1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, trece (13) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-009-2023-00157-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandantes: Graciela Vargas Rojas Apoderado: Christian Alirio Guerrero Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Apoderado: Martín Orlando Méndez Amado (principal) Johanna Marcela Aristizábal Urrea (sustituto) Demandado: Departamento del Tolima Apoderado: Fernando Varón Palomino Demandado: Fiduprevisora S.A. Apoderado: Diego Alberto Carvajal Contacto Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada, Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, contra la sentencia dictada el 26 de julio de 2024 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Graciela Vargas Rojas1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, la Fiduciaria la Fiduprevisora S.A. y el Departamento del Tolima, solicitando las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1.
Pretensiones Se declare la existencia y nulidad del acto administrativo ficto o presunto configurado por la falta de respuesta a la petición presentada el 28 de octubre de 2022, mediante la cual se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retraso en el pago de cesantías. A título de restablecimiento del derecho, se condene a las autoridades demandadas a reconocer y pagar la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada 1 Por medio de apoderado. 2 por la Ley 1071 de 2006, causada entre el 5 y el 16 de septiembre de 2019, fecha anterior al pago de la prestación. Se condene a la parte demandada a dar cumplimiento al fallo en los términos previstos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
Se ordene a la parte demandada indexar el monto de la sanción moratoria, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor desde la fecha de pago de las cesantías hasta la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al presente proceso. Se condene a la parte demandada al pago de los intereses moratorios desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia hasta la fecha en que se realice el pago de la sanción moratoria reconocida en esta decisión. Se condene a la demandada al pago de las costas procesales. 1.1.2.
Hechos Sucintamente, los hechos que fundamentan las pretensiones de la demanda son los siguientes: La docente Graciela Vargas Rojas solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías el 22 de mayo de 2019. La prestación fue reconocida mediante la Resolución 4144 del 18 de julio de 2019 y pagada el 17 de septiembre del mismo año. El 28 de octubre de 2022, solicitó a las entidades accionadas el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, con ocasión del pago tardío de las cesantías reconocidas mediante la Resolución 4144.
Esta solicitud fue denegada por acto ficto ante la ausencia de respuesta. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. Fiduciaria La Fiduprevisora S.A. La entidad manifestó que actúa en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), y no en representación propia.
Además, señaló que las pretensiones de la demanda no se dirigen directamente en su contra. Indicó que el pago de la prestación reclamada por la docente fue reconocido mediante la Resolución 4144 del 18 de julio de 2019, por un valor de $13,088,296, y que el desembolso efectivo se realizó el 17 de septiembre de 2019. Sostuvo que este pago se efectuó dentro de los términos establecidos en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, en concordancia con el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, que modifica el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Agregó que el pago se realizó antes de la vigencia de 2022, afirmó que no se causó ni se activó la sanción moratoria. La fiduciaria insistió en que, como entidad pagadora y prestadora de servicios financieros, cumplió con su obligación de pago en los términos legales. Manifestó que en caso de que se comprobara la procedencia de la sanción moratoria, esta 3 debería ser satisfecha mediante títulos de tesorería emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a cargo del FOMAG, y no con recursos propios.
Finalmente, concluyó que, al haberse realizado el pago dentro del término legal, no se configuró la sanción moratoria. En consecuencia, consideró improcedente la reclamación de un crédito que no es adeudado por su la fiduciaria, ni por acto administrativo o disposiciones de la Ley 1071 de 2006. 1.2.2. Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Manifestó oposición a las pretensiones, argumentando que, de acuerdo con el artículo 57 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) no pueden destinarse al pago de sanciones derivadas de la mora en la liquidación de prestaciones, lo que atribuye la responsabilidad directa a la Secretaría de Educación del ente territorial en casos de mora en el pago de cesantías.
Afirmó que la solicitud de reconocimiento de prestaciones económicas debe ser presentada ante la última entidad territorial en educación que haya actuado como autoridad nominadora del afiliado. Además, las secretarías de educación tienen la obligación de recibir y radicar las solicitudes, expedir las certificaciones, cargar los proyectos de actos administrativos en la plataforma, suscribir los actos administrativos de reconocimiento y remitir a la sociedad fiduciaria copia de estos, junto con la constancia de ejecutoria.
En cuanto a la sanción moratoria, indicó que, para las cesantías parciales o definitivas de docentes causadas hasta el 31 de diciembre de 2019, el pago de la sanción moratoria corresponde al FOMAG, incluso si la mora fue causada por la Entidad Territorial, pero que las cesantías parciales o definitivas causadas a partir del 1 de enero de 2020, el pago de la sanción moratoria recae en el ente territorial, según lo establece expresamente la ley.
Finalmente, concluyó que, conforme a lo probado por el demandante, la sanción moratoria en discusión se causó exclusivamente en el año 2020, razón por la que solicitó la desvinculación del proceso por inexistencia de moratoria con corte al 31 de diciembre de 2019. 1.2.3. Departamento del Tolima Manifestó su oposición a las pretensiones de la demanda, sustentándose en el trámite establecido para el reconocimiento y pago de cesantías conforme al Decreto 1272 de 2018.
Explicó que los recursos destinados al pago de cesantías provienen de la cuenta especial de la Nación, integrada por fondos del erario público y no por aportes individuales de los cotizantes. Detalló que, una vez la Secretaría de Educación de la entidad territorial certificada, a la cual se encuentra adscrito el docente, emite la resolución de reconocimiento de cesantías, esta debe ser notificada, ejecutoriada y remitida a la entidad fiduciaria, y ésta incorpora la prestación en la nómina correspondiente para proceder al pago a través de las entidades bancarias autorizadas en el país. Por último, incluyó la transcripción de algunas disposiciones normativas del Decreto 2831 de 2005. 4 1.3.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué, en sentencia proferida el 26 de julio de 2024, respecto al asunto tratado en este proceso, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR de oficio no probada la excepción de prescripción, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DELARAR no probadas las excepciones de 1) cobro de lo no debido, 2) enriquecimiento sin justa causa, y frente al FOMAG, las que denominó falta de legitimación en la causa por lo pasivo, 2) pago de las cesantías se entiende satisfecho en el momento en que se produce el abono en la cuenta, independientemente del momento en que este el valor se retire por el titular del derecho. 3) inexistencia actual de la obligación en cabeza de las entidades que represento, y a favor del demandante.4) ausencia actual de objeto litigioso, frente a mis representadas, por pago de la obligacion.5) cobro de lo no debido, frente a mis representadas, porque la moratoria se generó en 2020.6) inexistencia actual de la obligación, ausencia de objeto litigioso, y cobro de lo no debió frente a las entidades que represento 7) falta de legitimación en la causa por pasiva de las entidades que represento, para asumir declaraciones y condenas por sanción mora, posteriores al 31 de diciembre de 2019 8) legitimación exclusiva en la causa por pasiva del ente territorial, para asumir declaraciones y condenas, derivadas de sanción moratoria generadas desde el 01 de enero de 2020 9) cobro indebido de la sanción moratoria, propuestas por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de conformidad con lo expuesto.
TERCERO: DECLARAR acaecido el fenómeno del silencio administrativo negativo en relación con la petición del 28 de octubre de 2022 elevada por la parte actora ante la entidad accionada, en atención a los argumentos expuestos.
CUARTO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo ficto o presunto negativo derivado de la petición del 28 de octubre de 2022, por los argumentos expuestos en la parte considerativa de la esta sentencia.
QUINTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG., a reconocer y pagar la sanción moratoria a favor de la parte accionante GRACIELA VARGAS ROJAS, por el pago tardío de sus cesantías parciales en el equivalente a un día de salario por cada día de retardo, desde el 5 de septiembre de 2019 al 16 de septiembre de 2019, conforme los parámetros señalados en las consideraciones de esta providencia.
SEXTO: CONDENAR a la entidad demandada a pagar las sumas adeudadas al demandante, debidamente indexadas, desde el día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria, hasta la ejecutoria de la sentencia, de conformidad con lo indicado en la parte motiva. (…)” Las decisiones anteriores se fundamentaron en las siguientes consideraciones: 5 Se estableció que, con base en las pruebas allegadas al proceso, la administración incurrió en retrasos tanto en la expedición de la resolución de reconocimiento de las cesantías parciales como en el pago de las mismas, pues, la solicitud fue radicada ante la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima el 22 de mayo de 2019, y el término de 15 días hábiles con el que contaba la entidad para expedir la resolución vencía el 13 de junio de 2019, lo cual ocurrió hasta el 18 de julio de 2019 mediante la Resolución 4144.
La autoridad judicial determinó que el término de 45 días hábiles con el que el FOMAG contaba para realizar el pago de las cesantías no debía contarse desde la firmeza de la resolución de reconocimiento, sino desde la fecha en que, conforme a la norma, la resolución debió ser expedida, es decir, el 13 de junio de 2019; sumando los 10 días hábiles correspondientes a la ejecutoria (28 de junio de 2019) y los 45 días hábiles para el pago, el plazo total de 70 días concluyó el 4 de septiembre de 2019.
Concluyó que la sanción moratoria se causó por el pago extemporáneo de las cesantías parciales y que esta se generó desde el 5 de septiembre de 2019, un día después del vencimiento del plazo, hasta el 16 de septiembre de 2019, fecha anterior al pago de las cesantías, conforme a la constancia expedida por el FOMAG. Aclaró que el término con el que contaba la administración para efectuar el pago de las cesantías venció el 4 de septiembre de 2019, y la obligación se hizo exigible a partir del 5 de septiembre de 2019, por lo que, el actor podía reclamar la sanción moratoria hasta el 4 de septiembre de 2022.
Respecto a la responsabilidad del pago de la sanción moratoria, se concluyó que correspondía al FOMAG, ya que la solicitud de reconocimiento de cesantías fue radicada el 22 de mayo de 2019, antes de la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019, asó que, el pago de la sanción no es competencia de la entidad territorial, sino del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 1.4.
Recurso de apelación La Nación – Ministerio de Educación – FOMAG apeló la decisión de primera instancia argumentando que, en casos de sanción moratoria por el pago extemporáneo de cesantías docentes causadas hasta el 31 de diciembre de 2019, la responsabilidad del pago recae sobre el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), incluso cuando la mora sea atribuible a la Entidad Territorial.
No obstante, para cesantías causadas a partir del 1 de enero de 2020, la responsabilidad del pago corresponde al ente territorial, según lo establece el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. Indicó que la sanción moratoria objeto del proceso se generó exclusivamente en el año 2020, por lo que, en caso de una condena, la obligación recaería únicamente en el Departamento del Tolima, como responsable de asumir dicha carga.
Fundamentó su posición en lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el cual prohíbe expresamente al FOMAG destinar sus recursos al pago de sanciones moratorias relacionadas con cesantías causadas después del 31 de diciembre de 2019. Manifestó que los documentos anexos al expediente demuestran que la mora que dio lugar a la sanción se generó exclusivamente en el año 2020, reafirmando que el FOMAG carece de competencia para asumir el pago en este caso.
Finalmente, solicitó que no se pase por alto lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 6 2019, que asigna la responsabilidad del pago de sanciones moratorias, generadas con posterioridad al 31 de diciembre de 2019, al ente territorial a que pertenece el docente. Por otro lado, solicitó ser exonerada de las costas procesales, argumentando que su actuación en estas diligencias se ha desarrollado con lealtad procesal y bajo el principio de buena fe.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad a lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.
De otro modo, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación Las sentencias de primera instancia son apelables, circunstancia que se avizora en este caso, según el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011. 2.3.
Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si es conforme al ordenamiento jurídico la decisión de la primera instancia que condenó al pago de la sanción moratoria en este asunto a la Nación - Ministerio de Educación - FOMAG. 2.3.1. Tesis de la Sala Se confirmará la sentencia de primera instancia, dado que para la fecha en que se presentó la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías, el 22 de mayo de 2019, no estaba vigente la Ley 1955 de 2019, que entró en vigor el 25 de mayo de ese año. En consecuencia, la mora solo es imputable a la Nación - Ministerio de Educación – FOMAG.
En cuanto a la condena en costas, pues no fueron impuestas en primera instancia. 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. Marco normativo 2.4.1.1. Reconocimiento de las cesantías en el sector docente El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fue creado por la Ley 91 7 de 19892, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, pero sin personería jurídica, cuyos recursos son manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta.
La referida normativa en los artículos 4° y 5° prevé que el pago de las prestaciones sociales de los docentes afiliados está a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Veamos: “(…)
ARTÍCULO 4. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, atenderá las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, siempre con observancia del artículo 2, y de los que se vinculen con posterioridad a ella. Serán automáticamente afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, quienes quedan eximidos de requisito económico de afiliación. Los requisitos formales que se exijan a éstos, para mejor administración del Fondo, no podrán imponer renuncias a riesgos ya asumidos por las entidades antecesoras, las cuales reconocerán su respectivo valor en los convenios interadministrativos.
El personal que se vincule en adelante, deberá cumplir todos los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica.
ARTÍCULO 5. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, tendrá los siguientes objetivos: 1. Efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado. (…)” En el artículo 9º de la norma en cita se estableció que las prestaciones sociales pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serían reconocidas por la Nación a través del Ministerio de Educación Nacional, función que se delegaría de tal manera que fuera realizada por las entidades territoriales, situación que fue reiterada en el artículo 180 de la Ley 115 de 19943.
En el numeral 3° del artículo 15 de la misma norma se reguló sobre las cesantías y la aplicación del régimen prestacional para los docentes, así: “(…) 3. Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas 2 Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 3 Por la cual se expide la ley general de educación. 8 anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional (…)” A su turno, la Ley 962 de 2005, en su artículo 56, estableció algunas directrices generales para el reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, así: “ARTÍCULO 56.
Racionalización de trámites en materia del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial.” Este Decreto fue reglamentado por el Decreto 2831 de 200545, que estableció el procedimiento para reconocer las prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, señalando que una vez presentada la solicitud ante la Secretaría de Educación, ésta debía elaborar el proyecto de acto administrativo para remitirlo a la entidad fiduciaria, que a su turno se ocuparía de impartir su aprobación o indicar de manera precisa las razones en que se sustentara su decisión de no hacerlo e informar de ello a la secretaría de educación. Luego, una vez aprobado el proyecto de resolución por parte de la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo, debía ser suscrito por el secretario de educación del ente territorial certificado, quien se encargaría de su notificación. Por último, el acto administrativo de reconocimiento debía remitirse a la sociedad fiduciaria junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos del pago.
La Ley 1071 de 20066 reglamentó el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales de trabajadores y servidores del Estado, en su artículo 4º. Hasta este punto, no quedaban dudas que aun cuando la gestión de las solicitudes relacionadas con las prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se efectúa a través de las secretarías de educación de las entidades territoriales, lo cierto es que éstas actúan en representación de la Nación, entidad a la que corresponde la cuenta especial.
Posteriormente, se expidió la Ley 1955 de 20197, que en su artículo 57 se ocupó 4 Por el cual se reglamentan el inciso 2° del artículo 3° y el numeral 6 del artículo 7° de la Ley 91 de 1989, y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, y se dictan otras disposiciones. 5 Cuyas normas fueron recopiladas por el Decreto 1075 de 2015, especialmente en los artículos 2.4.4.2.3.2.1, 2.4.4.2.3.2.2, 2.4.4.2.3.2.3 y 2.4.4.2.3.2. 6 Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación. 7 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. 9 de regular de manera específica la responsabilidad de los entes territoriales en materia de sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, así: “ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…)
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. (…)” El parágrafo de la norma trascrita, consagra la responsabilidad de las entidades territoriales frente a la sanción moratoria en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de las cesantías, se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud por parte de la Secretaría de Educación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por lo que debe concluirse que antes de la Ley 1955 de 2019 la sanción moratoria causada por el retardo en el pago de las cesantías parciales o definitivas estaba radicado en cabeza del FOMAG. De esta manera, no era un imperativo legal establecer o determinar dilaciones respecto de la entidad territorial interviniente en el trámite administrativo, para decidir sobre quien recaía el pago de esta sanción. Razonamiento bajo el cual es forzoso concluir que, a partir del 25 de mayo de 2019, fecha en que entró en vigencia la Ley 1955 de 2019, se trasladó a las entidades territoriales la carga de pagar la sanción moratoria cuando la demora en el pago del auxilio de cesantías sea atribuible a ellas. 2.4.1.2.
Sanción por mora en el pago de cesantías El Consejo de Estado8, en sentencia de unificación, definió que a los docentes oficiales les son aplicables, en materia de sanción moratoria, las previsiones de la Ley 244 de 1995 y sus disposiciones complementarias. Al respecto, indicó: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 10 corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
(Resalta la Sala). (…) 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva. Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” (Resaltado de la Sala). Como se observa, el máximo órgano de cierre en esta jurisdicción estimó pertinente proferir sentencia de unificación jurisprudencial sobre los siguientes puntos: i) la naturaleza del empleo docente y la aplicación de la Ley 244 de 19959, modificada por la Ley 1071 de 200610, a los docentes del sector oficial; ii) la exigibilidad de la sanción moratoria; iii) el salario base de liquidación de la sanción moratoria; y iv) la compatibilidad de la sanción moratoria con la indexación. Ahora, atendiendo la problemática de la aplicación de la sanción moratoria, es decir, cómo debían contabilizarse los términos a partir de los cuales se hacía exigible la penalidad, la Sección Segunda del máximo órgano de lo contencioso administrativo11, para poner fin a la discusión, dispuso las siguientes reglas jurisprudenciales: “3.5.2.
Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley12 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el 9 «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.» 10 «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.» 11 Consejo de Estado, sentencia del 18 de julio de 2018, proceso con radicación 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). 12 Artículos 68 y 69 CPACA. 11 enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. (…).” Asimismo, se advierte que en dicha providencia se analizaron las posibles hipótesis que podían surgir en relación con la exigibilidad de la sanción moratoria, considerando las disposiciones previstas en el CPACA y en las Leyes 244 y 1071, las cuales quedaron recogidas de manera didáctica y resumida en el siguiente cuadro: 2.5.
Caso concreto En este caso, la demandante solicitó la nulidad del acto ficto mediante el cual se le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria generada por la cancelación tardía de sus cesantías, las cuales fueron solicitadas el 22 de junio de 2019, reconocidas mediante la Resolución 4144 del 18 de julio de 2019 y pagadas finalmente el 17 de septiembre de ese mismo año. La juez de primera instancia acogió las pretensiones de la demanda al establecer que la sanción moratoria correspondía al período del 5 al 16 de septiembre de 2019, razón por la cual condenó a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) al pago de dicha penalidad, considerando que la Ley 1955 de 2019, que atribuye a las entidades territoriales la responsabilidad por sanciones moratorias derivadas de la demora en el pago de cesantías a docentes oficiales, no estaba vigente al momento de solicitar la prestación. 12 La Nación – Ministerio de Educación – FOMAG apeló la referida decisión, argumentando que, según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, las cesantías causadas a partir del 1 de enero de 2020 son responsabilidad del ente territorial, y afirmó que la sanción moratoria objeto del litigio se generó en el año 2020, lo que transferiría la obligación al Departamento del Tolima.
Asimismo, solicitó la exoneración de las costas procesales, basándose en su actuación bajo los principios de buena fe y lealtad procesal. Conforme a lo acreditado en el proceso, la docente Graciela Vargas Rojas presentó la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías el 22 de mayo de 2019, la cual fue concedida mediante la Resolución 4144 del 18 de julio del mismo año y puesta a disposición el 17 de septiembre de 2019.
Al momento de presentarse la solicitud de cesantías, el 22 de mayo de 2019, no se encontraba vigente la Ley 1955 de 2019, la cual entró en vigor el 25 de mayo de ese mismo año. Por consiguiente, se concluye que la entidad responsable de la sanción moratoria a favor del demandante es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), como correctamente determinó el juez de primera instancia. No resulta necesario analizar las actuaciones de otras entidades involucradas en la expedición del acto de reconocimiento y pago del auxilio de cesantías, ya que esto se ajusta a las disposiciones del parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Este razonamiento, además, refuerza los argumentos de la parte recurrente, la cual sostiene que el responsable del pago de las sanciones generadas durante el año 2019 es el FOMAG. Ello se confirma en este caso, donde la penalidad se generó entre el 5 y el 16 de septiembre de 2019, según lo establecido en la primera instancia, punto que no fue controvertido por la parte accionada.
Finalmente, en cuanto al cargo relativo a la condena en costas, la demandada solicitó ser eximida de dicha condena. Sin embargo, este argumento carece de fundamento, dado que en el numeral octavo de la parte resolutiva del fallo apelado se dispuso expresamente que no había lugar a condena en costas en primera instancia. Dado que los cargos de la apelación no prosperaron, se confirmará la sentencia emitida el 26 de julio de 2024 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué, que accedió a las pretensiones de la demanda. 2.6.
Costas procesales El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 13 La Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, dado que no están probadas en el expediente. Las agencias en derecho no se reconocen, ya que el abogado del actor no intervino en segunda instancia. Por lo tanto, aunque el recurso haya sido adverso, no habrá costas contra la demandada en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 26 de julio de 2024 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante la cual se accedió e a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx