17001-33-39-005-2018-00250-01 · Tribunal Administrativo de Caldas

17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, seis (06) de agosto de dos mil veinticinco (2025). RADICADO 17001-33-39-005-2018-00250-02 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE ROSA ELENA VELÁSQUEZ CASTRO DEMANDADO MUNICIPIO DE PALESTINA - CALDAS Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a proferir sentencia de segunda instancia en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el fallo que accedió parcialmente a pretensiones, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales, el día 18 de diciembre de 2024.

PRETENSIONES 1. Que se declare la nulidad del acto administrativo Oficio S.G 414 del 23 de octubre de 2017, mediante el cual el municipio de Palestina, Caldas, ( En adelante Palestina) se negó a declarar la existencia de una relación laboral entre las partes, y no accedió al reconocimiento y pago del reajuste salarial y de todas las acreencias laborales e indemnizaciones adeudadas a que tiene derecho la demandante, con su respectiva indexación, por haber laborado en el municipio entre el 17 de enero de 2012 al 19 de diciembre de 2016. 2.

Declarar la existencia de una relación de carácter laboral entre la señora Velásquez Castro y la entidad demandada en el periodo comprendido entre el 17 de enero de 2012 y el 19 de diciembre de 2016. 3. Ordenar al municipio de Palestina que reconozca, liquide y pague a la demandante el valor total de las prestaciones sociales de orden legal y convencionales, conforme al valor pactado en los contratos suscritos, correspondiente al periodo comprendido entre el 17 de enero de 2012 y el 19 de diciembre de 2016, liquidados conforme a los derechos laborales y 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 2 prestacionales de los empleados de planta que realizan funciones similares. 4.

Ordenar al municipio de Palestina que reconozca, liquide y pague a favor de la señora Velásquez Castro el valor de los porcentajes de cotización a salud, pensión y ARL, que debió trasladar a los fondos correspondientes en el periodo comprendido entre el 17 de enero de 2012 y el 19 de diciembre de 2016; además de la retención en la fuente, según los porcentajes fijados por la ley al empleador. 5.

Ordenar al municipio de Palestina que reconozca, liquide y pague a favor de la demandante, a título de indemnización, las cotizaciones a la caja de compensación familiar correspondiente a los periodos comprendidos entre el 17 de enero de 2012 y el 19 de diciembre de 2016. 6. Declarar que el tiempo laborado por la señora Velásquez Castro bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios entre el 17 de enero de 2012 y el 19 de diciembre de 2016, debe computarse para efectos pensionales. 7.

Ordenar al municipio de Palestina que liquide y pague a favor de la demandante la sanción moratoria por la no consignación de cesantías en vigencia de la relación laboral, en el equivalente a un día de salario por cada día de retardo, desde el 15 de febrero de 2013 al 19 de diciembre de 2016. 8. Ordenar al municipio de Palestina que liquide y pague a favor de la accionante, como sanción moratoria, el equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago de las prestaciones sociales de ley, desde el 20 de diciembre de 2016 hasta el día que se haga efectivo el pago de la obligación. 9.

Que se condene al municipio a efectuar los ajustes de valor sobre las sumas que resulten a favor de Rosa Elena Velásquez Castro, según el IPC de conformidad con el inciso final del artículo 187 del CPACA. 10. Ordenar al municipio de Palestina a que reintegre de manera inmediata, sin solución de continuidad, a la señora Velásquez Castro en la alcaldía del municipio de Palestina al cargo de “auxiliar de servicios generales del palacio municipal de Palestina”, o como “auxiliar de servicios generales en la casa de la cultura de Palestina”, o en su defecto a funciones afines o similares al cargo 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 3 que desempeñaba. 11.

Condenar al municipio al pago de las costas procesales. 12. Condenar al municipio al pago de las sumas que resulten probadas, bien sea ultra o extra petita y no estén relacionadas.

HECHOS En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones: - La señora Velásquez Castro laboró al servicio del municipio de Palestina durante el tiempo comprendido entre el 17 de enero de 2012 y el 19 de diciembre de 2016, desempeñándose como auxiliar de servicios generales en la alcaldía y en la biblioteca municipal. - La vinculación tuvo origen y se mantuvo mediante contratos de prestación de servicios y órdenes de trabajo, que se fueron sucediendo uno al otro. - A pesar que la vinculación se hizo mediante contratos de prestación de servicios, y que los mismos no configuran una relación de carácter laboral, la realidad fáctica dio cuenta de una auténtica y típica relación de trabajo, en la cual la demandante desarrolló las labores de auxiliar de servicios generales dentro de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que le fueron impuestas por la entidad; bajo una continuada subordinación y dependencia; cumpliendo órdenes y un horario de trabajo impuesto, y en las mismas condiciones que los demás empleados de planta. - Que por su trabajo recibía una remuneración mensual; pero nunca le fueron reconocidas ni pagadas prestaciones sociales, y tampoco las cotizaciones a salud, pensión y riesgos laborales, ni fue afiliada a una caja de compensación. Asimismo, se le practicó retención en la fuente sobre cada contrato celebrado, lo que afectó su salario. - Que, pese a la cadena sucesiva de contratos de prestación de servicios y órdenes de trabajo, aparecen algunos intervalos entre ellos, que corresponden a vigencias ordinarias en las cuales el municipio no podía realizar contratación. 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 4 - El 9 de octubre de 2017 se envió reclamación al municipio instando al reconocimiento de una relación laboral entre las partes, recibiendo una respuesta negativa mediante el Oficio SG 414 del 23 de octubre de 2017.

CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Consideró vulnerados los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 29, 53, 90, 209 y 229 de la Constitución Política; la Ley 21 de 1982; la Ley 50 de 1990; la Ley 100 de 1993; el artículo 127 del CST; la Ley 1496 de 2011; el Decreto 3135 de 1968; el Decreto 1848 de 1969; y el Decreto 1295 de 1994. Explicó que el acto administrativo demandado transgredió los derechos y garantías de índole laboral de la demandante, ya que las funciones por las cuales se contrató a través de contratos de prestación de servicios, en virtud del principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formas, dejan ver que en este caso se configuró una verdadera relación laboral al presentarse los elementos de prestación personal del servicio, remuneración y de subordinación o dependencia, ya que la contratista no contaba con autonomía para desarrollar sus actividades, sino que estaba sometida al cumplimiento de órdenes y horarios establecidos por la alcaldía, aunado a que llevaba a cabo labores que eran constantes y no transitorias u ocasionales, con insumos entregados por la misma entidad.

Agregó que en virtud de esa relación contractual que realmente era laboral, la demandante nunca tuvo beneficios laborales, como subsidio familiar, o prestaciones sociales, y tampoco se le realizaron aportes con destino a salud, pensión o riesgos profesionales. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA MUNICIPIO DE PALESTINA: en relación con los hechos indicó de algunos que son ciertos; de otros que lo eran parcialmente; y de otros que no eran verdaderos.

Se opuso a la prosperidad de las pretensiones al considerar que el acto administrativo demandado no incurrió en causal de nulidad, insistiendo que no es procedente el pago de salarios y prestaciones sociales en la medida que el 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 5 vínculo que unió a la parte demandante y demandada fue mediante contratos de prestación de servicios, celebrados conforme lo establecido en la Ley 80 de 1993.

Propuso como excepciones: - Inexistencia del cargo dentro de la planta de empleados: precisó que el Decreto 012 del 15 de marzo de 2003, vigente para la fecha de contestación de la demanda, fijó la planta de personal y precisó que las funciones propias de la alcaldía serían cumplidas por la planta de personal que allí se establece, y en el artículo 2 determinó que el alcalde mediante resolución y atendiendo las necesidades del servicio distribuiría los cargos; y añadió que el artículo 125 de la Constitución es claro en disponer que el acceso a los empleos de carrera administrativa debe estar precedido del mérito, por ello no es posible que se declare la existencia de una relación laboral por cuando para ello se debe contar con el estatus de servidor público, el cual no tiene la accionante. - Inexistencia de la relación laboral: explicó que existen elementos propios de los cargos estatales como son la existencia del empleo en la planta de personal; la determinación de funciones propias del cargo; la previsión de los recursos en el presupuesto para el pago de los gastos que demande el empleo; y por ello la situación legal y reglamentaria no puede surgir de cualquier modo, mucho menos en virtud de una relación contractual.

Añadió que la demandante contaba con autonomía y discrecionalidad para ejercer sus actividades, no estaba sometida a subordinación o dependencia, pues lo que existió fue una relación de coordinación; sin que se le haya exigido el cumplimiento de un horario. - Los elementos del contrato de prestación de servicios difieren de los elementos del contrato de trabajo: adujo que la Corte Constitucional de vieja data ha precisado los elementos que caracterizan el contrato de prestación de servicio, y por ello se permite bajo esta figura que la administración supla cierto tipo de actividades que no son posibles de llevarse a cabo con personal de planta, tal como quedó plasmado en la sentencia C-094 de 2003. 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 6 - Genérica.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia dictada el 18 de diciembre de 2024, accedió parcialmente a pretensiones, tras plantearse como problemas jurídicos el determinar, si estaban demostrados los elementos de subordinación, prestación personal del servicio y remuneración para declarar la existencia de una relación laboral entre las partes; en caso positivo, si la demandante tenía derecho al pago de las prestaciones sociales y salariales, así como las indemnizaciones reclamadas; si había lugar a ordenar el reintegro; y si se configuraba la prescripción de los derechos laborales y aportes a pensión. Comenzó realizando un análisis del tratamiento jurisprudencial del contrato realidad, especialmente sus reglas de unificación. Seguidamente, relacionó el material probatorio compuesto por prueba documental y testimonial, de la cual desprendió que se acreditaban los elementos de prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, este último parámetro revisado conforme la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado que establece los indicios de dependencia del trabajador.

Concluyó que entre los años 2012 y 2016, la demandante prestó sus servicios al municipio de Palestina, los cuales eran necesarios para el normal desarrollo del objeto de este, y en las instalaciones de la entidad. Que, aunque no existía prueba que en la planta de cargos se tuviera un empleo que cumpliera las funciones desempeñadas por la accionante, ello no era óbice para determinar que los objetos para los cuales fue contratada la demandante eran completamente necesarios para la entidad contratante, teniendo una vocación de permanencia, pues siempre se requerirá de personal para las labores de aseo de las instalaciones físicas de la alcaldía municipal.

Al encontrar desvirtuados los elementos propios del contrato de prestación de servicios, esto es, la autonomía e independencia, al igual que la temporalidad propia de un verdadero contrato, y probados los elementos de una relación 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 7 de trabajo, infirió que el municipio de Palestina vinculó a la demandante bajo esa modalidad para encubrir la naturaleza real de la labor que esta desempeñó, por lo que era procedente declarar la nulidad del acto administrativo demandado.

En cuanto al restablecimiento del derecho, aclaró que no procedía reconocer la condición de empleado público, pero si era viable ordenar el reconocimiento a la demandante del valor de la diferencia entre lo que percibió por los contratos de prestación de servicio y lo que debió percibir de ser una empleada de planta, sumas debidamente indexadas a la fecha de ejecutoria del pago.

Sin embargo, no accedió al pago de la sanción moratoria, ni los aportes a salud ni a ARL, como tampoco la afiliación a una caja de compensación. En cuanto a la interrupción de los vínculos contractuales, conforme los criterios jurisprudenciales, consideró que la relación se dio sin solución de continuidad, por lo que no se configuraba la prescripción, ya que hubo permanencia, y entre la terminación de la relación y la reclamación administrativa no pasaron más de 3 años.

Se plasmó en la parte resolutiva:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la excepción denominada “inexistencia de relación laboral”, propuesta por la entidad demandada.

SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD del Oficios S.G. 414 del 23 de octubre de 2017, expedido por el municipio de Palestina, por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral entre la señora Rosa Elena Velásquez Castro y el municipio de Palestina.

TERCERO: DECLARAR la existencia de la relación laboral entre el municipio de Palestina y la señora Rosa Elena Velásquez Castro, por el tiempo de duración de cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos por las partes entre el 17 de enero de 2012 y el 19 de diciembre de 2016, sin solución de continuidad, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al MUNICIPIO DE PALESTINA, a pagar a 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 8 favor de la señora ROSA ELENA VELÁSQUEZ CASTRO, el equivalente a las prestaciones sociales ordinarias que percibían los empleados públicos del nivel asistencial de la Alcaldía de Palestina, por el tiempo de duración de cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos con la accionante entre el 17 de enero de 2012 y el 19 de diciembre de 2016, tomando como base de liquidación, el valor pactado por honorarios mensuales en cada uno de esos contratos.

La totalidad del tiempo laborado entre el 17 de enero de 2012 y el 19 de diciembre de 2016, se computará para efectos pensionales, para lo cual, la entidad hará las correspondientes cotizaciones. Las sumas que resulten a favor de la demandante deberán indexarse conforme al artículo 187 del CPACA; es decir, actualizarse mediante la aplicación de los ajustes de valor, para lo cual, la entidad demandada tendrá en cuenta la fórmula citada en la parte motiva de esta providencia y la forma como deberá hacer esos ajustes.

QUINTO: CONDENAR al MUNICIPIO DE PALESTINA, a título de restablecimiento del derecho, a tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional de la demandante (sobre los honorarios pactados) dentro de los períodos laborados por contrato de prestación de servicios, mes a mes entre el 17 de enero de 2012 y el 19 de diciembre de 2016 y, si existe diferencia entre los aportes realizados por la señora Rosa Elena Velásquez Castro como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante en concepto de aportes, pero solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

Asimismo, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al sistema general de seguridad social en pensiones durante el tiempo que duró su vinculación y, en el evento de no haberlo hecho o existir diferencia en su contra, deberá pagar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajador.

SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte considerativa.

SÉPTIMO: La entidad demandada dará cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en el artículo 192 del CPACA y pagará intereses moratorios a partir de su ejecutoria, en cuanto se cumplan los supuestos de hecho previstos para ello en la citada norma. 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 9 OCTAVO: SIN CONDENA EN COSTAS, conforme a lo considerado.

(…) RECURSO DE APELACIÓN Parte demandante: presentó recurso de apelación con la finalidad que se revoque parcialmente la sentencia de primera instancia, en lo atinente, únicamente, a la orden de restablecimiento del derecho (ordinal cuarto). Lo anterior, porque en la providencia se indicó que, el vínculo se presentó sin solución de continuidad, pero al momento de ordenar pagar el equivalente a las prestaciones sociales ordinarias que percibían los empleados del nivel asistencial de la alcaldía de Palestina se añadió que ello era por el tiempo de duración de cada uno de los contratos celebrados entre el 17 de enero de 2012 y el 19 de diciembre de 2016, lo cual fraccionaría esa no solución de continuidad, ya que la condena debe comprender la totalidad del tiempo en que inició el vínculo hasta la desvinculación, sin que puedan omitirse los periodos de terminación de un contrato e inicio del otro, so pena de continuar vulnerando el principio de primacía de realidad sobre las formas, así como los derechos mínimos e irrenunciables.

Parte demandada: consideró que en la sentencia de primera instancia se interpretaron de manera indebida los elementos esenciales del contrato laboral ya que el vínculo que unió a las partes era de índole contractual. En cuanto a la actividad personal del trabajador mencionó que el objeto del contrato incluía una obligación de hacer, pero nunca se le prohibió que encomendara a alguien más para que realizara las labores, pese a que el contrato tuviera cláusula de no ceder el mismo, ello no imposibilitaba delegar actividades a un reemplazo.

Sobre la remuneración manifestó que era cierto que se realizaron pagos por los servicios prestados, pero que ello no puede asimilarse a un salario porque fueron entregados a título de honorarios, los cuales además variaban de un contrato a otro, ya que se fijaron en función de los servicios específicos que eran prestados, sin periodicidad. 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 10 Frente a la subordinación y dependencia adujo que, conforme sentencia de unificación, existen unos indicios que permiten acreditar este elemento, advirtiendo que no necesariamente del cumplimiento de un horario se desprende este parámetro ya que es normal que haya actividades que deban ajustarse al funcionamiento de una entidad; resaltando además que los testigos fueron imprecisos en torno a esta información. De igual manera mencionó que, hubo una indebida valoración del acervo probatorio, ya que varios de los testigos desempeñaban sus funciones en lugares diferentes a la demandante, lo que evidencia una falta de seguridad, certeza y veracidad en sus dichos, ya que no presenciaron constantemente la forma en que se desempeñaban las labores por la señora Velásquez Castro; y agregó que la asignación de funciones y actividades estaba dirigida al cumplimiento de una coordinación en el ámbito de la administración pública, con el fin de asegurar los fines esenciales del servicio.

Pidió revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Dentro del término establecido en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, únicamente la parte demandante presentó escrito pronunciándose sobre el recurso de apelación insistiendo en los argumentos jurídicos expuestos a lo largo del proceso para considerar que en este caso se acreditan los elementos para declarar la existencia de una relación laboral entre las partes, pero ratificando la petición realizada en el recurso de apelación en torno a la orden de restablecimiento del derecho.

MINISTERIO PÚBLICO No presentó concepto de fondo. 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 11 CONSIDERACIONES La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis.

Conforme lo expuesto en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante se plantearán los siguientes interrogantes para resolver en esta instancia: Problemas jurídicos 1. ¿Probó la parte demandante que en el vínculo contractual que unió a la señora Rosa Elena Velásquez Castro con el municipio de Palestina, se configuraron los elementos de prestación personal del servicio, remuneración y subordinación que permiten declarar una verdadera relación laboral? En caso positivo: 2.

¿En qué términos debió ordenarse el restablecimiento del derecho? Lo probado ➢ Reposan dentro del expediente los siguientes contratos: CONTRATO NÚMERO DURACIÓN REMUNERACIÓN OBJETO 004 del 17 de enero de 2012 Desde el acta de inicio Hasta el 31 de diciembre de 2012. Valor total $11.400.000, correspondientes a un pago por valor de $950.000 y 11 pagos mensuales de $950.000, pagaderos los 5 primeros días de cada mes.

Prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad como auxiliar de servicios generales en el primer piso del palacio municipal de Palestina. 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 12 016-2013 Desde el 14 de enero de 2013 hasta el 15 de julio de 2013.

Otro sí del 16 de julio al 15 de octubre de 2013 Valor total $6.000.000, correspondientes a 6 pagos mensuales por valor de $1.000.000 Prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad como auxiliar de servicios generales en el primer piso del palacio municipal de Palestina. 205-2013 Desde el 16 de octubre hasta el 31 de diciembre de 2013.

Valor total $2.500.000, correspondientes a 1 pago por valor de $500.000 el 31 de octubre de 2013; y dos pagos mensuales durante los meses de noviembre y diciembre de 2013. Prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad como auxiliar de servicios generales en el palacio municipal de Palestina. 008 del 3 de enero de 2014 Desde el 4 de enero hasta el 24 de diciembre de 2014.

Valor total $12.000.000, correspondiente a 11 pagos iguales sucesivos por valor de $1.050.000, y un último pago por valor de $1.050.000 pagadero el 24 de diciembre de 2014. Prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad como auxiliar de servicios generales en el palacio municipal de Palestina. 014 del 10 de enero de 2015 Desde el 10 de enero hasta el 30 de diciembre de 2015.

Valor total $13.230.000, correspondientes a 11 pagos iguales por valor de $1.102.500 pagaderos el último día de cada mes; y un último pago por valor de $1.102.500 pagadero el 30 de diciembre de 2015 Prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad como auxiliar de servicios generales en el palacio municipal de Palestina. 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 13 021 del 19 de enero de 2016 Desde el 20 de enero hasta el 19 de diciembre de 2016 Valor total $12.127.500, que se pagarían mediante actas parciales Prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad como auxiliar de servicios generales en la biblioteca pública municipal. ➢ A través de petición dirigida a la alcaldía municipal de Palestina, radicada el 9 de octubre de 2017, la demandante solicitó se declarara la existencia de una relación laboral entre las partes durante el periodo comprendido entre el 17 de enero de 2012 al 19 de diciembre de 2016, reconociendo todas las prestaciones sociales y derechos que de ella se derivaran. ➢ Con oficio SG 414 del 23 de octubre de 2017 se resolvió la anterior petición de manera negativa a los intereses de la señora Velásquez Castro. ➢ En el presente trámite judicial se recibieron, a petición de la parte demandante, los testimonios de José Gabriel Soto Rodas y Gloria Amparo Quiñones Largo.

Primer problema jurídico ¿Probó la parte demandante que en el vínculo contractual que unió a la señora Rosa Elena Velásquez Castro con el municipio de Palestina, se configuraron los elementos de prestación personal del servicio, remuneración y subordinación que permiten declarar una verdadera relación laboral? Tesis: la Sala defenderá la tesis que entre la señora Rosa Elena Velásquez Castro y el municipio de Palestina existió una verdadera relación laboral, habida cuenta que el acervo probatorio recaudado devela los elementos propios de esta como son: i) la prestación personal del servicio; ii) la remuneración como contraprestación de este; y, iii) la continuada subordinación laboral.

Regulación del contrato de prestación de servicios Tratándose del contrato de prestación de servicios, el Estatuto de Contratación Estatal - Ley 80 de 1993- en su artículo 32 numeral 3 estableció: 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 14 Son contratos de prestación de servicios los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieren conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente necesario. Valga precisar que los apartes que subraya la Sala fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-154 de 1997, con ponencia del Doctor Hernando Herrera Vergara: “salvo que se acredite la existencia de una relación laboral subordinada”; lo que significa que el trabajador puede acudir en vía judicial a controvertir lo plasmado en el contrato, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, consagrado por el artículo 53 de la Constitución Política:

ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 15 (Subrayado fuera de texto).

La Honorable Corte Constitucional en la precitada sentencia se refirió a este principio y manifestó: El principio constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales tiene plena operancia0 en el asunto, en los casos en que se haya optado por los contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de manera que, configurada esa relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación que haya adoptado el vínculo que la encuadra, desde el punto de vista formal.

De resultar vulnerados con esos comportamientos derechos de los particulares, se estará frente a un litigio ordinario cuya resolución corresponderá a la jurisdicción competente con la debida protección y prevalencia de los derechos y garantías más favorables del "contratista convertido en trabajador" en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

En la misma providencia, se señalaron las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo en los siguientes términos: a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.

El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual " Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.". 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 16 b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato.

Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.

En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

A su vez, el Consejo de Estado en jurisprudencia de su Sección Segunda1 ha reforzado la anterior postura así: El principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, previsto en el artículo 53 de nuestra Carta Política, tiene plena operancia en aquellos eventos en que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de tal manera que, configurada la relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con lo cual agota su cometido al desentrañar y hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan 1 Consejo De Estado, Sección Segunda.

Sentencia de 16 de febrero de 2012. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 17 querido ocultarla. Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado. Adicionalmente, el artículo 25 constitucional, establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza " en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.".

De ahí que se decida proteger a las personas que bajo el ropaje de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes.

Finalmente, se advierte que el Consejo de Estado2, como bien lo advirtió la a quo, unificó mediante sentencia los criterios necesarios para definir la existencia de una verdadera relación laboral en el siguiente sentido: (…) 101. En este sentido, para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.

Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente. 2.3.3.2. Subordinación continuada 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento 2 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de unificación por importancia jurídica, del 9 de septiembre de 2021. Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 18 determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.

No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación -que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.

Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.

Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.

Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 19 el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.

En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.

A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.

En - cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige- de 2008 suscrito el 30 de seti que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral. 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 20 2.3.3.3.

Prestación personal del servicio 109. Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este; pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas. 2.3.3.4.

Remuneración 110. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado.” (Subraya la Sala).

De acuerdo con lo reseñado, el contrato de prestación de servicios con una entidad puede ser desvirtuado cuando se demuestre que además de la prestación personal del servicio y la remuneración o retribución, ha tenido lugar la subordinación o dependencia respecto del empleador, lo que confiere el derecho al pago de salarios y prestaciones sociales en favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.

Para ello, deberán acreditarse los elementos de prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, los cuales pasará a revisar esta Sala de Decisión. Prestación personal del servicio De los acuerdos de voluntades suscritos por las partes entre el 17 de enero de 2012 y el 19 de diciembre de 2016 se observa, como común denominador, que en su objeto se estableció, a grandes rasgos, que la actora prestara sus servicios de apoyo a la gestión de la entidad como auxiliar de servicios generales. 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 21 Practicadas las pruebas, efectivamente se demostró que la accionante prestó personalmente sus servicios, de lo cual dan cuenta los testimonios recaudados, y la prueba documental relacionada con los informes de actividades e interventoría de los contratos.

Remuneración De acuerdo con lo estipulado en los contratos de prestación de servicios que fueron aportados, se estableció una suma global como valor del contrato la cual posteriormente se fraccionaba de manera mensual o proporcional. Conforme los informes de interventoría, en estos se dejaban plasmados, a medida que avanzaba cada contrato, los pagos realizados y el valor de cada uno. Aunado a ello, la entidad nunca negó la retribución de los servicios, solo que adujo que ello se hizo a título de honorarios, no de salario.

Así las cosas, se configura también este elemento de la relación laboral. Subordinación En el recurso de apelación se adujo que es claro que no se acreditaron los elementos esenciales de la relación laboral, especialmente la subordinación, ya que lo que se evidenciaba era coordinación en el desarrollo de las actividades, sumado a que los testigos tampoco fueron claros con relación a este parámetro, ya que ellos no desempeñaban sus funciones de manera permanente en las instalaciones de la alcaldía. Conforme lo probado en este proceso, entre enero de 2012 a diciembre de 2016 se celebraron contratos de prestación de servicios entre las partes, los cuales, en términos generales, se circunscribían a que la señora Velásquez Castro desempeñara sus servicios de apoyo a la gestión como auxiliar de servicios generales.

Según los estudios y documentos previos para celebrar el contrato, se plasmó lo siguiente para los contratos del año 2013: 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 22 Para los contratos del año 2014 y 2015: Para el contrato del año 2016: 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 23 Entre las obligaciones del contratista estaban, entre otras: 1) Realizar el aseo de los pisos, muros, sanitarios, lavamanos, puertas, ventanas, áreas comunes del Palacio Municipal. 2) Responder por los elementos a su cargo e informar sobre cualquier anormalidad o deterioro que ellos presentaran y solicitar su reposición o reparación si era del caso. 3) Mantener limpios los muebles, enseres, ventanas, cortinas y todo elemento accesorio de las áreas de las oficinas de la administración municipal. 4) Solicitar a tiempo los elementos que se necesitaran para cumplir eficazmente con sus labores. 5) Preparar alimentos y/o servicios de cafetería de los funcionarios y atender las reuniones que se llevaran a cabo al interior del palacio municipal. 6) Informar al supervisor las novedades presentadas en el desarrollo de sus funciones. 7) Realizar las demás funciones que fueran asignadas por el supervisor y que correspondieran a la naturaleza del servicio contratado.

Sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que la actora prestó sus servicios se extrae lo siguiente de los testimonios recibidos: José Gabriel Soto Rodas - Informó que conoce a la demandante hace más o menos 15 años. 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 24 - Que del año 2011 al 2016 estuvo vinculado con el municipio de Palestina, mediante contratos de prestación de servicios, como monitor de deportes. - En cuanto al objeto del proceso indicó que cuando él estuvo trabajando en el municipio la accionante también prestaba sus servicios de aseo, mediante contrato, en la alcaldía municipal. - Que la demandante entraba entre 7:00 y 7:30 a.m., salía a las 12:00 del mediodía e iba almorzar, y volvía a entrar a la 1:30 o 2:00, hasta las 6:00 p.m., de lunes a viernes; y los sábados tenía un horario que era de 7:00, 7:30 a.m. a 12:00 del día. Que sabe del horario porque él también laboró en el municipio, y se daba cuenta de ello. - Que le consta la vinculación porque en ese tiempo él también laboró en la alcaldía y de vez en cuando iba a las instalaciones y hablaba con la accionante. - Que no tiene conocimiento de las fechas de celebración de los contratos de la demandante, pero que mientras estuvo la administración de ese alcalde de turno, 4 años, el mismo tiempo estuvo la relación; pero que después que se presentó el cambio de administración la mandaron para la biblioteca. - En relación con las funciones que desempeñaba la demandante indicó que ella barría, trapeaba, hacía el aseo en todas las oficinas de la alcaldía y los pasillos; y también debía repartir tintos. - Sobre las funciones en la biblioteca indicó que eran las mismas labores de aseo.

Que la biblioteca está ubicada en otro barrio diferente al de la alcaldía, aunque es una dependencia de esta. - Sobre las órdenes que recibía indicó que no estuvo presente cuando se las dieron, que no tiene conocimiento de ello; no sabe de quién las podía recibir. - Sobre el pago mencionó que cumplido el mes a él le cancelaban en una cuenta que le hicieron abrir, que supone que para la accionante era igual. - Que no tiene conocimiento de cuantos contratos suscribió la demandante, pero que sabe que eran generalmente por un año. - Que no está seguro de quién era el jefe de la demandante, pero que cree era el secretario de Gobierno, y que lo sabe porque él también trabajó allá y por los pasillos se escuchaba eso. - Sobre los insumos para realizar la labor indicó que los daba la alcaldía a través del almacén. - Considera que las funciones desempeñadas por la actora eran necesarias para el funcionamiento de la alcaldía, y que lo afirma porque en el tiempo que estuvo trabajando siempre se tenía la persona de aseo, ya que los empleados no se iban a poner a realizarlo. 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 25 - Que la desvinculación cree se dio por el cambio de administración. - Que cuando se desvinculó a la demandante se contrató a otra persona para desempeñar las labores y que ese nombramiento fue de planta; que cuando la demandante estaba laborando el empleo de planta de servicios generales estaba vacante y por ello la vincularon mediante contrato de prestación de servicios. - Que no tiene conocimiento de qué pasaba si la demandante se ausentaba de las instalaciones de la alcaldía, o las dejaba sin realizar la limpieza. - Que el lugar de trabajo más frecuente que el testigo tenía por ser monitor eran los centros deportivos, que eran lugares externos a la alcaldía. - Sobre el cumplimiento del horario indicó que a veces iba a la alcaldía a hacer alguna diligencia y evidenciaba la situación; o cuando hacían actividades deportivas en el parque que queda cerca de la sede de la alcaldía. Gloria Amparo Quiñonez - Es amiga de la demandante desde hace 20 años. - Estuvo vinculada con el municipio mediante contrato de prestación de servicios entre los años 2012 a 2016, aproximadamente. - En relación con el objeto del proceso manifestó que ambas laboraron en el municipio. - Que a la demandante para realizar el aseo le tocaba mantener la entrada de la alcaldía limpia a las 7:00 a.m. que ella ingresaba, y también la oficina del alcalde porque a esa hora entraba el mandatario; que barría, trapeaba, sacudía, y repartía los tintos. - Sobre los extremos temporales de la relación contractual de la demandante indicó que no sabe cuáles fueron, pero que la testigo estuvo del 2012 al 2016 y ahí la veía; pero que cree que laboró hasta el 2016. - Sobre el horario que cumplía la demandante indicó que le consta porque ella tenía el mismo, aunque no iba permanentemente a la alcaldía, y la veía laborando desde las 7:00 a.m. Y que a veces la testigo iba y la veía tipo 5:00, 5:30 p.m., que hasta las 6:00 p.m. la llegó a ver. - Que la testigo también estuvo vinculada con el municipio y la actividad que tenía era repartir prediales, entonces iba mucho a la alcaldía, y luego se trasladaba a las veredas, pero iba continuamente a recoger material. - Que la demandante trabajaba todos los días, incluso los sábados de 7:00 a.m. a 12:00 del mediodía. 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 26 - Sobre quién le imponía el horario indicó que se imaginaba que era la secretaría de Gobierno, pero que no sabe si se le exigía cumplirlo. - Que no conoce con qué periodicidad se le realizaban los pagos. - Sobre las funciones de la actora indicó que barría, trapeaba, sacudía, arreglaba baños, y repartía tintos. - Que el secretario de Gobierno era quien le asignaba las funciones. - Sobre quién le suministraba los insumos para desarrollar las labores adujo que era el almacenista, y que le consta porque él era el que manejaba los implementos de la alcaldía. - Que la testigo iba a la alcaldía por ahí 2-3 veces a la semana, y a veces de manera más frecuente, y se quedaba por ahí 20 minutos, o 1 hora, a veces más tiempo, toda la mañana; y que en determinados momentos veía la demandante haciendo sus labores; y que otras veces no la veía porque también la ponían a hacer mandados, como sacar fotocopias, ir a la papelería, y que se imagina que la mandaba la secretaria de Gobierno. - Que ella ya no labora en la alcaldía pero que cuando va a las instalaciones ve otra persona realizando las tareas de servicios generales, y que oyó por comentarios que ya era vinculada de planta. - Que la demandante laboró unos años en la alcaldía, y luego otro tiempo en la biblioteca, pero esta también pertenece a la alcaldía, y en ambas desempeñaba las mismas funciones.

Sobre los indicios que estableció el Consejo de Estado en su sentencia de unificación que permiten analizar la existencia de una relación subordinada se tiene lo siguiente: Lugar de trabajo De acuerdo con lo señalado por los testigos, y lo plasmado en los contratos celebrados, la actora prestaba sus servicios en las instalaciones de la alcaldía de Palestina, y en la biblioteca pública, realizando las labores de servicios generales.

Cumplimiento de horario Se informó por los testigos que la demandante realizaba sus actividades en un horario de trabajo que se explicó era de 7:00 o 7:30 a.m., salía a las 12:00 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 27 m a almorzar, y regresaba hasta las 5:00 o 6:00 p.m., de lunes a viernes; y los sábados de 7:00 o 7:30 a.m. hasta el mediodía. Aunque no se informó que algún funcionario ejerciera un control sobre el horario, se considera que por las labores desarrolladas por la demandante estas debían llevarse a cabo en el mismo horario laboral que tenían los demás empleados, ya que según los informes de interventoría en ellos se plasmó que algunas de las tareas que desarrollaba la demandante era prestar el servicio de cafetería a diferentes dependencias de la administración municipal; prestar su colaboración en las diferente reuniones programadas por la administración municipal dentro y fuera de la sede; y apoyar mediante la realización de diligencias externas relacionadas con las labores realizadas por funcionarios de la administración municipal.

La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar De acuerdo con la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, este indicio constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación; y aunque no existe una prueba reina para demostrarlo, deben tenerse en cuenta aquellas que permitan acreditar que el contratista no ejercía la actividad para la que fue contratado de manera autónoma e independiente, sino que debía someterse a las órdenes e instrucciones de la entidad, a través de sus funcionarios, y en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran.

Aunque los testigos no informaron de manera precisa sobre las órdenes o control de actividades que tenía la demandante, sí indicaron que esta era la encargada del aseo, de cafetería, y que muchas veces la mandaban a hacer diligencias. Esto se acompasa con las actividades que a cargo de la demandante quedaron establecidas en los contratos; labores que para esta Sala implican, per se, una subordinación de la demandante frente a la entidad, pues en este caso no se puede concluir que ella tuviera independencia y autonomía para llevar a cabo sus actividades, ya que estas por su naturaleza deben realizarse en forma permanente, continua y controlada, teniendo en cuenta que el servicio de aseo debe ser garantizado en todo momento a fin de que quienes laboran 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 28 o acuden a las instalaciones gocen de condiciones de salubridad; y aunado a ello como se indicó, en los informes de supervisión del contrato se consignaban actividades realizadas por ella que denotan el acatamiento de directrices, como atener las diferentes reuniones programadas, e incluso realizar diligencias relacionadas con las labores llevadas a cabo por los funcionarios.

Es decir, conforme las tareas que debía realizar la demandante, la entidad sí era quien establecía las condiciones de tiempo, modo y lugar en que estas debían ser llevadas a cabo; incluso suministraba los elementos para realizarlas. Debe advertirse que conforme lo ha explicado el Consejo de Estado3, “el principio de coordinación que guía la ejecución de los contratos de prestación de servicios, parte de la sincronización de actividades que debe ejercer el contratista con las guías que imparte el contratante a fin de conseguir la correcta ejecución del contrato.

Por el contrario, en la subordinación existe una relación de dependencia o sujeción por parte del empleado al empleador, impidiendo que el primero pueda disponer del servicio que ejecuta sin que el segundo imparta las órdenes de tiempo, modo y lugar para su ejecución”, condiciones que para esta Sala quedaron demostradas en el presente caso.

Actividades realizadas para satisfacer el objeto misional de la entidad Tal como se detalló en el acápite de pruebas de esta providencia, la demandante suscribió contratos de prestación de servicios entre los años 2012 a 2016, de manera continua, y este actuar que durante este tiempo frecuentó la administración constituye un serio indicativo de que el cargo que desempeñaba la demandante tenía vocación de permanencia; evidenciándose, además, que aunque las funciones no podrían catalogarse propiamente como misionales, sí tenían que ver con el adecuado funcionamiento de la administración municipal, incluso por tratarse de sitios de atención a la ciudadanía debiéndose mantener en óptimas condiciones no solo para los usuarios que allí acuden, sino para que los empleados puedan desarrollar sus funciones en un correcto ambiente laboral, lo que denota que 3 Sección Segunda – Subsección A, catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 66001-23-33-000-2014- 00531-01 (5462-2019) 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 29 son labores complementarias a las misionales de la entidad, tal como se dejó plasmado en los estudios y documentos previos para celebrar los contratos.

Vocación de permanencia del cargo Al utilizarse este modelo de contratación advierte la Sala que se abusó de la figura del contrato de prestación de servicios estatal, pues este se convalida para ejercer labores especializadas y en un tiempo delimitado, de acuerdo a lo establecido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, ya referenciado; sumado a lo determinado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del año 2021, en la cual se señaló que “El sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.

(…) Para la Sala, la anterior interpretación unifica el significado y alcance del «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual se acompasa plenamente con la interdicción de prolongar indefinidamente la ejecución de los contratos estatales de prestación de servicios”. En este caso, celebrar contratos de prestación de servicios continuos por espacio de más de 4 años, transgrede los lineamientos expuestos acerca de la temporalidad de este tipo de negocios jurídicos.

Aunado a lo anterior, se ha determinado por parte de la jurisprudencia que la administración no puede suscribir contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones de carácter permanente. Y sobre qué constituye una función permanente, la Corte Constitucional en sentencia C-171 de 2012 enunció que ello se desprende de la comprobación de unos criterios explicados así: Acerca del esclarecimiento de qué constituye una función permanente, la jurisprudencia constitucional ha precisado los criterios para determinarla, los cuales se refieren (i) al criterio funcional, que hace alusión a “la ejecución de funciones que se refieren al ejercicio 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 30 ordinario de las labores constitucional y legalmente asignadas a la entidad pública (artículo 121 de la Constitución)” 0;

(ii) al criterio de igualdad, esto es, cuando “las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral”; (iii) al criterio temporal o de habitualidad, si “las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual”; (iv) al criterio de excepcionalidad, si “la tarea acordada corresponde a “actividades nuevas” y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta”; y (v) al criterio de continuidad, si “la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, en otras palabras, para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral”.[41] Se tiene que estos requisitos se cumplieron ya que se desvirtuó el carácter temporal de la labor contratada al probarse: 1) el criterio funcional, porque la función contratada estaba referida a las labores que debía adelantar la entidad como propias u ordinarias. 2) aunque frente a la igualdad no quedó acreditado que otra persona desempeñara las mismas labores, sí quedó probado que siempre se ha tenido una persona para realizar este tipo de actividades, y que las labores son necesarias para la entidad. 3) temporalidad o habitualidad, porque las tareas llevadas a cabo por la demandante eran cotidianas, diarias, y continuas. 4) excepcionalidad, porque se trató de una vinculación que se extendió por más de 4 años con la misma persona y ejecutando las mismas labores, las cuales se encuentran ligadas al componente funcional de la entidad. 5) continuidad, porque la vinculación se realizó mediante contratos de prestación de servicios sucesivos durante los años 2012 a 2016, para desempeñar funciones del giro ordinario de la entidad, de carácter permanente y sin autonomía en el ejercicio de la labor.

Corolario de lo expuesto, se tiene que conforme a la documentación aportada y las declaraciones acopiadas es válido afirmar que el vínculo contractual que ligó a la demandante con la entidad accionada trascendió más allá de lo 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 31 pactado, convirtiéndose en una verdadera relación laboral en la que estuvieron presentes sus elementos esenciales antes mencionados: prestación personal del servicio, remuneración como contraprestación, y subordinación y dependencia, por lo que es procedente confirmar la sentencia de primera instancia. Segundo problema jurídico ¿En qué términos debió ordenarse el restablecimiento del derecho? Tesis: la Sala defenderá la tesis que, como restablecimiento del derecho, a la demandante le asiste derecho a que se le pague una suma equivalente a las prestaciones sociales que un empleado de la entidad de igual categoría tendría derecho durante el período en que ejerció sus labores con base en los honorarios pactados, pero solamente por el tiempo que duraron los contratos.

En relación con el restablecimiento del derecho, solo la parte demandante, mediante el recurso de apelación, manifestó su inconformidad con el fallo de primera instancia, pero únicamente en relación con la orden de reconocer y pagar el equivalente a las prestaciones sociales ordinarias que recibían los empleados públicos del nivel asistencial de la alcaldía por el tiempo de duración de cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 17 de enero de 2012 y el 19 de diciembre de 2016, al afirmar que se concluyó que no había solución de continuidad, y en tal sentido el pago se debe realizar sin fraccionamiento alguno sino de manera continua entre estos dos extremos temporales.

Frente al restablecimiento del derecho en casos de contrato realidad, el Consejo de Estado en providencia del 15 de agosto de 20134 fue claro al manifestar que, por el hecho de reconocer la relación laboral, no se le puede otorgar a la demandante la calidad de empleada pública. 4 Consejo de Estado; sala de lo contencioso administrativo; sección segunda;

Subseccion B; Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve; Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil trece (2013).; radicación número: 18001-23-31-000-2001-00087- 01(1622-12) 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 32 Sin embargo, esto no obsta para que se le reconozcan a manera de indemnización las prestaciones sociales dejadas de percibir basadas en los honorarios que devengó: El fundamento según el cual el contratista que desvirtúa su situación no se convierte automáticamente en empleado público, no restringe la posibilidad de que precisamente luego de probar la subordinación se acceda a la reparación del daño, que desde luego no podrá consistir en un restablecimiento del derecho como el reintegro, ni el pago de los emolumentos dejados de percibir, pues evidentemente el cargo no existe en la planta de personal, pero sí el pago de la totalidad de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas (…).

Respecto a la liquidación de la condena, encuentra la Sala, que es razonable la posición que ha venido sosteniendo la Sección Segunda al ordenar a título de reparación del daño, el pago de las prestaciones sociales, con base en los honorarios pactados en el contrato, pues en razón a la inexistencia del cargo en la planta de personal dichos emolumentos son la única forma de tasar objetivamente los perjuicios, ya que la otra forma sería asimilarlo a un empleado de condiciones parecidas presentándose una situación subjetiva de la Administración para definir esta identidad, implicando reabrir la discusión al momento de ejecutar la sentencia5 (Líneas fuera del texto).

Es cierto que en la sentencia de primera instancia se concluyó que el vínculo entre las partes fue continuo entre el 17 de enero de 2012 y el 19 de diciembre de 2016, al evidenciarse que entre los contratos no transcurrieron más de 30 días, que fue el tiempo que la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 emitida por la Sección Segunda, radicado 05001-23-33-000-2013- 01143-01 (1317-2016), estableció como parámetro para considerar revisar si había o no solución de continuidad.

También es cierto que, en consecuencia, se ordenó pagar a la accionante el equivalente a las prestaciones sociales ordinarias que percibían los empleados públicos del nivel asistencial de la Alcaldía de Palestina, por el tiempo de duración de cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 17 de enero de 2012 y el 19 de diciembre de 2016, tomando como 5 Consejo de Estado.

Sección Segunda, Sent. del 19 de febrero de 2009. Rad. 3074-05. C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 33 base de liquidación, el valor pactado por honorarios mensuales en cada uno de esos contratos. Dicha orden es compartida por esta Sala de Decisión, apartándose del argumento de la parte demandante, ya que el análisis de la solución de continuidad entre los contratos tiene como fundamento, según la sentencia de unificación mencionada, lo siguiente: “(…) 3.2.

El término de interrupción de los contratos estatales de prestación de servicios: la solución de continuidad 136. El segundo problema jurídico que pretende resolver la presente sentencia de unificación es establecer el término de solución de continuidad en aquellos contratos de prestación de servicios que presentan interrupciones entre uno y otro. 137.

Antes que nada, conviene precisar la noción de solución de continuidad, en el entendido de que «solución» es igual a interrupción. Es decir, que cuando se habla de solución de continuidad se debe entender configurada la interrupción del periodo de prestación de servicios; mientras que la no (sin) solución de continuidad equivale a la existencia de una unidad de vínculo contractual, cuando la relación permanece ininterrumpidamente causándose.

(…) 139. Sobre el particular, desde ahora se anticipa que la Sala acogerá un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios. Un término que no debe entenderse como «una camisa de fuerza» que impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino como un marco de referencia para la Administración, el contratista y el juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para este último, que en cada caso concreto habrá de sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario, cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado. 140.

Para la Sala, la aplicación de este término se soporta en varias razones de peso. En primer lugar, porque permite concluir que cuando se interrumpe la prestación de un servicio por hasta treinta (30) días hábiles, el vínculo laboral (en aquellos eventos donde previamente se haya acreditado la relación laboral) 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 34 sigue siendo el mismo, lo cual facilita establecer el cómputo de la prescripción de los derechos reclamados.

En segundo lugar, porque su aplicación resulta idónea por la evolución que ha tenido la figura del «contrato realidad» en la jurisprudencia de esta Sección, pues, como se mencionó, el análisis de sus particularidades ha exigido la introducción de distintos plazos para la configuración del fenómeno prescriptivo; siendo el que aquí se acoge el que mayor garantía ofrece para los reclamantes y, en consecuencia, el que mejor materializa el propósito perseguido por el legislador, que definió a la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y en la ley como el objeto de la jurisdicción de lo Contencioso-administrativo.

Y, en tercer lugar, porque, en la práctica, treinta (30) días hábiles es un periodo razonablemente suficiente para determinar si lo que se pacta es un nuevo contrato, una adición o una prórroga de otro anterior, puesto que en muchos casos en los que se ha encontrado que existe la relación laboral encubierta o subyacente, se ha advertido que se presentan tales interrupciones, superiores, incluso, a un mes. 141.

De igual manera, para una mayor coherencia del sistema jurídico nacional, y en virtud de los imperativos de adaptación a los cambios sociales y económicos,esta Sala, acudiendo a un diálogo entre tribunales (o diálogo judicial), resalta y acoge la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre la noción de «interrupciones amplias, relevantes o de gran envergadura» que en los asuntos de su competencia, ha aplicado para desvirtuar las formalidades empleadas, en algunos casos, para simular la ruptura de la unidad contractual; esto con el propósito de identificar con mayor certeza si las suspensiones en los contratos de prestación de servicios reflejan la intención real de las partes de detener la continuidad del vínculo laboral subyacente.

(Subraya la sala) (…)” Es decir, esa solución de continuidad tiene relevancia no solo para determinar que el vínculo contractual trascendió a uno laboral por extenderse la celebración de los contratos en el tiempo, al no mediar interrupciones entre uno y otro, lo que permite inferir, conforme cada caso, que se trató de la misma relación; y también para efectos de determinar si se presenta o no la prescripción de derechos.

Pero el determinar que no hay solución de continuidad no denota, como lo entiende la parte actora, que el reconocimiento de la indemnización 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 35 equivalente a las prestaciones sociales que tiene un empleado de la entidad del mismo nivel, que se cancela conforme los honorarios pactados, pueda ser otorgada por periodos de tiempo en los cuales no existió una relación contractual porque ya había terminado un contrato y no había iniciado el otro; no se acreditó haber laborado; y menos recibir un pago; pues ello llevaría a otorgar sumas de dinero por periodos en los cuales no existió un vínculo entre las partes, y menos un fundamento para proceder a remunerarlos.

Así las cosas, se confirmará la sentencia en relación con la orden atinente al restablecimiento del derecho plasmada en el ordinal cuarto. Conclusiones De acuerdo con las pruebas que reposan dentro del expediente se puede inferir que en el vínculo contractual que unió a la señora Rosa Elena Velásquez Castro y el municipio de Palestina se configuraron los elementos propios de una relación laboral como se declaró en la sentencia de primera instancia, por lo cual es procedente confirmarla.

Costas En el presente asunto, de conformidad con el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, se condenará en costas de segunda instancia a al municipio de Palestina, conforme al criterio objetivo valorativo, ya que, la sentencia de primera instancia será confirmada, y que por la interposición del recurso de apelación la parte demandante desplegó actuación ante este Tribunal, lo que se comprueba con el pronunciamiento presentado; mismas que se liquidarán conforme a los artículos 365 y 366 del C. G. del P. Se fijan como agencias en derecho, a favor de la parte demandante, la cantidad de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, conforme al Acuerdo nro.

PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016. En mérito de lo expuesto, la SALA PRIMERA DE DECISIÓN del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 17001-33-39-005-2018-00250-01 nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 129 Segunda instancia 36 FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2024 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales dentro del proceso que por el medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO presentó la señora ROSA ELENA VELÁSQUEZ CASTRO contra la EL MUNICIPIO DE PALESTINA, conforme lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS de segunda instancia al municipio de Palestina, cuya liquidación y ejecución se hará en la forma prevista en el Código General del Proceso. Se fijan agencias en derecho por la suma de un (1) salario mínimo legal mensual vigente a favor de la parte demandante, conforme al Acuerdo nro. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Sentencia proferida en Sala de Decisión realizada el 06 de agosto de 2025, conforme acta nro. 068 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.