PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LA FORMA – en las relaciones laborales / ELEMENTOS DE LA RELACIÓN LABORAL - Diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el contrato de trabajo Síntesis del caso: Pasa la Sala a determinar si la decisión de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver: ¿es procedente declarar la existencia de una relación laboral entre la señora C.U.O y el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR, con ocasión de los contratos de prestación de servicio suscritos, por configurarse los elementos esenciales de la misma? A partir de ello, deberá establecer: ¿procede revocar la sentencia en su totalidad con ocasión del recurso presentado, modificarla o confirmarla con fundamento en lo señalado por el a quo? Extracto: (…) En material laboral este derecho reviste diversas connotaciones, dentro de las cuales se encuentra el principio de «a trabajo igual, salario igual», que se aplica respecto de trabajadores que ejecutan un mismo oficio, bajo el supuesto de que la prestación del servicio sea desempeñada en igual puesto y jornada, así como en condiciones de eficiencia semejantes.
(…) Por ello, las altas cortes son consistentes en indicar que, en caso de corroborarse la existencia de una relación laboral, se debe aplicar el principio establecido en el artículo 53 superior, dando primacía de la realidad sobre las formalidades y brindando protección al trabajador que ha prestado su servicio en las mismas condiciones que los servidores públicos de la entidad, para que en correspondencia con ello se le reconozcan, en igualdad de condiciones, sus derechos de índole salarial y prestacional.
Con tal propósito se han desarrollado los aspectos que permiten diferenciar una relación laboral de una relación producto de un contrato de prestación de servicios. (…) En Colombia la vinculación de las personas naturales para prestar un servicio a entidades públicas puede darse mediante tres formas, a saber: (i) legal y reglamentaria, que corresponde a la calidad de empleado público, (ii) por contrato de trabajo, modalidad que confiere la calidad de trabajador oficial, y (iii) por contrato de prestación de servicios, que se presenta frente a los contratistas.
(…) Precisamente, los elementos esenciales de una relación laboral son: (i) la prestación personal del servicio, (ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador y (iii) la remuneración; por ello, la Corte Constitucional desechó la posibilidad de confundir el contrato de trabajo con el contrato de prestación de servicios y consideró que, una vez confluyan los elementos propios de la relación laboral, surge la obligación a favor del trabajador de pagar las prestaciones sociales que le son propias.
(…) De lo expuesto se desprende que, en garantía de los principios mínimos de orden constitucional, las formalidades que pacten los sujetos no pueden alterar lo que en la realidad ocurre, a tal punto de hacer nugatorios los beneficios a los cuales el trabajador tiene derecho.En consecuencia, independientemente de la formalidad que establezcan las partes, una vez confluyan los elementos que dan lugar al surgimiento de una relación laboral, surge también la obligación para el juez de declarar su existencia y la correspondiente retribución de sus prestaciones sociales.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, treinta y uno (31) de marzo de dos mil veinticinco (2025).
MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF- RADICADO 05001-33-33-007-2015-00355-01 INSTANCIA SEGUNDA PROCEDENCIA JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN ASUNTO CONTRATO REALIDAD. PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LA FORMALIDAD EN RELACIONES LABORALES.
CONFIGURACIÓN DE LOS ELEMENTOS QUE CONSTITUYEN UNA RELACIÓN DE TRABAJO. DECISIÓN CONFIRMA PROVIDENCIA 09 LINK DEL EXPEDIENTE 007 2015 00355 01 Decide esta Sala el recurso de apelación presentado por la entidad demandada en contra de la sentencia proferida el día 17 de mayo de 2018 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Medio de control La señora CAROLINA URREGO OSORIO acudió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – laboral contra el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR1, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo que negó los reconocimientos laborales solicitados. 1.2.
Pretensiones2 Se pretende la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio del 7 de enero de 2015 con radicado 520000-103 2015 003510. 1 En adelante también se hará referencia a esta entidad por sus siglas ICBF. 2 Se establecen de acuerdo con el escrito de la demanda y la subsanación visible a folio
62. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 3 Como restablecimiento del derecho, se solicita condenar al reconocimiento de una relación laboral entre la demandante y el ICBF, desde el momento de la vinculación, con las consecuencias jurídicas y económicas que de ello se derivan, efectuando la nivelación al cargo y al grado existente en la entidad de acuerdo con la asignación básica y las funciones de la actora.
Igualmente, se pide condenar al reconocimiento y pago de los siguientes conceptos laborales, en proporción al tiempo laborado: cesantías, intereses a las cesantías, prima técnica para profesionales, incremento salarial del año 2012 sobre los salarios básicos, vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios legal, primas de junio y diciembre de 2012, bonificación anual del 35%, fines de semana trabajados, el reembolso de los aportes a seguridad social en salud y pensiones desde el 23 de enero hasta el 31 de diciembre de 2012, el reintegro de la retención en la fuente y los demás beneficios a que haya lugar.
Asimismo, se depreca el reajuste de las sumas con base en el Índice de Precios al Consumidor; condenar en costas a la entidad; que, sobre las sumas liquidadas, se ordene el pago de intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia; y, por último, que se cumpla la sentencia «en los términos de los artículos 176 y 177 de Código Contencioso Administrativo.» 1.3.
Supuestos fácticos La parte actora planteó como fundamentos fácticos relevantes los siguientes: La demandante prestó sus servicios personales al ICBF desde el 2 de febrero hasta el 30 de diciembre de 2012, con base en los contratos 683 y 1222 de ese mismo año. La actora fue contratada para prestar los servicios de abogada de apoyo con sede principal en Medellín y recibía una remuneración mensual por sus servicios. 1.4.
Normas violadas y concepto de violación En los hechos de la demanda, la parte actora aduce que, antes de ser contratada, la demandante debió cumplir requisitos y presentar documentos que, en su mayoría, son solicitados a los funcionarios que ingresan vinculados o en provisionalidad. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 4 Señala que la vinculación laboral se dio en forma ininterrumpida, a través de contratos sucesivos, desde el 2 de febrero hasta el 30 de diciembre de 2012, siendo claro que el servicio se prestó de manera permanente y no temporal, ocasional o accidental, durante 10 meses y 26 días, recibiendo una remuneración mensual.
Asegura que de las órdenes de trabajo entregadas a la actora se concluye que recibía órdenes directas y sus labores eran controladas por la coordinación del Centro Zonal No. 2, a través del jefe inmediato, que inicialmente fue el señor Gabriel Cipriano Diez y luego el señor Mario Javier Moreno Rendón, quien fijaba cuadro de turnos, vigilaba el cumplimiento de horarios, la convocaba a la oficina para hacer requerimientos o le imponía el cambio de una oficina a otra, dentro de la misma instalación, para el cumplimiento de sus labores.
Defiende que con lo anterior se configura el requisito de subordinación o dependencia; además, las instrucciones recibidas en las órdenes de trabajo eran las mismas impartidas a los funcionarios de planta de la institución. Enfatiza en que la demandante estaba subordinada al ICBF al punto que cumplía órdenes, acataba el reglamento de la entidad, realizaba su trabajo bajo los parámetros e instrucciones dados por ella, siguiendo los lineamientos del manual de funciones, con elementos suministrados por el ICBF, cumpliendo un horario preestablecido por el jefe y, durante el turno, desempeñando las actividades que quedaban plasmadas en las actas de turno diario, en los expedientes de cada adolescente y en los informes periódicos.
Asevera que la actora debía prestar el servicio de forma personal, directa y exclusiva, sin poder delegarlo en otra persona. Añade que la demandante debía presentar informes diarios de sus intervenciones a los adolescentes infractores que ingresaban al sistema de responsabilidad penal para adolescentes, lo que se contradice con una de las características de los contratos de prestación de servicios, como es que el contratista cuenta con un grado de autonomía e independencia en la prestación del servicio.
En el concepto de violación invoca los artículos 1º, 2º, 13, 25, 29 y 53 de la Constitución Política, junto con los artículos 5º, 6º, 8º, 9º, 11, 14 y 35 del Decreto 3135 de 1968, para concluir que el ICBF utilizó la figura del contrato de prestación de servicios de manera abusiva, vinculando para realizar actividades similares a las que desarrolla el personal de planta, así como labores administrativas y con sometimiento al mismo régimen.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 5 1.5. Contestación de la demanda3 La entidad se pronuncia sobre los hechos e indica que, debido a la existencia de dos contratos de prestación de servicios, cada uno con fechas diferentes de ejecución y terminación, no puede hablarse de una prestación ininterrumpida del servicio.
En el acápite de la defensa, asegura que la actora se vinculó mediante contratos de prestación de servicios, de manera voluntaria, aceptando las condiciones allí establecidas y con pleno conocimiento de que tal vinculación no generaría vínculo laboral, conforme lo dispone el numeral 3º de los contratos. Afirma que las pruebas aportadas no cuentan con el suficiente rigor para dar soporte y validez a las consideraciones de la parte actora porque no se evidencia cómo se estructuraron los requisitos del contrato laboral.
Sostiene que el cumplimiento de un horario, por sí solo, no es suficiente para configurar la subordinación; además, la permanencia de la actora en el lugar se da en función de atender la labor pactada en los contratos, que no podía ser desarrollada fuera de la entidad. Concluye insistiendo en que no se aportan pruebas o evidencias de subordinación. 1.6.
Sentencia impugnada El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Medellín, a través de sentencia proferida el 17 de mayo de 2018, declaró la nulidad del acto demandado y la existencia de un contrato realidad entre la demandante y el ICBF durante los periodos del 2 de febrero al 27 de agosto de 2012 y del 7 de septiembre al 30 de diciembre de 2012.
Como restablecimiento del derecho ordenó a la entidad reconocer y pagar a la demandante las prestaciones sociales conforme las que devengue un empleado público en el mismo cargo o similar, teniendo como Ingreso Base de Liquidación los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios. Igualmente, ordenó reconocer y pagar los aportes a pensión a favor de la actora en los términos de la sentencia y dispuso que los periodos reconocidos deben computarse para efectos pensionales. 3 Folios 80 a 102.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 6 Negó las demás pretensiones de la demanda y condenó en costas a la entidad, fijando como agencias en derecho la suma de $254.700.
Como fundamentos de la decisión sostuvo que del objeto de los contratos se tiene que la actora debía ejecutar sus actividades en el Centro Zonal No. 2 (CESPA) o el que definiera el ordenador del gasto, lo que también fue corroborado con las declaraciones recibidas. Indicó que las declaraciones concuerdan en que las actividades de la actora debían ser desarrolladas personalmente, sin poder ser reemplazada, de acuerdo con los cuadros de turno que comunicaba el líder, como persona a cargo de la supervisión del cumplimiento de las actividades y que establecía las directrices.
Apuntó que los cuadros de turno muestran que la demandante prestaba su servicio bajo turnos y horarios rotativos, donde también se programaban a los demás profesionales. Añadió que las planillas aparecen suscritas por el señor Mario Javier Moreno Rendón, persona que, de acuerdo con los testimonios e interrogatorio, cumplía funciones de líder.
Encontró que los elementos de independencia y autonomía, característicos del contrato de prestación de servicios, fueron desvirtuados porque se sometió a la demandante a jornadas, turnos y horarios específicos; además, ejecutaba sus actividades con elementos propios de la entidad, localizados en la sede fijada, que eran requeridos para la intervención psicosocial y legal de quienes ingresaban al sistema de responsabilidad penal para adolescentes, como servicio que era atendido en dicho lugar y con carácter permanente.
Dijo que el carácter permanente de las actividades de la actora se demuestra con los certificados de idoneidad, conceptos técnicos y constancias tomados para la contratación; que el cumplimiento puntal de las actividades dentro del programa se ve en los documentos allegados; y que el pago de honorarios se prueba con los honorarios pactados en los contratos.
Concluyó que la actora prestó sus servicios sometida a turnos y horarios de trabajo variables incluso en fines de semana, garantizando la prestación permanente del programa de atención, laborando en forma personal y recibiendo una contraprestación. Agregó que con las certificaciones y conceptos técnicos queda demostrado que las funciones para las que fue contratada la actora hacen parte del giro normal de las funciones en cabeza de la entidad contratante a través de las defensorías de familia, de cuyo equipo interdisciplinario hacía parte la actora en su condición de abogada.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 7 1.7. Recurso de apelación4 El apoderado del ICBF recurre argumentando que no se evidencia el requisito de subordinación o dependencia de cara a un contrato realidad, comoquiera que la coordinación de actividades con el supervisor del contrato no implica la concurrencia de tal requisito.
Afirma que existió solución de continuidad en el vínculo contractual porque entre un contrato y otro hubo interrupción temporal. Defiende que nunca existió vinculación legal o reglamentaria entre la actora y la entidad sino un vínculo contractual de carácter civil con ocasión de los contratos de prestación de servicios suscritos. Enfatiza en que para la procedencia de las pretensiones se deben acreditar los elementos propios de la relación laboral y el tema de la subordinación debe ser analizado en cada caso, atendiendo la justificación del contrato específicamente en lo referente al objeto contractual, las actividades contractuales y las obligaciones de las partes.
Con relación a los cuadros de turno sostiene que no por ese hecho se realiza una labor directa e ininterrumpida, sumado a que la labor de la actora requería de una organización especial por el CESPA, lo que indica que las actividades fueron con sujeción al principio de transparencia y eficacia de la administración pública. Hace referencia a las tres clases de vinculación con el Estado para insistir en que no está demostrada la configuración del contrato realidad porque la actora se contrata de manera temporal para desempeñar funciones particulares.
Con base en lo anterior solicita revocar la sentencia, absolver a la entidad y condenar en costas a la parte actora. 1.8. Trámite en segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 10 de octubre de 2018; luego, por auto del 2 de abril de 2019, se dio traslado a las partes para alegar de conclusión por el término 10 días y se dispuso que, una vez vencido este lapso, correría el traslado 4 Folios 429 a 431.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 8 independiente por 10 días al Ministerio Público para emitir concepto. Posteriormente, el proceso ingresó a despacho para sentencia. En ese momento la entonces Magistrada Adriana Bernal Vélez manifestó impedimento por escrito del 19 de mayo de 20235, mismo que fue aceptado por los demás integrantes de la Sala por auto del 30 de mayo de 20236, lo que llevó a que el proceso pasara al actual Magistrado Ponente el día 15 de junio de 2023 en el mismo estado en que se encontraba7. 1.9.
Alegatos de conclusión de segunda instancia 1.9.1. Parte demandante8 Sostiene que el concepto de violación fue expresado con la demanda y probado en el proceso con las pruebas aportadas y allegadas. Señala que el Tribunal Administrativo de Antioquia tiene una línea jurisprudencial sólida en asuntos idénticos al presente, por lo que solicita que, en aras del derecho fundamental a la igualdad, se confirme el fallo de primera instancia. 1.9.2.
Parte demandada9 La apoderada se pronuncia en sentido similar a los memoriales previos, señalando que no existen pruebas que demuestren los elementos de una relación laboral. Asegura que la entidad actuó en derecho y conforme a las normas previstas para los contratos de prestación de servicios profesionales y defiende que nunca existió vinculación legal o reglamentaria sino un vínculo contractual.
Plantea que la parte actora pretende demostrar que todo fue en vulneración de sus derechos, cuando ello no es así porque la actora se benefició por un régimen tributario distinto al de un servidor público y pudo ejercer su profesión libremente al no estar obligada por las normas de prohibiciones, inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses; además, no estaba sometida a reglamentos internos de trabajo, manual de funciones, instructivos, circulares y memorandos que rigen a los empleados del ICBF. 5 Folio 490. 6 Folios 491 y 492. 7 Documento 06RDO. 007-2015-00355-01 ACTA DE COMPENSACION POR IMPEDIMENTO.pdf. 8 Folios 468 a 471. 9 Folios 464 a 467.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 9 Encuentra probado que las obligaciones ejercidas por la actora eran específicas, siendo necesario su cumplimiento durante el tiempo en que los insumos, información y usuarios estuvieron disponibles.
Considera que la demandante afirma de forma general e impersonal que la entidad ejercía actos de subordinación sobre ella, pero omitió manifestar cuáles actos catalogó como tal. Así, del interrogatorio concluye que las mal llamadas órdenes eran relacionadas con las obligaciones del contrato, para cuyo cumplimiento era necesaria la interacción entre contratista y el resto del equipo de trabajo, tales como otros contratistas, funcionarios públicos, líderes o jefes de la dependencia donde prestó sus servicios.
Estima que la parte actora confunde la supervisión de sus funciones con el elemento de dependencia y/o subordinación. Destaca que la verdadera intención de las partes, al suscribir los contratos, no era que surgiera una relación laboral sino lo que quedó plasmado en los documentos. 1.9.3. Ministerio Público No presenta concepto. 1.10.
Pruebas relevantes 1.10.1. Documentales - Derecho de petición elevado por la demandante el 19 de diciembre de 2014, solicitando el reconocimiento de emolumentos laborales (folio 16). - Oficio del 7 de enero de 2015 con radicado 520000-103 2015 003510 (folio 17). - Cuadros de turno (folios 18 a 28). - Acta de entrega y recibo de turno (folio 29). - Autoliquidación de aportes por riesgos laborales y seguridad social (folios 31 a 40). - Acta de inicio de contrato, contrato 683 de 2012 y adición (folios 41 a 47). - Acta de inicio de contrato, contrato 1222 de 2012 y otrosí (folios 48 a 54). - Estudios previos para contratar del 24 de agosto de 2012 (folios 55 a 57). - Antecedentes administrativos presentados por el ICBF entre los que se encuentran algunos de los documentos referidos con anterioridad y, además, los siguientes (folios 107 a 315): estudios previos para contratar para la vigencia 2012, concepto técnico para contratación, certificación del 24 de enero de 2012, invitación para contratar, memorando que informa la designación como supervisor de contrato 683 de 2012, informe de actividades de la actora de los meses de febrero, abril, mayo, junio, julio, MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 10 agosto de 2012, concepto técnico para adición al contrato 683 de 2012, memorando que informa la designación como supervisor de la adición al contrato 683 de 2012, informe de actividades del mes de septiembre de 2012, acta de liquidación del contrato 683 de 2012, matriz de seguimiento a obligaciones del contrato 683 de 2012, certificación del 3 de septiembre de 2012, memorando que informa la designación como supervisor de contrato 1222 de 2012, informe de obligaciones y certificación de supervisor de los meses de septiembre a diciembre de 2012, concepto técnico para otrosí al contrato 1222 de 2012, matriz de seguimiento a obligaciones del contrato 1222 de 2012. - Oficio de la Contraloría General de la República sobre vinculaciones de la demandante (folios 359, 360 y medio magnético 04CDFolio361). 1.10.2.
Testimoniales Se recibió declaración de las señoras Ana María Bedoya Espinosa y Alejandra María Restrepo Vélez (folios 378, 379 y medio magnético 05CDFolio380). 1.10.3. Interrogatorio de parte Realizado a la señora CAROLINA URREGO OSORIO (folios 378, 379 y medio magnético 05CDFolio380). 2. CONSIDERACIONES 2.1. De la competencia Es competente este tribunal para conocer en segunda instancia el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.
Problema jurídico Pasa la Sala a determinar si la decisión de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver: ¿es procedente declarar la existencia de una relación laboral entre la señora CAROLINA URREGO OSORIO y el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR, con ocasión de los contratos de prestación de servicio suscritos, por configurarse los elementos esenciales de la misma? MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 11 A partir de ello, deberá establecer: ¿procede revocar la sentencia en su totalidad con ocasión del recurso presentado, modificarla o confirmarla con fundamento en lo señalado por el a quo? 2.3.
Causa del problema jurídico Por causa se entiende la razón por la que ante un mismo problema jurídico se plantean tesis opuestas, advirtiéndose que su identificación es tan importante y conveniente para la resolución del litigio como la correcta formulación del problema jurídico. En este caso la causa de las diferencias presentadas se circunscribe a una diferente connotación jurídica, toda vez que para la parte actora las circunstancias fácticas, esto es, los hechos y actuaciones que rodearon la prestación del servicio de la demandante, por virtud de los contratos suscritos en el año 2012, tienen la connotación de consolidar los presupuestos o elementos esenciales de una relación laboral, por existir prestación personal del servicio, subordinación, remuneración y similitud entre las funciones desarrolladas por la actora y las de personal vinculado con la entidad.
Por su parte, el ICBF no les da dicha connotación, pues considera que la relación entre las partes se dio por virtud de una típica relación contractual. La anterior causa se relaciona igualmente con un problema probatorio porque para el ICBF no quedó demostrado el elemento de subordinación, mientras que para la parte actora están probados todos los elementos de una relación laboral.
Esta última tesis fue avalada por el juzgado de primera instancia. 2.4. Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1. Principio de primacía de la realidad sobre la formalidad en relaciones laborales. El artículo 13 de la Constitución Política señala que todas las personas son iguales ante la ley, deben recibir el mismo trato y tener las mismas garantías por parte de las autoridades, sin recibir ningún tipo de discriminación. En material laboral este derecho reviste diversas connotaciones, dentro de las cuales se encuentra el principio de «a trabajo igual, salario igual», que se aplica respecto de MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 12 trabajadores que ejecutan un mismo oficio, bajo el supuesto de que la prestación del servicio sea desempeñada en igual puesto y jornada, así como en condiciones de eficiencia semejantes.
A su lado, el artículo 25 superior consagra el derecho al trabajo y dispone que este debe desarrollarse, no solo en condiciones dignas sino también justas. Por su parte, el artículo 53 constitucional consagra como principios fundamentales del trabajo, entre otros, la igualdad de oportunidades para los trabajadores, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; además, dispone que la ley, los contratos, los acuerdos y los convenios no podrán menoscabar los derechos de los trabajadores.
Con base en estos postulados, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia han sostenido que un contrato de prestación de servicios no puede servir de instrumento para desconocer los derechos del trabajador, pretendiendo ocultar una relación laboral que materialmente se presenta. Por ello, las altas cortes son consistentes en indicar que, en caso de corroborarse la existencia de una relación laboral, se debe aplicar el principio establecido en el artículo 53 superior, dando primacía de la realidad sobre las formalidades y brindando protección al trabajador que ha prestado su servicio en las mismas condiciones que los servidores públicos de la entidad, para que en correspondencia con ello se le reconozcan, en igualdad de condiciones, sus derechos de índole salarial y prestacional.
Con tal propósito se han desarrollado los aspectos que permiten diferenciar una relación laboral de una relación producto de un contrato de prestación de servicios. 2.4.2. Elementos de la relación laboral. Diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el contrato de trabajo. En Colombia la vinculación de las personas naturales para prestar un servicio a entidades públicas puede darse mediante tres formas, a saber: (i) legal y reglamentaria, que corresponde a la calidad de empleado público, (ii) por contrato de trabajo, modalidad que confiere la calidad de trabajador oficial, y (iii) por contrato de prestación de servicios, que se presenta frente a los contratistas.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 13 Actualmente, la contratación con el Estado está desarrollada en la Ley 80 de 1993, que en su artículo 32 estableció la figura del contrato de prestación de servicios, así: «ARTÍCULO
32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» (Negrillas fuera del texto original) La celebración de este tipo de contrato presenta unas condiciones, pues el legislador consagró que se recurrirá a él cuando la actividad no pueda realizarse por el personal de planta de la entidad o cuando se requieran conocimientos especializados; además, deben ser celebrados por el término estrictamente indispensable10, en tanto no pueden reemplazar las plantas de personal, de ahí que, cuando una entidad tenga una necesidad permanente, su obligación es crear los diferentes cargos.
La sentencia C-154 de 1997 es relevante porque declaró la constitucionalidad de esta modalidad de contratación estatal, al tiempo que definió algunas diferencias importantes con el contrato de trabajo. En esa oportunidad, la Corte Constitucional fue enfática en establecer las características del contrato de prestación de servicios: «a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. (…) b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato.
Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse 10 Ver: YOUNES MORENO, Diego.
(2013). Derecho Administrativo Laboral. (Duodécima Edición). Bogotá: Temis. Pág.
45. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 14 con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.» (Negrillas y subrayas de la Sala).
Dadas estas características del contrato de prestación de servicios, el mismo se desfigura cuando se estructuran los elementos de una relación de trabajo, pues al presentarse ellos se está frente a un contrato de trabajo y este genera relación laboral. Precisamente, los elementos esenciales de una relación laboral son: (i) la prestación personal del servicio, (ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador y (iii) la remuneración; por ello, la Corte Constitucional desechó la posibilidad de confundir el contrato de trabajo con el contrato de prestación de servicios y consideró que, una vez confluyan los elementos propios de la relación laboral, surge la obligación a favor del trabajador de pagar las prestaciones sociales que le son propias.
A su vez, el Consejo de Estado ha sido reiterativo en declarar la existencia de la relación laboral y derivar de allí la obligación para la entidad contratante de pagar las prestaciones sociales, cuando evidencia que confluyen los tres elementos enunciados, es decir, mediando la comprobación de una relación laboral encubierta por contratos de prestación de servicio.
Al respecto se pronunció en sentencia de unificación del 25 de agosto de 201611: «De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado "contrató realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales. 11 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, C.P. CARMELO PERDOMO CUÉTER.
Bogotá, D. C., 25 de agosto de 2016. Radicación número: 23001233300020130026001. Sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 15 De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión.» Es importante precisar que, pese a la efectiva determinación de una relación laboral encubierta, el Consejo de Estado advierte que ello no convierte al trabajador en empleado público, aunque sí hace procedente la indemnización que corresponde.
Esto fue reiterado por la Sección Segunda, en sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202112: «95. Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional, ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral. 96.
Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.13» De lo expuesto se desprende que, en garantía de los principios mínimos de orden constitucional, las formalidades que pacten los sujetos no pueden alterar lo que en la realidad ocurre, a tal punto de hacer nugatorios los beneficios a los cuales el trabajador tiene derecho.
En consecuencia, independientemente de la formalidad que establezcan las partes, una vez confluyan los elementos que dan lugar al surgimiento de una relación laboral, surge también la obligación para el juez de declarar su existencia y la correspondiente retribución de sus prestaciones sociales. 12 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA.
Bogotá, D. C., 9 de septiembre de 2021. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01143-01. Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021. 13 «Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23- 31-000-2001-05650-01(0924-09); C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez» MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 16
3. CASO CONCRETO La primera instancia encontró demostrados los elementos de una relación laboral y, en consecuencia, acogió parcialmente las pretensiones de la demanda. Contra esa decisión se opuso el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR argumentando fundamentalmente que no se estructura el elemento de subordinación característico de un contrato laboral.
Por su lado, la parte actora no formuló recurso y con los alegatos conclusivos solicitó confirmar la sentencia. De acuerdo con esta situación procesal el pronunciamiento de segunda instancia se concentrará en los argumentos de apelación presentados por el ICBF como apelante único. Una vez revisada la demanda, analizadas las pruebas y considerada la posición jurídica de las partes, la Sala anuncia que comparte la tesis del Juzgado Séptimo, por las razones que se desarrollan a continuación. Como punto de partida no se debate y está demostrada la existencia y ejecución de los siguientes contratos de prestación de servicios suscritos entre la señora CAROLINA URREGO OSORIO y la entidad, cuyos datos se extraen de la prueba documental aportada con la demanda14: CONTRATO SUSCRIPCIÓN ACTA INICIO PLAZO OBJETO VALOR 683 de 2012 con adición 27 de enero de 2012 2 de febrero de 2012 6 meses, a partir del acta de inicio + 1 mes de adición Contratar abogado para implementar acciones en el proyecto 7 «PARA PRESERVAR Y RESTITUIR EL EJERCICIO INTEGRAL DE LOS DERECHOS DE LA NIÑEZ Y LA FAMILIA». $15.282.000 + $2.547.000 de adición SIN CONTRATO DESDE 3 DE SEPTIEMBRE DE 2012 HASTA 6 DE FEBRERO DE 2012 1222 de 2012 con otrosí 5 de septiembre de 2012 7 de septiembre de 2012 3 meses y 24 días, a partir del acta de inicio Contratar abogado para implementar acciones en el proyecto 7 «Preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia». $9.678.600 Con base en ellos se acredita que existió prestación personal del servicio de la demandante, quien funge como contratista del ICBF, el cual se desarrolló en las instalaciones determinadas por la entidad, tal como se constata en la cláusula segunda de los contratos donde se fija que el lugar de ejecución será el Centro Zonal No. 2 14 Folios 41 a
54. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 17 (CESPA) del ICBF Regional Antioquia «o el lugar que designe posteriormente el Ordenador del Gasto.» De la misma forma existe consenso y obra prueba de que la señora CAROLINA recibió una remuneración a título de contrapresión por las labores realizadas para la entidad, como se advierte en los contratos donde se fijó el valor total y se pactó la forma de pago.
Ahora bien, los citados elementos no son suficientes para predicar la existencia de una relación laboral porque para ello es indispensable que concurra el elemento de la continuada subordinación o dependencia, punto central de la discusión. Para su acreditación la parte actora aportó documentos y arrimó prueba testimonial; estos medios probatorios, junto con la declaración de parte solicitada por la entidad, permiten concluir que la prestación personal del servicio de la actora no se llevó a cabo de manera independiente y autónoma, sino que durante el desarrollo del objeto contractual se presentaron una serie de imposiciones del ICBF que desdibujaron la naturaleza de los contratos de prestación de servicio.
En tal sentido se resuelve la causa probatoria del problema, al quedar demostrado el último elemento fundamental para predicar la existencia de una relación laboral verdaderamente subordinada. En primer lugar, entre los folios 18 a 28 obran cuadros de turno, aportados junto con la demanda y que no fueron objeto de tacha ni desconocimiento por la demandada.
Dichos cuadros corresponden a los meses de febrero a diciembre de 2012 y en ellos se encuentra una programación destinada a la señora URREGO OSORIO como abogada sustanciadora, donde se le fija un horario de lunes a viernes de 8 a 5, de 2 a 10, de 6 a 2 o de 10 a 7, e incluye algunos días sábado, domingo y lunes festivo de 10 a 7. Los cuadros de turno indican ser elaborados por el señor Mario J. Moreno Rendón, líder del CESPA, quien suscribió varios de ellos.
Estos documentos muestran que la contratista no contaba con independencia a la hora de determinar el momento en el cual ejecutaba el objeto del contrato sino que, día tras día, durante cada uno de los meses del año 2012 en que fungió como contratista, era llamada a cumplir un horario variable, determinado por los cuadros de turno. Este horario era de 8 o 9 horas diarias, cubría cada día de la semana y se extendía a los días de descanso obligatorio.
Igualmente los cuadros de turno evidencian que, por los días laborados ocasionalmente en descanso obligatorio, a la demandante se le reconocían días compensatorios, MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 18 modalidad de retribución a la que se refiere el artículo 180 del Código Sustantivo del Trabajo, para un contrato laboral de carácter particular, y el artículo 40 del Decreto 1042 de 1978, respecto del empleado público.
Los hechos demostrados mediante prueba documental son confirmados por las declaraciones recibidas en el proceso, donde tanto la demandante como las señoras Ana María Bedoya Espinosa y Alejandra María Restrepo Vélez señalaron unívocamente que la actora cumplía un cronograma de trabajo incluso los fines de semana, el cual era asignado por los cuadros de turno realizados por el líder del CESPA.
Las declaraciones serán transcritas en su conjunto en los párrafos siguientes. En segundo lugar, quienes declararon fueron consistentes en señalar que la señora CAROLINA no podía desarrollar sus funciones por fuera de la sede del ICBF ni con un grado razonable de libertad. El señalamiento de una sede fija no supondría una irregularidad si se mira de manera aislada; sin embargo, al sumarse la exigencia de un horario diario, así como la imposibilidad de ser reemplazada, el sometimiento al control de asistencia y el direccionamiento por parte del líder que controlaba actuación e impartía órdenes tanto como llamados de atención, todo esto confluye a una subordinación específica.
Sobre las características en que prestó el servicio, la demandante declaró15: «P: ¿Qué funciones y qué actividades debía realizar en ejecución de dicho contrato? R: Fui abogada sustanciadora del CESPA que es el sistema de responsabilidad penal para adolescentes. Estábamos con todo el acompañamiento a los defensores de familia en todo el proceso de la aplicación de la Ley 1098 y con todo el sistema penal acusatorio para menores. // P: ¿Durante el tiempo que trabajó para el ICBF como contratista tuvo algún tipo de vinculación con otra entidad o con una persona natural (…)? R: No, ninguno. P: ¿En algún momento se le hizo llegar algún memorando, alguna comunicación escrita, indicándole que debía cumplir un horario, específicamente dirigida a usted? R: Pues la verdad es que fui muy cumplida en mis labores entonces nunca me vi avocada a que me llamaran la atención. Simplemente cumplía los horarios que nos establecían con las actividades que había que realizar.
P: [Inaudible] R: Eran los cuadros de turno a los que nos limitábamos para cumplir el horario. P: ¿Actuaba usted como subordinada o simplemente estaba siendo coordinada dentro del contrato? R: Pienso que subordinada porque el mero hecho de que le pongan a uno unos turnos y teníamos un líder que era el que nos llamaba la atención si no habíamos llegado, dónde estaba Carolina, si se había ido para las instituciones a mirar lo de los cupos de los adolescentes.
Entonces sí había una persona que constantemente, y los fines de semana recibíamos llamadas de cómo iba el sistema, de qué había pasado de novedades. // P: ¿En el tiempo que usted se desempeñó como contratista hubo llamados de atención, memorandos, requerimientos, sugerencias relacionadas con el desarrollo de sus obligaciones o el cumplimiento de su contrato? R: Requerimiento no, de felicitación. // P: ¿Rendía usted informe de sus actividades al ICBF? R: Claro, había que hacer un informe de actividades, una cuenta de cobro, pagar la seguridad social para poder que nos 15 Donde P indica la presunta y R a la respuesta dada.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 19 dieran el visto bueno por parte del líder y luego pasarla a tesorería de la regional porque nosotros era una dependencia aparte, funcionaba en La Floresta.
P: ¿Ese requerimiento específico era para el pago de honorarios? R: Sí.» Por su parte, la testigo Alejandra María Restrepo Vélez dijo haber laborado como trabajadora social para el ICBF, desde 2010 a 2013, donde conoció a la actora que ejercía como abogada mediante contrato de prestación de servicios. A continuación, se citan apartes de su declaración16: «P: ¿Cuáles eran las funciones, cuáles eran las obligaciones de la señora URREGO OSORIO? R: La señora URREGO hacía parte de apoyo a los defensores de familia.
Cumplía unos horarios de 6 a 2 de la tarde, de 2 a 10 de la noche y de 8 a 5 de la tarde, inclusive fines de semana, que nos encontrábamos en los diferentes turnos donde compartíamos espacios laborales. P: ¿Ella tenía alguna persona que le daba instrucción, coordinaba su trabajo o le daba órdenes? y, en caso afirmativo, ¿quién era esa persona? R: Esa persona era el líder.
El líder que compartimos porque ella trabajó más tiempo, cuando yo ingresé ella ya llevaba más tiempo trabajando, nos tocó compartir a Viviana Araque, que era la líder en su momento y era la persona que nos decía los horarios a cumplir, y Mario Javier Rendón. // P: ¿Sabe si la señora CAROLINA URREGO podía enviar a otra persona a desarrollar las labores por las que fue contratada por el ICBF? R: No, no podía enviar a nadie más que la reemplazara en sus labores.
P: ¿La señora CAROLINA URREGO podía entrar y salir a cualquier hora de la institución donde laboraba? R: No señor, ella no podía salir ni llegar a cualquier hora porque firmábamos un acta y teníamos un horario publicado donde nos indicaban el horario a cumplir. P: ¿La señora CAROLINA era la única abogada que laboraba allá? R: No señor, había que cumplir todos los turnos y había más abogados que también cumplían esta función. P: ¿Ella en el sistema donde laboraba había otros funcionarios diferentes a los abogados y quiénes eran (…)? R: Habían defensores de familia, que recuerdo eran Luis Felipe Flórez, Mónica Patricia Salazar, Alejandra Restrepo, bueno es que eran 17 defensores de familia aproximadamente, Marta Jael.
Habían psicólogas entre ellas Claudia no recuerdo el nombre, que eran vinculadas Maria Eugenia, y habían otras contratistas que también cumplían las obligaciones como psicóloga. Habían trabajadoras sociales, entre ellas Catalina y bueno, otras contratistas como Emilse (…). P: ¿La señora CAROLINA URREGO en ocasiones laboraba sábados, domingos y festivos? R: Sí señor, laboraba fines de semana, sábado, domingo y lunes festivo.
Lo sé porque también cumplía estos horarios, o sea que compartíamos turno y el entorno laboral. Y en los horarios que trabajaba era de 10 de la mañana a 6 de la tarde, ya que ella era la única abogada que cumplía el turno del día. // P: ¿De quién eran los elementos con los cuales la señora CAROLINA URREGO desarrollaba su labor en el ICBF? R: Del ICBF.
P: ¿Me puede numerar esos elementos o algunos? R: Computadora, silla, impresoras, escritorio, papelería, teléfono. P: ¿Ese sistema donde ustedes laboraban (…) qué horarios cumplía? R: Esta es una institución que por ser sistema de responsabilidad penal para adolescentes funciona las 24 horas del día los 365 días del año, entonces allí hay horarios y jornadas continuas.
P: ¿La señora CAROLINA URREGO desempeñaba labores permanentes? R: Se requería del servicio de abogado permanente, ya que se tenía que comunicar con las familias de los adolescentes, notificar las audiencias y comunicarse como con los familiares y demás labores o funciones que tenía que cumplir, pero era permanente porque requeríamos del apoyo de la abogada constantemente.
P: ¿Esas labores que desarrollaba quedaban plasmadas en algún documento? R: Sí señor, en las actas de entrega de turno.» En sentido similar rindió testimonio la señora Ana María Bedoya Espinosa, quien fue compañera de trabajo de la actora en el ICBF17: 16 Donde P indica la presunta y R a la respuesta dada. 17 Donde P indica la presunta y R a la respuesta dada.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 20 «P: ¿Qué cargo tenía la señora URREGO en el ICBF para el año 2012? R: Abogada sustanciadora. P: ¿Qué tipo de relación laboral tenía la señora CAROLINA URREGO con el ICBF para el año 2012? R: Contrato por prestación de servicios.
P: ¿Cuáles eran las funciones que, en virtud del contrato de prestación de servicio, desarrollaba la señora URREGO OSORIO? R: Ella tenía el contacto con las instituciones prestadoras del servicio, en este caso con el CESPA, ella era el contacto del CESPA con las instituciones como el Hogar San José, con La Pola, entonces ella contactaba con ellos directamente, ella era el puente del CESPA con ellos.
P: ¿Cuál era el horario de labores de la señora URREGO OSORIO (…)? R: Tenía diferentes horarios. En semana tenía de 8 a 5 dependiendo del cuadro de turnos que ponía, y los fines de semana tenía de 7 de la mañana a 10 de la noche y de 6 a 2, de 2 a 10, eran diferentes horarios dependiendo del turno que ponían en la tabla. P: ¿Quién colocaba o quién era la persona encargada de colocar esos cuadros de turno (…)? R: El líder Mario Moreno, el líder del CESPA.
P: ¿El líder del CESPA al que usted acaba de mencionar, además de los cuadros de turno daba otras órdenes o impartía otras instrucciones para el desarrollo de la labor de la señora URREGO OSORIO? R: Sí, él era el coordinador de todo el CESPA. Decía sobre todo los horarios, nos daba permisos, estaba pendiente si estábamos, cuando estábamos en turno los fines de semana él llamaba a ver si estábamos presentes.
Él hacía el seguimiento de todo. P: Cuando usted dice que él estaba pendiente de todo, ¿impartía órdenes, instrucciones o simplemente daba los cuadros de turno? R: Inclusive llamados de atención, hacía llamados de atención. Daba o no daba permisos. Era el jefe. P: ¿La demandante podía mandar a otra persona para prestar el servicio para el cual fue contratada? R: No señor.
P: [Inaudible] R: Ella los fines de semana tenía el horario de 7 de la mañana a 10 de la noche. En semana estaba de 6 a 2 de 2 a 10 o en ocasiones de 8 a 5, es que era según el cuadro de turno. P: Dígale al Despacho si la señora CAROLINA URREGO podía salir y entrar cuando ella quisiera al CESPA R: No, ella tenía que pedir permiso para salir al líder. // P: ¿La señora CAROLINA URREGO laboraba como abogada sustanciadora en el CESPA o había otros funcionarios? R: Había otros funcionarios.
P: ¿Por favor me dice qué otros funcionarios? R: Compañeros de ella sustanciadores también. Alejandra trabajadora social, Lisa sustanciadora también, estaban los defensores, defensoras, Maria Elena era la defensora de la defensoría en la que yo estaba, adelante estaba Ángela también abogada sustanciadora, Deisy que también era trabajadora social, pero no recuerdo muy bien los apellidos. // P: ¿De quién eran los elementos con los cuales la señora CAROLINA URREGO desarrollaba su labor? R: Del CESPA del ICBF. // P: ¿La señora CAROLINA URREGO debía presentar informes mensuales? R: Sí. P: Dígale al Despacho a quién le presentaba estos informes.
R: Al líder junto con el pago de la seguridad social. P: ¿En qué horarios trabaja ese sistema en el CESPA? R: Ellos tienen horarios todo el día. El horario es todo el día, mañana, tarde y noche, todo el tiempo. P: ¿Las funciones realizadas por la señora CAROLINA URREGO eran permanentes? R: Sí, dependiendo de los turnos. P: ¿Sabe si a la demandante se le daban órdenes o requerimientos por escrito para el cumplimiento de un horario? R: Sí, nos pasaban un cuadro de turno, inclusive aquí tengo una muestra de un cuadro de turno. Nos pasaban un cuadro de turnos y lo ponían en una cartelera.» Quienes declaran son consistentes, confirman la sujeción a horarios y el control del ejercicio de funciones por el líder del CESPA, a quien se reconocía como jefe debido al direccionamiento de las actividades, la vigilancia y la dependencia para el accionar.
En punto de la subordinación, la defensa del ICBF asegura que lo que existió fue una coordinación en el marco de la vigilancia que debe ejercer la entidad pública contratante. Para la Sala es claro que por virtud de los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011 a la entidad le corresponde la supervisión del objeto contratado. No obstante, llama la MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 21 atención que en este caso el direccionamiento de la contratista provenía de alguien distinto a la persona designada como supervisora contractual.
A folios 149, 202 y 269 consta que la Coordinadora del Grupo Jurídico del ICBF designó a la señora Marta Cecilia Galindo Figueroa como supervisora del Contrato 683 de 2012, de su adición y del Contrato 1222 de 2012; por tanto, resultaría razonable que la verificación de la ejecución del contrato proceda de la citada supervisora. Sin embargo, lo demostrado es que tanto la fijación de un horario como la imposición de condiciones de asistencia y desempeño provino de un agente distinto que se presentaba ante la contratista como un jefe en el sentido de restringir su libertad de acción, superando la coordinación que puede existir para el cumplimiento satisfactorio del servicio contratado.
Por oposición a la coordinación, lo evidenciado es que desde el ICBF se impuso el tiempo, el modo y el lugar en que la demandante debía desarrollar sus labores. En tercer lugar, se destaca la permanencia de la labor al interior de la entidad, punto que permite añadir que esa misma continuidad resulta coherente con la imposición de lineamientos para la ejecución del contrato pues, como se dirá a continuación, las funciones asignadas son propias de la esencia y finalidad institucional del ICBF.
Con los contratos, los cuadros de turno y las declaraciones quedó probado que la demandante prestó sus servicios para el Centro Zonal No. 2 conocido como CESPA y relacionado con el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes; este es un sistema de creación legal consagrado en la Ley 1098 de 2006 y del cual hace parte el ICBF a través de las Defensorías y las Comisarías de Familia.
De ahí que las funciones de la actora, que laboraba como abogada sustanciadora al servicio de dicho sistema, eran inherentes a la institución pública contratante y de necesidad continua porque debía garantizarse en todo momento, todos los días, tal como fue declarado por las testigo y como se refleja con claridad en los cuadros de turno, los que indican que cada día existía una prestación del servicio de diferentes perfiles profesionales entre psicólogos, trabajadores sociales, nutricionistas, pero siempre con por lo menos tres abogados sustanciadores entre semana y al menos uno en día de descanso obligatorio.
Esto desvirtúa la vocación temporal de la contratación del perfil profesional de la actora y contraviene la naturaleza del tipo de contratación prevista en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 pues la actividad exige una permanencia continua e indefinida para satisfacer las obligaciones misionales del ICBF. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 22 Se está ante actividades necesarias para la entidad, quien no debería usar el contrato de prestación de servicios para fines distintos a los que orientaron su creación, como ocurre cuando se pretende suplir una necesidad institucional permanente a través de una contratación que es, por su naturaleza, temporal y específica.
Esto fue reiterado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en su sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 previamente referida, donde frente al sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable», contenida en el artículo 32 de la Ley 80, definió como regla que: «es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia.»18 En contraposición a ello, los estudios previos para ambos contratos, visibles en los folios 108 a 111 y 226 a 228, apuntan a que la contratación era indispensable para implementar las acciones del proyecto 7 de preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia en el Centro Zonal No. 2.
Incluso en ellos se reconoce que «No contratar los servicios de un (sic) ABOGADA, lo que (sic) conllevaría a la no ejecución de los procedimientos que se tienen previstos desde el CENTRO ZONAL NO.2 (…)» y que se debe dar la contratación «para garantizar el cumplimiento de todos los procesos que se tiene previstos desde el CENTRO ZONAL NO.2 (…)».
Recurriendo a palabras del Consejo de Estado, plenamente aplicables al caso, esta Sala de Decisión echa de menos que, pese a las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004, la entidad no haya dispuesto de la creación de plantas temporales que atiendan a la oferta y la demanda en la prestación del servicio19. Finalmente, de la naturaleza de las actividades encomendadas a la demandante, conforme los cuadros de turno y de las declaraciones, se desprende que corresponden a tareas asignadas igualmente a otros profesionales, incluyendo de planta, que conformaban la atención integral del sistema que se desplegaba en el CESPA o Centro Zonal No. 2 de la Regional Antioquia del ICBF.
En otras palabras, el servicio contratado 18 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA. Bogotá, D. C., 9 de septiembre de 2021. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01143-01. Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021. 19 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, C.P. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR.
Bogotá, D. C., 27 de junio de 2024. Radicación número: 20001-23-33-000-2019-00130-01. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 23 tenía similitud con las funciones que debían ser prestadas por los funcionarios de carácter permanente de la entidad.
De todo lo visto la Sala encuentra que se reúnen cada uno de los indicios de subordinación reconocidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado y que fueron resumidos por la Sección Segunda en la sentencia de unificación del año 2021 a la que se ha hecho referencia20. No solo quedó probada la exclusividad del espacio físico dispuesto sino también la imposición de un horario diario, habitual, el direccionamiento y control de las actividades a ejecutar y que las tareas desarrolladas guardan semejanza con las propias del personal institucional asociado con el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes.
En forma adicional quedó establecida la vocación necesaria y continua del servicio contratado. Por lo expuesto, la restante causa del problema jurídico se resuelve en favor de la parte demandante y en línea con la tesis del juzgado. Las circunstancias fácticas demostradas tienen la connotación jurídica de consolidar los presupuestos esenciales de una relación laboral, misma que se encontraba encubierta por los contratos de prestación celebrados entre la señora CAROLINA URREGO OSORIO y el ICBF en el año 2012.
En consecuencia, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre la formalidad y al no prosperar los planteamientos del recurso de alzada, se confirmará la sentencia en su integridad. 3.1. Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que: «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.» Este artículo fue adicionado en un inciso por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.» En consideración de lo anterior, esto es, que se ha presentado una variación frente al criterio de imposición de costas que regía bajo la redacción original de la Ley 1437 de 20 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA.
Bogotá, D. C., 9 de septiembre de 2021. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01143-01. Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 24 2011, concordada con el Código General del Proceso, el juez deberá analizar si la demanda o su contestación fueron presentadas con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que se traduce en un estudio más detallado de los argumentos dados por las partes y su participación dentro del proceso.
En estos términos no hay lugar a imponer costas procesales contra la parte vencida en esta instancia, pues los planteamientos de la entidad se fundaron en una comprensión razonable del ordenamiento jurídico; es decir, no se advierte que el recurso de alzada haya sido formulado de forma caprichosa o sin fundamento alguno. Adicionalmente, en el trámite del presente proceso no se han probado actuaciones que configuren una mala fe o temeridad de su parte. 3.2.
Impedimento Magistrado Jaiver Camargo Arteaga Como asunto paralelo el Magistrado Jaiver Camargo Arteaga, quien hace parte de la Sala Segunda de Oralidad de esta Corporación, manifestó estar impedido para conocer del proceso por estar incurso en la causal de impedimento del numeral 2º del artículo 141 del Código Genera del Proceso -CGP-: «Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente.» Al respecto se tiene que el artículo 130 del CPACA consagra las causales de recusación e impedimento, entre las cuales, además de contemplar cuatro causales especiales, remite a las enunciadas en el canon 150 del Código de Procedimiento Civil, que hoy se encuentran en el artículo 141 del CGP.
Atendiendo lo dicho y considerando que el proceso fue conocido por el señor Magistrado en su entonces calidad de Juez Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Medellín, se configura la causal de impedimento advertida porque se vislumbra su participación en instancia anterior del proceso. Por lo anterior, a fin de que el principio de imparcialidad que debe orientar la actuación de la administración de justicia no se vea afectado, se aceptará el impedimento presentado, sin que dicha situación por sí sola signifique que la Sala sea alterada en su conformación, salvo que por divergencia de criterios no pueda obtenerse la mayoría decisoria de los restantes Magistrados que la conforman.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: CAROLINA URREGO OSORIO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- RADICADO: 05001 33 33 007 2015 00355 01 25 Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por el Magistrado JAIVER CAMARGO ARTEAGA para conocer del proceso de la referencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 17 de mayo de 2018, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Medellín.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en segunda instancia, por las razones expresadas en las consideraciones de esta sentencia.
CUARTO: En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al juzgado de origen. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE21 La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, ÁLVARO CRUZ RIAÑO VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 21 Correos: