1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, cinco (05) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-007-2022-00221-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandantes: Sandra Milena Morales Reina Apoderado: Rubén Darío Giraldo Montoya Demandado: Departamento del Tolima Apoderado: Johana Carolina Restrepo González Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Apoderado: Martín Orlando Méndez Amado (principal) Johanna Marcela Aristizábal Urrea (sustituto) Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Tolima contra la sentencia proferida el 12 de septiembre de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Sandra Milena Morales Reina 1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y el Departamento del Tolima – Secretaría de Educación y Cultura, solicitando que se acojan las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1.
Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio TOL2022EE015217 del 24 de mayo de 2022, mediante el cual la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada del pago tardío de cesantías, conforme a lo establecido en la Ley 1071 de 2006.
Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio TOL2022EE014397 del 18 de mayo de 2022, emitido por el Departamento del Tolima, mediante el cual negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada del pago tardío de cesantías, de acuerdo con la Ley 1071 de 2006. 1 A través de apoderado. 2 Se declare que la demandante tiene derecho a que la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y el Departamento del Tolima – Secretaría de Educación y Cultura, según sus respectivas competencias, reconozcan y paguen la sanción moratoria establecida en la Ley 1071 de 2006 por el pago tardío de sus cesantías.
Se condene, a título de restablecimiento del derecho, a la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y al Departamento del Tolima – Secretaría de Educación y Cultura, según corresponda, a reconocer y pagar a la demandante la sanción moratoria derivada del pago tardío de sus cesantías, en los términos previstos en la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006.
Se ordene a las entidades demandadas indemnizar las sumas que se determinen en la sentencia definitiva, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Se ordene a las entidades demandadas dar cumplimiento al fallo definitivo dentro de los términos previstos en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011, y, en caso de mora, generar intereses en los términos allí establecidos.
Se condene en costas a las entidades demandadas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.1.2. Hechos Sucintamente, las circunstancias fácticas que fundamentan las pretensiones de la demanda son las siguientes: La señora Sandra Milena Morales Reina, docente al servicio del Departamento del Tolima, solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías el 23 de octubre de 2019.
Mediante la Resolución 8014 del 25 de noviembre de 2019, se le reconoció dicha prestación, la cual fue pagada el 20 de marzo de 2020. El 6 de abril de 2022, solicitó a la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías, petición que fue denegada mediante el Oficio TOL2022EE015217 del 24 de mayo de 2022.
El 18 de abril de 2020, presentó petición similar al Departamento del Tolima, la cual fue negada mediante el Oficio TOL2022EE014397 del 18 de mayo de 2022. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. Nación – Ministerio de Educación - FOMAG Manifiesta oposición a todas las pretensiones de la demanda, argumentando que no están destinadas a prosperar en contra de esta entidad y señala que la parte actora no fundamentó adecuadamente la existencia del acto ficto o presunto que se pretende declarar en relación con la solicitud presentada, referente al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, conforme a lo dispuesto en el CPACA; cita el criterio unificado del Consejo de Estado, expresado en la sentencia del 18 de julio de 2018, que establece la improcedencia de la indexación de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. 3 Explica que no se integró adecuadamente el contradictorio, dado que no se demandó a la Secretaría de Educación de Tolima, entidad encargada de expedir y notificar el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías de la actora, siendo esta la responsable de la mora en el pago de la prestación social al no haber expedido ni notificado el acto administrativo dentro del término de quince (15) días hábiles siguientes a la solicitud; señala que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías fue expedido por la Secretaría de Educación de Tolima, a través de la Dirección de Talento Humano, y posteriormente remitido para su ejecución, por lo que, al ser la entidad territorial quien profiere el acto administrativo, debe formar parte del contradictorio para informar sobre el trámite de la solicitud y esclarecer si algún procedimiento interadministrativo influyó en el retraso en el pago de la prestación solicitada por la demandante, asegurando que la entidad territorial debe ser condenada por incumplir el término establecido por la ley al no expedir ni notificar el acto administrativo dentro del plazo de quince (15) días hábiles posteriores a la solicitud.
Asimismo, sostiene que, en virtud de la modificación introducida por el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la intención del legislador es clara: evitar que el patrimonio autónomo del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) continúe pagando indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa, y expone que esta intención también incluye la sanción moratoria derivada del pago tardío de las cesantías parciales o definitivas de los docentes afiliados a dicho fondo, por lo que asegura que el FOMAG solo está autorizado para pagar de sus recursos en aquellos casos en los que el docente demuestre que no se le pagaron las cesantías.
Afirma que no existe legitimación en la causa por pasiva del FOMAG, dado que la modificación normativa traslada la obligación de pago por el retardo en el pago de las cesantías a la entidad territorial certificada. Finalmente, puntualiza que hubo un retraso por parte del ente territorial en expedir el acto administrativo, ya que no fue proferido dentro del término de quince (15) días hábiles posteriores a la radicación de la solicitud, por lo que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, esta responsabilidad recae exclusivamente sobre la entidad territorial. 1.2.2.
Departamento del Tolima Expresó su oposición a las pretensiones de la demanda, argumentando que no le corresponde asumir el pago de la sanción legal impuesta por el retardo en el pago de las cesantías, ya que esta obligación debe ser asumida por el FOMAG, administrado por Fiduprevisora. Sostuvo que, en los casos en que se exceda el plazo para el reconocimiento y pago de las cesantías, así como para el pago de la sanción moratoria correspondiente, este debe ser cubierto por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG); recordó que el Decreto 2563 de 1990, en su artículo 7°, establece que las prestaciones sociales de los docentes nacionalizados son responsabilidad de la Nación y deben ser pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de igual manera, la Ley 91 de 1989 dispone que las prestaciones sociales del personal nacional y nacionalizado causadas a partir de la promulgación de la ley serán responsabilidad de la Nación y serán pagadas por dicho fondo.
Destacó que el Decreto reglamentario 2831 de 2005, en cuanto al trámite de reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes a cargo del FOMAG, 4 señala en los artículos 4 y 5 que la resolución de reconocimiento de estas prestaciones debe ser elaborada y firmada por el Secretario de Educación del respectivo ente territorial; sin embargo, aclaró que esto no implica que la función de reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes afiliados al fondo se transfiera a las entidades territoriales, ya que los pagos de estas prestaciones se realizan con cargo a la Nación, a través del Ministerio de Educación Nacional y del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Subrayó que, al revisar las normas aplicables, se puede concluir que el pago de las sanciones moratorias corresponde exclusivamente al FOMAG, explicando que, dado que la solicitud y la mora se originaron antes de diciembre de 2019, el ente territorial solo cumple con la función delegada de expedir las resoluciones de reconocimiento del derecho; en este sentido, el pago de la sanción moratoria por el retardo en el pago de cesantías debe ser responsabilidad del FOMAG, conforme a la normativa y la jurisprudencia vigente; indicó que las entidades territoriales tienen responsabilidad solo a partir del cambio normativo, en cuanto al cumplimiento de los plazos establecidos para expedir la resolución de reconocimiento y remitirla ejecutoriada a la administradora del fondo.
Asimismo, puntualizó que, para determinar si la entidad territorial tiene la obligación de asumir el pago de la sanción moratoria, debe revisarse el término que establece la norma para la expedición del acto administrativo de reconocimiento, por lo tanto, es necesario verificar el trámite de la solicitud para establecer si hubo mora y, en su caso, identificar su origen.
Afirmó que no corresponde al Departamento del Tolima asumir el pago de la sanción moratoria, ya que esta es responsabilidad del FOMAG, como titular del pago de los derechos laborales de los docentes estatales, tal como lo establece el ordenamiento jurídico; reiteró que el Departamento del Tolima no es responsable del pago de las cesantías definitivas o parciales de los docentes nacionalizados y, por lo tanto, no podría responder por la sanción derivada del retardo en el pago de esta prestación social, fundamentó este argumento en que, conforme a la Ley 1955 de 2019, el FOMAG es responsable de las sanciones causadas en 2019, siendo el encargado del pago de las cesantías de los maestros, según lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, que creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Sostuvo que, en caso de que se acredite la mora en el pago de las cesantías definitivas solicitadas, deberá aplicarse la sanción moratoria prevista en el parágrafo único del artículo 5º de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, pero que dicha sanción deberá ser asumida por el FOMAG, como entidad encargada del reconocimiento y pago de las cesantías, conforme a lo dispuesto en la Ley 91 de 1989. 1.3.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante sentencia del 11 de julio de 2024, accedió a las pretensiones de la demanda y, en su parte resolutiva, determinó lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones formuladas por el Departamento del Tolima, por las razones indicadas a lo largo de las consideraciones de esta providencia. 5 SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de “ausencia del deber de pagar sanciones”; propuesta por la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de conformidad con lo esbozado en precedencia.
TERCERO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el TOL2022EE014397 del 18 de mayo de 2022, mediante el cual se negó a la señora SANDRA MILENA MORALES REINA, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 1071 de 2006, como consecuencia del pago tardío de sus cesantías, con base en los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA a reconocer y pagar a favor de la señora SANDRA MILENA MORALES REINA, lo siguiente: i) un día de salario por cada día de retardo en el pago de cesantías parciales solicitadas el 23 de octubre de 2019, contados del 06 de febrero al 19 de marzo de 2020, equivalente a 43 días de salario que ascienden a la suma de CINCO MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS VEINTICUATRO PESOS ($5.558.524) M/CTE, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia; ii) la indexación sobre la anterior suma de dinero, a partir del 20 de marzo de 2020 hasta la ejecutoria de la sentencia, en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, y iii) intereses sobre la suma reconocida, a partir del día siguiente de la ejecutoría de la sentencia, según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.
(…).” La juez indicó que, conforme a las pruebas presentadas, la señora Sandra Milena Morales solicitó el pago de cesantías parciales ante la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima el 23 de octubre de 2019, solicitud que fue reconocida mediante la Resolución No. 8014 del 25 de noviembre de 2019 y cuyo valor se puso a disposición de la interesada el 20 de marzo de 2020.
Puntualizó que la Entidad Territorial disponía de un plazo de quince (15) días hábiles, contados a partir del día siguiente a la radicación de la solicitud, para expedir el acto administrativo de reconocimiento de la prestación; así, como la solicitud fue presentada el 23 de octubre de 2019, se esperaba que la entidad expidiera la resolución correspondiente a más tardar el 15 de noviembre de 2019; sin embargo, dicho acto no fue expedido dentro de ese término, sino hasta el 25 de noviembre de 2019.
Citó al Consejo de Estado, que establece que, en casos de reconocimiento extemporáneo de las cesantías a los docentes, deben considerarse los diez (10) días hábiles correspondientes a la ejecutoria del acto administrativo, los cuales vencieron el 29 de noviembre de 2019, y precisó que debían contabilizarse los cuarenta y cinco (45) días hábiles que el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio tiene para realizar el pago, plazo que en este caso venció el 5 de febrero de 2020; no obstante, el valor de las cesantías fue puesto a disposición del demandante solo el 20 de marzo de 2020, lo que generó un retraso de 43 días.
Respecto a la imputación de responsabilidad por la sanción moratoria, la autoridad judicial señaló que la Ley 1955 de 2019, que entró en vigor el 25 de mayo de ese año, establece que el ente territorial será responsable de la sanción por mora en el pago de cesantías cuando el retraso sea consecuencia del incumplimiento de los plazos para expedir, notificar y/o entregar el acto administrativo de reconocimiento 6 de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para su respectivo pago.
En consecuencia, y dado que la mora se originó después de la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019, así como el incumplimiento por parte del Departamento del Tolima, a través de la Secretaría de Educación y Cultura, de los plazos para la expedición y entrega del acto administrativo de reconocimiento de cesantías parciales al FOMAG, se precisó que corresponde a dicha entidad territorial asumir el pago de la sanción moratoria en este asunto.
Asimismo, advirtió que, habiendo recibido el FOMAG el acto administrativo de reconocimiento de cesantías el 11 de febrero de 2020, este cumplió con el pago de la prestación dentro de los 28 días hábiles siguientes (el 20 de marzo de 2020), conforme a los términos establecidos por la ley, lo cual desvirtúa cualquier injerencia del FOMAG en la mora por el pago tardío de las cesantías solicitadas por la demandante.
Refirió que el pago de la sanción moratoria en este asunto, conforme a los lineamientos expuestos por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018, debe liquidarse con la asignación básica devengada por la demandante en el año en que se generó la mora, es decir, en 2020. Por otro lado, en lo que respecta al reconocimiento de la indexación, se aclaró que la indexación del valor a pagar por sanción moratoria durante los días de su causación es improcedente; sin embargo, el valor total generado por la mora sí podría ser ajustado desde la fecha en que cesó su causación hasta la ejecutoria de la sentencia, conforme al artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, y a partir del día siguiente de dicha ejecutoria. 1.4.
Recurso de apelación El Departamento del Tolima interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, argumentando que, de acuerdo con el marco normativo aplicable, la competencia para expedir la resolución que reconoce la cesantía recae exclusivamente en los entes territoriales, a través de sus Secretarías de Educación, y que dicha resolución se remite posteriormente a la Fiduprevisora, administradora del FOMAG, para que, tras verificar la información, se proceda con el pago, siendo el trámite del pago y su notificación una responsabilidad exclusiva de la Fiduprevisora.
Sostuvo que, según la normatividad vigente, el ente territorial certificado en educación solo es responsable de la sanción moratoria si incumple los plazos previstos en la Ley 1071 de 2006 y el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. Afirmó que, en este caso, el Departamento del Tolima cumplió con el trámite de la solicitud de cesantías de la accionante y remitió oportunamente la documentación a la Fiduprevisora, enfatizando que la función de las entidades territoriales se limita a la expedición del acto administrativo que reconoce la prestación. Afirmó que no es posible atribuir al Departamento del Tolima responsabilidad por competencias que corresponden a la Nación —Ministerio de Educación y FOMAG, ya que la ley asigna a los entes territoriales únicamente la labor de gestionar solicitudes y expedir los actos administrativos pertinentes, siendo claro que el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 establece que los entes territoriales deben asumir el pago de la sanción moratoria únicamente en casos de 7 incumplimiento de los plazos para radicar o entregar la solicitud de pago de cesantías.
Además, aseguró que esto no puede interpretarse como negligencia por parte de la autoridad territorial al remitir el trámite al FOMAG, pues corresponde a este último demostrar que el retraso en el pago fue consecuencia de una acción o inacción atribuible al ente territorial, y solicitó que se moderara la condena impuesta, considerando las circunstancias excepcionales generadas por la emergencia sanitaria vigente (COVID-19) entre el 12 de marzo de 2020 y el 30 de junio de 2022.
Señaló que el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, expedido en el marco de dicha emergencia sanitaria, permitió ampliar los plazos para atender solicitudes, suspender términos y compensar los efectos de estas suspensiones mediante la indexación. Posteriormente, señaló: “… como ya se advirtió en precedencia, aquella puso el dinero a disposición del accionante el 31 de marzo de 2021, es decir, dentro del término de 45 días conferido por la Ley.
En consecuencia, resulta meridiano concluir que la responsable de la mora reclamada, resulta ser la entidad territorial certificada, Departamento del Tolima. Puestas de presente así las cosas, palmario es concluir que efectivamente se encuentra demostrada la causación de la mora durante un término de 99 días comprendidos entre el 22 de diciembre de 2020– día siguiente al vencimiento del término para el pago de la cesantía - y el 30 de marzo de 2021, - día anterior a aquel en el que se puso a disposición el valor de la cesantía cancelada a favor del señor Orlando Enrique Montoya - según la certificación expedida por Fiduprevisora.” (sic).
Finalmente, citó el Decreto Legislativo 491 de 2020 y la Sentencia C-242 de 2020 para argumentar que imponer una sanción moratoria a una entidad por un retraso no imputable a su gestión, sino a factores externos imprevisibles, contradice el propósito de la figura y la máxima jurídica según la cual “nadie está obligado a lo imposible”, insistiendo en que se revisen las condenas impuestas, teniendo en cuenta la normativa expedida durante la emergencia sanitaria y la distribución de responsabilidades entre el FOMAG y los entes territoriales.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad a lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.
De otro modo, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación 8 De acuerdo con el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, las sentencias de primera instancia son apelables, situación que se observa en el presente caso. 2.3.
Problema jurídico De conformidad con el marco de la apelación, la Sala deberá determinar tanto el período en que se generó la sanción por el retraso en el pago de las cesantías al demandante como la autoridad responsable de asumirla. No obstante, será necesario verificar previamente si la reclamación administrativa relacionada con esta sanción se llevó a cabo correctamente ante las autoridades demandadas.
Esto, en atención a lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que establece que la responsabilidad de las entidades involucradas en el proceso de reconocimiento y pago de cesantías para los docentes es individual y divisible, lo que implica que la reclamación administrativa debe dirigirse de forma separada tanto al ente territorial como al fondo correspondiente. 2.3.1.
Tesis de la Sala La sentencia de primera instancia se confirmará debido a que la entidad territorial emitió el acto de reconocimiento de cesantías fuera del plazo legal e incumplió los términos establecidos para radicar dicho acto ante el FOMAG para su pago, mientras que este último canceló oportunamente la prestación, conforme a los términos establecidos por el ordenamiento jurídico, según se acreditó en el expediente.
El periodo de causación de la sanción se verificó conforme a las pruebas presentadas al proceso, transcurriendo entre el 6 de febrero al 19 de marzo de 2020, tal como lo estableció el juez. 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. Hechos probados De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso, aportado oportunamente por las partes y que en ningún momento fue desconocido ni tachado, se encuentra acreditado lo siguiente: - La señora Sandra Milena Morales Reina, docente vinculada al Departamento del Tolima, solicitó el pago de cesantías parciales el 23 de octubre de 2019.2 - Mediante la Resolución 8014 del 25 de noviembre de 2019, se reconoció la prestación,3 radicada para pago ante el FOMAG el 11 de febrero de 2020, conforme consta en la hoja de revisión de la Fiduprevisora4 y se corrobora en el Oficio TOL2022EE015480 del 25 de mayo de 2022 emitido por la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima.5 - Finalmente, la prestación fue cancelada el 20 de marzo de 2020.6 - El 6 de abril de 2022, mediante el Sistema de Atención al Ciudadano de la 2 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220022(.zip) NroActua 4, archivo 012_ED_004DEMANDA.pdf, páginas 28-29. 3 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220022(.zip) NroActua 4, archivo 012_ED_004DEMANDA.pdf, páginas 28-29. 4 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220022(.zip) NroActua 4, archivo 042_MemorialWeb_Otro.pdf, página 11. 5 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220022(.zip) NroActua 4, archivo 012_ED_004DEMANDA.pdf, página 71. 6 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220022(.zip) NroActua 4, archivo 012_ED_004DEMANDA.pdf, página 33. 9 Secretaría de Educación del Tolima, la docente presentó solicitud de pago de sanción moratoria por el retraso en el pago de sus cesantías, dirigida a la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG.7 Dicha petición fue resuelta desfavorablemente mediante el Oficio TOL2022EE015217 del 24 de mayo de 2022, emitido por la Oficina de Prestaciones Sociales de la Secretaría de Educación del Departamento del Tolima.8 - Asimismo, los días 6 y 18 de abril de 2022, la docente radicó reclamaciones similares ante el Departamento del Tolima.
La primera fue enviada por correo electrónico a la dirección notificaciones.judiciales@tolima.gov.co, y la segunda a través del SAC.9 Ambas solicitudes fueron denegadas mediante el Oficio TOL2022EE014397 del 18 de mayo de 2022.10 2.4.2. Marco normativo 2.4.2.1. Sanción por mora en el pago de cesantías - docentes El Consejo de Estado11, en sentencia de unificación, definió que a los docentes oficiales les son aplicables, en materia de sanción moratoria, las previsiones de la Ley 244 de 1995 y sus disposiciones complementarias.
Al respecto, indicó: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
(Resalta la Sala). (…) 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva. Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación 7 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220022(.zip) NroActua 4, archivo 012_ED_004DEMANDA.pdf, páginas 44-48. 8 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220022(.zip) NroActua 4, archivo 012_ED_004DEMANDA.pdf, páginas 50-51. 9 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220022(.zip) NroActua 4, archivo 012_ED_004DEMANDA.pdf, páginas 52-60, 64-69. 10 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220022(.zip) NroActua 4, archivo 012_ED_004DEMANDA.pdf, páginas 62-63. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 10 básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” (Resaltado de la Sala). Como se observa, el máximo órgano de cierre en esta jurisdicción estimó pertinente proferir sentencia de unificación jurisprudencial sobre los siguientes puntos: i) la naturaleza del empleo docente y la aplicación de la Ley 244 de 1995, 12modificada por la Ley 1071 de 200613, a los docentes del sector oficial; ii) la exigibilidad de la sanción moratoria; iii) el salario base de liquidación de la sanción moratoria; y iv) la compatibilidad de la sanción moratoria con la indexación. Ahora, atendiendo la problemática de la aplicación de la sanción moratoria, es decir, cómo debían contabilizarse los términos a partir de los cuales se hacía exigible la penalidad, la Sección Segunda del máximo órgano de lo contencioso administrativo, 14para poner fin a la discusión, dispuso las siguientes reglas jurisprudenciales: “3.5.2.
Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley15 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. (…).” Asimismo, se advierte que en dicha providencia se analizaron las posibles hipótesis que podían surgir en relación con la exigibilidad de la sanción moratoria, 12 «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.» 13 «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.» 14 Consejo de Estado, sentencia E-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, proceso con radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01(4961-15). 15 Artículos 68 y 69 CPACA. 11 considerando las disposiciones previstas en el CPACA y en las Leyes 244 y 1071, las cuales quedaron recogidas de manera didáctica y resumida en el siguiente cuadro: 2.4.2.2.
Autoridad responsable en caso de mora en el pago de cesantías - docentes De acuerdo con el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se produzca debido al incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
En este contexto, la modificación establecida en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 establece que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción moratoria en el pago de las cesantías cuando la cancelación extemporánea se origine por el incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG para su revisión y pago.
Es decir, desde la vigencia de la mencionada ley (25 de mayo de 2019), no es exclusivamente responsabilidad del FOMAG el pago de la sanción por mora derivada del retraso en el reconocimiento y pago de las cesantías, como lo establecían las normas anteriores. En tal sentido, la responsabilidad de las entidades es individual y divisible entre la entidad territorial y el FOMAG, por lo tanto, si no se demanda al causante de la mora, las pretensiones deberán ser negadas sin que sea necesario realizar ninguna vinculación o hacer un pronunciamiento adicional al respecto. 12 Cabe señalar que esta disposición buscó corregir la situación anterior, en la que el fondo encargado del pago de estas prestaciones sociales era también condenado a reconocer y pagar la sanción derivada del cumplimiento tardío de los términos establecidos jurisprudencialmente para el reconocimiento y pago de esas prestaciones.
Dicho cumplimiento no dependía de ese fondo, sino que era realizado por delegación o fideicomiso por otras entidades, específicamente por las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, para quienes tales demoras y deficiencias no conllevaban ninguna consecuencia. 2.4.2.3. Reclamación administrativa de manera autónoma tratándose de la sanción moratoria del personal docente con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 201916 Se precisa en este punto que, al establecerse que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 consagró que la entidad territorial es responsable del pago de la sanción moratoria derivada del reconocimiento y pago tardío de las cesantías en los eventos en los que la cancelación extemporánea se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG, surge igualmente para la parte que pretende dicho reconocimiento la obligación de elevar la respectiva reclamación al ente territorial de manera autónoma.
Solo con ello se puede predicar un debido agotamiento de la vía administrativa, requisito indispensable para que pueda ser llamado a responder dentro de esta clase de asuntos, en los que se pretende el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías al personal docente, la cual, como se estableció anteriormente, es autónoma y divisible frente a las demoras en que incurra el ente territorial al cual se encuentra vinculado el docente y la entidad fiduciaria encargada del pago de las cesantías de este personal y que administra el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Lo anterior, en el entendido de que conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular, resulta obligatorio haber agotado previamente un requerimiento a la administración de lo pretendido en sede judicial, pues, de no hacerse, se torna improcedente la interposición del medio de control.
Ello se ha denominado reclamación administrativa, la cual tiene como propósito que la administración, en este caso, cada uno de los responsables, tenga la posibilidad de conocer con antelación las inconformidades que tengan los administrados respecto de las decisiones tomadas, con el fin de contar con la posibilidad de analizarlas y, si es el caso, corregir las actuaciones.
Igualmente, se ha señalado que la reclamación administrativa, al ser un requisito de procedibilidad para iniciar acciones judiciales en contra de la administración, debe guardar congruencia. Es decir, los temas y peticiones que se realizan en sede administrativa deben estar en concordancia con las pretensiones de la demanda, so pena de declararse que no se agotó este requisito de procedibilidad en debida forma.
Desde la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, no puede elevarse la reclamación administrativa solo al FOMAG en los procesos en los que se pretenda el pago de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. 16 Marco normativo tomado de la sentencia proferida por esta Corporación el 4 de julio de 2024, con ponencia del magistrado Ángel Ignacio Álvarez Silva, en el proceso con radicación 73001-33-33-001-2022-00008-01. 13 Frente al requisito de procedibilidad de agotamiento de la vía administrativa, el Consejo de Estado ha sostenido que este no solo comprende la interposición de recursos cuando son procedentes, sino que también implica la existencia de una solicitud inicial que sea coherente con lo que se pretende que se reconozca posteriormente por vía judicial, tal como se señala a continuación17: “(…) La Sala estima, que no le asiste razón al apoderado judicial de la parte demandante al considerar que no es obligatorio agotar la reclamación previa ante la autoridad administrativa, teniendo en cuenta que, constituye un requisito sine qua non agotar dicha actuación antes de acceder a la jurisdicción contenciosa para quien pretenda demandar un acto administrativo de contenido particular y concreto, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; en tal sentido, se precisa que el cumplimiento de tal requisito no solamente comprende la interposición de los recursos en sede gubernativa, sino que también es obligatorio presentar la solicitud de reconocimiento del derecho, la cual debe tramitarse ante la entidad pública llamada a conceder el mismo, pues estos elementos conforman el agotamiento en sede administrativa conforme a lo previsto en el artículo 13 de la Ley 1755 del 2015 en concordancia con los artículos 74 y 76 del CPACA” (Resalta la Sala).
Conforme a lo expuesto, resulta obligatorio para el futuro accionante del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho poner en conocimiento de la administración el motivo de su inconformidad y, de ser procedente, interponer los recursos obligatorios contra la decisión. Esto es esencial para agotar el requisito de procedibilidad respecto a cada una de las entidades que, de manera autónoma, debe reconocer la sanción moratoria causada en el caso de las cesantías docentes administradas por el FOMAG.
Frente a lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024)18, en un caso similar al aquí estudiado, donde se establecía la responsabilidad en el reconocimiento de unas cesantías docentes y si resultaba procedente la respectiva sanción moratoria entre la entidad territorial y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, sostuvo que, si no se realiza la reclamación en sede administrativa tanto al ente territorial como al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, se está ante la excepción de mérito de falta de reclamación en sede administrativa.
Esto impide un pronunciamiento de fondo frente al derecho pretendido contra la entidad a la cual no se le ha realizado la reclamación administrativa. Lo anterior se expuso en los siguientes términos: “(…) La normativa citada consagró la denominada actuación administrativa como un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un acto de contenido particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En virtud del mencionado precepto, el ciudadano, antes de instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe dirigir 17 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS, primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 05001-23-33-ooo-2014- 01929-01(0056-16) Actor: JORGE HUMBERTO ECHEVERRI RAMÍREZ, Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA-ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEANTIOQUIA. 18 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS sentencia de veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 73001 23 33 000 2016 00444 01 (0906-2019) Demandante: Pablo Orlando Villanueva Rincón Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) y otro Temas: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas. 14 su pretensión a la administración o debatir la validez del respectivo acto ante aquella, según el caso;19 lo primero, cuando no haya existido pronunciamiento alguno mediante el cual se deniegue o acceda al reconocimiento de una situación jurídica; lo segundo, a través de la interposición de los recursos que la ley establece como obligatorios.
De esta manera se le da la oportunidad a la administración para que defina la situación concreta del peticionario y revise los argumentos fácticos y jurídicos de su decisión, a fin de determinar si debe revocarla, modificarla o aclararla. Bajo tales supuestos, el agotamiento de la actuación administrativa constituye i) una garantía de los derechos de defensa y debido proceso de los ciudadanos frente al comportamiento de la administración, porque permite debatir sus decisiones, ii) una oportunidad para que la administración emita pronunciamiento sobre la situación puesta a su conocimiento o reevalúe sus actos y corrija los errores contenidos en estos y, iii) un presupuesto procesal para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Valga señalar, además, que si bien es cierto que según lo establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, «[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño», también lo es que necesariamente debe existir correspondencia entre aquella autoridad a quien se le formula la reclamación administrativa y que produce el acto enjuiciable y aquella respecto de la cual se pide el restablecimiento del derecho en el medio de control respectivo.
Siendo así, no es viable deprecar el restablecimiento del derecho respecto de una autoridad que no ha tenido la oportunidad de pronunciarse, en sede administrativa, respecto del derecho el demandante no formuló reclamación administrativa ante al municipio de Ibagué, en la cual exigiera las cesantías definitivas por el lapso que fue negado por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En el anterior sentido, la Sala comparte la decisión de primera instancia, en cuanto considera que no es viable emitir un pronunciamiento de fondo en esta litis, respecto del municipio de Ibagué, ante la falta de reclamación en sede administrativa, que le permitiera a esta pronunciarse en torno al derecho pretendido; sin embargo, no se considera acertada la escogencia de la excepción de que se hizo uso, toda vez que esta Subsección ha sostenido22 que la ineptitud sustantiva de la demanda tan solo se constituye en los eventos descritos en el artículo 100 del Código General del Proceso, por lo que, en casos como el analizado, resulta apropiado denominar la excepción como «falta de reclamación en sede administrativa».” En consecuencia, a partir de la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se hace imperativo agotar el requisito de reclamación previa no solo ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio sino también, de forma autónoma, ante la entidad territorial certificada a cuya planta está adscrito el docente demandante.
Se debe delimitar en cada caso las razones que motivan tal 15 reclamación administrativa para que la respuesta sea congruente con las pretensiones perseguidas en vía judicial. En otras palabras, con la modificación en el régimen de responsabilidad por la sanción moratoria que deriva de la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, es necesario presentar reclamaciones tanto al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, a través de la Secretaría de Educación Territorial a la cual se encuentra adscrito el demandante, como a la entidad territorial, a través de su representante legal, por la eventual responsabilidad de esa entidad en la causación de la sanción moratoria cuyo pago se pretende. 2.5.
Caso concreto 2.5.1. Agotamiento de la vía administrativa ante las entidades demandadas Como se estableció con antelación a raíz de la expedición de la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad de las entidades tratándose del reconocimiento de la sanción moratoria de los docentes afiliados al FOMAG es individual y divisible, entre la entidad territorial certificada en educación y el fondo, por lo que, si no se agota en debida forma la reclamación administrativa a la entidad causante de la mora no será posible entrar a determinar si efectivamente debe responder por la sanción moratoria reclamada en sede judicial, pues estaríamos frente a la excepción de falta de reclamación en sede administrativa frente a dicha entidad.
En este orden de ideas, se procede a verificar cómo la parte demandante agotó la reclamación administrativa frente a las entidades demandadas en relación con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria objeto de la presente litis. Los días 6 y 18 de abril de 2022, la actora presentó solicitudes ante el Departamento del Tolima, tanto a través del correo electrónico notificaciones.judiciales@tolima.gov.co como mediante el Sistema de Atención al Ciudadano (SAC), las cuales fueron respondidas desfavorablemente mediante el Oficio TOL2022EE014397 del 18 de mayo de 2022.
Asimismo, el 6 de abril de 2022, radicó una solicitud similar en el Sistema de Atención al Ciudadano de la Secretaría de Educación del Tolima, dirigida a la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, bajo el radicado TOL2022ER012680. Esta solicitud también fue respondida de manera desfavorable mediante el Oficio TOL2022EE015217 del 24 de mayo de 2022.
En consecuencia, se evidencia que la parte actora cumplió con la obligación de agotar la reclamación administrativa ante las autoridades demandadas, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria en cuestión. 2.5.2. Sanción moratoria y la entidad responsable de su pago La parte demandante inició este proceso con el objetivo de obtener la nulidad de los actos administrativos que denegaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retraso en el pago de las cesantías, reconocidas mediante la Resolución 8014 del 25 de noviembre de 2019, cuyo pago se efectuó el 20 de marzo de 2020.
Tras haberse surtido el trámite procesal en primera instancia, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué, en sentencia del 11 de julio de 2024, declaró la nulidad del acto administrativo contenido en el TOL2022EE014397 16 del 18 de mayo de 2022, mediante el cual el Departamento del Tolima negó a la actora el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, debido al retraso en el pago de sus cesantías.
A título de restablecimiento del derecho, condenó al Departamento del Tolima a reconocer y pagar a la señora Sandra Milena Morales Reina un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías parciales solicitadas el 23 de octubre de 2019, contados desde el 6 de febrero hasta el 19 de marzo de 2020. Esta decisión se sustentó en que las cesantías fueron reclamadas bajo la vigencia de la Ley 1955 de 2019 y en que se acreditó que el retraso en el pago de la prestación fue atribuible exclusivamente a la entidad territorial, ya que el acto de reconocimiento de la prestación se radicó para pago hasta el 11 de febrero de 2020, a pesar de haberse solicitado desde el 23 de octubre de 2019.
Además, con base en esta misma información y el hecho de que las cesantías fueron canceladas el 20 de marzo de 2020, se desvirtuó que el fondo tuviera alguna responsabilidad en el retraso, pues realizó el pago dentro de los términos establecidos por el ordenamiento jurídico para la autoridad encargada de cancelar las cesantías. El Departamento del Tolima apeló la decisión, argumentando que, conforme al marco normativo, la expedición de la resolución que reconoce la cesantía es competencia exclusiva de las Secretarías de Educación de los entes territoriales, mientras que el pago corresponde a la Fiduprevisora en nombre del FOMAG.
Enfatizó que la responsabilidad de los entes territoriales en cuanto a la sanción moratoria solo se aplica si incumplen los plazos establecidos por la Ley 1071 de 2006, según lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. Aseguró que, en este caso, el Departamento del Tolima cumplió con su función normativa al gestionar la solicitud y remitir el acto administrativo a la Fiduprevisora, por lo que no se le debe atribuir responsabilidad por una competencia que, según la ley, corresponde al FOMAG.
Además, sostuvo que corresponde a este último demostrar que el pago no se realizó dentro del término legal debido a demoras imputables a la administración territorial. Solicitó también que se moderara la condena, teniendo en cuenta las circunstancias excepcionales de la Emergencia Sanitaria, que afectaron el funcionamiento de la administración pública y justificaron posibles demoras en la tramitación, conforme al Decreto Legislativo 491 de 2020.
Pues bien, la mora que se estudia en este asunto está prevista en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 200619, el cual establece: “En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” (Se resalta). De acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado sobre la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías a docentes oficiales, cuando el acto que reconoce las cesantías se expide fuera del término legal o no se profiere, la sanción moratoria debe calcularse a partir de los 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud de reconocimiento.20 19 Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.” 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 17 La Corte Constitucional, en la sentencia SU 041 de 2020, indicó que el trámite de las peticiones de reconocimiento y pago de cesantías para docentes afiliados al FOMAG, regulado por el Decreto 1272 de 2018, fue modificado por la Ley 1955 de 201921, eliminando la doble revisión del acto administrativo y resolución en firme por parte de la FIDUPREVISORA S.A., lo cual generaba una carga administrativa adicional y afectaba su eficiencia administrativa.
Con la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 el 25 de mayo de 2019, el reconocimiento del auxilio de cesantías pasó a ser responsabilidad de la Secretaría de Educación territorial certificada, mientras que el pago se reservó para el FOMAG. De acuerdo con lo acreditado en el proceso, la docente Sandra Milena Morales Reina solicitó el pago de cesantías parciales el 23 de octubre de 2019.
La prestación fue reconocida mediante la Resolución 8014 del 25 de noviembre de 2019, expedida por la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima. Este acto fue remitido a la Fiduprevisora S.A. para su pago el 11 de febrero de 2020, y la prestación se canceló el 20 de marzo del mismo año. En este contexto, dado que la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales fue presentada el 23 de octubre de 2019, el plazo de 15 días hábiles para que la entidad emitiera el acto de reconocimiento vencía el 15 de noviembre de 2019.
Sin embargo, dicho acto fue emitido el 25 de noviembre de 2019, es decir, fuera del término legal establecido. En consecuencia, según la sentencia de unificación del Consejo de Estado22, la sanción moratoria debe calcularse a partir de los 70 días hábiles contados desde la radicación de la solicitud de reconocimiento. De este modo, los 70 días hábiles para el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías parciales al actor transcurrieron entre el 24 de octubre de 2019 y el 5 de febrero de 2020.
Por lo tanto, la sanción moratoria se generó desde el 6 de febrero de 2020 hasta el 19 de marzo del mismo año, día anterior al pago de la prestación23, tal como lo precisó la juez de primera instancia. Ahora bien, dado que las cesantías se reclamaron bajo la vigencia de la Ley 1955 de 2019, el parágrafo del artículo 57 establece que la entidad territorial es responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos casos donde el retraso se deba al incumplimiento de los plazos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
En vista de lo anterior, y dado que en el proceso quedó establecido que la entidad territorial emitió el acto de reconocimiento de las cesantías fuera del plazo y no cumplió con los términos para radicar dicho acto ante el FOMAG, así como que el acto fue radicado ante el fondo para su pago el 11 de febrero de 2020 y la prestación se canceló el 20 de marzo del mismo año, es dable concluir que la única autoridad responsable de la sanción es la entidad territorial, ya que el fondo cumplió con la obligación de pagar la prestación dentro de los 45 días establecidos por la ley, contados desde que recibió el acto para su pago.
En cuanto a lo dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955, debe precisarse que no se ha diferido su entrada en vigor hasta diciembre de 2019, 21 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 23 Las cesantías se cancelaron el 28 de enero de 2022. 18 como lo entiende la entidad territorial recurrente.
Lo que establece es que la sanción moratoria atribuible al fondo debe ser financiada con los recursos dispuestos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de no afectar los recursos del fondo. De ningún modo se determina lo que alega el apoderado del Departamento del Tolima para eximir de responsabilidad a esta entidad en el pago de la condena.
Respecto al recurso de apelación del Departamento del Tolima sobre la morigeración de la sanción debido a la emergencia sanitaria por el COVID-19, no es posible su estudio, ya que no se presentó prueba que acreditara que, entre la reclamación de las cesantías de la demandante y su pago, las entidades accionadas hubieran decretado, mediante acto motivado, la suspensión de términos administrativos, conforme a lo dispuesto en el Decreto 491 de 202024.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 177 del CGP, el texto de normas jurídicas que no tengan alcance nacional, así como el de leyes extranjeras, debe ser aportado al proceso en copia, y en este asunto no se cumplió este presupuesto. En razón a que no prosperaron los cargos de la apelación, se confirmará la sentencia proferida el 12 de septiembre de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 2.6.
Costas procesales El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En esta instancia, la Sala se abstendrá de condenar en costas a las autoridades recurrentes, a pesar de que el recurso les resultó adverso, debido a que no se acreditan los presupuestos necesarios para su imposición, ni siquiera en lo que respecta al aspecto económico, ya que no se demuestra su causación ni por concepto de agencias en derecho, dado que el apoderado del actor no intervino en esta etapa procesal. 24 “ARTICULO 6.
Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
(…)” (Se resalta). 19 En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 12 de septiembre de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx