2ª Instancia Radicado: 73001-33-33-004-2019-00453-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Ibagué, trece (13) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 73001-33-33-004-2019-00453-02 Interno: 2024-1216 Demandantes: Fidiadid Mancilla Susunaga;
Ángel Alberto Torres Pérez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Tema: Bonificación Judicial – Decreto 382 de 2013 La Sala de Decisión resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 30 de agosto de 2024, proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Neiva, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Los demandantes por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho previsto en el artículo 138 del C. de P.A. y de lo C.A. promovió demanda contra la Nación – Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se despachen las siguientes: Declaraciones y condenas Como pretensiones solicitó: 1.
Se inaplique parcialmente el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, modificado por el Decreto 22 de 2014, párrafo final que establece “…constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.” 2. Se declarare la nulidad del oficio Nro. 315000-1733 de 3 de mayo del 2019, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la bonificación salarial como factor salarial. 3.
Se declare la nulidad de la Resolución Nro. 2-2548 de 30 de octubre de 2019 mediante la cual resolvió un recurso de apelación en contra del oficio Nro. 315000-1733 de 3 de mayo del 2019, confirmando la negativa de reliquidar todos los factores salariales incluyendo la bonificación judicial. 4. Condenar a costas y agencias en derecho a la entidad demandada.
A título de restablecimiento del derecho 1. Se extienda el valor de la bonificación judicial establecida en el Decreto 382 de 2013, para que sea incluida como factor salarial para la liquidación de prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, cesantías e intereses las 2ª Instancia Radicado: 73001-33-33-004-2019-00453-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación cesantías, prima de productividad, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos prestacionales. 2.
Se ordene la reliquidación de las prestaciones sociales, tales como prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, cesantías e intereses las cesantías, prima de productividad, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos prestacionales desde el 1 de enero de 2013, hasta cuando se haga efectivo el pago con la inclusión de la bonificación judicial en las prestaciones sociales. 3.
Las sumas a reconocer deberán ser ajustadas conforme al IPC; devengarán intereses moratorios; y a la sentencia se le dará cumplimiento en los términos del artículo 192 del C. de P.A. y de lo C.A. 4. Condenar en costas a la parte demandada. Hechos: Como circunstancias fácticas destacables, la parte demandante de manera sintetizada dispuso: 1.
Fidiadid Mancilla Susunaga y Ángel Alberto Torres Pérez prestan sus servicios en la Fiscalía General de la Nación Seccional Tolima, desempeñando el cargo de Asistente de Fiscal II y Fiscal Delegado respectivamente. 2. Los demandantes fueron favorecidos por el Decreto 382 de 2013, modificado por el Decreto 022 de 2014, que creó una bonificación judicial a partir de 1 de enero de 2013, la cual solo ha sido aplicada como factor salarial para los aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión. 3.
El 4 de abril de 2018 solicitaron a la parte demandada el reconocimiento y pago de la reliquidación de las prestaciones sociales por la no inclusión de la bonificación judicial como factor salarial en su liquidación. 4. Mediante oficio Nro. 315000-1733 de 3 de mayo del 2019 la parte demandada negó el reconocimiento y pago de la bonificación salarial como factor salarial; y por Resolución Nro. 2-2548 de 30 de octubre de 2019 resolvió un recurso de apelación en contra del oficio Nro. 315000-1733 de 3 de mayo del 2019, confirmando la negativa de reliquidar todos los factores salariales incluyendo la bonificación judicial.
Normas violadas y concepto de la violación Adujo como normas vulneradas los artículos 2,13, 25, 53 de la Constitución Política de Colombia, así como el artículo 2 y el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Indicó que de acuerdo con lo establecido en el artículo 127 del C.S. del T. constituye salario no solo la remuneración, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación del servicio, independientemente de la denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
Igualmente, el artículo 53 de la Constitución Política dispone algunos principios mínimos fundamentales en materia laboral como la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la interpretación de las fuentes fórmales de derecho, primacía de la realidad sobre las formalidades, entre otros, los cuales se desconocieron con el acto administrativo demandado. 2ª Instancia Radicado: 73001-33-33-004-2019-00453-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Como concepto de violación, indicó que la Bonificación Judicial fue creada para nivelar los salarios de los servidores públicos de la Rama Judicial y que, desde la promulgación de la Ley 4 de 1992, se reconoció un derecho adquirido, según lo dispuesto en su artículo 2, literal a), que establece: "En ningún caso se podrá desmejorar sus salarios y prestaciones sociales", respetando los derechos adquiridos de los servidores del Estado, tanto del régimen general como de los especiales.
Sostuvo que los efectos de esta bonificación han alterado la base prestacional del demandante. Alegó que el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 regula la Bonificación Judicial como un emolumento prestacional mensual, constituyendo factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad en Salud.
Sin embargo, afirmó que esta normativa vulnera los derechos laborales y prestacionales, ya que la bonificación solo se tiene en cuenta para realizar los descuentos de salud y pensión, pero no se incluye en la liquidación de la prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, cesantías, auxilio de cesantías y demás emolumentos prestacionales, sin justificación legal para dicha exclusión. Sostuvo que, la Bonificación Judicial debe ser considerada un factor salarial, sin importar su denominación, ya que es percibida mensualmente como contraprestación al trabajo habitual y ordinario del servidor público.
Afirmó que los artículos 1 y 2 del Decreto referenciado, son inconstitucionales: el primero, al excluir a los no acogidos de la bonificación judicial completa, es decir por el monto allí establecido; y el segundo: al establecer que los no acogidos tendrán como bonificación judicial, la diferencia que pueda existir entre su salario y el del par acogido luego de la bonificación, por tal razón para resolver la controversia estas normas se inaplicarían con efectos inter partes.
Solicitó que para resolver el caso concreto, se tenga en cuenta las decisiones judiciales proferidas el 21 de junio de 2017 por el Juzgado 19 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, y el 17 de julio de 2017 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué mediante las cuales se accedió a la inclusión en la liquidación de prestaciones sociales de la bonificación judicial como factor salarial (Archivo pdf 001CuadernoPrincipal, páginas 5 a 11, del expediente SAMAI).
Contestación de la demanda Por auto de 8 de septiembre de 2021 el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué admitió la demanda y ordenó notificar a la entidad demandada (Archivo pdf 008AdmiteDemanda, del expediente SAMAI). Surtida la notificación, la Nación – Fiscalía General de la Nación contestó la demanda en oportunidad (Archivo pdf 017ConstanciaSecretarial, del expediente SAMAI).
Nación – Fiscalía General de la Nación Por conducto de apoderado judicial, la entidad contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos indicó que se atiene a lo probado en el proceso. Explicó que si bien un pago laboral puede incluirse dentro de la definición de “salario” que contemplan las disposiciones nacionales e internacionales, ello no implica que a esos valores se les deba otorgar un reconocimiento automático como 2ª Instancia Radicado: 73001-33-33-004-2019-00453-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación base de liquidación de prestaciones sociales y demás emolumentos laborales, porque es potestativo del legislador determinar cuál pago se incluye o no dentro de las bases de liquidación de otros factores.
Refirió que el artículo 128 del C.S. del T. determina que existen conceptos que no constituyen salario, como los beneficios habituales establecidos en acuerdos y/o convenios colectivos, tal y como ocurre con el Decreto 382 de 2013 el cual es producto de un acuerdo colectivo logrado en virtud de las negociaciones del año 2012; por consiguiente, para analizar la restricción de carácter salarial debe estudiarse las sentencias C-521 de 1995, C-279 de 1996, C-681 de 2003, C-244 de 2013, SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional, y la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia, en tanto el legislador o el Gobierno Nacional tienen la facultad de restringir los efectos salariales de un emolumento laboral sin que ello signifique una extralimitación del Gobierno Nacional o una afectación a disposiciones constitucionales o convenciones internacionales.
Adujo que el Decreto 382 de 2013, artículo 1, determina que la bonificación judicial “…constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, lo cual es legítimo, legal y constitucional, porque el legislador o el Gobierno Nacional pueden discrecionalmente especificar qué rubro constituye factor salarial con implicaciones en la base de liquidación de las prestaciones sociales o demás emolumentos salariales, facultad avalada por la Corte Constitucional en su jurisprudencia. Así, los actos demandados se limitaron a señalar el cumplimiento de un deber legal que le impuso el legislador a la Fiscalía General de la Nación a través del Decreto 382 de 2013, el cual cuenta con plena validez jurídica al ceñirse a la Constitución Política y la Ley.
Indicó que el Decreto 382 de 2013 reguló i. régimen salarial y prestacional de los funcionarios en relación con el Decreto 53 de 1993 y el Decreto 875 de 2012, es decir que se encausan por la normatividad dispuesta luego de la expedición de la Constitución Política y la creación de la Fiscalía General de la Nación, aclarando que no se aplicaría la bonificación judicial a quienes se encuentran con la escala salarial establecida con anterior, y ii.
Que el funcionario permanezca en el servicio; además, indicó que la nivelación salarial establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, no estaba sujeta a ningún referente porcentual para la nivelación y ajuste de las asignaciones salariales de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, al dictar en el año 1993 decretos proferidos por el Gobierno Nacional que lo desarrollaron.
Expuso que el Decreto 382 de 2013 no ha sido objeto de declaratoria de ilegalidad o inconstitucionalidad, por lo que esa regulación es completamente legal y goza de plenos efectos jurídicos, siendo totalmente clara en cuanto a la prevención de un ámbito de acción determinado y los funcionarios que se beneficiaban, los valores que debían ser cancelados y la restricción del carácter salarial constitucional, y no contiene vacíos jurídicos, por lo tanto la norma estudiada atiende totalmente los parámetros constitucionales por: i. sostenibilidad fiscal del artículo 334 de la Constitución Política; ii. sostenibilidad del sistema financiero artículo 48 de la Constitución Política; iii. contiene análisis de la política del país; iv. responde a la prevalencia del interés general del artículo 1 de la Constitución Política; v. al cumplimiento de los fines esenciales del Estado establecido en el artículo 2 de la Constitución Política, y vi. atiende a los criterios y objetivos de la Ley 4° de 1992.
En conclusión, el Decreto 382 de 2013 no es inconstitucional, ni ilegal. 2ª Instancia Radicado: 73001-33-33-004-2019-00453-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Propuso como excepciones las que denominó: i. Constitucionalidad de la restricción del carácter salarial; ii.
Aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 382 de 2013; iii. Legalidad del fundamento normativo particular; iv. Cumplimiento de un deber legal; v. Cobro de lo no debido; vi. Prescripción de los derechos laborales; vii. Buena fe; y viii. Genérica (Archivo pdf 011.ContestaciónDemandaFiscalia.pdf, del expediente SAMAI). La sentencia apelada Es la proferida el 8 de agosto de 2024 por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Neiva que resolvió: a) Declarar probada parcialmente la excepción de prescripción trienal respecto de las diferencias prestacionales causadas con anterioridad al 4 de abril del 2016; y no probadas las excepciones denominadas como i. Constitucionalidad de la restricción del carácter salarial; ii.
Aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 382 de 2013; iii. Legalidad del fundamento normativo particular; iv. Cumplimiento de un deber legal; v. Cobro de lo no debido; vi. Buena fe; y vii. Genérica; b) inaplicar por inconstitucionalidad e ilegal la expresión “…y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el inciso primero del artículo 1 del Decreto 382 de 2013, y demás normas que lo modifiquen o sustituyan; c) Declarar la nulidad de los actos administrativos demandados que negaron la reliquidación de prestaciones sociales a los demandantes, incluyendo la bonificación judicial como factor salarial; d) ordenar por virtud de la Ley 4 de 1992, reliquidar y pagar a los demandantes todas las prestaciones sociales devengadas desde el 1° de enero de 2013, incluyendo la bonificación judicial como factor salarial, con efectos fiscales a partir del 4 de abril de 2016, por prescripción trienal, y mientras perdure su vinculación laboral; e) cancelar las diferencias en los aportes pensionales que se generen con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial al fondo pensional correspondiente; y, de las sumas que resulten a favor de los demandantes, realizando los descuentos para el mismo efecto; f) denegar las demás pretensiones de la demanda; g) no condenar en costas en esta instancia a la parte demandada.
Destacó que de acuerdo con las decisiones judiciales del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se ha decidido inaplicar por inconstitucional e ilegal la frase “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el inciso 1 del artículo 1 de los Decretos 382, 383 y 384 de 2013 y demás normas que los modifiquen o sustituyan; con el fin de que la mencionada bonificación sirva de base salarial para liquidar las prestaciones sociales devengadas por los servidores destinatarios de las normas, a partir del 1 de enero de 2013, sin perjuicio de los efectos de la prescripción trienal.
Indicó que el Consejo de Estado, Sala de Conjueces, precisó que el ejecutivo con la expedición del Decreto 382 de 2013 desbordó la facultad reglamentaria conferida en la Ley 4 de 1992 al otorgarle a la bonificación judicial el carácter de factor salarial únicamente para cotizar a salud y pensión; porque tal restricción es de competencia del legislador, y porque la misma se devenga de manera continua, permanente y como directa contraprestación al trabajo, concluyendo que la bonificación judicial es factor salarial y debe computarse para liquidar las prestaciones sociales que devenguen los servidores de la Rama Judicial.
El juez de primera instancia concluyó que el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (que ordenó la nivelación salarial para todos los servidores de la Fiscalía General de la Nación y por el cual se profirió el Decreto 382 de 2013), no restringió 2ª Instancia Radicado: 73001-33-33-004-2019-00453-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación ni limitó el carácter prestacional de la bonificación judicial que devengan los servidores de la Fiscalía General de la Nación a partir del año 2013.
De manera que, el ejecutivo se excedió en su facultad reglamentaria, al excluir la bonificación salarial para liquidar las prestaciones sociales. En cuanto al análisis fáctico, señaló que los demandantes Fidiadid Mancilla Susunaga y Ángel Alberto Torres Pérez han estado vinculados a la Fiscalía General de la Nación desde el 20 de abril de 1995, y a la fecha de la certificación, desempeñaban el cargo de Asistente de Fiscal II y Fiscal Delegado ante Jueces de Circuito en la Dirección Seccional de Fiscalías de Ibagué respectivamente; y que son destinatarios y han devengado la bonificación judicial creada con el Decreto 382 de 2013.
A su vez, que el 4 de abril de 2019 solicitaron la reliquidación de sus prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial. Explicó que la obligación de reconocer y pagar la bonificación judicial se hizo exigible el 1 de enero de 2013 según el Decreto 382 de 2013 debido a que para esa fecha los demandantes estaban vinculados a la Fiscalía General de la Nación, percibiendo la referida prestación; como la solicitud de reliquidación la presentaron el 4 de abril de 2019, no interrumpieron el término de prescripción trienal.
Así, la reliquidación las prestaciones sociales se ordenó desde el 1 de enero de 2013, en los periodos en que hayan estado efectivamente vinculados incluyendo a la bonificación judicial como factor salarial, con efectos fiscales a partir de 4 de abril de 2016. Adujo que como la reliquidación de las prestaciones afecta los aportes pensionales que debieron efectuarse en su oportunidad, las diferencias que se generen con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial desde el 1 de enero de 2013, deberán ser canceladas por la entidad demandada al fondo pensional correspondiente; y, de las sumas que resulten a favor de los demandantes, igualmente, deberán realizarse los descuentos para el mismo efecto (Archivo pdf 037SentenciadePr_0420190045300BJFidia, del expediente SAMAI).
Recurso de apelación En desacuerdo con la decisión del juzgado de origen, el apoderado judicial de la Nación – Fiscalía General de la Nación apeló la sentencia, argumentando que se desconoce que el Decreto 382 de 2013 está vigente y goza de plena validez, al encontrarse amparado en el principio de legalidad, además, se desconoció la definición del salario que se reconoce en el ámbito nacional e internacional, indicando que con base en el artículo 1 del convenio 95 de la OIT la Corte Suprema de Justicia1 en una de sus providencias, señaló que el concepto de salario debe ser adoptado únicamente para determinar el alcance de las disposiciones de ese mismo convenio, a lo que no debía otorgársele un alcance mayor como se hizo en la sentencia apelada.
Mencionó que se desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre la discrecionalidad del legislador para determinar lo que constituye o no salario, y agregó que se desconoció el mandato constitucional de sostenibilidad fiscal. Igualmente, se desconoció que el Decreto 382 de 2013 fue el resultado de una negociación colectiva entre el Gobierno Nacional y los representantes de la Fiscalía General de la Nación, en la cual se acordó que la 1Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Magistrado ponente: Jorge Mauricio Burgos Ruiz;
Sentencia del 15 de marzo de 2017, Radicación número: 48001 (SL3711-2017), Actor: Carlos Daniel Martínez Ardila, Demandado: Cemex Colombia S.A, Tema: Recurso de casación contra sentencia proferida por la sala laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. 2ª Instancia Radicado: 73001-33-33-004-2019-00453-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación bonificación judicial tendría efectos salariales restringidos, porque la nivelación se orienta a condiciones de equidad y retribución igualitaria de según los cargos de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación como se aseguró y garantizó en el Decreto 382 de 2013.
Refirió que se vulnera el derecho fundamental al debido proceso al darse aplicación a una excepción de inconstitucionalidad o ilegalidad inexistente, porque el Decreto 382 de 2013 se ajusta a la Constitución y a la ley, además que no fue suficientemente argumentada por el juez de primera instancia. Agregó que la entidad obró en cumplimiento de un deber legal al aplicar de manera estricta el contenido del referido decreto.
Con base en lo anterior, solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se denieguen las pretensiones de la demanda (Archivo pdf 038_MemorialWeb_Recurso-FIDIADIDMANCILLASU, del expediente SAMAI). TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de sustanciación del 20 de noviembre de 2024 se admitió el recurso de apelación; y se ordenó que una vez esté ejecutoriada la decisión, ingresara el proceso para proferir sentencia (Archivo pdf 007Autoadmiterec_(…), del expediente SAMAI).
Alegatos de conclusión. Parte demandante. Guardó silencio. Parte demandada. Guardó silencio. Ministerio público. No presentó concepto. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Competencia Este tribunal es competente para conocer de la presente apelación de conformidad con los artículos 104, inciso 1, 153 y 243 del C. de P. A. y de lo C.A.; pues se cuestiona una sentencia proferida por un Juez del Circuito Administrativo en la que es parte una entidad pública, por causa de una actuación sujeta al derecho administrativo.
Problema jurídico. El quid del asunto de conformidad con la sentencia impugnada y el recurso impetrado, se centra en determinar, si los demandantes tienen derecho a que se les reconozca y pague la Bonificación Judicial como factor salarial, y por ello, debe tenerse en cuenta para liquidar las prestaciones sociales que devenga como servidores de la Nación - Fiscalía General de la Nación. Límites de la apelación. Pasa la Sala a estudiar el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia del 30 de agosto de 2024, proferida por el Juzgado 404 2ª Instancia Radicado: 73001-33-33-004-2019-00453-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Administrativo Transitorio de Neiva, en tanto solo le está dado al ad quem pronunciarse sobre los cuestionamientos hechos al fallo, sin que se pueda infiltrar en el estudio de tópicos que no fueron debatidos por el o los recurrentes, así lo ha dicho de manera reiterada el Consejo de Estado2.
Así las cosas, es claro que la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los cuestionamientos que hace el recurrente a la providencia impugnada, por lo que no le está dado al ad quem estudiar asuntos de la sentencia que no fueron atacados en la alzada, a menos que en la segunda instancia se observe una ostensible violación a derechos fundamentales de las partes (esto último, en procura de la preservación de la eficacia y supremacía jurídica de la Constitución), así lo advirtió, la Sección Primera del Consejo de Estado3.
Aunado a lo anterior, el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa4 reiteró que la apelación se encuentra limitada a los aspectos indicados por lo dispuesto en el recurso de apelación, en tanto a través de este se 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 9 de marzo de 2016, Radicación número: 81001-23-31-000-2009-00008-01(39160), Demandante: Ana Gregoria López Laya y Otra, Demandado: Rama Judicial, Asunto: Tema: Daños causados por la administración de justicia / Error Jurisdiccional. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN;
Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 17001-23- 31- 000-2002-01526-01(37533), Demandante: Luis Alfonso Gallego Morales Y Otro, Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Ejercito Nacional, Asunto: Recurso de apelación – Limites y competencia del juez de segunda instancia. Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 13001-23-31-000-2003-02167-01(41482), Demandante: José Eugenio Arroyo Pino y Otros, Demandado: Nación –Ministerio de Defensa – Armada Nacional, Asunto: Recurso de apelación – procedencia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO;
Sentencia del 26 de noviembre de 2009, Radicación número 25000-23-27-000-2007- 00024-01 (17272), Demandante: Hospital Universitario Clínica San Rafael, Demandado: Dirección Distrital de Impuestos – Secretaría de Hacienda Distrital, Asunto: Recurso de apelación – Objeto / Sustentación del recurso de apelación – Sirve al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ;
Sentencia del 26 de enero de 2011, Radicación número: 25000-23-26-000-1997-13804 (19865), Demandante: Marleny Bermúdez Aya y otros, Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC, Asunto: Recluso – Muerte en centro penitenciario / Detención preventiva – Presunción de inocencia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ;
Sentencia del 7 de diciembre de 2017, Radicación número: 08001-23- 31-000-2009-01122-01, Demandante: Seguros del Estado S.A Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Dian, Demandado: Seguros del Estado S.A, Asunto: Recurso de apelación – Límites. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA;
Sentencia de 15 de septiembre de 2016, Radicación número: 25000- 23- 24-000-2007-90177-01, Demandante: Alexander Méndez Mendoza, Demandado: Concejo de Bogotá D.C., Asunto: Acto que ha perdido fuerza ejecutoria. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN;
Sentencia del 16 de agosto de 2022, Radicación número 73001-23-00- 000-2008-00587-01 (52803), Demandante: Esperanza Beltrán Ibáñez, Demandado: Nación – Rama Judicial – Municipio de Ibagué, Referencia: Reparación directa – apelación de sentencia, Asunto: Responsabilidad del Estado / Error Judicial -Carga de sustentación material para que pueda habilitarse la competencia del superior / Teoría general de los recursos. 2ª Instancia Radicado: 73001-33-33-004-2019-00453-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial, por lo cual corresponde a los recurrentes confrontar los argumentos que el juez de primera instancia presentó para tomar su decisión con sus propias consideraciones, para efecto de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Finalmente, estableció que, como Teoría General de los Recursos que “Es necesario que exista congruencia entre la sustentación de la impugnación y lo decidido en la providencia objeto de censura, so pena de que no se pueda analizar la alzada”.
Marco Normativo y Jurisprudencial Concepto de bonificación judicial De conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 16, literal e) de la Constitución Política, el Congreso de la República a través de la Ley 4 de 1992 señaló las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados de la Fiscalía General de la Nación, entre otros.
En uso de las referidas atribuciones, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 057 de 19935. De ello se desprende que en la Rama Judicial coexisten dos regímenes salariales y prestacionales que regulan la situación laboral de sus trabajadores, a saber6: i. El régimen salarial y prestacional aplicable a los trabajadores vinculados a la Rama Judicial antes del primero de enero de 1993 y que no optaron por acogerse al nuevo régimen contenido en el Decreto 057 del mismo año. ii.
El régimen salarial y prestacional adoptado a partir de la expedición del Decreto 057 de 1993, el cual se aplica de manera obligatoria para quienes se vincularon a la Rama Judicial a partir del primero de enero de 1993, o para quienes habiendo ingresado antes de dicha fecha, decidieran acogerse al nuevo régimen. Ahora, en procura de obtener la nivelación salarial ordenada por la mencionada Ley 4ª de 1992, se expidió el Decreto 382 de 2013, que en su artículo 1º indica: “Artículo 1.
Créase (sic) para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y por las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1 de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde al valor que se fija en la siguiente tabla, así: (…)” En este mismo sentido, y como quiera que el Decreto 382 de 2013, creó una bonificación judicial para los empleados de la Fiscalía General de la Nación, resulta 5 “Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar…”. 6 Tribunal Administrativo del Tolima, Magistrado ponente: Luis Eduardo Collazos Olaya;
Sentencia del 22 de julio de 2020, radicación número: 73001-33-33-752-2015-00203-02, Demandante: Dilia Oviedo Gutiérrez y otros, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: reconocimiento y pago de la bonificación judicial contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013. 2ª Instancia Radicado: 73001-33-33-004-2019-00453-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación imperativo que dicho acto administrativo esté acorde con los fines constitucionales y legales del Estado.
En este punto es necesario precisar que, de forma inicial se traerá a colación pronunciamientos sobre el reconocimiento y pago de la bonificación judicial; si bien, no corresponden estrictamente al Decreto 382 de 2013, sí son importantes y relevantes, en el sentido de que la bonificación judicial para los distintos servidores públicos de la Rama Judicial no puede entenderse como aislados, pues lo importante es entenderlos en el contexto de su integración en el salario, veamos: El reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial en diversos fallos judiciales7 se justificó porque cumple con los elementos constitutivos de salario al ser un pago habitual y permanente.
En efecto, la bonificación fue creada para los 7 Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, Conjuez Ponente: Carmenza Elvira Ramírez Cruz; Sentencia del 24 de octubre de 2024, Radicación número: 73001-33-33-001-2020-00058-02, Demandante: Marleny Susa de Tocora, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué -Tolima, referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: reconocimiento y pago de bonificación judicial.
Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, Conjuez Ponente: Benjamín Cárdenas Cruz; Sentencia del 6 de noviembre de 2024, Radicación número: 73001-33-33-009-2019-00042-00, Demandante: Orlando Rozo Duarte, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué -Tolima, referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: reconocimiento y pago de bonificación judicial.
Juzgado Once Administrativo Transitorio de Neiva, Juez ponente: Daniel Francisco Polo Paredes; Sentencia del 28 de abril de 2023, radicación número: 73001-33-33-002-2019-00054-00, Demandante: Luis Carlos García Aranda, Demandado: Nación -Rama Judicial, Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: Bonificación Judicial de que trata el artículo 1 del Decreto 383 de 2013.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Transitoria, Magistrada Ponente: María Eugenia Clavijo Aristizábal; Sentencia del 28 de septiembre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-008-2018-00167-01, Demandante: Alba Karina Bermúdez Sánchez, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrado Ponente: Gonzalo Perdomo Cabrera; Sentencias del 17 de octubre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-007-2018-00170-01, Demandante: Isauro Zambrano Galeano, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial.
Decreto 383 de 2013. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrado Ponente: Gonzalo Perdomo Cabrera; Sentencias del 17 de octubre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-008-2018-00369-01, Demandante: Hernando Fernely Moreno Pérez, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial.
Decreto 383 de 2013. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrado Ponente: Gonzalo Perdomo Cabrera; Sentencias del 17 de octubre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-008-2018-00002-01, Demandante: Marcel Rojas Lozano, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial.
Decreto 383 de 2013. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrado Ponente: Gonzalo Perdomo Cabrera; Sentencias del 17 de octubre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-008-2020-00141-01, Demandante: Rodrigo Quitian Nieto, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial.
Decreto 383 de 2013. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrado Ponente: Diego León Gómez Martínez; Sentencia del 30 de octubre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-008-2019-00027-01, Demandante: Elizabeth Santos Roa y otro, Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial.
Decreto 382 de 2013. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrado Ponente: Gonzalo Perdomo Cabrera; Sentencia del 30 de octubre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-008-2019-00108-01, Demandante: José Alejandro Clavijo, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial.
Decreto 383 de 2013. 2ª Instancia Radicado: 73001-33-33-004-2019-00453-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación empleados de la Fiscalía General de la Nación estableciendo su pago mensual desde el 1 de enero de 2013.
Aunque el decreto limitó su naturaleza salarial únicamente para efectos de cotización al Sistema General de Pensiones y de Seguridad Social en Salud, esta disposición fue considerada contraria a la Constitución y a las leyes laborales, ya que desvirtúa el principio de que todo ingreso habitual forma parte del salario para efectos prestacionales.
De tal manera, argumentó que la exclusión de la bonificación judicial de las prestaciones sociales desconoce principios fundamentales como la igualdad y la protección de los derechos laborales; resaltó que esta bonificación es una retribución directa por el trabajo, lo que refuerza su carácter salarial. Asimismo, consideró ilegal que el decreto limite su reconocimiento únicamente a ciertos efectos, dado que su naturaleza habitual implica que debe ser incluida en la liquidación de prestaciones sociales, como primas, cesantías y demás emolumentos laborales.
Por lo tanto, la restricción impuesta por el decreto no se ajusta a los principios de legalidad y favorabilidad establecidos en el ordenamiento jurídico. Por otra parte, este Tribunal Administrativo8 en un caso similar al que nos ocupa ya que se discutió la procedencia de la bonificación judicial, reiteró que a la fecha no existe una postura unificada sobre la controversia relativa a si esta bonificación constituye o no factor salarial para liquidar prestaciones sociales; sin embargo, consideró que no existe un argumento fuerte para desestimar las pretensiones de la demanda.
Aunado a ello, si bien el legislador goza de cierta libertad para determinar qué elementos constituyen el salario, tal libertad no es absoluta, es decir, que la misma se encuentra restringida por los principios constitucionales generales y por unos elementos estructurales de la noción de salario que reposan en la Constitución. De tal manera, avizoró que el Gobierno Nacional cercenó los efectos salariales a la bonificación judicial creada mediante Decreto 382 de 2013, limitando el factor salarial únicamente para la base de cotización al sistema de seguridad social en pensiones y salud.
Tal limitación contrasta directamente con el concepto de salario desarrollado de manera concordante por la jurisprudencia de las altas cortes y el convenio 95 de la OIT, pues estos han sido claros en manifestar que la naturaleza salarial de un emolumento se deriva del carácter retributivo o remuneratorio del servicio prestado por el empleado, independientemente del título o la forma en que se estipule, pues en virtud del principio de realidad sobre las formas, tanto el legislador como el Gobierno Nacional deben atender a la finalidad de la acreencia laboral que se va a desarrollar.
Se precisa que el Honorable Consejo de Estado9 refirió que existe una sólida línea jurisprudencial creada por nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial 8 Tribunal Administrativo del Tolima, Magistrado Ponente: José Aleth Ruiz Castro; Sentencia del 21 de febrero de 2021, radicación número: 73001-33-33-003-2016-00296-02 (0037-2020), medio de control: nulidad y restablecimiento del derecho, Demandante: José Ignacio Barbosa Pérez, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: reconocimiento y pago de prestaciones sociales teniendo la bonificación judicial como factor salarial. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala de Conjueces, Conjuez ponente: Sol Marina De La Rosa;
Sentencia del 21 de noviembre de 2022, radicación número 76001-23-33- 000-2016-01332-01 (66117), Demandante: Diana Patricia Guerrero Zapata y otros, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Referencia: medio de control de Reparación de los perjuicios Causados a un Grupo, Asunto: Decisión de reemplazo en cumplimiento de sentencia de tutela con radicación 11001-03-15-000-2022-05113-00 / Bonificación judicial. 2ª Instancia Radicado: 73001-33-33-004-2019-00453-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana, y la jurisprudencia de las altas cortes, indicando que, el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Por ello, tuvo que la Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues es una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales.
Aclarado lo anterior, resalta la Sala que mediante decisiones judiciales10 emitidas en el año en curso, se determinó que la bonificación judicial creada por el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 constituye salario en su integralidad, pues esta bonificación remunera el servicio como contraprestación de este. De tal manera, concluyó que este artículo tiene vicio de ilegalidad, pues el decreto restringe el concepto de salario determinado en la ley, normas internacionales ratificadas por Colombia y la jurisprudencia, pues el acto administrativo del Gobierno Nacional determinó que la bonificación judicial para empleados de la Fiscalía General de la Nación, para las cotizaciones que se hacen al Sistema General de Pensiones y sí constituye salario, pero, para el pago y liquidación de las demás prestaciones no lo será, advirtiendo así, que la entidad demandada no le canceló al demandante la totalidad de sus acreencias laborales.
Caso concreto Dentro del presente caso, los demandantes presentaron medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Fiscalía General de la Nación, solicitando la inaplicación por inconstitucional del artículo 1 del Decreto 382 de 2013 y la nulidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de la bonificación judicial.
Además, exigieron que dicha bonificación sea considerada como factor salarial, su incremento conforme a la Ley 4 de 1992, el pago de diferencias salariales y prestaciones desde las fechas solicitadas, la continuidad de su pago con sus incidencias, y el ajuste por IPC e intereses. Por su parte, en sentencia del 30 de agosto de 2024, el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Neiva, declaró probada parcialmente la excepción de prescripción trienal respecto de las diferencias prestacionales causadas con anterioridad al 4 de abril del 2016, y no probadas las excepciones denominadas i. constitucionalidad de la restricción del carácter salarial, ii. aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 383 de 2013, iii. legalidad del fundamento normativo particular, iv. 10 Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, Conjuez Ponente: Carmenza Elvira Ramírez Cruz;
Sentencia del 14 de noviembre de 2024, radicación número: 73001-33-33-004-2020-00103-02, Demandante: María Elena Hernández Cutiva y otros, Demandado: Nación -Fiscalía General de la Nación, Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: Bonificación judicial como factor salarial / Decreto 382 de 2013. Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, Conjuez Ponente: Luis Ariel Sánchez Cardozo;
Sentencia del 19 de noviembre de 2024, radicación número: 73001-33-33-011-2018-00394-02, demandante: Juan Carlos Garay Restrepo, Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación, referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: Bonificación judicial como factor salarial / Decreto 382 de 2013. Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Neiva, Juez Ponente: Daniel Francisco Polo Paredes;
Sentencia del 30 de agosto de 2024, Radicación número: 73001-33-33-004-2019-00453-00, Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otros, Demandado: Nación -Fiscalía General de la Nación, Referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: Bonificación judicial /Decreto 382 de 2013. 2ª Instancia Radicado: 73001-33-33-004-2019-00453-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación cumplimiento de un deber legal, v. cobro de lo no debido, vi. buena fe, y vii. genérica; inaplicó por inconstitucional e ilegal la expresión “…constituirá únicamente el factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.”.
En ese contexto, se declaró la nulidad de los actos administrativos contenidos en el oficio Nro. 31500-1733 de 3 de mayo de 2019 y la Resolución Nro. 2-2541 del 30 de octubre de 2019, las cuales negaron la solicitud de reliquidación de prestaciones sociales de los demandantes incluyendo la bonificación judicial como factor salarial; ordenó a la parte demandada reliquidar y pagar a los demandantes todas las prestaciones sociales devengadas desde el 1 de enero del 2013, incluyendo la bonificación judicial como factor salarial, con efectos fiscales a partir del 4 de abril del 2016 por prescripción trienal y mientras continué la vinculación laboral con la entidad, actualizando los montos según el IPC y cumpliendo con los artículos 187, 189 y 192 del C. de P.A. y de lo C.A. Hechos probados: Como circunstancias fácticas, esta Sala se atendrá a la información contenida documentalmente en el expediente, que no fue tachada de falsa, y encuentra probado lo siguiente: • Fidiadid Mancilla Susunaga y Ángel Alberto Torres Pérez el 4 de abril de 2019 le solicitaron a la Fiscalía General de la Nación la incidencia prestacional producto del reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial en las demás prestaciones sociales a que haya lugar (Archivo pdf 001.CUADERNOPRINCIPAL, páginas 12 a 21, del expediente SAMAI). • Oficio Nro. 31500-1733 de 3 de mayo de 2019 proferido por la Fiscalía General de la Nación, mediante el cual negó lo peticionado por los demandantes (Archivo pdf 001.CUADERNOPRINCIPAL, páginas 22 a 27, del expediente SAMAI). • Recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra el oficio Nro. 31500-1733 de 3 de mayo de 2019; y Resolución Nro. 22541 de 29 de octubre del 2019 proferido por la Fiscalía General de la Nación que resuelve un recurso de apelación contra la decisión inicial, confirmándola en su integridad (Archivo pdf 001.CUADERNOPRINCIPAL, páginas 28 a 36, del expediente SAMAI).
El litigio propiamente dicho La apelación interpuesta por la Nación – Fiscalía General de la Nación carece de fundamento jurídico y debe ser desestimada en su totalidad, tal y como se entrará a explicar. Si bien es cierto que la Ley 4 de 1992 otorgó al Presidente de la República las facultades para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, también lo es que los actos administrativos proferidos en virtud de esa ley deben estar encaminados a cumplir con los fines y propósitos de la Constitución Política y la ley.
En ese sentido, al regular derechos laborales en el Decreto 382 de 2013, este debió estar sujeto a los principios normativos que desarrollan expresamente los elementos constitutivos de salario y los pagos que no constituyen salario, y no, como se hizo, simplemente disponer del derecho por mera libertad. 2ª Instancia Radicado: 73001-33-33-004-2019-00453-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Se recuerda que los decretos reglamentarios, como lo es el 382 de 2013, tienen la función de desarrollar y permitir la ejecución de las leyes, o de la regulación, teniendo por lo mismo sus enunciados fuerza vinculante inferior a la de la ley.
De esa manera, cuando un acto administrativo de carácter laboral (i) omite seguir los principios constitucionales referidos a la construcción de un orden justo, (ii) desobedece el bloque de constitucionalidad y los preceptos referidos a la protección del trabajador y (iii) restringe el contenido y alcance de lo que se entiende por remuneración para todos los fines prestacionales, se está ante normatividad que debe ser considerada ilegal y, por ello, susceptible de control judicial en la jurisdicción de lo contencioso administrativo con miras a hacer prevalecer la Constitución y la ley.
Aquí se hace necesario explicar que el Honorable Consejo de Estado11 en un caso distinto al que nos ocupa, pero en el que abordó el concepto de salario, puso de presente que constituye salario no solo la remuneración ordinaria fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador, en dinero o en especie, como contraprestación directa del servicio, cualquiera que sea su denominación, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio y porcentaje sobre ventas y comisiones.
Así, se puede inferir que la bonificación judicial que aquí se discute no puede tener una doble connotación, esto es, la de constituir parcialmente salario. De tal manera, la bonificación judicial creada por el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 constituye salario en su integralidad, pues esta bonificación remunera el servicio como contraprestación del trabajo, razón que defiende la ilegalidad que deviene de la restricción del elemento constitutivo de salario en el caso particular.
El estudio del artículo 1 del Decreto 382 de 2013, expedido en virtud de la Ley 4 de 1992, permite establecer que la bonificación judicial allí prevista, al limitar su alcance como salario solamente para las cotizaciones que se hacen al Sistema General de Pensiones y Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin que afecte la liquidación de las prestaciones sociales, torna dicha normatividad violatoria del principio de legalidad por desconocer que el salario, para todos los efectos legales y prestacionales, incorpora remuneraciones permanentes como la prevista en el aludido decreto.
Y es que la norma transcrita creó una bonificación judicial que constituye salario de forma restringida, pues para la base de cotización del Sistema General de Pensiones y Sistema General de Seguridad Social en Salud es constitutiva de salario, pero para la liquidación de las prestaciones sociales no lo es, razón que convierte en ilegal dicha restricción. La Constitución Política también dispuso que los convenios internacionales del trabajo, previamente ratificados y aceptados en debida forma, serían parte de la legislación interna.
De esa manera, según la teoría y la composición del bloque de constitucionalidad, los tratados y convenios internacionales son también aplicables y de obligatorio cumplimiento, como parámetro de legalidad de las actuaciones del Estado, de tal forma que si no se aplican se estaría vulnerando la propia Constitución Política, pues la forma en la que se legitiman estos tratados y convenios internacionales es a través de la Norma Fundamental, pues para que las normas 11 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO;
Sentencia del 18 de julio de 2024, Radicación número: 17001-23-33-000- 2017-00147-01 (28616), demandante: Caja de Compensación Familiar de Caldas -CONFA, Demandado: UGPP, Referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: Contribuciones al Sistema de la Protección Social / Determinación del IBC. 2ª Instancia Radicado: 73001-33-33-004-2019-00453-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación supranacionales puedan ser convalidadas debe haber una compenetración jurídica donde los principios y valores constitucionales se vean salvaguardados.
Ahora bien, como convenio internacional relevante en el tema bajo estudio, entre otros, se encuentra el Convenio sobre la protección del salario (Convenio núm. 95, 1949), adoptado en Ginebra en la 32ª reunión CIT, que tuvo su entrada en vigor el 24 de septiembre de 1952, ratificado por Colombia el 7 de junio de 196312, que legitimado por la propia Constitución, dispuso que el salario es todo aquello que percibe el trabajador por causa directa del contrato de trabajo, por el servicio que se preste o deba prestar.
Por otro lado, mediante ley expedida por el Congreso de la República de Colombia (Ley 50 de 1990, artículos 14 y 15), hoy vigente, por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones, se establecieron elementos integrantes del salario y los que no lo integran. La Sala de Decisión no pierde de vista que la parte apelante alegó que el Decreto 382 de 2013 es producto de la facultad legal otorgada al Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional, amparada por el principio de legalidad; entre otras cosas, porque este Decreto y demás concordantes, no fueron demandados en la presente causa, no han sido declarados nulos y se encuentran vigentes, impidiendo que sean desconocidos por las autoridades de la república.
Frente a lo anterior, se destaca que la Corte Constitucional como salvaguarda de la integridad y la supremacía de la Constitución, y teniendo en cuenta que la Carta es la encargada de asegurar a los integrantes del Estado Social de Derecho, entre otros, el trabajo, debe ser la predominante en este análisis en aras de establecer lo que ha dispuesto en materia salarial.
Se puede concluir que la disposición plasmada en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 es violatoria de la Constitución, pues nació a la vida jurídica incurriendo en una violación directa de los principios establecidos en la norma de rango superior y de los tratados internacionales, teniendo en cuenta que desobedece el Convenio sobre la protección del salario (Convenio núm. 95, 1949), adoptado en Ginebra en la 32ª reunión CIT, y de la ley conforme lo expuesto con antelación. En conclusión, el acto administrativo que creó la bonificación judicial para los empleados de la Rama Judicial – Fiscalía General de la Nación, esto es, el Decreto 382 de 2013 en su artículo 1, es violatorio del principio de legalidad, si tenemos en cuenta que el referido principio comprende el apego al ordenamiento jurídico de todas las actuaciones administrativas, y la referida disposición no se sometió al derecho vigente.
Por esa razón, se logra demostrar que la bonificación judicial allí prevista restringe el concepto de salario determinado por la ley, las normas internacionales ratificadas por Colombia, pues el acto administrativo del Gobierno Nacional determinó que la bonificación judicial, para las cotizaciones que se hacen al Sistema General de Pensiones y Sistema General de Seguridad Social en Salud, sí constituye salario, pero para el pago y liquidación de las demás prestaciones no lo será. La bonificación, por tanto, está legalmente creada; luego entonces, ella constituye un derecho adquirido que se ha radicado en cabeza de los servidores judiciales que son sus destinatarios y no podía ni puede ser desconocida por la administración judicial, por mandato expreso del artículo 58 de la Constitución y porque su supresión 12 Ley 54 de 31 de octubre de 1962. 2ª Instancia Radicado: 73001-33-33-004-2019-00453-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación implica regresar y desproteger el salario de los servidores beneficiarios, principios que no se pueden quebrantar, según los artículos 5, 25 y 53 de la Constitución Política.
Por tales razones, es procedente inaplicar por inconstitucional las expresiones “únicamente” y “para la base de cotizaciones al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenidas en el artículo 1 del Decreto 382, y sus decretos modificatorios, y demás normas que los modifiquen o sustituyan, por cuanto la bonificación judicial sí constituye factor salarial para la base de liquidación de todas las prestaciones sociales.
Lo anterior, recordando que esta jurisdicción está facultada para inaplicar por inconstitucional y por ilegalidad13, tal y como lo ha determinado el Honorable Consejo de Estado, aquellas disposiciones que no se ajusten al ordenamiento jurídico. De acuerdo con lo expuesto, en armonía con las pretensiones de la demanda y su contestación, y el principio de congruencia de la sentencia, se precisan las órdenes de la sentencia de primera instancia como i. inaplicar por inconstitucional e ilegal el artículo 1 (parcial) del Decreto 382 de 2013; ii. declarar probada la excepción de prescripción; iii. declarar la nulidad de los actos administrativos demandados; iv. ordenar la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial; v. reliquidar los salarios y prestaciones sociales, incluyendo la bonificación judicial como factor salarial; vi. indexación de las sumas reconocidas; vii. el pago de las diferencias por aportes pensionales con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial a cargo del empleador; viii. el descuento a la parte demandante para el mismo efecto.
En atención a lo expuesto, aparece patente que la Fiscalía General de la Nación ha menoscabado las prestaciones sociales y laborales de los demandantes, excluyéndoles de su base liquidatoria la bonificación judicial, como un valor adicional al salario legalmente establecido en el Decreto 382 de 2013 dictado por el Gobierno, con lo cual incurre en violación de los principios constitucionales relacionados en precedencia, que le impiden desmejorar el salario de sus empleados y afectar sus garantías mínimas.
En definitiva, el recurso de apelación carece de una carga argumentativa suficiente para desvirtuar los fundamentos de la sentencia de primera instancia, ya que la apelante no logró controvertir las razones jurídicas ni desacreditar las conclusiones probatorias del juez, como era su deber. Por consiguiente, el recurso no aporta motivos válidos que justifiquen revocar la sentencia apelada.
En consecuencia, la bonificación judicial bajo estudio debe ser reconocida como factor salarial en su integralidad para todos los efectos prestacionales, y la sentencia emitida el 9 de agosto de 2024 debe ser confirmada. Costas Resuelto el recurso de apelación y denegando las pretensiones de este, es menester hacer el correspondiente análisis de la condena en costas de la segunda instancia. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ;
Sentencia de unificación del 2 de noviembre de 2023, Radicación número: 08001-23-33-000-2018-00529-01 (3071-2019), demandante: Orlando José Jiménez Cerra, Demandado: Nación – Rama Judicial -Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho: Asunto: Sentencia de unificación / Fijación del régimen salarial y prestacional en la Rama Judicial -Reconocimiento y pago de diferencia salariales. 2ª Instancia Radicado: 73001-33-33-004-2019-00453-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación El artículo 188 del C. de P.A. y de lo C.A., sobre condena en costas, establece que la sentencia que se emita en esta jurisdicción “dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”; por ello, el Consejo de Estado14, enfatizó que el legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -C. de P.A. y de lo C.A. El C.G del P., sobre costas, tiene dicho que están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho (artículo 361), por lo que en la decisión que resuelva una controversia total o parcial, se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación o queja o súplica, etc., que haya propuesto (artículo 365, numerales 1 y 2); de tal manera que se explicite en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia, condenando al recurrente en las costas de la segunda (numeral 3), o cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias (numeral 4).
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley; no obstante, en el presente asunto no se condenará en costas a la parte demandada, atendiendo a que no hubo actuación procesal de las partes en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida el 30 de agosto de 2024 por el Juzgado 404 Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, que ordenó reconocer, reliquidar, reajustar y pagar a los demandantes la bonificación judicial como nivelación salarial y prestacional, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Abstenerse de condenar en costas y fijar agencias en derecho de la segunda instancia.
TERCERO: Notifíquese la presente providencia personalmente a las partes y a los intervinientes -Agentes del Ministerio Público y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado-, en atención a lo dispuesto en el artículo 203 del C. de P.A. y de lo C.A.
CUARTO: En firme la presente decisión devuélvase el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia, previa las respectivas anotaciones en el sistema de información judicial SAMAI. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ; Sentencia del 7 de abril de 2016, Radicación número: 13001- 23-33-000-2013-00022-01(1291-14), Demandante: José Francisco Guerrero Bardi, Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP - Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE, En Liquidación, (Hoy Liquidada), Referencia: Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 2ª Instancia Radicado: 73001-33-33-004-2019-00453-02 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente por Samai) (Firmado electrónicamente por Samai) JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente por Samai) JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Magistrado NOTA ACLARATORIA: En cumplimiento de la Ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 20 de agosto de 2024, expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, y el cúmulo de normativa que regula la conectividad en la Administración de Justicia; esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
Esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI; de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, según el artículo 186 de la ley 1437 de 2011. El documento puede validarse en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx