DE LA PRIMA DE VIDA CARA – Para los empleados públicos del orden territorial y de la E.S.E. METROSALUD / DE LA PRIMA DE SERVICIOS - para los empleados públicos del orden territorial Síntesis del caso: Pasa la Sala a determinar si la decisión de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver: ¿es procedente el reconocimiento y pago de la prima de servicios creada mediante el Decreto 2351 de 2014, en favor de la señora G.E.M.O, como empleada pública vinculada a la E.S.E. METROSALUD? A partir de ello, deberá establecer: ¿procede revocar la sentencia en su totalidad, modificarla o confirmarla con fundamento en lo señalado por el a quo? Extracto: (…) De conformidad con lo anterior, existe una competencia compartida entre el Congreso de la República -poder legislativo- y el Gobierno Nacional -poder ejecutivo-, para la determinación del régimen prestacional y salarial de los empleados públicos, correspondiendo al primero establecer los parámetros generales para el efecto -Ley 4ª de 1992-, y al segundo fijar el régimen dentro de tales parámetros, de lo cual deviene que la atribución para establecer el régimen prestacional de los servidores públicos del orden territorial es del Gobierno Nacional, dentro de los límites que la Ley 4ª de 1992 contiene.
(…) En estos términos, existe claridad en que la prima de vida cara en favor de los servidores del Municipio de Medellín fue creada por una autoridad que carecía de competencia. (…) En estas condiciones no existe dubitación alguna en que las entidades territoriales no pueden crear prestaciones salariales ni sociales y en que actualmente la norma que fundaba el pago de la prima de vida cara para los empleados al servicio de la E.S.E. desapareció del ordenamiento jurídico.
(…) En esa línea se expidió el Decreto 1469 de 2014 que extendió la prima de servicios para algunos empleados públicos del Municipio de Medellín; sin embargo, este decreto fue objeto de expresa derogatoria por el Decreto 2351 de 2014, norma esta última que consagró el reconocimiento de la prima de servicios para todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y para el personal administrativo del sector educación. (…) En primer lugar, en el marco normativo y jurisprudencial se expuso que la prima de vida cara es un emolumento creado a través del Acuerdo 28 de 1977 por el Concejo de Medellín, de manera general para los empleados públicos de la entidad territorial; y luego, por el Acuerdo 082 de 2001 de la Junta Directiva de METROSALUD, de manera particular para los empleados de esta entidad.
En uno y otro caso, se trata de un beneficio laboral de naturaleza extralegal, pues fue establecido por autoridades del orden territorial sin competencia para crear factores salariales o prestacionales. Por el contrario, la prima de servicios fue creada para los empleados públicos del orden nacional a través del Decreto Ley 1042 de 1978, como norma expedida por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas por el Congreso de Colombia mediante la Ley 5ª de 1978; luego, el beneficio laboral fue extendido a los empleados del nivel territorial mediante el Decreto 2351 de 2014, expedido por el Gobierno Nacional por atribución específica de la Ley 4ª de 1992 del Congreso de la República.
Por tanto, la prima de servicios tiene naturaleza legal. (…) Por último, no puede dejarse de lado que tanto la norma general creadora de la prima MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 2 de vida cara para los empleados públicos del Municipio de Medellín -Acuerdo 28 de 1977- como la norma específica que la consagró para los empleados de METROSALUD - Acuerdo 082 de 2001- fueron declaradas nulas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo debido a la falta de competencia de las autoridades locales, Concejo de Medellín y Junta Directiva de entidad descentralizada, para constituir factores salariales o prestacionales de empleados públicos, en tanto la facultad para fijar el régimen salarial y prestacional recae en forma exclusiva y concurrente en el Congreso de la República y el Gobierno Nacional.
Así las cosas, la prima de vida cara dista de la prima de servicios en su origen, finalidad, cuantía y forma de pago, por lo que no puede pregonarse que remuneren lo mismo y, mucho menos, que constituyan entre sí conceptos equivalentes. (…) En conclusión, la causa del problema se desata en favor de la tesis de la parte demandante, toda vez que la prima de vida cara no tiene la connotación jurídica de ser el mismo concepto ni cubrir igual materia que la prima de servicios.
Esto se traduce en que son emolumentos compatibles entre sí o, dicho de otra manera, que sobre ellos no opera la incompatibilidad del artículo 3º del Decreto 2351 de 2014. (…) Como restablecimiento del derecho se condenará a METROSALUD a reconocer y pagar a la demandante la prima de servicios consagrada en el Decreto 2351 de 2014, con efectos retroactivos desde el año 2015 y hacia el futuro, siempre y cuando la actora siga cumpliendo los presupuestos consagrados en la norma para su reconocimiento.
Igualmente, se condenará al reajuste de las prestaciones sociales que hayan sido devengadas por la trabajadora, donde se incluya la prima de servicios como factor salarial de liquidación, debiéndose pagar la diferencia que resulte por concepto de tal reajuste. En atención al principio de sostenibilidad, se dispondrá que METROSALUD efectuará los reconocimientos y pagos precitados, previo las deducciones a que haya lugar por concepto de aportes al Sistema de Seguridad Social, en el porcentaje que corresponde a la demandante en su calidad de empleada pública.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 3 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, veintisiete (27) de mayo de dos mil veinticuatro (2024).
MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO E.S.E. METROSALUD RADICADO 05001-33-33-031-2019-00042-01 INSTANCIA SEGUNDA PROCEDENCIA JUZGADO TREINTA Y UNO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN ASUNTO PRIMA DE SERVICIOS PARA EMPLEADOS PÚBLICOS DEL NIVEL TERRITORIAL, REGULADA POR EL DECRETO 2351 DE 2014.
COMPATIBILIDAD CON PRIMA DE VIDA CARA. DECISIÓN REVOCA PROVIDENCIA 88 LINK DE EXPEDIENTE 031 2019 00042 01 Decide esta Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el día 18 de diciembre de 2019 por el Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Medio de control La señora GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA acudió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral contra la E.S.E. METROSALUD1, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo que le negó el reconocimiento de la prima de servicios. 1.2.
Pretensiones 1 En adelante también se hará referencia a esta entidad como E.S.E. o METROSALUD. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 4 Se pretende la nulidad del oficio del 19 de julio de 2018.
Como restablecimiento del derecho se solicita reconocer a la demandante la prima de servicios, en forma retroactiva desde el año 2015 y a futuro. Igualmente y como consecuencia del reconocimiento anterior, que se proceda a la reliquidación y reajuste de los salarios y prestaciones sociales legales ya causadas y las que se causen a futuro, como son: vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías e intereses a las cesantías.
Asimismo, se depreca que las condenas se reajusten de acuerdo con el último inciso del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativa -CPACA-, que se dé cumplimiento a la sentencia de conformidad con los artículos 192 y 195 del CPACA y que se condene en costas a la demandada conforme al artículo 188 del mismo Código. 1.3.
Supuestos fácticos La parte actora planteó como fundamentos fácticos relevantes los siguientes: La demandante ingresó al servicio de la entidad, en calidad de empleada pública, el 13 de junio de 1995 en el cargo de Enfermera, encontrándose en carrera administrativa Para el año 2018, la asignación básica mensual de la actora corresponde a $4.052.680.
Mediante el Decreto 2351 de 2014, el Gobierno Nacional creó y reguló la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial. METROSALUD no reconoce ni paga a la demandante la prima de servicios contemplada en el Decreto 2351 de 2014, bajo el argumento de que “por expresa disposición del artículo 3 del Decreto 2351 de 2014, la prima de servicios es incompatible con cualquier otra prima o reconocimiento salarial que se esté pagando a sus destinatarios por el mismo concepto o que remunere lo mismo, independientemente de su denominación, origen o su fuente de financiación” 1.4.
Normas violadas y concepto de violación En los hechos de la demanda, la parte demandante aduce que la entidad está pretermitiendo la aplicación del Decreto 2351 de 2014, toda vez que la prima de servicios no es igual a la prima de vida cara ni es de similar naturaleza. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 5 Afirma que la entidad omite que el origen de la prima de servicios es de carácter legal y el de la prima de vida cara extralegal, como también que la prima de servicios se fundamenta en una norma de carácter nacional mientras que la prima de vida cara es del ámbito local.
Agrega que la demandada soslaya que la prima de servicios no remunera lo mismo que la prima de vida cara, porque esta última se instituyó en los ámbitos locales para suplir el incremento de la canasta familiar o la carestía, lo que es diferente de la naturaleza de la prima de servicios en el sector oficial. Defiende que la prima de servicios está consagrada como salario y no como prestación social, siendo el Decreto 2351 de 2014 el que impone su reconocimiento en las mismas condiciones del Decreto 1042 de 1978, decreto este último que relaciona de forma excluyente y exclusiva los conceptos salariales, ya que los prestacionales están en el Decreto 1045 de 1978.
Destaca que la entidad equipara como prestación social la prima de servicios y la prima de vida cara cuando tienen una connotación opuesta, donde la primera es salario de carácter legal y la segunda es de carácter prestacional y extra legal. En el concepto de violación sostiene que el acto demandando está afectado de nulidad por falsa motivación y desviación de poder, ya que a pesar de que la entidad tiene la competencia y obligación de reconocer la prima de servicios desde julio de 2015, dolosamente omite su reconocimiento. 1.5.
Contestación de la demanda2 La entidad cita lo expresado por el Departamento Administrativo de la Función Pública el 1º de junio de 2015 en radicado 2015206010264 y afirma que mediante el Decreto 2351 de 2014 se reguló la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial, la que es incompatible con cualquier otra prima o elemento salarial que se esté reconociendo por igual concepto o que remunere lo mismo, independientemente de su denominación, origen o fuente de financiación. 2 Folios 55 a
62. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 6 Indica que la prima de servicios no deroga ni revoca las primas preexistentes de igual naturaleza, las que producen efectos mientras no sean anuladas o suspendidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; simplemente las hace excluyentes.
Defiende que, por disposición del artículo 3º del Decreto 2351 de 2014, si se está pagando una prima legal (prima de vida cara) que goce de presunción de legalidad de igual naturaleza, no podrá pagarse la prima de servicios. Asevera que la prima de vida cara no es prestación social sino salario, lo que es innegable porque, no obstante causarse cada seis meses, es un pago habitual, periódico, fijo y obligatorio, requisito exigido para constituirse en salario, como lo establece el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978.
Enfatiza en que la prima de vida cara es un factor salarial que tiene como finalidad impedir la pérdida desmesurada del valor adquisitivo del salario y no es una prestación social porque no cubre ningún riesgo social, sino que va encaminada a la misma finalidad de la prima de servicios. Relata que la entidad implementó el reconocimiento de la prima de vida cara mucho antes de la entrada en vigencia del Decreto 1919 de 2002 y que, a quienes se vincularon con posterioridad a esa fecha, les reconoce la prima de servicios como contraprestación equivalente a la prima de vida cara para evitar una desigualdad en el régimen salarial y prestacional.
Concluye que la prima de vida cara reconoce el 100% del sueldo distribuido en un 50% en el mes de marzo y el otro 50% en el mes de septiembre de cada año, por lo que, aunque tiene una denominación y origen diferente a la prima de servicios del Decreto 2351 de 2014, se ocupa de reconocer al funcionario el mismo concepto, adquiriendo el carácter de incompatible en los términos del artículo 3º del decreto en comento. 1.6.
Sentencia impugnada El Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Medellín, a través de sentencia del 18 de diciembre de 2019 negó las pretensiones de la demanda y no impuso condena en costas. Como fundamentos de la decisión sostuvo que, aunque en el proyecto de acuerdo para crear la prima de vida cara se estableció como motivación la carestía de la vida, no se le MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 7 dio un fin diferente a la remuneración adicional de los empleados del Municipio de Medellín y se fijó su carácter permanente, lo que le dio carácter salarial.
Afirmó que la prima de vida cara y la prima de servicios constituyen salario y remuneran la prestación del servicio, porque no están dirigidas a cubrir un riesgo especial, sin que sea relevante que se hayan establecido en fechas diferentes, que una tenga fuente legal y otra extralegal o que su origen sea en norma nacional o territorial.
Concluyó que, en virtud del artículo 3º del Decreto 2351 de 2014, no es posible que un empleado de la Rama Ejecutiva del orden territorial perciba las 2 primas simultáneamente. Agregó que la extensión de la prima de servicios para los empleados de la Rama Ejecutiva del nivel territorial se hizo para conjurar el riesgo de la pérdida de la prima de vida cara, pero mientras esta esté vigente no es procedente su pago simultáneo pues es subsidiaria de cualquier otro concepto pagado con el mismo objeto. 1.7.
Recurso de apelación3 La apoderada de la demandante recurre la sentencia planteando que los Decretos 1045 de 1978 y 1919 de 2002 se ocupan del tema prestacional de los empleados públicos y no del tema salarial, por lo que la prima de servicios, desde su creación a nivel nacional mediante el Decreto 1042 de 1978, fue referida en forma exclusiva y excluyente como salario, naturaleza que conservó en los Decretos 1469 de 2014 y 2351 de 2014.
Considera que el juzgado confunde las aspiraciones de las organizaciones sindicales con la creación de la norma. Asevera que el argumento según el cual el carácter permanente de la prima de vida cara hace que sea salario, es un argumento falaz porque todas las primas y prestaciones sociales del Decreto 1045 de 1978 son permanentes. Arguye que en la demanda impetrada por METROSALUD contra los artículos 61 y 63 del Acuerdo 082 de 2001, la entidad asimila la prima de vida cara como una prestación social de carácter extralegal, lo cual es confirmado con la respuesta al derecho de 3 Folios 127 a 132.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 8 petición elevado, donde trata como prestaciones sociales tanto a la prima de vida cara como a la prima de servicios, prueba esta última que fue omitida por el juzgado.
Plantea que resulta extraño que la E.S.E. de un viraje en su argumentación, pues antes siempre consideró que la prima de vida cara es una prestación social de carácter extralegal y la prima de servicios una prestación social de carácter legal; sin embargo, en la contestación de la demanda indica que “ambos factores salariales derivan de un mismo concepto o tienen una misma finalidad, cual es la remuneración del servicio”.
Destaca la incongruencia de la entidad que demanda la nulidad de los artículos 61 y 63 del Acuerdo 082 de 2001 aduciendo el carácter de prestación social extralegal de la prima de vida cara, pero en esta demanda la asimila como un factor eminentemente salarial, con el ánimo de no reconocer ni pagar la prima de servicios. Alega que el juzgado omitió que el origen de la prima de servicios es legal, mientras que el de la prima de vida cara es extralegal; además, que la prima de servicios es apegada a la ley y la constitución, mientras que la prima de vida cara es ilegal e inconstitucional, así como también que la prima de servicios no remunera lo mismo que la prima de vida cara, pues esta última se estableció para suplir el incremento de la canasta familiar.
Defiende que se pasó por alto la aplicación del Decreto 2351 de 2014 en tanto la prima de servicios fue creada como salario, es de carácter nacional y se diferencia de la prima de vida cara por el órgano o funcionarios que las expidieron, porque no retribuyen lo mismo, porque una se cancela en el mes de julio del año respectivo y la de vida cara en los meses de febrero y agosto.
Agrega que otras diferencias son que la prima de servicios se paga proporcional si el empleado labora al menos 6 meses, mientras que la de vida cara se paga proporcional si el empleado labora 30 días; que la prima de servicios asciende a 15 días de salario básico mensual, mientras que la de vida cara corresponde a 30 días de salario; y que la prima de vida cara no contiene la suma de otros factores porque es equivalente al salario básico mensual, mientras que la prima de servicios se liquida sobre otros factores.
Concluye que no coinciden en absolutamente nada y no son incompatibles porque no son idénticas ni similares en su naturaleza, no son el mismo concepto, no remuneran lo mismo, no se reconocen ni pagan en igual tiempo, cantidad y proporción. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 9 Por lo anterior solicita revocar la sentencia y acoger las pretensiones. 1.8.
Trámite en segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 26 de octubre de 2020; luego, por auto del 5 de mayo de 2022, se dio traslado a las partes para alegar de conclusión por el término 10 días y se dispuso que, una vez vencido este lapso, correría el traslado independiente por 10 días al Ministerio Público para emitir concepto.
Posteriormente, el proceso ingresó a despacho para sentencia. 1.9. Alegatos de conclusión de segunda instancia 1.9.1. Parte demandante4 El apoderado plantea y eleva una solicitud probatoria, que fue desatada en auto previo por el Magistrado Ponente. En lo restante, se pronuncia en similar sentido que con el recurso de alzada. 1.9.2.
Parte demandada5 La apoderada reitera los planteamientos hechos en la contestación de la demanda, en el sentido de insistir en que la prima de servicios es un factor salarial que remunera el servicio de igual forma que la prima de vida cara reconocida a la demandante, por lo que estos factores son excluyentes entre sí, conforme el Decreto 2351 de 2014.
Agrega que está acreditado que la demandante ingresó a la entidad el 13 de junio de 1995 al cargo de enfermera, por lo que al haber ingresado antes de la vigencia del Decreto 1919 de 2002 devengó la prima de vida cara desde su ingreso hasta que se suspendió el pago de la misma. Por lo anterior, solicita confirmar la sentencia de primera instancia. 1.9.3.
Ministerio Público No presentó concepto. 1.10. Pruebas relevantes 4 Carpeta “04AlegatosDemandante”. 5 Documento “05AlegatosMetrosalud”. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 10 - Oficio del 21 de mayo de 2018, mediante el cual METROSALUD certifica condiciones laborales de la demandante (folios 22 a 25). - Derecho de petición elevado en nombre de la actora el 29 de junio de 2018, solicitando el reconocimiento de la prima de servicios del Decreto 2351 de 2014 (folios 26 a 39). - Oficio del 19 de julio de 2018, con el que se da respuesta a la anterior petición (folios 40 y 41). - Acuerdo 28 de 1977 que crea la prima de vida cara para los empleados del Municipio de Medellín (folios 84 a 88). 2.
CONSIDERACIONES 2.1. De la competencia Es competente este Tribunal para conocer en segunda instancia el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2. Problema jurídico Pasa la Sala a determinar si la decisión de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver: ¿es procedente el reconocimiento y pago de la prima de servicios creada mediante el Decreto 2351 de 2014, en favor de la señora GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA, como empleada pública vinculada a la E.S.E. METROSALUD? A partir de ello, deberá establecer: ¿procede revocar la sentencia en su totalidad, modificarla o confirmarla con fundamento en lo señalado por el a quo? 2.3.
Causa del problema jurídico Por causa se entiende la razón por la que ante un mismo problema jurídico se plantean tesis opuestas, advirtiéndose que su identificación es tan importante y conveniente para la resolución del litigio como la correcta formulación del problema jurídico. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 11 En este caso la causa de la divergencia se presenta por la diferente connotación jurídica que se da a la prima de vida cara contemplada en el Acuerdo 082 de 2001 para los empleados públicos de METROSALUD.
Lo anterior porque la parte demandante sostiene la tesis de que la prima de vida cara no tiene la connotación de ser un elemento salarial que constituya el mismo concepto o que remunere lo mismo que la prima de servicios de los Decretos 2351 de 2014 y 1042 de 1978; por tanto, esta parte defiende que una y otra prima son compatibles. Por el contrario, METROSALUD es de la tesis de que la prima de vida cara tiene la misma finalidad que la prima de servicios y, en ese sentido, tiene la connotación jurídica de reconocer el mismo concepto que la prima de servicios; por tanto, la entidad defiende que entre las primas surge la incompatibilidad del artículo 3º del Decreto 2351 de 2014. 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial Como la controversia que entraña el proceso está relacionada con las características de dos emolumentos de carácter laboral consagrados en favor de los servidores públicos de una entidad descentralizada del orden territorial, seguidamente se hará referencia a cada uno de ellos. 2.4.1. De la prima de vida cara para los empleados públicos del orden territorial y de la E.S.E. METROSALUD.
La norma primigenia creadora de la prima de vida cara para los empleados del Municipio de Medellín fue el Acuerdo 28 de 1977, que preveía lo siguiente: “ARTICULO 1º — A partir de febrero de 1978 a todos los empleados del Municipio hasta la curva 9 se les pagará una prima de vida cara, la cual será del ciento por ciento del sueldo básico mensual del empleado.
Esta se pagará en dos cuotas iguales, así: la primera, equivalente a la mitad de la prima, en el mes de febrero; y la segunda, o sea la otra mitad, en el mes de agosto de cada año.
PARÁGRAFO: — Esta prima se pagará a los empleados que se encuentren actualmente fuera de curva, pero se exceptúan: Alcalde, Secretarios del Despacho, Jefes de Departamento Administrativo, Contralor, Personero, Tesorero y Auditor de Empresas Públicas.” (Negrillas fuera del texto original) Este acto administrativo fue declarado nulo mediante providencia posteriormente confirmada por el Consejo de Estado en sentencia del 26 de julio de 2012, al encontrar que el emolumento había sido creado por el Concejo Municipal de Medellín, quien MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 12 carece de competencia para crear factores salariales y prestacionales respecto de los empleados públicos.
Concluyó en tal oportunidad la corporación: “Conforme a la normatividad analizada y al criterio jurisprudencial establecido por esta Corporación, el Concejo Municipal de Medellín carecía de competencia para crear emolumentos o factores prestacionales o salariales a favor de los mismos, pues se arrogó facultades, que conforme a la normatividad transcrita, están reservadas al Gobierno Nacional, potestad que éste ejecuta dentro de un marco trazado por el legislador, en este caso inicialmente bajo la potestad del Acto Legislativo de 1968, luego a través de la Constitución de 1991 y finalmente mediante la Ley 4ª de 1992.”6 Efectivamente, con ocasión de la Constitución Política de 1886 la competencia para regular el régimen prestacional de los servidores públicos y fijar sus salarios, se encontraba de manera exclusiva en cabeza del legislador.
Así lo disponían los artículos 62 y 76 de la anterior Carta Política7. Luego, con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, es el Congreso de la República, a través de ley marco, el órgano competente para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso y de la Fuerza Pública, así como también para regular el régimen de prestaciones sociales mínimas para los trabajadores oficiales.
Los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 Superior, disponen en ese sentido: “ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) 6 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, C.P. BERTHA LUCIA RAMÍREZ DE PÁEZ.
Bogotá, D. C., 26 de julio de 2012. Radicación número: 05001-23-31-000-2005-00971-01 (1865-11). 7 “ARTÍCULO 62.- La ley determinará los casos particulares de incompatibilidad de funciones; los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva; las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos, en los casos no previstos por la Constitución; las condiciones de ascenso y de jubilación; y la serie o clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del Tesoro público.” “ARTÍCULO 76.- Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: (…) 7. Crear todos los empleos que demande el servicio público, y fijar sus respectivas dotaciones; 8. Regular el servicio público, determinando los puntos de que trata el Artículo 62; (…)” (Subrayas fuera del texto original) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 13 e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas.” (Negrillas fuera del texto original) En desarrollo de tales disposiciones se expidió la Ley Marco 4ª de 19928, que en su artículo 12 dispuso: “ARTÍCULO 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.
En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.
PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.” (Negrillas intencionales de la Sala) En sentencia C-315 de 1995, la Corte Constitucional analizó la constitucionalidad del precitado artículo y lo declaró condicionalmente exequible “siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales.” De conformidad con lo anterior, existe una competencia compartida entre el Congreso de la República -poder legislativo- y el Gobierno Nacional -poder ejecutivo-, para la determinación del régimen prestacional y salarial de los empleados públicos, correspondiendo al primero establecer los parámetros generales para el efecto -Ley 4ª de 1992-, y al segundo fijar el régimen dentro de tales parámetros, de lo cual deviene que la atribución para establecer el régimen prestacional de los servidores públicos del orden territorial es del Gobierno Nacional, dentro de los límites que la Ley 4ª de 1992 contiene.
Es así como en vigencia de la actual Carta Política, e inclusive desde su predecesora de 1886, está proscrito para autoridades disímiles a las atrás indicadas usurpar las competencias propias del legislador y del Gobierno Nacional. 8 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.” MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 14 Con el mismo criterio se pronunció el Consejo de Estado en sentencia de 9 de abril de 20149, donde reiteró lo señalado respecto a la falta de competencia de las corporaciones públicas territoriales para crear factores salariales, al pronunciarse sobre la creación de la prima de vida cara por la Asamblea Departamental y el Gobernador.
Allí, insistió en que la prima fue creada por estas autoridades careciendo de competencia porque para el momento en que se expidieron la Ordenanza 034 de 1973 y el Decreto 001 Bis de 1981, ya se había producido la reforma constitucional de 1968 que suprimió la competencia de las entidades territoriales para crear factores salariales. Así lo sostuvo el Consejo de Estado: “Existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de las mencionadas entidades, esto es: el Congreso de la República que señala los principios y parámetros que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional, para fijar los límites máximos en los salarios de estos servidores; en tanto que las Asambleas y los Concejos, fijarán las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, y los Gobernadores y Alcaldes, sus emolumentos, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las Asambleas y los Concejos, emolumentos que en ningún caso podrán desconocer los topes máximos que para el efecto fijó el Gobierno Nacional.
En efecto, los artículos 300 numeral 7 y 305 numeral 7 de la Carta Política consagran la facultad que tienen las Asambleas Departamentales y los Gobernadores, respectivamente, para determinar las escalas de remuneración a los empleos del orden territorial, atendiendo los topes fijados por el Gobierno Nacional. El actor pretende el pago de las prestaciones contenidas en la Ordenanza No. 034 de 1973, la cual creó la prima de vida cara, equivalente a la mitad de la asignación básica mensual, una vez por año; y en el Decreto No. 001 BIS de 1981 el cual recopila y actualiza las primas de los educadores, generando de esta manera un beneficio adicional para los funcionarios del Departamento; sin embargo, y de acuerdo con la normatividad transcrita anteriormente, vigente para la época en que se expidieron los mencionados actos administrativos, (esto es, Acto legislativo No. 1 de 1968) la Asamblea Departamental y el Gobernador, no tenían competencia para crear emolumentos o factores prestacionales o salariales a favor de los mismos”.
(Subrayas y negrillas fuera de texto). En estos términos, existe claridad en que la prima de vida cara en favor de los servidores del Municipio de Medellín fue creada por una autoridad que carecía de competencia. Al margen de lo anterior, la Junta Directiva de la E.S.E. METROSALUD expidió el Acuerdo 082 del 21 de diciembre de 2001, mediante el cual estableció el pago de la prima de vida cara para sus empleados, otorgándole el carácter de factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales: 9 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, C.P. LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO.
Bogotá D.C., 9 de abril de 2014. Número interno: 0184-2012. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 15 “ARTÍCULO 61. Factores de salario. Además de la asignación básica fijada para los diferentes empleados, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días dominicales y festivos, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución de sus servicios.
Son factores de salario para efectos de liquidación de prestaciones sociales: Los gastos de representación, la prima de vida cara, la prima de servicios, prima técnica, el auxilio de transporte, la bonificación por servicios, el aguinaldo.” “ARTÍCULO 63. Las prestaciones extralegales creadas antes de la Constitución Política de 1991, seguirán reconociéndose en los mismos términos establecidos.
Toda vez que con base en esta disposición, se ha hecho extensiva la prima de transporte y manutención a los empleados públicos de Metrosalud, dado que por mera liberalidad la entidad, se le viene reconociendo a quienes ingresaron e ingresan a laborar en las Unidades Hospitalarias y Centros de Salud Rurales.” (Negrillas fuera del texto original.
Señalan los apartes demandados de la norma) El Acuerdo 082 de 2001 fue igualmente objeto de demanda de simple nulidad en los apartes previamente destacados de sus artículos 61 y 63, decretándose la nulidad de los mismos mediante providencia confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 16 de diciembre de 2022, donde esta última corporación sostuvo: “En el presente asunto, la Junta Directiva de la METROSALUD E.S.E. mediante el Acuerdo 082 de 2001, en su artículo 61 dispuso el reconocimiento a los trabajadores de la entidad con carácter de factor salarial de la prima de vida cara, emolumento creado por el Concejo de Medellín mediante el Acuerdo No. 28 del 1° de diciembre de 1977 y del aguinaldo, también conocido como prima de aguinaldo igualmente establecido por la mencionada corporación de elección popular a través del Acuerdo 17 de 1980 e incrementado por el Alcalde de Medellín mediante el Decreto 120 de 1983, disposiciones que fueron retiradas del ordenamiento jurídico mediante las sentencias proferidas por el H. Consejo de Estado, Sección Segunda el 26 de julio de 2012 en proceso con radicado No. 050001-23-31-000-2005-00971-01 y con ponencia de la Doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez y el 30 de enero de 2014, dentro de expediente con radicado N° 05001-23-31-000-2004-05402-01(2085-10) y de ponencia del Doctor Gerardo Arenas Monsalve, haciendo la claridad de que la facultad de definir las escalas de remuneración del artículo 197 numeral 3º de la Constitución de 1886, no puede equipararse a la facultad de regular las prestaciones sociales de los servidores del orden territorial, tema que por su impacto económico exige un manejo cuidadoso y armonizado con las normas presupuestales, de ahí la reforma constitucional del Acto Legislativo 1 de 1968 y las ratificaciones de los artículos 38 y 41 de la Ley 11 de 1986, los artículos 288, 291 y 293 del Decreto 1333 de 1986; hasta llegar a la reforma constitucional de 1991, en la que se despejó toda duda al respecto en el literal e) numeral 19 del artículo 150 y en el numeral 6º del artículo 313, criterio acentuado en la Ley 4ª de 1992, en la que el legislador señaló: (…) Por consiguiente, mucho menos podía la Junta Directiva de METROSALUD E.S.E. otorgarles el carácter de factor salarial a la prima de vida cara y al aguinaldo, ambos de creación extralegal y con falta de competencia por parte del Concejo de Medellín, ahora con mayor razón, tampoco podía, como lo hizo, determinar que se continuarían reconociendo las prestaciones legales creadas con anterioridad a MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 16 la Constitución de 1991, como si esa condición temporal las hiciera ajustadas al ordenamiento jurídico.”10 En estas condiciones no existe dubitación alguna en que las entidades territoriales no pueden crear prestaciones salariales ni sociales y en que actualmente la norma que fundaba el pago de la prima de vida cara para los empleados al servicio de la E.S.E. desapareció del ordenamiento jurídico. 2.4.2.
De la prima de servicios para los empleados públicos del orden territorial De forma general es el Decreto Ley 1042 de 197811 el que crea la prima de servicios, como un factor salarial reconocido a todo el personal a quienes cobija. Los presupuestos para el reconocimiento de la prima y la forma en que procede su liquidación, están fijados por los artículos 58 y 59 así: “ARTÍCULO
58. LA PRIMA DE SERVICIO. Los funcionarios a quienes se aplica el presente Decreto tendrán derecho a una prima de servicio anual equivalente a quince días de remuneración, que se pagará en los primeros quince días del mes de julio de cada año. Esta prima no se regirá para los funcionarios que con anterioridad tengan asignada esta contraprestación cualquiera que sea su nombre.
ARTÍCULO
59. DE LA BASE PARA LIQUIDAR LA PRIMA DE SERVICIO. La prima a que se refiere el artículo anterior se liquidará sobre los factores de salario que se determinan a continuación: a) El sueldo básico fijado por la ley para el respectivo cargo. b) Los incrementos salariales por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este Decreto. c) Los gastos de representación. d) Los auxilios de alimentación y transporte. e) La bonificación por servicios prestados.
Para liquidar la prima de servicio, se tendrá en cuenta la cuantía de los factores señalados en los ordinales precedentes a 30 de junio de cada año.” (Se destaca) Ahora bien, el Decreto Ley 1042 determina que su ámbito de aplicación está dirigido a los empleados públicos que presten sus servicios en entidades del orden nacional, razón por la cual han sido necesarias otras normas para extender los beneficios salariales a los empleados públicos del orden territorial. 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA DE ORALIDAD, M.P. GONZALO ZAMBRANO VELANDIA.
Medellín, 16 de diciembre de 2022. Radicación número: 05001 33 33 005 2014 00881 01. 11 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones.” MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 17 En esa línea se expidió el Decreto 1469 de 2014 que extendió la prima de servicios para algunos empleados públicos del Municipio de Medellín; sin embargo, este decreto fue objeto de expresa derogatoria por el Decreto 2351 de 2014, norma esta última que consagró el reconocimiento de la prima de servicios para todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y para el personal administrativo del sector educación. El artículo 1º del Decreto 2351 de 2014 determinó el derecho a la prima de servicios a partir del año 2015 y estableció que este reconocimiento se dará en los mismos términos y condiciones señalados en el Decreto Ley 1042 de 1978 y en las normas que lo modifican, adicionan o sustituyan.
Entre las características de la prima de servicios reconocida por el Decreto 2351 de 2014 se tienen lo establecido en los siguientes artículos: “ARTÍCULO 2°. <Modificado por el Decreto 2278 de 2018>. La prima de servicios de que trata el presente decreto se liquidará sobre los factores de salario que se determinan a continuación: a) La asignación básica mensual correspondiente al cargo que desempeña el empleado al momento de su causación b) El auxilio de transporte c) El subsidio de alimentación d) La bonificación por servicios prestados PARÁGRAFO.
El auxilio de transporte, el subsidio de alimentación y la bonificación por servicios prestados constituirán factor para la liquidación de la prima de servicios cuando el empleado los perciba. Para los alcaldes y gobernadores, además de los factores señalados en el presente artículo, se tendrá en cuenta como factor para liquidar la prima de servicios los gastos de representación, siempre y cuando los perciban.
ARTÍCULO 3 °. La prima de servicios que se crea en el presente decreto es incompatible con cualquier otra bonificación, prima o elemento salarial que perciban los empleados de la Rama Ejecutiva del nivel territorial por el mismo concepto o que remuneren lo mismo, independientemente de su denominación, origen o su fuente de financiación.” En estas condiciones es claro que actualmente los empleados públicos del orden territorial gozan del derecho a percibir el pago de la prima de servicios, bajo condición de que no estén percibiendo otro emolumento por el mismo concepto o que remunere lo mismo.
3. CASO CONCRETO MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 18 La discrepancia entre las partes oscila sobre la procedencia de reconocer a la señora GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA la prima de servicios establecida en el Decreto 2351 de 2014.
Esta problemática fue desatada por la primera instancia acogiendo la postura de METROSALUD, en tanto compartió que la prima de vida cara creada por el Acuerdo 082 de 2001 y percibida por la demandante es incompatible con la prima de servicios reclamada. La tesis que acogerá esta Sala es contraria a la determinación del juzgado, en la medida que, al analizar las características que rodean la prima de vida cara, se llega a la conclusión de que no es equivalente ni remunera lo mismo que la prima de servicios pretendida; por consiguiente, no hay lugar a predicar la incompatibilidad del artículo 3º del Decreto 2351 de 2014.
Los fundamentos que soportan esta decisión tienen que ver con la naturaleza de los emolumentos, la finalidad o propósito de los mismos, su cuantía y forma de pago, como aspectos que vistos comparativamente revelan que se trata de conceptos diferenciables. En primer lugar, en el marco normativo y jurisprudencial se expuso que la prima de vida cara es un emolumento creado a través del Acuerdo 28 de 1977 por el Concejo de Medellín, de manera general para los empleados públicos de la entidad territorial; y luego, por el Acuerdo 082 de 2001 de la Junta Directiva de METROSALUD, de manera particular para los empleados de esta entidad.
En uno y otro caso, se trata de un beneficio laboral de naturaleza extralegal, pues fue establecido por autoridades del orden territorial sin competencia para crear factores salariales o prestacionales. Por el contrario, la prima de servicios fue creada para los empleados públicos del orden nacional a través del Decreto Ley 1042 de 1978, como norma expedida por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas por el Congreso de Colombia mediante la Ley 5ª de 1978; luego, el beneficio laboral fue extendido a los empleados del nivel territorial mediante el Decreto 2351 de 2014, expedido por el Gobierno Nacional por atribución específica de la Ley 4ª de 1992 del Congreso de la República.
Por tanto, la prima de servicios tiene naturaleza legal. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 19 En segundo lugar, la finalidad de la prima de vida cara puede rastrearse en el proyecto de acuerdo presentado para su aprobación ante el Concejo de Medellín, donde se incluía la prima de vida cara y se expuso lo siguiente: “El título lo hemos cambiado por uno más acorde con el trabajo desarrollado y las decisiones tomadas, y que proponemos a la Corporación en pleno. Se está convirtiendo ya en una tradición el hecho de que los empleados cada año soliciten una prima especial, por lo que la comisión ha decidido que es conveniente que dicha prima se consagre como un derecho de los empleados y sea permanente, la hemos llamado de vida cara, porque consideramos que la gran mayoría de los empleados le darían una utilización que creemos sea óptima, ya que con ella pagarían matrículas, compraría uniformes y útiles escolares o la destinaría a una inversión útil, como sería mejoras locativas, abono a las deudas de su vivienda o la destinaría a comprar algún artículo de necesidad doméstica; ya que esta prima será una suma suplementaria a las de sus necesidades primordiales.”12 (Negrillas intencionales de la Sala).
De igual manera, en la exposición de motivos del acuerdo se sostuvo: “Es conocida por todas (sic) la situación laboral que atraviesa el país, lo cual obedece al crecimiento del alto costo de la vida, que pasado en los últimos seis meses del cincuenta por ciento y que no se ajusta en la actualidad a los bajos salarios percibidos por los Empleados del Municipio.
(…) Es justo y razonable, solicita al H. Concejo Municipal aprobación al Proyecto de Acuerdo de incremento de salarios a los empleados Municipales para el año de 1978, así como también de una “Prima Especial” equivalente a 45 días de sueldo, con el objeto de equiparar en parte el alto costo de la vida.” 13 De lo anterior se desprende que la prima de vida cara, luego reconocida a los empleados de la E.S.E. por el Acuerdo 082 de 2001, fue concebida desde su origen como una solución para el alto costo de vida, esto es, como un ingreso adicional para atender la carestía que se presentaba para los empleados públicos del orden territorial.
Por su parte, la prima de servicios creada por el Decreto Ley 1042 de 1978 fue consagrada como un factor de salario, como una suma para retribuir el servicio prestado por el empleado. De ahí que la prima de servicios, traída luego al ámbito territorial por el Decreto 2351 de 2014, no indica que su génesis haya estado motivada por las circunstancias particulares del alto costo de vida ni para suplir las necesidades con un ingreso extra, sino que fue pensada exclusivamente con el propósito de retribuir los servicios del trabajador. 12 Folios 77 a 79. 13 Folio 80 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 20 En tercer lugar, la prima de vida cara se fijó en un valor correspondiente al 100% del sueldo básico mensual del empleado, como lo prevé el artículo 1º del Acuerdo 28 de 1977, pagadero en dos mitades por año: la primera parte en el mes de febrero y la segunda en el mes de agosto.
En forma diferente, el artículo 58 del Decreto Ley 1042 de 1978 determinó que la prima de servicios será equivalente a 15 días de remuneración, pagaderos en los primeros 15 días de julio de cada año. Además, tanto el Decreto Ley 1042 -art. 59- como el Decreto 2351 de 2014, disponen que la cuantía de la prima se liquidará tomando como base varios conceptos salariales, que para el caso de los servidores públicos del nivel territorial son: asignación básica mensual, auxilio de transporte, subsidio de alimentación y bonificación por servicios prestados, siempre y cuando el empleado los haya percibido, como lo determina el artículo 2º del Decreto 2351 de 2014 modificado por el Decreto 2278 de 2018.
Por último, no puede dejarse de lado que tanto la norma general creadora de la prima de vida cara para los empleados públicos del Municipio de Medellín -Acuerdo 28 de 1977- como la norma específica que la consagró para los empleados de METROSALUD - Acuerdo 082 de 2001- fueron declaradas nulas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo debido a la falta de competencia de las autoridades locales, Concejo de Medellín y Junta Directiva de entidad descentralizada, para constituir factores salariales o prestacionales de empleados públicos, en tanto la facultad para fijar el régimen salarial y prestacional recae en forma exclusiva y concurrente en el Congreso de la República y el Gobierno Nacional.
Así las cosas, la prima de vida cara dista de la prima de servicios en su origen, finalidad, cuantía y forma de pago, por lo que no puede pregonarse que remuneren lo mismo y, mucho menos, que constituyan entre sí conceptos equivalentes. Al contrario, se trata de emolumentos que no guardan semejanza alguna, no solo por su denominación, sino porque desde su nacimiento (uno legal y otro extralegal), pasando por su finalidad (atender la carestía y retribuir el servicio), su cuantía (100% del salario básico versus 15 días de remuneración calculada sobre factores salariales percibidos) y hasta su forma de pago (en dos mitades al año y en un único pago anual), queda claro que son prestaciones económicas totalmente distintas.
En conclusión, la causa del problema se desata en favor de la tesis de la parte demandante, toda vez que la prima de vida cara no tiene la connotación jurídica de ser MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 21 el mismo concepto ni cubrir igual materia que la prima de servicios.
Esto se traduce en que son emolumentos compatibles entre sí o, dicho de otra manera, que sobre ellos no opera la incompatibilidad del artículo 3º del Decreto 2351 de 2014. Decisión similar a la presente fue analizada por el Consejo de Estado mediante sentencia del 28 de julio de 2023, quien en sede de tutela analizó lo relativo a la compatibilidad aquí abordada y acogió planteamientos similares a los que hoy se presentan, como se cita: “9.- Sobre el defecto sustantivo, el tribunal accionado sustentó de forma adecuada por qué consideró que la prima de vida cara y la de servicios eran compatibles.
Para ello, resaltó que ambas primas ostentan el carácter de factor salarial, como se desprende del artículo 2 del Acuerdo 049 de 1989 del Concejo de Medellín, en el que se señaló que la prima de vida cara constituye factor de salario para la liquidación de prestaciones sociales. En cuanto a la prima de servicios, el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 prevé expresamente que tiene carácter de factor salarial.
Es decir, estuvo de acuerdo con E.S.E. Metrosalud en que ambas primas son factores salariales. 9.1.- No obstante la anterior similitud, y con base en la exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo 04 de 197710, el tribunal advirtió diferencias sustanciales entre la prima de vida cara y la prima de servicios. Primero, el origen de su creación es de naturaleza disímil, pues una es de orden nacional y la otra de orden territorial.
Además, tienen finalidades distintas, pues la prima de vida cara fue instituida para aliviar los efectos del alto costo de vida y de la canasta familiar para los empleados del Municipio de Medellín, quienes anualmente habían solicitado el pago de una prima especial para enfrentar tales fenómenos inflacionarios y para satisfacer las necesidades esenciales de los servidores oficiales.
Por el contrario, la prima de servicios no fue creada con esa finalidad, sino como un reconocimiento por el cumplimiento de un año de servicio a la entidad, como se deduce de los artículos 58 a 60 del Decreto 1042 de 1978. 9.2.- Por lo anterior, el tribunal accionado consideró equivocado el argumento según el cual la prima de servicios y la prima de vida cara son incompatibles por remunerar lo mismo.
Esto, pues la creación de la segunda no tuvo una finalidad netamente retributiva o de reconocimiento al tiempo de servicios prestados por el empleado, sino que tuvo como propósito paliar los efectos negativos del alto costo de vida al que se enfrentaba los servidores del Municipio de Medellín para la época de su creación. 9.3.- El tribunal agregó que la prima de vida cara tiene unos rasgos característicos que la distinguen de la prima de servicios: (i) su creación es extralegal y se fundamenta en un acto administrativo territorial; y (ii) su cuantía es equivalente a un mes de salario, pagadero en dos momentos, la mitad en febrero y la otra mitad en agosto de cada año. Por su parte, la prima de servicios ostenta las siguientes particularidades: (i) su creación es de orden legal, en virtud del Decreto 1042 de 1978; y ii) su cuantía es la mitad de lo que percibe el empleado por concepto de prima de vida cara, al ser equivalente a 15 días de salario y pagadera los primeros 15 días de julio de cada año. 9.4.- Como se observa, no es cierto que ambas primas sean equivalentes, como sugiere la accionante.
En tanto el artículo 3 del Decreto 2351 de 2014 señala que la prima de servicios allí creada es incompatible con cualquier otra prima que devenguen los empleados del nivel territorial, siempre que se dirija a retribuir el mismo concepto o remuneren lo mismo, el tribunal concluyó de forma adecuada que ambas primas son compatibles, pues la prima de vida cara que devenga el MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 22 señor Toro Pérez no puede considerarse un concepto equivalente a la prima de servicios.”14 Por lo expuesto, el problema jurídico se resuelve para sostener que la señora GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA goza del derecho al reconocimiento y pago de la prima de servicios consagrada en el Decreto 2351 de 2014, en su calidad de empleada pública al servicio de la E.S.E. METROSALUD.
De esta manera queda comprobado que el acto administrativo que se demanda está viciado de nulidad al negar el derecho que asiste a la actora, razón que impone revocar la sentencia de primera instancia en su integridad para declarar la nulidad del oficio del 19 de julio de 2018 expedido por el gerente de la entidad. Como restablecimiento del derecho se condenará a METROSALUD a reconocer y pagar a la demandante la prima de servicios consagrada en el Decreto 2351 de 2014, con efectos retroactivos desde el año 2015 y hacia el futuro, siempre y cuando la actora siga cumpliendo los presupuestos consagrados en la norma para su reconocimiento.
Igualmente, se condenará al reajuste de las prestaciones sociales que hayan sido devengadas por la trabajadora, donde se incluya la prima de servicios como factor salarial de liquidación, debiéndose pagar la diferencia que resulte por concepto de tal reajuste. En atención al principio de sostenibilidad, se dispondrá que METROSALUD efectuará los reconocimientos y pagos precitados, previo las deducciones a que haya lugar por concepto de aportes al Sistema de Seguridad Social, en el porcentaje que corresponde a la demandante en su calidad de empleada pública. 3.1.
Prescripción Debe tenerse en cuenta el término trienal consagrado en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, concordado con el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, que indica lo siguiente: “ARTICULO 41. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” (Negrillas y resaltos fuera del texto original) 14 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, C.P. MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ.
Bogotá D.C. 28 de julio de 2023. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02963-00. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 23 En correspondencia con ello interesa que el derecho al pago de la prima de servicios consagrada en el Decreto 2351 de 2015 se hizo exigible a partir del 15 de julio de 2015, fecha máxima con que contaba la entidad para pagar oportunamente el factor salarial a sus empleados.
Así las cosas, en este caso no operó la prescripción porque la solicitud de pago fue presentada en favor de la demandante el día 29 de junio de 2018 (folio 26) y con ella se interrumpió la prescripción por un periodo de 3 años, sin que desde dicha reclamación hasta la presentación de la demanda realizada el 30 de enero de 2019 hayan transcurrido 3 años (folio 16).
En suma, no hay lugar a declarar la excepción de prescripción. 3.2. Indexación Las sumas que resulten a favor de la parte actora por concepto de la condena impuesta, se ajustarán en su valor con base en la siguiente fórmula: Índice final R= Rh x ------------------ Índice inicial Donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de la prima de servicios desde el año 2015 y el reajuste de sus prestaciones sociales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE vigente a la fecha de ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en la cual se causó el derecho al pago.
Se aclara que, por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, esta fórmula deberá aplicarse separadamente, con base en el índice inicial vigente al momento de la causación de cada una de las primas causadas y no pagadas. 3.3. Condena en costas El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 24 Este artículo fue adicionado en un inciso por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En consideración de lo anterior, esto es, que se ha presentado una variación frente al criterio de imposición de costas que regía bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011, concordada con el Código General del Proceso, el juez deberá analizar si la demanda o su contestación fueron presentadas con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que se traduce en un estudio más detallado de los argumentos dados por las partes y su participación dentro del proceso.
En estos términos, no hay lugar a imponer costas procesales contra la parte vencida, como es la entidad demandada, pues los planteamientos de la defensa se fundaron en una comprensión razonable del ordenamiento jurídico; es decir, no se advierte que la postura de la entidad haya sido formulada de forma caprichosa o sin fundamento alguno. Adicionalmente, no se advierte que en el trámite del presente proceso se hayan probado actuaciones que configuren una mala fe o temeridad de su parte. 3.4.
Reconocimiento de personería En virtud de la sustitución de poder aportada en memorial del 27 de mayo de 2022, “06SustituciónPoder-Metrosalud”, a través del cual se sustituye poder para actuar en representación de la demandada, se efectuará el reconocimiento de personería. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2019 por el Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Medellín y, en su lugar, DECLARAR la nulidad del oficio del 19 de julio de 2018, proferido por el Gerente de la E.S.E: METROSALUD, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 25 SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la E.S.E: METROSALUD a reconocer y pagar a la señora GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA la prima de servicios consagrada en el Decreto 2351 de 2014, con efectos retroactivos desde el año 2015 y hacia el futuro, siempre y cuando la demandante siga cumpliendo los presupuestos consagrados en la norma para su reconocimiento.
Igualmente, la entidad procederá al reajuste de las prestaciones sociales que hayan sido devengadas por la señora GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA, donde se incluya la prima de servicios como factor salarial de liquidación, debiéndose pagar la diferencia que resulte por concepto de tal reajuste. METROSALUD efectuará los reconocimientos y pagos precitados, previo las deducciones a que haya lugar por concepto de aportes al Sistema de Seguridad Social, en el porcentaje que corresponde a la demandante en su calidad de empleada pública.
TERCERO: Las sumas a pagar por concepto del restablecimiento del derecho serán indexadas de conformidad con la formula expuesta en la parte motiva de esta providencia. De igual manera y conforme lo dispuesto en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, las cantidades líquidas reconocidas en esta sentencia devengarán intereses moratorios a partir de su ejecutoria.
CUARTO: ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en primera y segunda instancia, por las razones expresadas en las consideraciones de esta sentencia.
QUINTO: RECONOCER personería a la abogada ELIZABETH ZULETA VALLEJO, con T.P. No 192.615 del C. S. de la J., para actuar en representación de la E.S.E. METROSALUD, en los términos de la sustitución de poder otorgada por la abogada CAROLINA YEPES SÁNCHEZ en memorial del 27 de mayo de 2022.
SEXTO: En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al juzgado de origen. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLADYS ELENA MÚNERA ORTEGA DEMANDADO: E.S.E. METROSALUD RADICADO: 05001 33 33 031 2019 00042 01 26 LOS MAGISTRADOS15, ÁLVARO CRUZ RIAÑO VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN MARTHA C. MADRID ROLDÁN (E) (Aclaración de voto) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 15 Firmado electrónicamente.