Sincelejo, Sucre, tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación No. 70001- 33-33-010-2024-00068-01 Demandante: JUAN GREGORIO DOMÍNGUEZ CARRASCAL Demandado: ACUERDO No. 007 DEL 30 DE NOVIEMBRE DE 2023 Medio de control: NULIDAD Tema: FACULTADES PARA MODIFICAR EL PRESUPUESTO MUNICIPAL M. Ponente: JORGE ELIECER LORDUY VILORIA QR expediente
1. OBJETO DE DECISIÓN. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en contra de la sentencia proferida el 24 de junio de 2025 por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, que declaró la nulidad parcial del Acuerdo No 007 del 30 de noviembre de 2023. 2.
ANTECEDENTES. 2.1. La demanda. El señor Juan Gregorio Domínguez, actuando en nombre propio, formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad en contra del artículo 27 del Acuerdo Municipal No 007 del 30 de noviembre de 2023, «Por medio del cual se expide el presupuesto general de ingresos de capital y gastos de funcionamiento e inversión del municipio de Morroa - Sucre, para la vigencia fiscal comprendida entre el primero (1°) de enero y el treinta y uno (31) de diciembre del año 2024 y se dictan otras disposiciones». 2.2.
Hechos: El 30 de noviembre de 2023, el Concejo Municipal de Morroa se expidió el Acuerdo No 007 «Por medio del cual se expide el presupuesto General de Ingresos de capital y gastos de funcionamiento e inversión del Municipio de Morroa, Sucre para la vigencia fiscal comprendida entre el 1° de enero y 31 de diciembre de 2024». NULIDAD Radicación No. 70001-33-33-010-2024-00068-01 Demandante: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Demandados: Acuerdo No 007 del 30 de noviembre de 2023 En el artículo 27 del mismo acuerdo, se faculta al alcalde municipal para realizar, mediante decreto, modificaciones, adiciones, reducciones y traslados internos presupuestales, ya sea por superávit fiscal o por aprobaciones de los Compes, durante el mismo periodo fiscal de un año (del 1° de enero al 31 de diciembre de 2024). 2.3.
Normas violadas y concepto de violación: Del concepto de violación se extraen como normas violadas el numeral 5° del artículo 313, artículo 345 y 352 de la Constitución Política; los artículos 80, 83 y 88 de la Ley 111 de 1996 (Estatuto Orgánico de Presupuesto). El demandante al desarrollar el concepto de violación sostuvo, en resumen, que el artículo 27 del Acuerdo No 007 expedido por el Concejo Municipal de Morroa vulnera el artículo 345 de la Constitución Política, al facultar al alcalde para modificar el presupuesto durante todo el año fiscal 2024, pues desconoce que la competencia para aprobar el presupuesto es exclusiva del Concejo Municipal, como lo establece el artículo 313, numeral 5 de la Constitución Política.
En consonancia con lo expuesto, consideró que conferir dicha atribución, incluso bajo la figura de facultad «pro tempore» desnaturaliza el principio de legalidad del gasto público y rompe con el control que debe ejercer el cuerpo colegiado sobre la destinación de los recursos. Señaló que la Corte Constitucional, el Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) y el H. Consejo de Estado han reiterado que las modificaciones presupuestales solo pueden realizarse por el órgano legislativo competente, salvo en casos excepcionales como en estados de emergencia. En ese sentido, insistió en que permitir al ejecutivo modificar el presupuesto en tiempos de normalidad quebranta lo dispuesto en la constitución nacional, pues vulnera la separación de poderes y el principio de representación democrática; en consecuencia, el artículo 27 del Acuerdo en comento resulta contrario al orden constitucional vigente y debe ser objeto de control judicial. 2.4.
Trámite en primera instancia. La demanda correspondió al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, según consta en el acta de reparto expedida por la Oficina Judicial del 22 de abril de 20241, y fue admitida mediante auto del 15 de octubre del mismo 1 SAMAI, ÍNDICE 00001 GESTION EN OTRO DESPACHO. NULIDAD Radicación No. 70001-33-33-010-2024-00068-01 Demandante: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Demandados: Acuerdo No 007 del 30 de noviembre de 2023 año2.
Posteriormente, a través de auto del 5 de diciembre de 2024, se negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada en la demanda3, y en auto del 3 de marzo de 2025, se tuvo por no contestada la demanda, se fijó el litigio y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión4. 2.5. Contestación. El Concejo Municipal de Morroa no contestó la demanda. 2.6.
Alegatos. La parte demandante y demandada guardaron silencio en esta instancia. 2.6.1. El representante del Ministerio Público no se pronunció. 2.7. Providencia apelada. En sentencia fechada 24 de junio de 20255, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, declaró la nulidad parcial del Acuerdo No. 007 del 30 de noviembre de 2023 en lo que respecta a su artículo 27.
En tal sentido, el juez sostuvo: «Al confrontar el articulado objeto de demanda, con las normas que la parte actora establece como violadas, tendríamos que señalar que este infringe lo consagrado en el artículo 313, 345 constitucional, y el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, así como el principio de legalidad del presupuesto, como quiera que en el acto administrativo demandado se le confieren facultades al Alcalde del municipio de Morroa, para realizar modificaciones al presupuesto del municipio, vaciando la corporación edilicia sus competencias, en el alcalde respectivo, cuando, según lo establecido en apartes precedentes, es competencia de los concejos municipales tal atribución, dado que es el órgano encargado de aprobar el presupuesto, y por consiguiente, las modificaciones que se efectúen al mismo.
Por lo tanto, es el concejo municipal quien debe autorizar las modificaciones al presupuesto previamente aprobado y no el alcalde, no pudiendo dicho órgano desprenderse de esa función que le ha sido atribuida por la Constitución y la ley. Nótese que el artículo 27 demandado, no establece de manera concreta el margen de factibilidad que puede ejercer el alcalde municipal en los movimientos internos, asignándose una facultad en el representante del ente territorial, para tomar decisiones trascendentales en el presupuesto, 2 SAMAI, INDICE 00003 GESTION EN OTRO DESPACHO. 3 SAMAI, ÍNDICE 00013 GESTION EN OTRO DESPACHO. 4 SAMAI, INDICE 00017 GESTION EN OTRO DESPACHO. 5 SAMAI, INDICE 00022 GESTION EN OTRO DESPACHO.
NULIDAD Radicación No. 70001-33-33-010-2024-00068-01 Demandante: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Demandados: Acuerdo No 007 del 30 de noviembre de 2023 que como se indicó, solo son predicables, en este caso, del concejo municipal. Por lo expuesto, este Despacho declarará la nulidad parcial del Acuerdo No. 007 De noviembre 30 de 2023, en lo que respecta al artículo 27 de dicha decisión administrativa.» 2.8.
Recurso de apelación. El demandado apeló la decisión de primera instancia, para solicitar que se revoque la sentencia y se nieguen las pretensiones de la demanda, para lo cual textualmente argumentó: «[…] El artículo 27 del Acuerdo 007 del 2023, prevé lo siguiente: ARTICULO 27º Facúltese al Alcalde Municipal para que efectué por decreto modificaciones, adiciones, reducciones y traslados internos presupuestales, por superávit fiscal, o en su defecto por aprobaciones de los compes las cuales se darán por un (1) año comprendido entre el primero (1) de enero al treinta y uno (31) de diciembre de 2024.
(…) En el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 indica lo siguiente:
ARTÍCULO 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia. Su señoría se puede avizorar que la vigencia de la facultad dada en el artículo 27 del Acuerdo 007 de 2023, tenía una vigencia hasta el 31 de diciembre de 2024, por lo que a la fecha de la sentencia proferida 24 de junio de 2025, ha perdido ejecutoriedad el acto administrativo. la causal relativa a la pérdida de vigencia hace referencia a que el acto administrativo se extingue o desaparece del mundo jurídico, y como consecuencia de ello desaparece su fuerza jurídica, circunstancia que opera de pleno derecho sin que se requiera pronunciamiento alguno de autoridad.
De igual forma es de anotar que el acto no es ilegal teniendo en cuenta la facultad otorgada por el consejo municipal al alcalde, de conformidad con el artículo 36 inciso 3 de la constitución política, se refiere a las actividades de los alcaldes municipales otorgados por los concejales municipales para realizar de manera pro tempore modificaciones presupuestales, aspectos de la facultad administrativa a través del cual consejo les transmite una competencia propia de la corporación para que sea ejecutada por parte del alcalde, en un tiempo determinado, el alcalde NULIDAD Radicación No. 70001-33-33-010-2024-00068-01 Demandante: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Demandados: Acuerdo No 007 del 30 de noviembre de 2023 bajo el principio de legalidad muy a pesar que de los traslados presupuestales internos puede ser realizado por el alcalde siempre y cuando el monto total de los presupuestos funcionamiento inversión o servicio de deuda no se han alterado, a su vez, el numeral 5 del artículo 315 de la constitución política, prescribe que los consejos municipales expedirán anualmente presupuesto de renta y gasto, tal como fue expedido el Acuerdo 007 de 2023 […]» 2.9.
Trámite ante la segunda instancia. Según el acta de reparto del 11 de agosto de 20256, el proceso en esta instancia correspondió al Despacho del magistrado Ponente. Dentro de la oportunidad establecida en el numeral 4º del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, las partes no hicieron uso de ese traslado.
Por su parte, el Agente del Ministerio Público, delegado ante la Corporación, no emitió concepto. Posteriormente, fue pasado al despacho el expediente para fallo7. 3. CONSIDERACIONES. 3.1. Competencia: Este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 del CPACA. 3.2.
Problema jurídico: En los términos del recurso interpuesto8, corresponde a la Sala determinar si tal como lo consideró el juez de instancia, hay lugar a declarar la nulidad del artículo 27 del Acuerdo No 007 del 30 de noviembre de 20239, expedido por el Concejo Municipal de Morroa, por haber sido expedido con infracción de las normas en que debía fundarse, y además, porque el artículo habría perdido fuerza ejecutoria al haber fenecido su vigencia. 6 SAMAI, ÍNDICE 00001 7 SAMAI, ÍNDICE 00006 8 Conforme al artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia se limita a los aspectos planteados por el apelante, salvo que la ley disponga lo contrario y le imponga decisiones de oficio.
No obstante, si ambas partes apelan la totalidad de la sentencia o si una de ellas se adhiere al recurso de la otra, el juez adquiere plena facultad para revisar integralmente el fallo recurrido, sin restricciones. 9 “Por medio del cual se expide el presupuesto general de ingresos de capital y gastos de funcionamiento e inversión del municipio de Morroa - Sucre, para la vigencia fiscal comprendida entre el primero (1°) de enero y el treinta y uno (31) de diciembre del año 2024 y se dictan otras disposiciones” NULIDAD Radicación No. 70001-33-33-010-2024-00068-01 Demandante: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Demandados: Acuerdo No 007 del 30 de noviembre de 2023 3.3.
De la causal de nulidad por infracción de las normas en que deberían fundarse. Dicha causal de nulidad está prevista en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, se configura cuando el acto administrativo que se acusa de estar viciado fue expedido con pleno desconocimiento de la Constitución y la Ley, es decir, que no hay coherencia o congruencia entre las normas del ordenamiento jurídico que le sirven de sustento y la decisión de la administración, lo que conduciría a su nulidad.
Sobre ello el Consejo de Estado ha sostenido que10: «el vicio aludido se configura por vulneración directa de una norma, siempre que ocurra en las siguientes situaciones: «i) falta de aplicación, ii) aplicación indebida o, iii) interpretación errónea…».11 La primera ocurre cuando el juzgador ignora la existencia de la norma o, conociéndola, la analiza, pero no la aplica al caso.
El segundo supuesto se configura en el evento en el que se acude a una norma no pertinente para resolver el asunto. Y el tercer ítem se da porque se aplica cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente.12 De igual manera, la jurisprudencia ha señalado que para que se configure el vicio referido es menester que se acredite que las normas alegadas como vulneradas son las aplicables al caso sub judice y, también, su quebrantamiento con la ocurrencia de cualquiera de los casos descritos en el párrafo anterior.»13 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 29 de octubre de 2020. Radicación: 250002325000201100806 01 (0256-14), C.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas. 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta – Descongestión. Radicación: 73001-23-31-000-2012-00107-01. Actor: Leasing Bolívar S.A. Compañía de Financiamiento.
Demandado: Corporación Autónoma Regional del Tolima. Referencia: Nulidad y restablecimiento Del Derecho – Fallo de Segunda Instancia. Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Bogotá, D.C. 1 de marzo de 2018. «La contravención legal a la que hace referencia esa causal debe ser directa y ocurre cuando se configura una de las siguientes situaciones: i) falta de aplicación, ii) aplicación indebida o, iii) interpretación errónea.
(…)». 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Radicación: 05001- 23-31-000-2007-02617-01. Actor: Sociedad de Fabricación de Automotores –SOFASA S.A. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - UAE DIAN. Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro. Bogotá, D.C. 3 de mayo de 2018. «Según la doctrina judicial del Consejo de Estado, ocurre la primera forma de violación, esto es, la falta de aplicación de una norma, ya porque el juzgador ignora su existencia, o porque a pesar de que conoce la norma, tanto que la analiza o sopesa, sin embargo, no la aplica a la solución del caso.
También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador puede examinar la norma pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve, evento en el cual se está ante un típico caso de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso.
Se presenta la segunda manera de violación directa, esto es, por aplicación indebida, cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o se aplican a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. (…) Y, finalmente, se viola la norma sustancial de manera directa, cuando ocurre una interpretación errónea, esto es, cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica.
Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde». 13Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta – Descongestión. Radicación: 25000-23-24-000-2011-00789-01. Actor: Inversiones Golden Five S.A. Demandado: NULIDAD Radicación No. 70001-33-33-010-2024-00068-01 Demandante: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Demandados: Acuerdo No 007 del 30 de noviembre de 2023 3.4.
De la competencia para expedición del presupuesto anual de rentas y gastos en los Municipios. El marco de competencias de las autoridades involucradas en la expedición de dichos actos administrativos, como se explica: Sobre las funciones de los concejos, el artículo 313 superior señala: «Corresponde a los Concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.
(…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. (…). En consonancia con lo anterior, el artículo 315 C.N., en el cual se detallan las atribuciones de los alcaldes, en su numeral 5, se estableció la función de “Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de Acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio”.
En ese sentido, se observa plena armonía entre dichas normas, pues de un lado, es claro que las reglas sobre el presupuesto y el presupuesto anual de cada entidad territorial municipal deben ser expedidas por el Concejo, en virtud de la habilitación constitucional. Por su parte, el ejecutivo debe presentar el proyecto sobre el presupuesto de rentas y gastos ante el órgano coadministrador legislativo, quien se encargará de estudiarlo y aprobarlo.
Por su parte, el artículo 345 de la Constitución Política enseña: «En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto» Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte –IDRD.
Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Bogotá, D.C. 22 de febrero de dos 2018. La providencia indica: «De lo anterior se decanta que la configuración de este motivo de ilegalidad resulta del cotejo entre las disposiciones normativas invocadas como infringidas y el acto administrativo acusado, para lo cual debe seguirse el siguiente derrotero: (a) determinar la pertinencia y aplicabilidad de las normas alegadas respecto del procedimiento administrativo cuestionado;
(b) establecer su quebrantamiento por inaplicación, aplicación indebida o interpretación errónea por parte de la autoridad administrativa». NULIDAD Radicación No. 70001-33-33-010-2024-00068-01 Demandante: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Demandados: Acuerdo No 007 del 30 de noviembre de 2023 A su vez, el artículo 352 superior dispone: «Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar».
En correspondencia con las normas constitucionales, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, señaló: «Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación» Por su parte, el Decreto 111 de 1996, -Estatuto Orgánico del Presupuesto–, reguló en sus artículos 76 y siguientes, lo relacionado con las modificaciones al Presupuesto General de la Nación y confiere la facultad de hacer adiciones o traslados presupuestales al Congreso.
En ese sentido, se advierte: «Artículo. 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión. Artículo. 81: Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones (…) Artículo 83: Los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el gobierno en los términos que éste señale.
La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo. (…). Art. 88. Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.» A nivel nacional, es competencia del Congreso, como órgano de representación popular, establecer el diseño del presupuesto general, es decir, plantear la forma en que se deberán invertir los dineros pertenecientes a la Nación, sin que tal atribución NULIDAD Radicación No. 70001-33-33-010-2024-00068-01 Demandante: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Demandados: Acuerdo No 007 del 30 de noviembre de 2023 pueda ser aprehendida por otro poder, específicamente, por el ejecutivo, para realizar las variaciones que estime convenientes de manera autónoma, por el contrario, para ello debe contar con el aval de su órgano legislativo, a quien, el ordenamiento jurídico le atribuyó la labor.
De lo expuesto, puede sintetizarse que, corresponde al Concejo expedir el presupuesto anual de gastos y rentas; igualmente, se infiere que las modificaciones al presupuesto, bien sea mediante adiciones o traslados de los montos inicialmente adoptados por el Concejo, deben ser aprobados por él mismo. Si el alcalde estima que es necesaria alguna adecuación al presupuesto para poder desarrollar sus planes y programas, debe presentar a la respectiva corporación un proyecto de Acuerdo, pero de ninguna manera está autorizado para hacerlo de manera libre e independiente.
En suma, si el Gobierno Municipal considera necesario que se modifique el presupuesto decretado por el Concejo, debe presentar a esa Corporación el proyecto de acuerdo respectivo, toda vez que como lo ha señalado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, tales decisiones no pueden ser adoptadas por el alcalde municipal, ya que la Constitución Política no le atribuye esa facultad Ahora bien, frente a la facultad establecida en el artículo 313, numeral 3, según la cual el Concejo puede autorizar al alcalde para “ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”, considera esta Sala que la función de realizar modificaciones al presupuesto no queda cobijada en esa disposición, debido a que las otras normas de igual rango, reafirman el deseo del constituyente de que el presupuesto, así como las modificaciones a este, fuera adoptado de manera exclusiva por la corporación pública de elección popular, sin que pudiera desprenderse de tal competencia. La Corte Constitucional, mediante sentencia de 15 de abril de 1997, en la cual analizó la constitucionalidad del artículo 78 de Decreto 111 de 1996-Estatuto Orgánico del Presupuesto-, explicó: «5- Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales.
Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental14.
Con 14Ver sentencia C-695/96. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 9 y ss. NULIDAD Radicación No. 70001-33-33-010-2024-00068-01 Demandante: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Demandados: Acuerdo No 007 del 30 de noviembre de 2023 base en tales principios, esta Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción15, por lo cual son inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados presupuestales administrativos.
Es cierto pues, como lo señala uno de los intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto. » El Consejo de Estado, sobre las modificaciones al presupuesto, explicó16: «9.5.- Modificaciones al Presupuesto De conformidad con lo dispuesto en el artículo 345 Constitucional las modificaciones del Presupuesto General de rentas y Gastos que se requieran deben ser autorizadas por la Corporación Pública de elección popular que corresponda: “Artículo 345.
En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.”.
(Subrayado de la Sala). La orden constitucional consiste en que una vez aprobado el presupuesto, el ejecutivo no podrá hacer ninguna modificación que no haya sido autorizada por el Concejo Municipal (en el caso que nos ocupa). Tal designio se reafirma de la lectura del inciso segundo del artículo 346 que es del siguiente tenor: “Artículo 346.
El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.» La Corte Constitucional también se ha referido al tema de la siguiente manera: «De la preceptiva superior anterior se concluye que si bien el Congreso tiene competencia para decretar y autorizar gasto público, la iniciativa en 15Ver, entre otras, la sentencia C-357/94 y C-695/96. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado 250002324000201000153 01, C.P.: Guillermo Vargas Ayala.
NULIDAD Radicación No. 70001-33-33-010-2024-00068-01 Demandante: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Demandados: Acuerdo No 007 del 30 de noviembre de 2023 la materia es del Gobierno Nacional. Es por ello que, en relación con aquellas leyes que se refieren a la inclusión o el traslado de partidas presupuestales para atender gastos públicos, y que no han sido propuestas al Congreso por el Gobierno Nacional, la Corte ha sentado una jurisprudencia según la cual las mismas no tienen “eficacia mayor que la de constituir un título jurídico suficiente - en los términos de los artículos 345 y 346 de la Carta -, para la posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto”.17”.18 En consonancia con lo anterior debe interpretarse lo ordenado en el Código de Régimen Municipal, según el cual también se requiere que tanto el Alcalde como el Concejo Municipal confluyan en sus actuaciones, presentando el proyecto de modificación y, aprobándolo o autorizándolo, respectivamente.
La norma es la siguiente: “Artículo 92º.- Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: (…) 7ª Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar, empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos, y (…)”. (…). 9.6.- Conclusión El diseño previsto en la Constitución de 1991 en materia presupuestal supone la concurrencia de las voluntades de las autoridades territoriales, esto es, la del Alcalde y la del Concejo Municipal.
También existen previsiones orientadas a regular las hipotéticas fallas que se presenten en el desarrollo del citado ciclo presupuestal. Como se dijo anteriormente, es la propia Carta la que ha definido las excepciones en los términos y condiciones que allí se prevén. Vale la pena reiterarlas en este punto conclusivo: (i) Los estados de excepción los cuales pueden ser decretados únicamente por el Gobierno y no tienen aplicación en las entidades territoriales.
Tal eventualidad sólo se prevé para el trámite de aprobación pero no para los trámites de modificación. (ii) La no presentación oportuna del presupuesto al órgano de representación correspondiente, para lo cual el mismo artículo 348 prevé la repetición del presupuesto. Tal opción no es aplicable para las modificaciones, y (iii) la negación expresa del presupuesto por parte de la Corporación de elección popular, caso en el cual el Alcalde aprueba por decreto el proyecto de presupuesto presentado.
Sólo aplica para la adopción del presupuesto de la vigencia y no para sus modificaciones. La posibilidad de que se apliquen las mencionadas excepciones depende directamente de la existencia de los supuestos que allí claramente se establecen. En otras palabras, no es jurídicamente procedente que sean extendidas a hipótesis no previstas en las normas constitucionales. 17 Sentencia C - 360 de 1996, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.
En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-197 de 2001, M. P Rodrigo Escobar Gil 18 Sentencia C - 1249 de 2001. NULIDAD Radicación No. 70001-33-33-010-2024-00068-01 Demandante: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Demandados: Acuerdo No 007 del 30 de noviembre de 2023 En tal orden, eventos tales como la modificación del presupuesto o que se incluyan en éste potestades que son ajenas a la autoridad que debe ponerlo en vigencia por Decreto sólo son ejecutables por el órgano de Representación popular, es decir, Congreso, Asamblea y Concejo.
(Artículos 338 y 345 de la Carta Política), en aplicación del designio constitucional que fue claro en establecer que no es posible crear o modificar una renta o gasto y aprobar o modificar el presupuesto, sin la participación de la respectiva Corporación Pública de elección popular. Como se puede observar, el marco constitucional y legal precisa que es ésta Corporación, es decir, el Concejo Municipal de Suesca, el que tiene la competencia para aprobar los actos de modificación presupuestal presentados a su consideración por iniciativa del Alcalde tales como la creación de rubros, traslados, adiciones, aprobación de créditos, aumento del monto de las apropiaciones, suscripción de contratos, etc.
Siendo ello así, no erró el Tribunal al declarar la nulidad de los artículos 29, 32, 36 y 37 del Decreto 076 de 2009 y los artículos 28, 35 y 36 del Decreto 079 de 2009 dado que allí el Alcalde del Municipio de Suesca se autorizó a sí mismo para efectuar modificaciones al presupuesto sin que mediara autorización del Concejo de ese ente territorial para esos efectos.» En ese sentido, se reitera por esta corporación que el presupuesto municipal, que es aprobado por el Concejo Municipal, puede ser sujeto de modificaciones, no obstante, las operaciones que impliquen adiciones y/o créditos deben ser autorizados directamente por el órgano de elección popular, previa solicitud del ejecutivo, y no directamente por este último, en tanto, el constituyente y el legislador determinaron que se trataba de una facultad única.
Ahora, en cuanto a la facultad establecida en el artículo 313, numeral 3, según la cual el Concejo puede autorizar al alcalde para “ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”, no se desconoce tal posibilidad, sin embargo, no puede en materia presupuestal el concejo municipal vaciar sus competencias, trasladándolas sin límite a la autoridad ejecutiva, sino que la facultad otorgada al alcalde debe estar limitada. 4.
CASO CONCRETO. En el presente asunto la demanda está dirigida a que se declare la nulidad del artículo 27 del Acuerdo Municipal No 007 del 30 de noviembre de 2023, toda vez que a juicio del demandante, quebrantó lo dispuesto en los artículos 313 y 345 de la Constitución política, comoquiera que, el alcalde municipal no podía ser facultado para hacer modificaciones, adiciones, reducciones y traslados internos presupuestales, mediante decreto, ya sea por superáfit fiscal o por aprobaciones de los COMPES, durante el mismo periodo fiscal de un año (del 1° de enero al 31 de diciembre de 2024).
NULIDAD Radicación No. 70001-33-33-010-2024-00068-01 Demandante: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Demandados: Acuerdo No 007 del 30 de noviembre de 2023 El juez de primera instancia declaró la nulidad parcial del acto acusado, en lo que respecta al mencionado artículo, al considerar que efectivamente dicha competencia estaba asignada directamente al Concejo Municipal, y al delegarse al ejecutivo, debió hacerse de manera clara, precisa y detallada.
Por su parte, el extremo demandado –Consejo Municipal de Morroa - en su recurso de apelación indicó que, la sentencia de primera instancia debe revocarse, comoquiera que, la facultad otorgada al alcalde del municipio en el artículo 27 del Acuerdo en comento, tenía vigencia hasta diciembre de 2024. Por lo tanto, al momento de dictarse sentencia (24 de junio de 2025), dicho acto administrativo había perdido fuerza de ejecutoria por vencimiento de su vigencia, lo cual ocurre sin necesidad de pronunciamiento judicial.
Además, sostiene el recurrente que la facultad otorgada por el concejo Municipal se enmarca dentro de lo permitido por la Constitución Política, siempre que se respete el principio de legalidad y no se alteren los montos globales del presupuesto. En ese sentido, consta en el expediente que, el artículo 27 del Acuerdo Municipal No 007 del 30 de noviembre de 2023, dispuso lo siguiente: REPUBLICA DE DEPARTAMENTO DE SUCRE MUNICIPIO DE MORROA CONCEJO MUNICIPAL NIT: 823000385-6 Acuerdo No. 007 De Noviembre 30 de 2023 "POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS DE CAPITAL Y GASTOS DE FUNCIONAMIENTO E INVERSIÓN DEL MUNICIPIO DE MORROA - SUCRE, PARA LA VIGENCIA FISCAL COMPRENDIDA ENTRE EL PRIMERO (1º) DE ENERO Y EL TREINTA Y UNO (31) DE DICIEMBRE DEL AÑO 2024 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES" El Honorable Concejo Municipal de Morroa, Departamento de Sucre, en uso de sus atribuciones legales conferidas en el numeral 5 del artículo 313 y el artículo 352 de la Constitución Política de Colombia, el Decreto Ley 111 de 1996 y 568 de 1996, Ley 136 de 1994, Ley 617 de 2000, Ley 715 de 2001, Ley 819 de 2003, y del acuerdo No. 012 del 07 DE diciembre de 2021.
CONSIDERANDO
Que de conformidad con el artículo 286 de la Constitución Política de Colombia, los municipios gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, siendo derecho de tales entidades territoriales administrar sus recursos de conformidad con la Constitución Política y la Ley. NULIDAD Radicación No. 70001-33-33-010-2024-00068-01 Demandante: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Demandados: Acuerdo No 007 del 30 de noviembre de 2023 Que según lo contemplado en el numeral 5º del artículo 313 y el numeral 10 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, es competencia del respectivo Concejo Municipal expedir anualmente el Presupuesto General de Rentas y Gastos del Municipio, el cual deberá corresponder al Plan de Desarrollo de conformidad con las normas orgánicas de planeación. Que el artículo 315 en su numeral 5º de la Constitución Política y el artículo 91 literal A, numeral 3º de la Ley 136 de 1994, consagra como deber del alcalde Municipal la formulación anual del Presupuesto de Rentas y Gastos del Municipio, presentándolo para estudio y aprobación del Honorable Concejo Municipal Que en armonía con el numeral 3, literal a, del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, es función de los alcaldes presentar dentro del término legal, el Proyecto de Acuerdo sobre Presupuesto Anual de Rentas y Gastos.
Que de conformidad con el artículo 109 del Decreto 111 de 1996, las entidades territoriales al expedir las normas presupuestales deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Que se debe tener en cuenta en el presupuesto actual el principio fundamental de anualidad, previsto constitucionalmente y que coincida con el año calendario.
De este principio se deriva la regla general de que el Presupuesto deba ser ejecutado en su totalidad en el ejercicio económico para el cual fue aprobado. Que además de las normas citadas, este Proyecto de Acuerdo va ajustado a los principios de planificación, anualidad, universalidad, programación integral, especialización, inembargabilidad y coherencia macroeconomía. Que en virtud de los anteriores considerandos, […] ARTICULO 27º Facúltese al Alcalde Municipal para que efectué por decreto modificaciones, adiciones, reducciones y traslados internos presupuestales, por superávit fiscal, o en su defecto por aprobaciones de los compes las cuales se darán por un (1) año comprendido entre el primero (1) de enero al treinta y uno (31) de diciembre de 2024» […] De conformidad con lo expuesto, se observa que el artículo 27 del Acuerdo 007 del 30 de noviembre de 2023, otorga al alcalde facultades para realizar modificaciones, adiciones, reducciones y traslados internos presupuestales, sin limitar con claridad el alcance de dichas facultades, tampoco se establecen las condiciones específicas para ello, lo que a juicio de la Sala transgrede el artículo 313 numeral 5 de la Constitución Política, artículo 78 del Decreto 111 de 1996 y el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, infracción normativa que conduce indefectiblemente a la declaratoria de dicho artículo.
NULIDAD Radicación No. 70001-33-33-010-2024-00068-01 Demandante: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Demandados: Acuerdo No 007 del 30 de noviembre de 2023 Por otro lado, frente al argumento del recurrente, según el cual asegura que para la fecha en que se dictó la sentencia de primera instancia, el artículo 27 del Acuerdo ya había perdido fuerza de ejecutoria por el vencimiento de su vigencia, es importante para esta Sala precisar que, a la fecha presentación de la demanda no había vencido la vigencia del mismo, y además aunque los actos administrativos acusados ya no produzcan efectos prácticos en la realidad, ello no impide realizar el correspondiente juicio de legalidad.
De lo contrario, se permitiría que una manifestación de voluntad de la administración permaneciera vigente en el ordenamiento jurídico, a pesar de su invalidez por haber infringido las normas que debían fundamentarla. Por las razones, la Sala CONFIRMARÁ la sentencia objeto de apelación.
5. COSTAS DE SEGUNDA INSTANCIA. En virtud de lo dispuesto en el artículo 4719 de la Ley 2080 de 2021, y el criterio objetivo valorativo de imposición de costas de que trata el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, la Sala estima que no se condenará en costas en esta instancia, pues no puede afirmarse que la demanda y/o los recursos de apelación adolecían de manifiesta carencia de objeto.
Amen que no existe prueba de su causación. 6. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política, 7. FALLA.
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 24 de junio de 2025 por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, por lo dicho en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia judicial.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente a su lugar de origen, previas las constancias respectivas. 19 En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. NULIDAD Radicación No. 70001-33-33-010-2024-00068-01 Demandante: Juan Gregorio Domínguez Carrascal Demandados: Acuerdo No 007 del 30 de noviembre de 2023 Se deja constancia de que el proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de hoy.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JORGE ELIECER LORDUY VILORIA RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA