Sincelejo, septiembre tres (3) de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA ANTICIPADA Radicación 700012333000-2023-00008-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Demandado: Ordenanza No. 024 de 2018, proferida por la Asamblea Departamental de Sucre Medio de control: Nulidad (Tributario) Tema: Impuesto de Estampilla Universidad de Sucre Tercer Milenio – Hecho generador a partir de la intervención de un funcionario del orden departamental o municipal – Extralimitación de la facultad impositiva M. Ponente: Silvia Rosa Escudero Barboza QR expediente Redistribución: El expediente fue recibido por redistribución (Acuerdo PCSJA23-12125 de 19 de diciembre de 2023 del CSJ y CSJSUA24-38 de 16 de mayo de 2024 del CSJ Sucre), por lo que procederemos a avocar conocimiento del asunto.
Asunto por resolver: Dictar sentencia anticipada. 1.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones: El accionante solicita que se declare la nulidad parcial de la Ordenanza No. 024 de 2018, “POR LA CUAL SE ORDENA LA EMISIÓN DE LA ESTAMPILLA UNIVERSIDAD DE SUCRE, SE DETERMINAN LAS TARIFAS, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedida por la Asamblea del Departamento de Sucre, “por violación de normas de carácter superior”.
Nulidad Rad. No. 700012333000-2023-00008-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 5° Ordenanza 024 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada La solicitud de nulidad recae concretamente sobre los apartes del artículo QUINTO de dicha norma que de su texto original se subrayan a continuación: “ARTÍCULO QUINTO: Hechos Generadores y Base Gravable General: Según los usos y tarifas de la presente ordenanza, generaran la obligación de cancelar la Estampilla los siguientes hechos: actos, contratos y operaciones sobre las siguientes bases: CONTRATOS: Todos los Contratos, Hechos, Actos, Operaciones y sus adiciones en valor que se suscriban a partir de la vigencia de la presente Ordenanza, suscritos por el Departamento de Sucre, sus entidades descentralizadas, unidades administrativas especiales y demás entidades del orden Departamental, con o sin personería jurídica, incluida la Contraloría Departamental, en los cuales estos entes actúen como contratantes.
Todos los contratos y sus adiciones en valor que se suscriban a partir de la vigencia de la presente Ordenanza, que se celebren en el Departamento de Sucre, cualquiera que sea el lugar de ejecución de sus obligaciones y los contratos que se suscriban fuera del Departamento, pero cuyas obligaciones se ejecuten parcial o totalmente dentro del territorio de éste, suscritos por Entidades Descentralizadas Nacionales, Unidades Administrativas Especiales de la Nación y demás entidades del orden Nacional con o sin personería jurídica y cualquiera sea la rama del poder público al que pertenezca o al régimen especial al que estén sometidos, en los cuales estos entes actúan como contratantes.
Para estos efectos se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades, entre otras a las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos E.S.P.D, el Consejo Superior de la Judicatura y todas las dependencias de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación y sus entidades adscritas o vinculadas, la Defensoría del Pueblo, los organismos de control nacional tales como la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, el Banco de la República, las Corporaciones Autónomas Regionales y, en general, todas las señaladas en el Artículo 38° de la Ley 489 de 1998.
Todos los contratos y sus adiciones en valor que se suscriben a partir de la vigencia de la presente Ordenanza, celebrados en el Departamento de Sucre, cualquiera sea el lugar de ejecución de sus obligaciones y los contratos que se suscriban fuera del Departamento, pero cuyas obligaciones se ejecuten parcial o totalmente dentro del territorio de este, suscritos por el Departamento de Sucre y los Municipios del Departamento, así como por todas las Entidades Descentralizadas Departamentales y Municipales, Unidades Administrativas Nulidad Rad.
No. 700012333000-2023-00008-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 5° Ordenanza 024 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada Especiales del Orden Departamental y Municipal y demás entidades de estos ordenes, con o sin personería Jurídica en los cuales estos entes actúen como contratantes. Para estos efectos se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades, entre otras, a las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, las empresas de servicios públicos E.S.P.D. Los concejos municipales, los organismos de control Departamental y Municipal, tales como la Procuraduría Regional y Provincial, las Personerías Municipales, la Contraloría Departamental y las Contralorías Municipales y, en general, todas las señaladas en el Artículo 38 de la Ley 489 de 1998, pero referidas a la esfera municipal.
FACTURAS Y/O CUENTAS DE COBRO: Toda presentación de facturas y/o cuentas de cobro ante cualquiera de las entidades descritas e incluidas en el presente artículo.” 1.2 Hechos relevantes: La Asamblea del Departamento de Sucre el 19 de noviembre de 2018 expidió la ordenanza No. 024 mediante la cual estableció y reguló la estampilla Universidad de Sucre.
La estampilla Universidad de Sucre fue autorizada por la Ley 1936 de 2018 y en su artículo 6° señaló la obligación de adherir y anular la estampilla a los funcionarios departamentales o municipales que intervengan en el acto. La ordenanza demandada determinó en su artículo QUINTO el hecho generador y la base gravable y en su texto incluyó como hechos generadores los contratos suscritos por entes públicos nacionales, departamentales y municipales donde no intervienen funcionarios departamentales que pudieren adherir la estampilla. 1.3 Normas violadas y concepto de la violación: La parte actora señaló como normas violadas por la entidad demandada, las siguientes disposiciones constitucionales y legales: - Artículos 6, 150-12, 287-3, 294, 300-4, 313-4 y 338 de la C.P. - Artículos 109, 110 y 175 del Decreto Ley 1222 de 1986. - Artículos 1, 3 y 5 de la Ley 1936 de 2018.
El concepto de violación lo sustentó en las siguientes líneas de argumentación: Nulidad Rad. No. 700012333000-2023-00008-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 5° Ordenanza 024 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada - De acuerdo con la norma que autorizó la creación de la estampilla Universidad de Sucre, solo pueden gravarse con esta, las actividades y operaciones realizadas en el departamento o los municipios del Departamento de Sucre, y no las realizadas por las entidades nacionales. - Violación al principio de autonomía tributaria de las entidades territoriales municipales del Departamento de Sucre, en razón a que a través del acto administrativo demandado se exige a los municipios de este Departamento el recaudo de dicho impuesto sin haberlo establecido en sus jurisdicciones a través de los respectivos acuerdos municipales. - Falta de competencia del acto administrativo demandado para gravar con la Estampilla Universidad de Sucre Tercer Milenio contratos suscritos por entidades no departamentales ni aquellas que siendo departamentales no intervenga directamente un funcionario del Departamento que pueda adherir la estampilla.
En su sentir, para que se configure el hecho generador del referido impuesto es necesario que los actos gravados se realicen en el territorio del departamento y que el funcionario departamental intervenga directamente en la operación gravada con la estampilla. 1.3. Pronunciamiento del Departamento de Sucre: Manifestó que la ordenanza demandada ya fue reemplazada o derogada por la Ordenanza 043 del 9 de diciembre de 2021, en la cual se dispuso que la misma regía a partir de la fecha de su publicación y derogaba las demás que le fueran contrarias, lo que significa para el ente territorial que perdió vigencia la ordenanza que se acusa por desaparecer los fundamentos de hecho y de derecho, operando su pérdida de fuerza de ejecutoria y tornando inane su control judicial.
Agrega que el objeto de la acción del presente medio de control de nulidad no es el control de legalidad del acto acusado, si no los supuestos efectos jurídicos particulares no probados que produjo la ordenanza derogada, alegada por este medio de control por la Nulidad Rad. No. 700012333000-2023-00008-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 5° Ordenanza 024 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada sencilla razón que operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.4 Actuación procesal: Admisión: 20 de febrero de 2023.
Decisión de dictar sentencia anticipada y alegatos: 18 de julio de 2023. 1.5. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público: La parte accionada reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda. La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia: La Sala es competente para conocer del presente asunto, según lo establecido en el artículo 152-1 de la Ley 1437 de 2011. 2.2 Problema jurídico: Consiste en determinar si es procedente declarar la nulidad del acto administrativo demandado, conforme a los cargos señalados en la demanda, considerando que el mismo fue reemplazado o derogado por la Ordenanza No. 043 de 2021.
La Sala accederá a la solicitud de nulidad, para lo cual previamente disertará sobre los siguientes aspectos: i) Estudio de legalidad de una norma derogada; ii) El hecho generador de la Estampilla Universidad de Sucre Tercer Milenio; y ii) Caso concreto. 2.3 Estudio de legalidad de una norma derogada: El estudio de la Ordenanza No. 024 de 2018, expedida por la Asamblea del Departamento de Sucre es procedente.
Esta, es una posición pacífica y definida por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, corporación que así lo ha considerado: “Basta que una norma jurídica de contenido general haya estado vigente para que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo deba pronunciarse ante la nulidad propuesta, pues si en ese Nulidad Rad.
No. 700012333000-2023-00008-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 5° Ordenanza 024 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada período produjo efectos jurídicos, es menester una decisión sobre su legalidad, en razón a que la derogatoria surte efectos hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado.
A ese respecto observa la Sala que la demandada confunde el decaimiento del acto administrativo con la derogatoria del mismo, que si bien constituyen causales de pérdida de ejecutoria, son figuras diferentes. En efecto, el decaimiento de un acto administrativo se produce cuando desaparecen las condiciones de hecho y/o de derecho que le permitieron nacer a la vida jurídica y mantener su fuerza ejecutoria.
Este fenómeno jurídico genera que el acto administrativo pierda dos de sus propiedades: La ejecutividad y, de contera, la ejecutoriedad, y no su existencia. Por lo anterior, esta causal de pérdida de ejecutoria del acto administrativo no impide que el acto pueda ser demandado ni conlleva que desaparezcan los fundamentos de la demanda que se haya interpuesto contra el mismo, dado que permanece incólume su presunción de legalidad.
De otra parte, la derogación de normas es un fenómeno jurídico que hace referencia a la temporalidad de la ley, mediante la cual se deja sin efecto jurídico una normativa, lo que conlleva que pierda su vigencia. Este es el fenómeno que ocurrió en el presente caso en virtud de la nueva codificación que en materia tributaria realizó el Concejo Municipal de Manizales.”1 Lo anterior, permite a la Sala concluir que la derogatoria o reemplazo de la norma demandada, no impide que se pueda estudiar su legalidad en sede judicial. 2.4 El hecho generador de la Estampilla Universidad de Sucre Tercer Milenio y los límites impositivos señalados en la Ley de autorización: La Estampilla Universidad de Sucre Tercer Milenio encuentra su génesis en la Ley 656 de 2001 -de autorización-, determinó los elementos de dicho tributo en sus artículos 3 y 6 de la siguiente manera: “ARTÍCULO 3o.
Autorízase (SIC) a la Asamblea Departamental de Sucre para que determine las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que deben realizarse en el Departamento de Sucre. Las ordenanzas que expida la Asamblea 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
C.P.: William Giraldo Giraldo. Bogotá D. C., 12 de abril de 2012. Ref. No.: 17001233100020080026201(18238). Actor: Jhon Jairo Márquez Castañeda. Demandado: Municipio de Manizales. Nulidad Rad. No. 700012333000-2023-00008-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 5° Ordenanza 024 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada Departamental, en desarrollo de lo dispuesto en la presente ley serán llevadas a conocimiento del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
(…) ARTÍCULO 6o. Dentro de los hechos y actividades económicas sobre los cuales se obliga el uso de la estampilla, la Asamblea Departamental de Sucre podrá incluir contratos, y en general los que considere pertinentes y de ley la Asamblea Departamental.” La emisión de dicha estampilla fue limitada por el artículo 2° de dicha norma al recaudo de la suma de $50.000.000.000 (cincuenta mil millones de pesos), a pesos constantes del año 2000.
Posteriormente, el Congreso de la República expidió la Ley 1936 de 2018 -de autorización-, “Por medio de la cual se renueva la emisión de la Estampilla Universidad de Sucre, Tercer Milenio, creada mediante la Ley 656 de 2001, y se dictan otras disposiciones.”, autorizando la renovación y vigencia de esta estampilla. La destinación de los recursos recaudados con la estampilla, serían utilizados y distribuidos en un 50% a la construcción, ampliación, adecuación, mantenimiento, adquisición o dotación de infraestructura física, tecnológica, informática o de telecomunicaciones y el otro 50% se destinaría para financiar actividades misionales de pregrado o posgrado de la Universidad de Sucre.
En cuanto a los elementos de dicho tributo, la ley de autorización los determinó de la siguiente manera: “ARTÍCULO 3o. AUTORIZACIÓN A LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE SUCRE. Autorícese a la Asamblea Departamental de Sucre para que determine las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que se deban realizar en el departamento y en sus municipios.
La ordenanza que expida la Asamblea de Sucre, en desarrollo de lo dispuesto en la presente ley, se dará a conocer al Gobierno nacional a través de los Ministerios de Educación Nacional, Hacienda y Crédito Público, y de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Nulidad Rad. No. 700012333000-2023-00008-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 5° Ordenanza 024 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada ARTÍCULO 4o.
FACULTAD A LOS CONCEJOS MUNICIPALES. Facúltese a los concejos municipales del departamento de Sucre para que, previa autorización de la Asamblea Departamental, hagan obligatorio el uso de la estampilla que autoriza la presente ley. ARTÍCULO 5o. Autorización para recaudar los valores de los que trata la presente ley. Autorícese al departamento de Sucre para recaudar los valores producidos por el uso de la estampilla, en las actividades que se deban realizar en el departamento y en sus municipios.
ARTÍCULO 6 o. Obligación a cargo de los funcionarios departamentales y municipales. La obligación de adherir y anular la estampilla a la que se refiere la presente ley, estará a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos.” A partir lo autorizado por el Congreso de la República a la Asamblea Departamental sobre la estampilla Universidad de Sucre Tercer Milenio, la Sala encuentra las siguientes conclusiones: - El elemento subjetivo del tributo exige la intervención de funcionarios departamentales o municipales, y que el sujeto pasivo se relacione con los actos documentales señalados como hecho gravable. - El elemento espacial se refiere a que las “actividades y operaciones” deben realizarse en la jurisdicción del departamento o de los municipios que lo integran.
En desarrollo de la anterior autorización, la norma demandada consagró lo siguiente: “ARTÍCULO QUINTO: Hechos Generadores y Base Gravable General: Según los usos y tarifas de la presente ordenanza, generaran la obligación de cancelar la Estampilla los siguientes hechos: actos, contratos y operaciones sobre las siguientes bases: CONTRATOS: Todos los Contratos, Hechos, Actos, Operaciones y sus adiciones en valor que se suscriban a partir de la vigencia de la presente Ordenanza, suscritos por el Departamento de Sucre, sus entidades descentralizadas, unidades administrativas especiales y demás entidades del orden Departamental, con o sin Nulidad Rad.
No. 700012333000-2023-00008-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 5° Ordenanza 024 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada personería jurídica, incluida la Contraloría Departamental, en los cuales estos entes actúen como contratantes. Todos los contratos y sus adiciones en valor que se suscriban a partir de la vigencia de la presente Ordenanza, que se celebren en el Departamento de Sucre, cualquiera que sea el lugar de ejecución de sus obligaciones y los contratos que se suscriban fuera del Departamento, pero cuyas obligaciones se ejecuten parcial o totalmente dentro del territorio de éste, suscritos por Entidades Descentralizadas Nacionales, Unidades Administrativas Especiales de la Nación y demás entidades del orden Nacional con o sin personería jurídica y cualquiera sea la rama del poder público al que pertenezca o al régimen especial al que estén sometidos, en los cuales estos entes actúan como contratantes.
Para estos efectos se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades, entre otras a las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos E.S.P.D, el Consejo Superior de la Judicatura y todas las dependencias de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación y sus entidades adscritas o vinculadas, la Defensoría del Pueblo, los organismos de control nacional tales como la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, el Banco de la República, las Corporaciones Autónomas Regionales y, en general, todas las señaladas en el Artículo 38° de la Ley 489 de 1998.
Todos los contratos y sus adiciones en valor que se suscriben a partir de la vigencia de la presente Ordenanza, celebrados en el Departamento de Sucre, cualquiera sea el lugar de ejecución de sus obligaciones y los contratos que se suscriban fuera del Departamento, pero cuyas obligaciones se ejecuten parcial o totalmente dentro del territorio de este, suscritos por el Departamento de Sucre y los Municipios del Departamento, así como por todas las Entidades Descentralizadas Departamentales y Municipales, Unidades Administrativas Especiales del Orden Departamental y Municipal y demás entidades de estos ordenes, con o sin personería Jurídica en los cuales estos entes actúen como contratantes.
Para estos efectos se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades, entre otras, a las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, las empresas de servicios públicos E.S.P.D. Los concejos municipales, los organismos de control Departamental y Municipal, tales como la Procuraduría Regional y Provincial, las Personerías Municipales, la Contraloría Departamental y las Contralorías Municipales y, en general, todas las señaladas en el Artículo 38 de la Ley 489 de 1998, pero referidas a la esfera municipal.
Nulidad Rad. No. 700012333000-2023-00008-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 5° Ordenanza 024 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada FACTURAS Y/O CUENTAS DE COBRO: Toda presentación de facturas y/o cuentas de cobro ante cualquiera de las entidades descritas e incluidas en el presente artículo.” Expuestas las características normativas de la estampilla Universidad de Sucre Tercer Milenio en los términos de la Ordenanza No. 024 de 2018, expedida por la Asamblea Departamental de Sucre, la Sala encuentra que se gravan con dicho impuesto: - Los contratos suscritos por el Departamento de Sucre y sus entidades descentralizadas. - Los contratos suscritos por la Contraloría Departamental. - Los contratos suscritos por la Nación y sus entidades descentralizadas. - Los contratos suscritos por los municipios que conforman el mismo departamento y sus entidades descentralizadas. - La presentación de facturas o cuentas de cobro para el pago por parte de las entidades anteriormente mencionadas. 2.5 Principio de autonomía tributaria de las entidades territoriales municipales y la Ordenanza No. 024 de 2018: Por mandato constitucional, las entidades territoriales gozan de autonomía2 para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley3.
En razón a ello tienen, entre otros derechos, a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones4. De manera concreta, dicha autonomía no solo se predica respecto de la Nación, sino que también de entre entes territoriales entre sí, de tal manera que la gestión tributaria de una entidad territorial no puede ser intervenida injustificadamente por otro ente territorial. 2 Constitución Política.
ARTÍCULO 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. 3 Constitución Política.
ARTÍCULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. 4 Artículo 287-3 de la Constitución Política. Nulidad Rad. No. 700012333000-2023-00008-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 5° Ordenanza 024 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada Tal conclusión ha sido advertida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en los siguientes términos: “Así las cosas, la autonomía se predica respecto del nivel central de las entidades territoriales, igualmente de los entes territoriales entre si, de manera tal que su gestión y funciones no pueden verse afectadas por injerencia indebida de las demás. (…) Se concluye que con base en la autonomía de los entes territoriales, y de la forma como las Leyes 48 de 1986 y 687 de 2001 diseñaron la estampilla (se refiere a la estampilla para centros de bienestar del anciano y centros de vida para la tercera edad), la Asamblea Departamental del Amazonas no podía gravar actos, contratos u operaciones realizadas en los municipios de Leticia y Puerto Nariño, porque tal competencia, es privativa de los concejos de dichos municipios, quienes tienen la libertad de adoptar la estampilla y fijar su regulación conforme a la ley de creación. (…) Resulta ajeno a la estructura impositiva de las tasas parafiscales, como la “estampilla probienestar del anciano”, que se pretenda gravar operaciones entre particulares sin la participación de la entidad territorial, o entre entidades de derecho público que no pertenecen al sector central o descentralizado del respectivo departamento”5 Aplicando lo expuesto a la Ordenanza No. 024 de 2018, se tiene que el artículo 4 de la Ley 1936 de 2018 facultó a los concejos municipales para que hicieran obligatorio el uso obligatorio de la estampilla.
Es decir, la misma Ley, en garantía del derecho constitucional de autonomía tributaria de los municipios del Departamento de Sucre, concedió la facultad a los concejos, previa autorización de la Asamblea Departamental, para establecer la estampilla en sus territorios. En ese sentido, no le estaría dado a la Asamblea del Departamento de Sucre exigir directamente a todos los 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia del 12 de marzo de 2012 dentro del expediente 18744. CP. Dra. Martha Teresa Briceño. Nulidad Rad. No. 700012333000-2023-00008-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 5° Ordenanza 024 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada municipios del departamento el recaudo de dicho tributo hasta tanto estos no la establezcan en sus jurisdicciones. 2.6 Caso concreto: De acuerdo con el problema jurídico planteado, corresponde a la Sala determinar si el acto acusado se encuentra viciado de nulidad, conforme a los cargos señalados en la demanda, considerando que el mismo fue reemplazado o derogado por la Ordenanza No. 043 de 2021, la cual fue aportada como prueba con la contestación de la demanda.
Estudio de legalidad de un acto administrativo con pérdida de ejecutoria: Antes de emitir pronunciamiento respecto de la legalidad del acto acusado, la Sala considera necesario apoyarse en la jurisprudencia del H. Consejo de Estado respecto del estudio de legalidad de actos administrativos derogados o, como en este caso, subrogados. Se remite entonces a lo citado en acápite anterior, en el que se estableció que el estudio de legalidad de dichos actos administrativos en sede judicial es totalmente procedente en razón a los efectos jurídicos que se produjeron durante su vigencia, teniendo en cuenta que la subrogación de la que fue objeto la Ordenanza 024 de 2018, surte efectos hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante su vigencia. En este punto observamos que la demandada confunde el decaimiento del acto administrativo con la subrogatoria del mismo que si bien constituyen causales de pérdida de ejecutoria, son figuras diferentes.
En efecto, el decaimiento se produce cuando desaparecen las condiciones de hecho y/o de derecho que le permitieron nacer a la vida jurídica y mantener su fuerza ejecutoria. Este fenómeno jurídico genera que el acto administrativo pierda dos de sus propiedades: La ejecutividad y, de contera, la ejecutoriedad, y no su existencia. Por lo anterior, esta causal de pérdida de ejecutoria del acto administrativo no impide que el acto pueda ser demandado ni conlleva que desaparezcan los fundamentos de la demanda que se haya interpuesto contra el mismo, dado que permanece incólume su presunción de legalidad.
Nulidad Rad. No. 700012333000-2023-00008-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 5° Ordenanza 024 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada Con esto, la Sala deja por sentada la respuesta a uno de los interrogantes asociados al problema jurídico planteado por el Despacho sustanciador en el auto de 18 de julio de 2023, a través del cual se fijó el litigio del presente asunto, determinando así que es procedente el estudio de legalidad de la Ordenanza No. 024 de 2018.
Extralimitación de facultades de la Asamblea Departamental de Sucre -actuó por fuera del marco de la Ley de autorización-: La Ley 1936 de 2018 autorizó la emisión de la estampilla objeto de estudio. Resulta relevante indicar que, de acuerdo con el artículo 6°6 de la Ley 1936 de 2018 -de autorización-, para la configuración del hecho generador de la estampilla se exige la intervención de un funcionario del orden departamental o municipal en la expedición de los documentos gravados.
Es decir, de acuerdo con la Ley de autorizaciones, para que se configure el hecho generador de la estampilla no basta con la realización de una actividad u operación en el Departamento, sino que para su configuración se exige necesariamente la intervención de un funcionario del orden departamental o municipal en la expedición de los documentos gravados.
En virtud de dicha autorización, la Asamblea Departamental de Sucre a través del artículo 5 de la Ordenanza No. 024 de 2018, estableció como hechos generadores del impuesto, los siguientes: - Los contratos suscritos por el Departamento de Sucre y sus entidades descentralizadas, incluida la Contraloría Departamental. - Los contratos suscritos por la Nación y sus entidades descentralizadas. - Los contratos suscritos por los municipios que conforman el mismo departamento y sus entidades descentralizadas. - La presentación de facturas o cuentas de cobro para el pago por parte de las entidades anteriormente mencionadas. 6 Artículo 6°.
Obligación a cargo de los funcionarios departamentales y municipales. La obligación de adherir y anular la estampilla a la que se refiere la presente ley, estará a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos. Nulidad Rad. No. 700012333000-2023-00008-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 5° Ordenanza 024 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada Es decir, en el acto administrativo demandado se estableció un hecho generador cuya amplitud permitiría gravar la realización de una actividad u operación en el Departamento, en la que intervendrían funcionarios del orden nacional o de entidades descentralizadas del mismo orden, sin que esa facultad se la hubiere otorgado el legislador a través de la mencionada Ley de autorizaciones.
Lo anterior, se considera una extralimitación las facultades impositivas de la Asamblea Departamental de Sucre. En la suscripción de contratos celebrados por la Nación no participan funcionarios del orden departamental o municipal, como lo exige el hecho generador establecido en la Ley 1936 de 2018, por lo que no hay lugar a gravar estos actos en la medida en que el hecho generador contemplado en la norma cobija únicamente aquellos actos en los que intervienen funcionarios del orden departamental o municipal.
En el presente caso adopta la posición de que al ser la Contraloría Departamental una entidad con ámbito de competencia territorial en el Departamento de Sucre, cuya creación se da por una ordenanza departamental y darse su funcionamiento con presupuesto del Departamento, esta debe considerarse como una entidad del orden departamental cuyos funcionarios estarían incluidos dentro de los referidos en el artículo 6° de la Ley 1936 de 2018.
Esto mantendría incólume la presunción de legalidad del inciso primero del artículo QUINTO ibidem, del cual solo se reprocha la inclusión de la Contraloría Departamental como entidad generadora de la estampilla. Lo mismo ocurre con las facturas y/o cuentas de cobro emitidas por particulares para el cobro de los valores derivados de la ejecución de los contratos que celebren con las entidades públicas, puesto que las facturas son documentos emitidos por el particular sin intervención del funcionario público de la entidad a la que se dirigen, por lo que no se entienden incluidas en la descripción del hecho generador de la estampilla autorizada por Nulidad Rad.
No. 700012333000-2023-00008-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 5° Ordenanza 024 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada la Ley 1936 de 20187. Lo expuesto hasta aquí, redunda en la necesidad de declarar la nulidad de lo censurado por la parte actora en los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo QUINTO ibidem, en cuanto a la extralimitación de las facultades impositivas de la Asamblea Departamental de Sucre respecto de la Ley de autorizaciones, y así lo decidirá la Sala al encontrar demostrado dicho cargo de nulidad formulado en la demanda.
Violación al principio de autonomía tributaria: Lo expuesto en acápite anterior con relación a la autonomía de las entidades territoriales, permite afirmar que el artículo 4 de la Ley 1936 de 2018 facultó a los concejos municipales para que hicieran obligatorio el uso obligatorio de la estampilla. Es decir, la misma Ley, en garantía del derecho constitucional de autonomía tributaria de los municipios del Departamento de Sucre, concedió la facultad a los concejos, previa autorización de la Asamblea Departamental, para establecer la estampilla en sus territorios.
Sin embargo, la ordenanza demandada exigió directamente a todos los municipios del Departamento el recaudo de dicho tributo sin haberlo establecido en sus jurisdicciones, lo cual es abiertamente contrario, no solo a lo consagrado en la Ley de autorización, sino en los artículos 287-3 de la Constitución Política y demás normas de orden legal que desarrollan el principio de autonomía tributaria de las entidades territoriales.
Esto, se edifica como una vulneración a la autonomía tributaria de la que son acreedoras las entidades territoriales municipales del 7 Así lo ha sostenido la jurisprudencia de la Sección Cuarta del H. Consejo de Estado: “Con fundamento en el artículo 5° de la Ley 645 de 2001 y la Sentencia C-227 de 2002 se insiste en que el tributo “Estampilla Pro Hospitales Universitarios” exige para su realización que en los actos gravados deben intervenir funcionarios departamentales o municipales, y es evidente que en la expedición o emisión de facturas por parte de quienes desarrollan actividades industriales, comerciales o de servicios en el Departamento, no necesariamente interviene un funcionario público, pues éste es un documento de carácter privado, que no requiere autorización alguna, para su validez”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 4 de junio de 2009. Exp. No. 16086, M.P. William Giraldo Giraldo. En el mismo sentido, véase también las sentencias del 9 de octubre de 2014, exp. 19122, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, y del 27 de marzo de 2014, Exp. 20211, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Nulidad Rad. No. 700012333000-2023-00008-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 5° Ordenanza 024 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada Departamento de Sucre por expreso mandato constitucional y legal. Conforme lo expuesto, los apartes demandados de los incisos tercero y quinto del artículo QUINTO de la Ordenanza No. 024 de 2018, “POR LA CUAL SE ORDENA LA EMISIÓN DE LA ESTAMPILLA UNIVERSIDAD DE SUCRE, TERCER MILENIO, SE DETERMINAN LAS TARIFAS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse y con extralimitación de las facultades impositivas de la Asamblea Departamental de Sucre.
Conclusión: El acto acusado fue expedido con violación a la autonomía tributaria de los municipios del Departamento de Sucre y con extralimitación de las facultades impositivas de la Asamblea Departamental de Sucre, por lo que se declarará la nulidad de lo censurado por el accionante en los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo QUINTO de la Ordenanza No. 024 de 2018, expedida por la Asamblea Departamental de Sucre. 2.7 Costas: No hay lugar a condena en costas por la naturaleza del medio de control. 2.8 DECISIÓN: En medio de lo expuesto, la SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, RESUELVE:
PRIMERO: Avocar conocimiento del presento asunto recibido por redistribución.
SEGUNDO: Declarar la nulidad de los siguientes apartes del artículo QUINTO de la Ordenanza No. 024 de 2018: - Del inciso tercero: “suscritos por Entidades Descentralizadas Nacionales, Unidades Administrativas Especiales de la Nación y demás entidades del orden Nacional con o sin personería jurídica y Nulidad Rad. No. 700012333000-2023-00008-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 5° Ordenanza 024 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada cualquiera sea la rama del poder público al que pertenezca o al régimen especial al que estén sometidos, en los cuales estos entes actúan como contratantes.
Para estos efectos se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades, entre otras a las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos E.S.P.D, el Consejo Superior de la Judicatura y todas las dependencias de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación y sus entidades adscritas o vinculadas, la Defensoría del Pueblo, los organismos de control nacional tales como la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, el Banco de la República, las Corporaciones Autónomas Regionales y, en general, todas las señaladas en el Artículo 38” de la Ley 489 de 1998.” - Del inciso cuarto: “y los Municipios del Departamento”.
“las Entidades Descentralizadas municipales” “suscritos por Entidades Descentralizadas Nacionales, Unidades Administrativas Especiales de la Nación y demás entidades del orden Nacional con o sin personería jurídica y cualquiera sea la rama del poder público al que pertenezca o al régimen especial al que estén sometidos, en los cuales estos entes actúan como contratantes.
Para estos efectos se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades, entre otras a las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos E.S.P.D, el Consejo Superior de la Judicatura y todas las dependencias de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación y sus entidades adscritas o vinculadas, la Defensoría del Pueblo, los organismos de control nacional tales como la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, el Banco de la República, las Corporaciones Autónomas Regionales y, en general, todas las señaladas en el Artículo 38” de la Ley 489 de 1998”.
“las Unidades Administrativas Especiales del Orden Municipal y demás entidades de estos ordenes, con o sin personería Jurídica en los cuales estos entes actúen como contratantes. Para estos efectos se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades, entre otras, a las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, las empresas de servicios públicos E.S.P.D. Los concejos municipales, los organismos de control Departamental y Municipal, tales como la Procuraduría Regional y Provincial, las Personerías Nulidad Rad.
No. 700012333000-2023-00008-00 Demandante: Hugo Nicolás Vázquez Colón Acto acusado: Art. 5° Ordenanza 024 de 2018 – Asamblea Departamental de Sucre Sentencia Anticipada Municipales, la Contraloría Departamental y las Contralorías Municipales y, en general, todas las señaladas en el Artículo 38 de la Ley 489 de 1998, pero referidas a la esfera municipal.” - Del inciso QUINTO: “Toda presentación de facturas y/o cuentas de cobro ante cualquiera de las entidades descritas e incluidas en el presente artículo.”
SEGUNDO: Negar las restantes pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin costas en esta instancia.
CUARTO: En firme esta providencia, archívese el expediente previas anotaciones en los sistemas de información. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente en SAMAI SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA Magistrada Firmado electrónicamente en SAMAI CESAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Magistrado Firmado electrónicamente en SAMAI VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Magistrada