TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Mag. Ponente: John Libardo Andrade Flórez Ibagué – Tolima, cinco (05) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicación Nº.: 73001-33-33-006-2022-00051-01 Interno: 959/2022 Medio de Control: SIMPLE NULIDAD Demandante: TIRSO BASTIDAS ORTIZ Demandado: MUNICIPIO DE ROVIRA CONCEJO MUNICIPAL DE ROVIRA Tema: Autorización al Alcalde para el ejercicio de facultades pro tempore I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 13 de septiembre de 2022, proferida por la Juez Sexta Administrativa Oral del Circuito de Ibagué, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, no observándose nulidad alguna que invalide lo actuado dentro del presente medio de control de NULIDAD SIMPLE, promovida por TIRSO BASTIDAS ORTIZ en contra del MUNICIPIO DE ROVIRA y el CONCEJO MUNICIPAL DE ROVIRA.
II.
ANTECEDENTES El señor Tirso Bastidas Ortiz, en ejercicio del medio de control de Nulidad contemplado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda en procura de la declaración de nulidad del Acuerdo 15 del 2020 expedido por el Concejo Municipal de Rovira. 1. DECLARACIONES Y CONDENAS1 Que se declare la nulidad del acuerdo No 15 del 26 de noviembre del año 2020, dictado por el Concejo Municipal de Rovira “Por medio del cual se otorgan facultades al Alcalde Municipal de Rovira, para que proceda enajenar, subdividir, lotear y titular terrenos ejidos en el municipio y se dictan otras disposiciones” 2.
HECHOS 2 Mediante Oficio ALC 238 de fecha 26 de noviembre de 2020, radicado el 7 de noviembre de 2020, a iniciativa del Alcalde Municipal de Rovira, se presentó para estudio del Concejo Municipal el proyecto de Acuerdo No 15 “Por medio del cual se 1 Cuaderno principal de primera instancia Folio 6 2Cuaderno principal de primera instancia Folio 6- 15 Medio de Control: Simple Nulidad 2 Demandante: Tirso Bastidas Ortiz Demandado: Municipio de Rovira – Concejo Municipal de Rovira Radicación: 73001-33-33-006-2021-00051-01 Interno: 959/22 otorgan facultades al Alcalde Municipal de Rovira – Tolima, para que proceda a enajenar, subdividir, lotear, titular inmuebles ejidales en el municipio y se dictan otras disposiciones”.
El Concejo Municipal de Rovira una vez agotados los debates que por ley le corresponde, aprueba el Acuerdo Municipal No 15 de noviembre del 26 de 2020. El Acuerdo fue analizado y debatido en dos sesiones ordinarias, el día 13 de noviembre y el jueves veintiséis (26) de noviembre del 2020 y aprobado por las mayorías. La Personería del Municipio de Rovira, el 27 de noviembre del año 2020, mediante edicto certifica el Acuerdo de conformidad con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 617 del año 2020, así mismo, fue sancionado por el señor Alcalde del Municipio.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 Como normas violadas se citaron en la demanda las siguientes: De orden constitucional: Artículos 6, 313 -3, 150-10 de la Constitución Política de Colombia. Jurisprudencia: Sentencia de la Corte Constitucional C-050 de 1997, C-979 de 2002, C-1028 de 2002 y del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación número: 05001-23-31-000-2004-03952-01 del 16 de febrero de 2012, Consejero Ponente: Doctor Marco Antonio Velilla Moreno. Manifestó que en el presente caso es evidente que se ha violado el artículo 313-3 de la Constitución Política, el cual establece que los Concejos pueden autorizar a los alcaldes para celebrar contratos pro tempore funciones que le corresponden a los mismos, como lo es la enajenación y compraventa de bienes inmuebles.
Indicó que, el artículo 313-3 solo establece tres condicionamientos a dicha facultad: a) Que se otorguen pro tempore, esto es por un tiempo preciso; b) que dichas funciones sean de las que corresponden al Concejo, asunto que no es materia de la acusación, y c) Que sean precisas, esto es, que no haya dudas acerca de su contenido, asunto que tampoco es objeto de cuestionamiento.
Expresó que, el artículo 150-10 de la Constitución Política otorga facultades al jefe ejecutivo por parte del Congreso, dada su naturaleza, tiene carácter restrictivo pues exige una estricta limitación temporal que impide que pueda extenderse más allá del término de 6 meses, y solo puede versar sobre materias delimitadas por el Congreso, por lo cual, de manera análoga las consideraciones expuestas a nivel nacional, el Constituyente quiso limitar la posibilidad de delegación de funciones propias de los Concejos Municipales de manera indefinida en los alcaldes, para evitar que éstos en su condición de jefes del ejecutivo, pudieran ostentarlas mediante sucesivas prórrogas que desnaturalizarían la distribución de funciones previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes.
Por esas razones, adujo que, no podía el Concejo Municipal de Rovira-Tolima desconocer las normas Constitucionales y en forma contraria a la Constitución y la 3Cuaderno principal de primera instancia Folio 15-22. Medio de Control: Simple Nulidad 3 Demandante: Tirso Bastidas Ortiz Demandado: Municipio de Rovira – Concejo Municipal de Rovira Radicación: 73001-33-33-006-2021-00051-01 Interno: 959/22 ley conferir facultades al señor Alcalde Municipal en forma indefinida es decir sin condicionamiento en el tiempo, por lo cual extralimito sus funciones y traslada su competencia como órgano de representación popular a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta como principio fundamental el ordenamiento constitucional.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 4.1 CONCEJO MUNICIPAL DE ROVIRA 4 Mediante apoderado judicial contestó la demanda, oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones por ser improcedentes a las circunstancias de hecho y derecho, pues la parte demandante se limitó a brindar apreciaciones personales, pero no explicó con precisión cuales son las razones por las cuales debe darse nulidad al Acuerdo Municipal objeto de controversia Refirió que el Acuerdo Municipal número 15 de 2020, contiene la reglamentación dispuesta por el Concejo Municipal de Rovira, en cumplimiento del Acuerdo 167 del Decreto Nacional 1333 de 1986 y demás normas reglamentarias, lo que lleva a establecer que, con el Acuerdo el Concejo Municipal se encargó de regular todos los mecanismos para transferir los bienes inmuebles ejidos, por parte de la administración municipal, lo cual no tiene límite en cuanto al tiempo.
Resaltó que, el artículo 2.1.2.2.1.3 del Decreto Nacional 149 de 2020 establece las facultades que tiene el Alcalde Municipal para transferir bienes ejidales, en el cual no requiere un tiempo determinado para facultar al alcalde, así mismo, el artículo 287 de la Constitución Política consagra que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites legales, administrando los recursos.
Reiteró que, para el caso en concreto no solo se debe analizar el artículo 313 numeral 3 de la Constitución Política, sino también el artículo 287 ibidem, artículo 167 del Decreto Nacional 1333 de 1986, artículo 2.1.2.2.1.3 del Decreto Nacional 149 del 2020, artículo 276 de la Ley 1955 de 2019, que se encargan de regir la materia aplicable, teniendo en cuenta que no se establece que para este tipo de situaciones en particular se requiera un tiempo determinado para facultar al alcalde para transferir bienes ejidales.
Formuló excepción denominada “cumplimiento de los requisitos legales para la expedición del Acuerdo Municipal 015 del 26 de noviembre de 2020” 4.2 MUNICIPIO DE ROVIRA.5 Mediante apoderado judicial, contestó la demanda oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones incoadas por carecer de fundamentos de derecho. Dado que es el mismo apoderado del Concejo de Rovira y reitera los argumentos presentados en el escrito de contestación señalado en el acápite anterior, se tienen por reproducidos. 5.
SENTENCIA RECURRIDA6 4 SAMAI Índice 00017– cuaderno principal de primera instancia Folio 90- 98. 5 SAMAI – Índice 00016-cuaderno principal de primera instancia Folio 135- 142 6 SAMAI – Índice 00032-cuaderno principal de primera instancia Folio. 177- 186 Medio de Control: Simple Nulidad 4 Demandante: Tirso Bastidas Ortiz Demandado: Municipio de Rovira – Concejo Municipal de Rovira Radicación: 73001-33-33-006-2021-00051-01 Interno: 959/22 Mediante sentencia del 13 de septiembre de 2022 el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD DEL ACUERDO No. 15 DEL 26 DE NOVIEMBRE DE 2020, expedido por el Concejo Municipal de Rovira, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas. (…)” Para llegar a tales conclusiones, la Juez de primera instancia planteó como problema jurídico el establecer si debe declararse la nulidad del Acuerdo número 15 del 26 de noviembre de 2020, expedido por el Concejo municipal de Rovira, “POR MEDIO DEL CUAL SE OTORGAN FACULTADES AL ALCALDE MUNICIPAL DE ROVIRA TOLIMA, PARA QUE PROCEDA A ENAJENAR, SUBDIVIDIR, LOTEAR Y TITULAR TERRENOS EJIDOS EN EL MUNICIPIO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” en razón a que desconoce el artículo 313 numeral 3º de la Constitución Política por no haberse limitado en el tiempo las mismas.
Descendiendo al caso concreto, afirmó el A-quo que, de acuerdo a los numerales 3 y 7 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia se ha facultado constitucional y legalmente a los Concejos Municipales para conferir autorizaciones pro tempore a los alcaldes para reglamentar los usos del suelo, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
Destacó que, de acuerdo al artículo 2 y 3 de la Ley 46 de 1966 y el artículo 167 del Decreto 1333 de 1986 la administración y disposición de los bienes inmuebles denominados ejidales se encuentran a cargo de los Concejos Municipales, salvo que el ente territorial haya creado un banco de tierras, por lo anterior, en el Municipio de Rovira, quien tiene el manejo y la administración de los ejidos es el Concejo Municipal, razón por lo cual, al trasladar dicha atribución al Alcalde Municipal en el Acuerdo 15 de 2020, debió haber delimitado temporalmente la asignación de funciones realizadas, lo cual no tuvo ocurrencia, por lo que, debe invalidarse el acuerdo cuestionado.
Reiteró que la autorización conferida por el Concejo Municipal de Rovira al alcalde de dicha localidad a efectos de “llevar a cabo la cesión o transferir los terrenos ejidos del municipio de Rovira a título gratuito u oneroso que estén en posesión u ocupados con mejoras o construcciones (…)” no podía ser ilimitada, de modo que no se supiera nunca en qué momento iba a culminar, sino que era preciso señalar un tiempo límite para que tales medidas se ejecutaran.
Manifestó que, no son de recibo las afirmaciones efectuadas por la parte accionada, según las cuales el acuerdo se encuentra ajustado al ordenamiento legal habida cuenta que respetó el Decreto 1333 de 1986 (artículo 167), el Decreto 149 del 2020, (artículo 2.1.2.2.1.3.) y la Ley 1955 de 2019 (artículo 276), pues pese a ello omitió acatar el mandato supremo de la Carta Política.
Además, debe señalarse que el tema objeto de estudio tiene que ver con bienes ejidales y no fiscales. 6. IMPUGNACIÓN7 7 SAMAI Índice 00035– cuaderno principal de primera instancia Folio 192- 196. Medio de Control: Simple Nulidad 5 Demandante: Tirso Bastidas Ortiz Demandado: Municipio de Rovira – Concejo Municipal de Rovira Radicación: 73001-33-33-006-2021-00051-01 Interno: 959/22 El apoderado de la parte demandada presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia persiguiendo la revocatoria del fallo.
Manifestó que, el objeto del acuerdo demandado, es el determinar las condiciones bajo las cuales se realizó la transferencia a título gratuito y venta de aquellos bienes de propiedad de la entidad pública, y así reglamentar los aspectos relacionados con los ejidos municipales. Refirió que, el Concejo Municipal se encargó de regular todos los mecanismos para transferir los bienes inmuebles ejidos por medio del Acuerdo 15 del 26 de noviembre de 2020, en cumplimiento del artículo 167 del Decreto Nacional 1333 de 1986 y demás reglamentos.
Adujo que, el artículo 2.1.2.2.1.3 del Decreto 149 del 2020, establece las facultades que tiene el alcalde municipal para transferir bienes ejidales, en el cual no se establece, para este tipo de situaciones en particular, un tiempo determinado para facultar al alcalde y lo que puede ir en la reglamentación de los ejidos municipales. Expresó que, en el artículo 276 de la Ley 1955 de 2019, establece que los bienes inmuebles fiscales de propiedad de las entidades públicas del orden nacional de carácter no financiero, que hagan parte de cualquiera de las ramas del poder público, podrán ser transferibles a título gratuito a entidades del orden nacional y territorial con el fin de atender necesidades, además que las entidades territoriales podrán igualmente ceder a título gratuito a entidades del orden nacional, por lo cual, lo realizado con el Acuerdo demandado fue determinar las condiciones bajo los cuales se realizarían la transferencia título gratuito y venta de aquellos bienes de propiedad de la entidad pública, es decir, lo relacionado con los ejidos municipales.
Por último afirmó que, el Acuerdo objeto de demanda contiene varios artículos, el primero hace mención de facultades y los siguientes a la reglamentación de venta de ejidos, donde se determinó además que el mandatario local está autorizado para expedir resoluciones de titulación y suscribir contratos, conforme a las directrices que estableció el Concejo, por lo que el acuerdo debe ser estudiado a fondo, lo cual no se dio en la sentencia objeto de recurso de apelación. III.
TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 5 de diciembre de 2022 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada, contra la sentencia proferida el 13 de septiembre de 2022 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Ibagué. Igualmente, se advierte que en los términos de lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria de la providencia que admitió el respectivo recurso, los sujetos procesales no efectuaron pronunciamiento alguno. Así mismo, de acuerdo con la constancia secretarial de ingreso al Despacho para decisión de fondo, la providencia del 5 de diciembre de 2022 que admitió el recurso de apelación interpuesto, fue notificada al agente del Ministerio Público, quien se pronunció en los siguientes términos: Medio de Control: Simple Nulidad 6 Demandante: Tirso Bastidas Ortiz Demandado: Municipio de Rovira – Concejo Municipal de Rovira Radicación: 73001-33-33-006-2021-00051-01 Interno: 959/22 - PRONUNCIAMIENTO DEL MINISTERIO PÚBLICO8.
El señor Procurador 27 Judicial II Administrativo Delegado ante el Tribunal emitió concepto, en el que manifestó que, la disposición de los bienes inmuebles ejidales es función propia de los Concejos Municipales, función que puede delegar en el Alcalde Municipal, delegación que constitucionalmente debe ser limitada en el tiempo; por lo cual si la delegación no tiene un límite temporal es contraria a la Constitución. Pues una delegación sin límites vacía de contenido las atribuciones del Concejo Municipal.
Indicó que, el fundamento categórico y razón de la decisión de A quo, para declarar la nulidad del Acuerdo Municipal No 15 del 26 de noviembre de 2020, es la inexistencia de límite temporal a las facultades otorgadas al señor Alcalde. Decisión que salvaguarda en su integridad lo normativo en el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política; razón por la cual, contrario a lo pretendido por la parte apelante, la decisión impugnada debe confirmarse en su integridad.
Encontrándose el proceso en estado de decidir, a ello se procede, para lo cual se hacen las siguientes, IV. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA De conformidad con el artículo 153 del C.P.AC.A., esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado, por el apoderado de la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, el 13 de septiembre de 2022, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en el sub judice, consiste en establecer si el Acuerdo 022 de 2020 expedido por el Concejo Municipal de Rovira, por medio del cual se otorgaron facultades al Alcalde Municipal de Rovira, para que proceda a enajenar subdividir, lotear y titular terrenos ejidos en el Municipio, se encuentra viciado de nulidad por no cumplir con el límite temporal que exige el numeral 3 artículo 313 de la Constitución Política, como lo estableció el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, o si, por el contrario, no se hallaron vicios de nulidad y está ajustada a los parámetros establecidos en la normatividad como lo adujo la parte demandada en su escrito de apelación.
3. TESIS DE LA SALA Se circunscribe en señalar, que el Acuerdo 15 de 2020, se encuentra viciado de nulidad por las causales que aquí atribuyó la parte actora, teniendo en cuenta que, el Acuerdo expedido por el Concejo Municipal de Rovira, no cumplió con la 8 SAMAI – Índice 00008 Medio de Control: Simple Nulidad 7 Demandante: Tirso Bastidas Ortiz Demandado: Municipio de Rovira – Concejo Municipal de Rovira Radicación: 73001-33-33-006-2021-00051-01 Interno: 959/22 condición pro tempore que expone el numeral 3 artículo 313 de la Constitución Política, al trasladar indefinidamente funciones que les fueron fijadas, vulnerando el ordenamiento Constitucional.
4. FUNDAMENTO DE LA TESIS DE LA SALA Procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado en precedencia, teniendo en cuenta los reparos planteados en la apelación, conforme lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, para lo cual se hará referencia a 4.1) De la administración de los Bienes Ejidos y 4.2) De las autorizaciones al Alcalde por el Concejo Municipal.
4.1. DE LA ADMINISTRACIÓN DE LOS BIENES EJIDOS. La Ley 41 de 1948 por la cual se dictan algunas disposiciones sobre los terrenos ejidos y los personeros delegados, manifiesta en los artículos de 1 al 3 lo siguiente: “Artículo 1º. Los terrenos ejidos situados en cualquier municipio del país no están sujetos a la prescripción, por tratarse de bienes municipales de uso público o común. Artículo 2º.
La administración de los terrenos ejidos tanto urbanos como rurales, corresponde al concejo municipal del distrito de su ubicación. Esta administración podrán ejercerla los concejos municipales por conducto de un personero municipal delegado para ejidos y vivienda popular, funcionario que tendrá las facultades de que más adelante se hablará. Artículo 3º.
Los terrenos ejidos urbanos podrán ser destinados por los respectivos concejos municipales, a resolver el problema de la vivienda popular en las respectivas ciudades.” Así mismo, precisando en la competencia de los ejidos, el Decreto Ley 1333 de 1986, por el que se expide el Código de Régimen Municipal que establece las normas constitucionales y legales que regulan la organización y funcionamiento de la administración municipal, declaró que: “Artículo 93 º son atribuciones legales de los Concejos: (…) 11ª Reglamentar el repartimiento y entrega de los terrenos comunales y de los baldíos cedidos al municipio; y 12ª Disponer lo conveniente acerca de la manera como debe hacerse uso de los terrenos comunales de los municipios” En lo concreto a los bienes ejidos, dispone: “Artículo 167º.- La administración y disposición de bienes inmuebles municipales, incluyendo los ejidos, estarán sujetas a las normas que dicten los Concejos Municipales.
Artículo 168º.- El producto de tales bienes, cuando provengan de ejidos, se destinarán exclusivamente a fomentar y ejecutar planes de vivienda. Medio de Control: Simple Nulidad 8 Demandante: Tirso Bastidas Ortiz Demandado: Municipio de Rovira – Concejo Municipal de Rovira Radicación: 73001-33-33-006-2021-00051-01 Interno: 959/22 Artículo 169º.- Los terrenos ejidos situados en cualquier Municipio del país no están sujetos a la prescripción, por tratarse de bienes municipales de uso público o común.” Visto lo anterior, es preciso afirmar que, los Concejos Municipales tienen la competencia determinada legalmente para administrar y establecer la regulación en materia de los bienes ejidos.
4.2. DE LAS AUTORIZACIONES AL ALCALDE POR EL CONCEJO MUNICIPAL El artículo 313 de la Constitución Política de Colombia, establece las competencias de los Concejos Municipales, del cual se constituye: “Artículo 313: Corresponde a los Concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponde al Concejo.
(…) 7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. (…) En la misma línea normativa, la Ley 136 de 1994 en su artículo 34, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, determino: “ARTÍCULO 32.
ATRIBUCIONES. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. (…)
PARÁGRAFO 4 º De conformidad con el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley” De acuerdo a lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en consulta sobre la competencia en la facultad de contratación del alcalde, ha precisado lo siguiente: “De conformidad con el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, requerirán autorización del concejo municipal: (i) los contratos señalados expresamente en la ley (parágrafo 4º) y (ii) los demás que, en los términos y con los límites señalados en este concepto, determinen excepcionalmente los concejos municipales en ejercicio de sus propias competencias (numeral 3º).” Medio de Control: Simple Nulidad 9 Demandante: Tirso Bastidas Ortiz Demandado: Municipio de Rovira – Concejo Municipal de Rovira Radicación: 73001-33-33-006-2021-00051-01 Interno: 959/22 Frente a la autorización de los Concejos Municipales a los Alcaldes, la sección primera del Consejo de Estado9 ha aclarado: “(…) Ahora bien, con relación al carácter pro tempore de la autorización en comento, se advierte que para que el Alcalde pueda ejercer la facultad otorgada por el Concejo debe cumplir estrictamente con el numeral 3º del artículo 313, es decir que en el Acuerdo se fije como límites de sus efectos un período determinado, lo cual en el inciso cuarto demandado del Acuerdo 38, no se señaló. Esta Corporación se ha pronunciado al respecto, es así como la sentencia de 21 de febrero de 2001, refiriéndose a las limitantes o condicionamientos para el actuar de los gobernadores por autorización de las asambleas, el cual es aplicable al caso sub examine, en uno de sus apartes se dijo: “El primer limitante es de orden temporal, como quiera que la habilitación no puede otorgarse de forma indefinida, razón por la cual en la ordenanza debe determinarse cuál es el plazo en el que puede actuar el Gobernador; el segundo condicionamiento es sustancial o material, por ello el ordenamiento jurídico exige precisión y detalle en el otorgamiento de la facultad, de forma tal que, por fuera de lo encomendado, no le es permitido al ejecutivo local pronunciamiento alguno…”10.
(…)” De igual manera, en cuanto a los lineamientos de facultad pro tempore a los alcaldes, la Sección Primera del Consejo de Estado ha precisado: “No obstante, la Sala considera que el a quo decidió con fundamento en una interpretación errada del citado contrato, según la cual las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes puede ser ampliada o prorrogada, desconociendo que las mismas solo pueden ser otorgadas por una única vez.
En efecto el artículo 313-3 solo establece tres condicionamientos a dicha facultad: a) Que se otorguen pro tempore, esto es por un tiempo preciso; b) que dichas funciones sean de las que corresponden al Concejo, asunto que no es materia de la acusación, y c) Que sean precisas, esto es, que no haya dudas acerca de su contenido, asunto que tampoco es objeto de cuestionamiento.
(…) Las facultades extraordinarias de las que revisten los concejos a los alcaldes corresponden a funciones de aquéllos que se pueden trasladar a los alcaldes por un tiempo determinado y por una materia específica; pero vencido dicho término sin haberse cumplido los cometidos para los que fueron concedidas, esas facultades revierten automáticamente al concejo; perdiendo por ende el alcalde competencia sobre dichos asuntos.
(…)”11 En conclusión, los Concejos Municipales tienen la competencia de ejercer pro tempore precisas funciones asignadas a la corporación, cumpliendo con las exigencias constitucionales y como se ha definido jurisprudencialmente, las mismas deben ser i) pro tempore, por un límite de tiempo definido, ii) que las funciones sean 9 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 16 de febrero de 2012, expediente 05001-23-31-000-2004- 03952-01 C.P. Marco Antonio Velilla 10 Consejo de Estado, Sección Tercera Sentencia de 21 de febrero de 2011.
Radicación 2007-00011 (34756). Consejero ponente: Enrique Gil Botero. 11 Consejo de Estado, Sección Primera Sentencia de 12 de abril de 2021. Radicación 23001-23-31-000-1999-01518- 01 Consejero ponente: María Claudia Rojas Lasso. Medio de Control: Simple Nulidad 10 Demandante: Tirso Bastidas Ortiz Demandado: Municipio de Rovira – Concejo Municipal de Rovira Radicación: 73001-33-33-006-2021-00051-01 Interno: 959/22 de las que corresponden al Concejo y iii) que sean precisas, sin que haya incertidumbres sobre su contenido.
5. CASO CONCRETO En el sub examine, esta Corporación resolverá si el Acuerdo 15 del 26 de noviembre 2020 proferido por el Concejo Municipal de Rovira, está viciado de nulidad por los cargos formulados por el demandante, Por consiguiente, se transcribe parte del Acuerdo: “ACUERDO NÚMERO 15 (Noviembre 26 2020) “POR MEDIO DEL CUAL SE OTORGAN FACULTADES AL ALCALDE MUNICIPAL DE ROVIRA TOLIMA, PARA QUE PROCEDA A ENAJENAR, SUBDIVIDIR, LOTEAR Y TITULAR TERRENOS EJIDOS EN EL MUNICIPIO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.
(…).
ARTÍCULO PRIMERO: FACULTADES. Facúltese y Autorícese al Alcalde del municipio de Rovira Tolima, para llevar a cabo cesión o transferir los terrenos ejidos de propiedad del municipio de Rovira a título gratuito u oneroso que estén en posesión u ocupados con mejoras o construcciones; siempre y cuando cumplan con las disposiciones del Artículo 277 de la Ley 1955 de 2019, Decreto Nacional 149 de 2020, Ley 2044 de 2020, y las que modifiquen, adicionen, complemente, o reglamenten.
Parágrafo Primero: En consecuencia, se autoriza al Alcalde Municipal de Rovira, Tolima, para adelantar los trámites necesarios para suscribir los contratos de compraventa y las correspondientes escrituras de venta, así como cualquier otro documento o acto administrativo que se origine en virtud de la misma. Parágrafo Segundo: No se podrá enajenar terrenos ejidos en el municipio de Rovira Tolima, cuando estén destinados a uso público, presenten amenaza de riesgo o se encuentren localizados en zona de riesgo, o insalubridad, destinados a obra pública, salud, educación, o que el uso del suelo según el EOT no se permita para vivienda (…).
ARTÍCULO OCTAVO: FACÚLTESE al Alcalde Municipal de Rovira Tolima para expedir resoluciones de titulación y/o firmas escrituras públicas y suscribir actos jurídicos, contratos, actos administrativos, para realizar la enajenación, subdivisión, loteo y titulación de los terrenos ejidos del municipio.
ARTÍCULO NOVENO: El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y publicación y deroga todas las disposiciones del orden municipal que le sean contrarias SANCIÓNESE,
COMUNIQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE”12 En el sub lite, la juez de primera instancia declaró la nulidad del Acuerdo No 15 del 26 de noviembre de 2020, indicando que, el mencionado Acuerdo desconoció la regulación constitucional prevista para los casos en el que el Concejo transfiera las 12 Expediente unificado – folios 29-34 Medio de Control: Simple Nulidad 11 Demandante: Tirso Bastidas Ortiz Demandado: Municipio de Rovira – Concejo Municipal de Rovira Radicación: 73001-33-33-006-2021-00051-01 Interno: 959/22 atribuciones a su cargo al Alcalde Municipal, las cuales de conformidad con el ordenamiento jurídico debían ser pro tempore.
El apoderado de la parte demandada, en su recurso de apelación manifestó que, las entidades territoriales gozan de autonomía de acuerdo al artículo 287 de la Constitución Política y que de acuerdo al artículo 2.1.2.2.1.3 del Decreto Nacional 149 de 2020, establece las facultades que tiene el Alcalde Municipal para transferir bienes ejidales, del cual, en el citado artículo no establece un límite de tiempo determinado, así mismo refiere que, el artículo 276 de la Ley 1955 de 2019 instituye la transferencia de dominio de bienes inmuebles fiscales entre entidades y el Acuerdo demandado, determinó las condiciones bajo las cuales se realiza la transferencia a título gratuito y venta relacionado con ejidos.
Visto lo anterior, el Acuerdo 15 de 2020 expedido por el Concejo Municipal autorizó al Alcalde de Rovira la facultad de enajenar, subdividir, lotear y titular terrenos ejidos en el Municipio de Rovira, dicha función le compete legal y constitucionalmente al Concejo Municipal, teniendo en cuenta el artículo 1 de la Ley 46 de 1966, el artículo 2 de la Ley 41 de 1948 y el artículo 167 del Decreto 1333 de 1986, por lo cual al trasladar dicha competencia al Alcalde, debía acogerse a lo preceptuado en el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, en la que autoriza al Alcalde celebrar contrato y ejercer pro tempore precisas funciones que le corresponde al Concejo.
Por lo cual, encuentra la Sala que el mentado acuerdo no cumple el requisito pro tempore fijado por la normativa y la jurisprudencia, dado que, lo preceptuado en el Acuerdo no constituye una línea temporal para el actuar del Alcalde, teniendo en cuenta que estas autorizaciones no pueden otorgarse de manera indefinida, como lo ha establecido el Consejo de Estado: “Las facultades extraordinarias que otorgan las corporaciones públicas en los distintos niveles, trátese de Congreso de la República, asambleas departamentales y concejos municipales, al presidente de la República, Gobernador y Alcaldes, deben cumplir las exigencias constitucionales y como de excepción deber ser interpretadas estrictamente en el sentido de que la facultad que se otorga debe serlo de manera precisa, pues de no ser así se corre el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta como principio fundamental el ordenamiento constitucional”13 Por lo anterior, el Acuerdo 15 de 2020 expedido por el Concejo Municipal, no decanta de manera específica un tiempo o plazo que revista al Alcalde de las funciones que corresponde al Concejo, extralimitando el uso de sus facultades constitucionales y legales al desprenderse indefinidamente de sus funciones, pues es clara la Constitución al fijar el elemento pro tempore, reglando un límite temporal a las atribuciones que fijó el ordenamiento jurídico para mantener el equilibro entre los entes municipales.
En ese sentido, la Sala no recibe como válido los argumentos expuestos por el demandante del Municipio en su escrito de apelación, al indicar que el Acuerdo sigue los lineamientos de los artículos 2.1.2.2.1.3. del Decreto 149 de 2020 y el artículo 276 13 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 30 de abril de 2003. Rad. Núm.: 1999 1561 (7765) C.P. Manuel Urueta Ayola.
Actor: Julián Osorio Cárdenas. Medio de Control: Simple Nulidad 12 Demandante: Tirso Bastidas Ortiz Demandado: Municipio de Rovira – Concejo Municipal de Rovira Radicación: 73001-33-33-006-2021-00051-01 Interno: 959/22 de la Ley 1955 de 2019, pues la anterior normatividad se refiere a los bienes fiscales y no a los bienes ejidales que trata el Acuerdo demandado.
Es importante destacar que dichos bienes aunque hacen parte del patrimonio del Estado, se diferencian entre ellos por su destinación y régimen, así mismo, el Consejo de Estado, definió: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 674 del Código Civil se llaman “Bienes de la Unión” aquellos cuyo dominio pertenece a la República y se clasifican en bienes patrimoniales o fiscales y en bienes de uso público.
Los bienes patrimoniales o fiscales, también conocidos como propiamente estatales, pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza y de manera general están destinados a la prestación de las funciones públicas o de servicios públicos, su dominio corresponde al Estado, “pero su uso no pertenece generalmente a los habitantes”, es decir el Estado los posee y los administra de manera similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad.
Por su parte, los bienes de uso público universal, igualmente conocidos como bienes públicos del territorio, son aquellos cuyo dominio resulta también del Estado pero su uso pertenece a todos los habitantes del territorio y están a su servicio permanente. Como ejemplo de ello se relacionan las calles, plazas, parques, puentes, caminos, ejidos, etc.
A partir de tales características se impone que ninguna entidad estatal tiene sobre ellos la titularidad de dominio equivalente a la de un particular, por estar destinados al servicio de todos los habitantes. Sobre ellos el Estado ejerce básicamente derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general.”14 Por lo anterior, si bien los bienes fiscales y los bienes ejidales conforman los Bienes de la entonces unión 15, los mismos tienen normatividad diferente, por tal razón, en el presente caso, el Acuerdo demandado trata sobre la cesión o transferencias de los terrenos ejidos a título oneroso y/o gratuito del Municipio de Rovira, por lo cual, el mentado Acuerdo se debe ceñir a las normas de carácter especial que rige lo concerniente a los bienes ejidos, siguiendo el principio de especial normativa.
En consecuencia, la Sala concluye que el Acuerdo No. 15 del 26 de noviembre de 2020, proferido por el Concejo Municipal de Rovira, se encuentra viciado de nulidad por razón a la falta de límite temporal en las facultades extraordinarias autorizadas por el Concejo Municipal de Rovira al Alcalde, en aplicación a lo previsto en el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución y en ese orden, va en contravía del ordenamiento jurídico y del principio de separación de poderes.
Por las consideraciones expuestas, la Sala confirmará la sentencia del 13 de septiembre de 2022 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué que accedió a las pretensiones de la demanda. 14 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 12 de noviembre de 2009. Radicación 50001-23-31-000-2005- 00213-01(AP) Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. 15 Téngase en cuenta que para el momento que se expide el Código Civil, 1873, se hablaba de bienes de la unión, pues nos llamábamos Estados Unidos de Colombia.
Medio de Control: Simple Nulidad 13 Demandante: Tirso Bastidas Ortiz Demandado: Municipio de Rovira – Concejo Municipal de Rovira Radicación: 73001-33-33-006-2021-00051-01 Interno: 959/22 6. COSTAS El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
Dicho Código en su artículo 365 dispone que se condenará en costas a la parte que le sea resuelta de manera desfavorable el recurso de apelación, no obstante lo anterior, la misma norma estipula que sólo habrá condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, y como quiera que en esta instancia las partes no actuaron, esta colegiatura se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, máxime cuando se ventila un interés público en los términos del artículo 188 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el día 13 de septiembre de 2022, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema “SAMAI”.
CUARTO: RECONOCER personería al Doctor Carlos Alberto Ruiz Castiblanco, identificado con cedula de ciudadanía número 1.109.861.567 y Tarjeta Profesional 343.861 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Municipio de Rovira, en los términos y para los fines conferidos en el poder visto en el índice 00012 del Expediente SAMAI.
En cumplimiento de las medidas establecidas en la Ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Los Magistrados, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Medio de Control: Simple Nulidad 14 Demandante: Tirso Bastidas Ortiz Demandado: Municipio de Rovira – Concejo Municipal de Rovira Radicación: 73001-33-33-006-2021-00051-01 Interno: 959/22 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx