 autorizó al Alcalde a realizar traslados, adiciones y los movimientos presupuestales y autorizar los gastos que se requieran sobre los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones - agua potable y saneamiento básico y celebrar contratos y convenios para cumplir con el Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento Básico “PDA” en el Departamento del Tolima.
Lo anterior, bajo las siguientes consideraciones: “(…) Que mediante Ordenanza No. 006 del 16 de febrero de 2009, se autorizó al Gobernador a formular e implementar el "Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento en el Departamento del Tolima— PDA, de conformidad con las políticas, programas, lineamientos y estrategias que definió el Gobierno Nacional para el sector.
Que la Ley 1151 de 2007, por medio de la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo para el periodo 2006-2010 previó en su artículo 91 que los recursos de apoyo de la Nación al sector de agua y saneamiento se ejecutarán en el marco de los Planes Departamentales para el manejo de los Servicios de Agua y Saneamiento. (…) 16 Decreto 568 de 1996 (marzo 21), “Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.” Art. 34.
“Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. / Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-.
Sí se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. / El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiadas con recursos del crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratos de empréstito. / La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios.
Expediente No. 73001-23-33-000-2024-00184-00 Medio de control: Revisión de Acuerdo Municipal Gobernación del Tolima vs Municipio de Melgar Página 12 | 16 Que el Departamento del Tolima adelantó el procedimiento previsto en el Decreto 3200 de 2008, derogado por el Decreto 2246 de 2012, compilado en el Decreto 1077 de 2015, que a su vez fue subrogado mediante el Decreto 1425 de 2019, en relación a la vinculación como participante de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento Básico -PDA-, para lo cual suscribió los Convenios respectivos con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), así como la suscripción del Contrato de Fiducia Mercantil para la administración y pagos de los recursos de los Planes Departamentales de Agua, con el patrimonio autónomo administrado por el Consorcio HA, actos contractuales que se encuentran vigentes y en ejecución. (…) Que adicional a los fundamentos normativos y legales que indican las obligaciones de los departamentos para el caso en concreto en el sector de agua potable y saneamiento básico, es importante mencionar que estos postulados han sido considerados por el Gobierno Nacional 2023- 2026, como importantes, de esta manera desde el Plan de Desarrollo Nacional "Colombia Potencia Mundial de la Vida" se incluyó como eje de transformación el "Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental", conforme a lo cual el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, fortalece y continua con la implementación y desarrollo de los Planes Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento — PDA.
Que para tal fin y como lo establece el Decreto 1425 de 2019, el municipio de Melgar Tolima requerirá la celebración de un Convenio interadministrativo de cooperación con el Gestor y el Departamento, mediante el cual se adoptan los lineamientos, principios y objetivos sectoriales de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), la implementación del instrumento para el manejo de recursos, el aporte de recursos para contribuir al cierre financiero del Plan, entre otros.
Que el artículo 10 de la Ley 1176 de 2007, indica que "( ) con los recursos del Sistema General de Participaciones correspondientes a la participación para agua potable y saneamiento básico que se asignen a los departamentos, se conformará una bolsa para colinanciar las inversiones que se realicen en los distritos y municipios para desarrollar proyectos en el marco del Plan Departamental de Agua y Saneamiento del respectivo departamento".
Que el Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento — PDA inició con el compromiso de aportes para su financiamiento con cargo a las vigencias futuras, sin embargo en la actualidad se vienen adelantando las inversiones con cargo a los recursos disponibles en el patrimonio autónomo provenientes del SGP APSB del Departamento y de los municipios, recursos propios, recursos de regalías y recursos provenientes de apoyo financiero de la Nación, de ahí que se considere pertinente continuar con la implementación del PDA, así como también garantizar que en adelante se continúen realizando los aportes correspondientes a los recursos del SGP APSB.
Que en virtud de todo lo anterior, y con la participación del Departamento del Tolima, el Municipio de Melgar Tolima, considera apropiado, oportuno y primordial se justifica la vinculación a la Política Pública de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento Básico, para acceder a los recursos del presupuesto nacional, así como de los recursos del Sistema General de participaciones de Agua potable y Saneamiento Básico destinados al departamento y al municipio, dar inicio a la estructuración de esquemas de financiamiento de largo plazo, para apalancar el Plan de Obras e Inversiones, que se requiere para atender las necesidades de servicios públicos en la población de Melgar Tolima.
(…)”. De lo anterior, se logra inferir que, la facultad otorgada por el Concejo Municipal de Melgar al Alcalde es de tal envergadura que, con el propósito de dar cumplimiento al Plan de Saneamiento Básico de Agua Potable, no solo podrá efectuar traslados internos y presupuestales mediante resolución, es decir, no solo aumentar una partida mientras otra disminuye sin afectar el nivel de desagregación general aprobado por el Concejo, sino que, tendrá la liberalidad de modificarlo con ocasión a la creación de nuevos créditos o la adición de los existentes, pese a que, estos últimos requieren aprobación del Concejo Municipal, por mandato constitucional, pues recuérdese que de conformidad con el numeral 5 del artículo Expediente No. 73001-23-33-000-2024-00184-00 Medio de control: Revisión de Acuerdo Municipal Gobernación del Tolima vs Municipio de Melgar Página 13 | 16 313 superior, le corresponde a los Concejos Municipales la creación del presupuesto de rentas y gastos, así como los traslados presupuestales que impliquen su modificación. En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado: “Consecuencia inmediata del principio de legalidad del gasto público es la disposición contenida en el segundo inciso del artículo 345 de la Constitución[8], que indica que los traslados presupuestales deben ser ordenados por el legislador, sin que sea posible que éste resigne dicha facultad en el Ejecutivo.
Sobre el particular la Corte ha insistido en la necesidad de que dichos traslados sean aprobados directamente por el legislador. En este sentido ha expresado lo siguiente: “Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales. Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental[9].
Con base en tales principios, esta Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción[10], por lo cual son inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados presupuestales administrativos.
Es cierto pues, como lo señala uno de los intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto.[11]17” Bajo esa premisa constitucional, tampoco podrá dar aplicación a las facultades pro-tempore establecidas en el artículo 313-3 superior para delegar en el alcalde la obligación constitucional consagrada en el artículo 313-5 como quiera que, se prohíbe las adiciones ejecutivas a los presupuestos.
Así las cosas y ante la acreditada vulneración de los principios de legalidad y separación de poderes se deberá declarar inválido el numeral tercero del Acuerdo 08 de 2024, ello por cuanto, si bien la primera parte que trata de la facultad de realizar traslados, adiciones y movimientos por parte del Alcalde esta proscrita por la ley, también resulta contradictoria con esta, la expresión subsiguiente y que autoriza “los gastos que se requieran” pues únicamente sujeta dicha facultad a las normas presupuestales, sin contemplar y sujetarla a las demás disposiciones del ordenamiento jurídico.
Finalmente y si en gracia de discusión se advirtiese de la aplicación al presente caso del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 que modificó el articulo 91 de la Ley 136 de 1994 y que autoriza en su literal g) a los alcaldes “g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes”, ello no sería procedente, pues de su lectura es claro que, el alcalde solamente procederá a darle aplicación cuando el proyecto de inversión a cofianciar haya sido 17 Corte Constitucional, Sentencia C-1249/01 Expediente No. 73001-23-33-000-2024-00184-00 Medio de control: Revisión de Acuerdo Municipal Gobernación del Tolima vs Municipio de Melgar Página 14 | 16 aprobado por el concejo municipal, situación que aquí no acontece, pues recuérdese que se facultó al Alcalde del Municipio de Melgar para que, con ocasión a los recursos recibidos del Sistema General de Participaciones los ejecute y los invierta en lo que al parecer, considere el ejecutivo en ese rubro “agua potable y saneamiento básico”, pues no especifica proyecto alguno, incluso para hacer más ambigua y amplia dicha facultad le otorgó la facultad de celebrar convenios de manera general.
Aunado a lo anterior, en sentencia C-407 de 2023 la Corte Constitucional, desestimó los cargos del actor y la supuesta injerencia del alcalde en las facultades del concejo cuando señaló que, “la norma demandada no implica una adición del presupuesto sino una mera incorporación contable de recursos que previamente se encuentran decretados por las corporaciones de elección popular(…)” y trajo a colación la sentencia C-699 de 2013 en la que se analizó “por qué la regla según la cual ‘el Alcalde puede hacer gastos sin que medie la decisión del Concejo distrital o municipal’ está contemplada dentro del texto que constituye el literal (g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.
En la medida que el concepto ‘incorporar dentro del presupuesto’ es diferente al concepto de ‘hacer un gasto’, es preciso que la demanda hubiese indicado, en un primer momento, por qué la autorización para realizar la incorporación aludida, es igual a autorizar ‘un gasto’, sin que haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas departamentales o los Concejos distritales o municipales.
Esto es especialmente relevante si se tiene en cuenta que la norma acusada no sólo no exceptúa la aplicación de ninguna regla de carácter presupuestal (sea esta constitucional, legal o de otro tipo), sino que expresamente advierte que los recursos que sean incorporados en ejercicio de esta facultad concedida al Alcalde, deberán ser ‘ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal” (énfasis por fuera de texto).
Ahora bien, frente al numeral cuarto del acuerdo demandado18 habrá de decir esta Corporación, que correrá la misma suerte que, el artículo que lo precede y en ese sentido se declarará también su invalidez, al resultar contrario al ordenamiento jurídico. El Consejo de Estado en reiteradas oportunidades al analizar los artículos 313-3, 31419, 315- 3/920, 11 de la Ley 80 de 199321, 32-3 de la Ley 136 de 199422 señalo que “de las normas transcritas se tiene que la autorización que le confirió la Ley 80 a los Alcaldes, debe interpretarse armónicamente con las atribuciones constitucionales que le fueron conferidas a los concejos y alcaldes, en las que se colige de la posibilidad de autorización por parte del cabildo para el alcalde en el ejercicio de la contratación; sin embargo, esta no puede entenderse como supeditada a toda la contratación que esté a cargo de los alcaldes.
(…) Esta interpretación impone concluir que, la competencia con la que cuenta el alcalde municipal para 18 “ARTÍCULO CUARTO. - Facúltese al señor Alcalde Municipal de Melgar, celebrar Contratos, convenios y demás actos administrativos que se requieran para el cumplimiento y desarrollo de lo aquí preceptuado.” 19 ARTICULO 314. En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio. […] 20 ARTICULO 315.
Son atribuciones del alcalde: 1ª) […] 3ª) Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo […] 9ª. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. […] (Subrayado, mayúsculas y negritas fuera de texto). 21 “[…]
ARTÍCULO
11. DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2°: 1o. La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o concursos9 y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso. 2o. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Nación, el Presidente de la República. 3o.
Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: a) Los ministros del despacho, los directores de departamentos administrativos, los superintendentes, los jefes de unidades administrativas especiales, el Presidente del Senado de la República, el Presidente de la Cámara de Representantes, los Presidentes de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y de sus Consejos Seccionales, el Fiscal General de la Nación, el Contralor General de la República, el Procurador General de la Nación, y el Registrador Nacional del Estado Civil. b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades. c) Los representantes legales de las entidades descentralizadas en todos los órdenes y niveles. 22 […] ARTICULO 32°.
ATRIBUCIONES: Además de las funciones que se le señalen en la Constitución y la ley, SON ATRIBUCIONES DE LOS CONCEJOS las siguientes: 3). REGLAMENTAR LA AUTORIZACIÓN AL ALCALDE PARA CONTRATAR, SEÑALANDO LOS CASOS EN QUE REQUIERE AUTORIZACIÓN PREVIA DEL CONCEJO.(…)”. Expediente No. 73001-23-33-000-2024-00184-00 Medio de control: Revisión de Acuerdo Municipal Gobernación del Tolima vs Municipio de Melgar Página 15 | 16 contratar no está sometida de manera general a toda la actividad contractual que sobre el particular desarrolle la administración municipal a través de su representante legal.
Esta autorización de parte del Concejo debe ser determinada y restringida y, solo frente a los asuntos contractuales que expresamente estuvieran reglamentados por el concejo municipal”23, posición que fue adoptada por el legislador en el artículo 18 de la Ley 1551 del 6 de julio de 2012 que dispuso: “[…]
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley”. Así las cosas, concluyó que la atribución de la autorización por parte del Concejo Municipal al Alcalde se restringe únicamente y de manera excepcional a “los que la corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política.” Descendiendo al cargo, de conformidad con el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 136 es una atribución del Concejo Municipal de Melgar reglamentar los casos en los que se requería la autorización previa para contratar lo que deviene en que una autorización general – aun eliminando el periodo de autorizaciones-, como la que se confirió en el acto acusado resulta contraria al ordenamiento jurídico colombiano24, máxime si se tiene en cuenta que, no se allegó el reglamento interno del Concejo Municipal ni se acudió a él en el acto demandado para analizar la procedencia de la facultad, advirtiéndose con ello que, dicha corporación edil ni siquiera consideró para las normas de orden constitucional y legal que lo regulan, lo que lo llevo a no distinguir la materia o casos en los que corresponde dicha habilitación25. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, providencia del diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 50001-23-31-000-2010-00548-01 Actor: José Camilo Cifuentes Muñoz Demandado: Municipio De Inírida – Concejo Municipal Referencia: acción de nulidad 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, providencia del diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 50001-23-31-000-2010-00548-01 Actor: José Camilo Cifuentes Muñoz Demandado: Municipio De Inírida – Concejo Municipal Referencia: acción de nulidad 25 Sobre el tema debatido en esta oportunidad, el 11 de marzo de 2015 la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado12, se pronunció así: “De conformidad con los artículos 315-3 de la Constitución Política, 11-32 de la Ley 80 de 1993, 91-D-53 de la Ley 136 de 1994 y 1104 del Decreto 111 de 1996, por regla general los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal.
En este sentido la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló recientemente lo siguiente: “A juicio de la Sala la lectura correcta con el propósito de que todas las disposiciones antedichas puedan tener un efecto legal útil es la siguiente: la regla general para la celebración del contrato estatal es la no intervención del Concejo municipal en el procedimiento de contratación y por lo tanto las autorizaciones o aprobaciones que le competen a esa Corporación solo pueden requerirse de acuerdo con la Ley o con el reglamento del respectivo Concejo municipal, antes de iniciar el procedimiento respectivo”25.
(…) Excepcionalmente, el alcalde necesitará autorización previa del concejo municipal para contratar en dos eventos: a. En los casos expresamente señalados en el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012… b. En los casos adicionales que señale expresamente el concejo municipal mediante acuerdo, de conformidad con los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994, que establecen: “Artículo 313.
Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Artículo 32º.- Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo”.
Expediente No. 73001-23-33-000-2024-00184-00 Medio de control: Revisión de Acuerdo Municipal Gobernación del Tolima vs Municipio de Melgar Página 16 | 16 En consecuencia, la Sala concluye que el Acuerdo No. 8 del 28 de mayo de 2024, proferido por el Concejo Municipal de Melgar, es inválido, dado que desborda las atribuciones del Concejo Municipal y en ese orden, va en contravía del ordenamiento jurídico y del principio de separación de poderes.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima, Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR LA INVALIDEZ de los numerales 3 y 4 del Acuerdo No. 8 del 28 de mayo de 2024, proferido por el Concejo Municipal de Melgar, por las razones expuestas.
SEGUNDO. Comuníquese esta determinación al Departamento del Tolima, al presidente del Concejo y al Alcalde del Municipio de Melgar. En firme esta providencia procédase a su archivo dejando las anotaciones y constancias de rigor. Esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ BELISARIO BELTRAN BASTIDAS (Firmado electrónicamente) JOSÉ ALETH RUIZ CASTRO CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma dispuesta para ello por el C.S. de la J. Denominada SAMAI, garantizándose en consecuencia, su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del C. De P.A. y de lo C.A. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx o en el validador de documentos del SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx Sobre el alcance de esta última potestad se ha aclarado que a pesar de su aparente amplitud, las normas citadas solo facultan al concejo municipal para (i) señalar los casos excepcionales en que el alcalde requiere autorización previa para contratar y (ii) reglamentar el trámite interno (dentro del concejo) para dicha autorización25” (Resalta la Sala).
Concejo de Estado. Sección Tercera, Sentencia del 29 de mayo de 2014, Exp.: 2004- 02098.