05001333301320140043701 · Tribunal Administrativo de Antioquia

PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD – Sobre la formalidad en relaciones laborales / ELEMENTOS DE LA RELACIÓN LABORAL - Diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el contrato de trabajo Síntesis del caso: Pasa la Sala a determinar si la decisión de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver: ¿es procedente declarar la existencia de una relación laboral entre la señora G.A.R.G y el MUNICIPIO DE PUERTO NARE, con ocasión de las órdenes y contratos de prestación de servicio suscritos, por configurarse los elementos esenciales de la misma y como consecuencia de lo cual la entidad deba reconocer los derechos laborales y prestacionales solicitados? A partir de ello, deberá establecer: ¿procede revocar la sentencia en su totalidad con ocasión del recurso presentado, modificarla o confirmarla con fundamento en lo señalado por el a quo? Extracto: (…) En material laboral, este derecho reviste diversas connotaciones, dentro de las cuales se encuentra el principio de «a trabajo igual, salario igual», que se aplica respecto de aquellos trabajadores que ejecutan un mismo oficio, bajo el supuesto de que la prestación del servicio sea desempeñada en igual puesto y jornada, así como en condiciones de eficiencia semejantes.

(…) Con base en estos postulados, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia han sostenido que un contrato de prestación de servicios no puede servir de instrumento para desconocer los derechos del trabajador, pretendiendo ocultar una relación laboral que materialmente se presenta. Por ello, las altas cortes han sido consistentes en indicar que, en caso de corroborarse la existencia de una relación laboral, se debe dar aplicación al principio establecido en el artículo 53 Superior, dando primacía de la realidad sobre las formalidades y brindando protección al trabajador que ha prestado su servicio en las mismas condiciones que los servidores públicos de la entidad, para que en correspondencia con ello se le reconozcan, en igualdad de condiciones, sus derechos de índole salarial y prestacional.

(…) En Colombia la vinculación de las personas naturales para prestar un servicio a entidades públicas puede darse mediante tres formas, a saber: (i) legal y reglamentaria, que corresponde a la calidad de empleado público, (ii) por contrato de trabajo, modalidad que confiere la calidad de trabajador oficial, y (iii) por contrato de prestación de servicios, que se presenta frente a los contratistas.

(…) Precisamente, los elementos esenciales de una relación laboral son: (i) la prestación personal del servicio, (ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, y (iii) la remuneración; por ello, la Corte Constitucional desechó la posibilidad de confundir el contrato de trabajo con el contrato de prestación de servicios y consideró que, una vez confluyan los elementos propios de la relación laboral, surge la obligación a favor del trabajador de pagar las prestaciones sociales que le son propias.

A su vez, el Consejo de Estado ha sido reiterativo en declarar la existencia de la relación laboral y derivar de allí la obligación para la entidad contratante de pagar las prestaciones sociales, cuando evidencia que confluyen los tres elementos enunciados, es decir, mediando la comprobación de una relación laboral encubierta por contratos de prestación de servicio.

(…) De lo expuesto se desprende que, en garantía de los principios mínimos de orden constitucional, las formalidades que pacten los sujetos no pueden alterar lo que en la realidad ocurre, a tal punto de hacer nugatorios los beneficios a los MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 2 cuales el trabajador tiene derecho.

En consecuencia, independientemente de la formalidad o apariencia que establezcan las partes, una vez confluyan los elementos que dan lugar al surgimiento de una relación laboral, surge también la obligación para el juez de declarar su existencia y la correspondiente retribución de sus prestaciones sociales. (…) Ahora bien, los elementos comprobados no son suficientes para predicar la existencia de una relación laboral porque es indispensable que concurra el elemento de la continuada subordinación o dependencia de la trabajadora.

Este elemento no está acreditado en el proceso, lo que lleva a resolver la causa de índole probatoria en favor de la entidad demandada, como seguidamente se explica. (…) Aunque a lo largo del proceso la parte demandante ha defendido la existencia de subordinación, no ha especificado el presunto horario laboral impuesto a la actora, de manera que la afirmación aislada del testigo no proporciona seguridad de que se haya estado ante la exigencia de una destinación horaria específica, diaria, o de si se trataba de un horario elegido por la misma contratista en coordinación con el MUNICIPIO.

(…) Por lo expuesto, la restante causa del problema jurídico se resuelve en favor de la entidad demandada y en línea con la tesis del juzgado, pues las circunstancias fácticas demostradas no tienen la connotación jurídica de consolidar todos los presupuestos esenciales de la relación laboral, particularmente por no quedar acreditado el elemento de subordinación y continuada dependencia de la señora G.A.R.G. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 3 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, veinticuatro (24) de junio de dos mil veinticinco (2025).

MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO 05001-33-33-013-2014-00437-01 INSTANCIA SEGUNDA PROCEDENCIA JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN ASUNTO CONTRATO REALIDAD. PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LA FORMALIDAD EN RELACIONES LABORALES.

CONFIGURACIÓN DE LOS ELEMENTOS QUE CONSTITUYEN UNA RELACIÓN DE TRABAJO. DECISIÓN CONFIRMA PROVIDENCIA 36 LINK DEL EXPEDIENTE 013 2014 00437 01 Decide esta Sala el recurso de apelación presentado por la parte actora en contra de la sentencia proferida el día 28 de noviembre de 2019 por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Medio de control La señora GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO acudió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – laboral contra el MUNICIPIO DE PUERTO NARE - ANTIOQUIA1, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se le negó el reconocimiento de una relación laboral. 1.2.

Pretensiones Se pretende la nulidad del acto administrativo contenido en memorando 3100-07-05- 436 del 11 de julio de 2014. 1 En adelante también se hará referencia a esta entidad como MUNICIPIO o PUERTO NARE. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 4 Como restablecimiento del derecho, se solicita el reconocimiento y pago de cesantías definitivas, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, indemnización por despido injusto e indemnización moratoria de conformidad con el parágrafo del artículo 2º de la Ley 244 de 1995.

Igualmente se depreca el cumplimiento de la sentencia en los términos «de los artículos 176 y 177 del C.C.A.», el ajuste de las sumas con base en Índice de Precios al Consumidor -IPC- y condenar en costas al demandado. 1.3. Supuestos fácticos La parte actora planteó como fundamentos fácticos relevantes los siguientes: La demandante estuvo vinculada al servicio del MUNICIPIO entre el 3 de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2011, desempeñándose inicialmente como secretaria de la gestora social, posteriormente en el núcleo administrativo y, por último, como administradora de SIMAT.

La última asignación salarial de la actora fue de $1.202.272. La demandante suscribió con la entidad una serie de contratos de prestación de servicios. A la fecha de retiro, el MUNICIPIO no canceló a la demandante ninguna de las prestaciones sociales. La actora solicitó el reconocimiento de sus derechos laborales el 22 de junio de 2014 y ello fue negado a través del acto demandado. 1.4.

Normas violadas y concepto de violación La parte demandante invoca como disposiciones violadas y normativa fundamento de su petición los artículos 2, 25, 122 y 123 de la Constitución Política, el literal a) del artículo 17 de la Ley 6ª de 1945 y el artículo 1º de la Ley 244 de 1942. En los hechos de la demanda aduce que la modalidad por la que fue contratada la demandante pretendió ser de prestación de servicios, cuando se configuraba una relación laboral pues confluyen todos los elementos fácticos y jurídicos para predicar su existencia. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 5 Afirma que la actitud de la entidad reviste ilegalidad por desconocer derechos laborales, disfrazando la relación que los vinculaba con el fin de eludir el reconocimiento y pago de prestaciones sociales.

En el concepto de violación asevera que, al desconocerse la posibilidad de disfrutar de prestaciones sociales, se soslayan principios de orden superior y se desampara a una persona que ha brindado su capacidad laboral al servicio del Estado. Agrega que pretender que la actora se vinculó por contratos de prestación de servicio, órdenes de servicio o mediante cooperativas de trabajo asociado, cuando su relación fue laboral, es pasar por alto las disposiciones constitucionales que instituyeron el trabajo como un derecho y una obligación social.

Alega que el artículo 53 Superior habla de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que al concurrir los elementos de actividad personal, remuneración y subordinación se está ante una vinculación legal y reglamentaria que no desaparece por que las partes le den un nombre diferente. Reafirma que la actora se debe catalogar como servidora pública del MUNICIPIO y desconocer tal calidad es una actuación descarada del empleador, que es el primer llamado a dar ejemplo y cumplir la ley, debiendo efectuar todos los reconocimientos de orden salarial y prestacional. 1.5.

Contestación de la demanda La entidad no dio respuesta a la demanda. 1.6. Sentencia impugnada El Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Medellín, a través de sentencia proferida el 28 de noviembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora. Como fundamentos de la decisión sostuvo que el material probatorio no acredita que la ejecución de las órdenes y contratos de prestación de servicios configuren los elementos exigidos para la existencia de una relación laboral.

Indicó que, si bien la prueba testimonial fue consistente en lo que se refiere a la prestación del servicio y la remuneración, no lo fue sobre la subordinación. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 6 Adujo que, según lo declarado por los testigos, la actora cumplía un horario de ingreso, pero se omitió probar si obedecía a una imposición del empleador o si fue asumido de forma voluntaria; además, los testigos coincidieron en afirmar que la vinculación se dio en la administración de 2 alcaldes, ninguno de los cuales aparece como contratante en las órdenes y/o contratos suscritos.

Agregó que con la demanda se indica que la vinculación se dio entre 2003 y 2011, pero en lo que respecta al periodo de 2003 a 2006 no hay prueba diferente a la testimonial. Refirió que, en lo que se refiere a la remuneración, en algunos casos se detallan pagos por concepto de contratos y en otros por viáticos y gastos, lo que es consecuente con las cláusulas referidas al valor del contrato y la forma de pago pactada. 1.7.

Recurso de apelación2 El apoderado de la demandante argumenta que, con relación a la prestación del servicio, la actora prestó servicios en actividades inherentes a las funciones de la administración municipal, de forma personal y directa, con tareas que no fueron esporádicas ni requerían conocimientos especializados, lo que se corrobora con los testimonios de Érica Cecilia Quintero y María de los Ángeles Arboleda.

Sobre el salario o remuneración, señala que está demostrado porque en los contratos consta el valor a pagar y se indicó la periodicidad de los pagos, sumado a que los testigos fueron enfáticos en indicar que la actora recibía un pago como contraprestación. Respecto a la subordinación, considera que la sentencia presenta contradicción entre lo afirmado y decidido, ya que de la misma cita que se hace de los testimonios surge que se presentó dicha condición. Alega que se desconoció lo señalado por los documentos y los testigos, quienes conocieron las actividades y funciones de la actora y coinciden en que cumplía un horario, lo que significa que está acatando una orden de un superior, siendo ilógico lo exigido por el juzgado de pedir la razón del cumplimiento de un horario. 2 Folios 193 a 203.

MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 7 Añade que al tratarse de una entidad pública no era necesario que los contratos u órdenes sean firmados por el alcalde, pues existe la figura de delegación de funciones con base en la cual otro funcionario puede suscribir el contrato.

Señala que los testigos merecen credibilidad porque también fueron claros cuando desconocían algo. Agrega que no existe prueba que contradiga que la actora prestó sus servicios entre 2003 y 2011, y la duda por el periodo de 2003 a 2006 se resuelve con los documentos mediante los cuales la entidad dio respuesta al derecho de petición y con la misma demanda, pues el MUNICIPIO dio por cierto este hecho y se corroboró con los testimonios.

Por lo anterior solicita revocar la sentencia y conceder las súplicas de la demanda. 1.8. Trámite en segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 15 de enero de 2021 y por auto del 7 de febrero de 2022 se dio traslado a las partes para alegar de conclusión por el término de 10 días y se dispuso que una vez vencido este lapso correría el traslado independiente por 10 días al Ministerio Público para emitir concepto.

Posteriormente, el proceso ingresó a Despacho para sentencia. 1.9. Alegatos de conclusión de segunda instancia 1.9.1. Parte demandante Guarda silencio. 1.9.2. Parte demandada3 El apoderado aduce que el vínculo con la demandante existió en virtud de contratos de prestación de servicios y jamás se desarrolló un contrato de trabajo.

Plantea que los contratos se celebraron con solución de continuidad atendiendo la necesidad del servicio, de forma independiente, discontinua e interrumpida, por lo que no se configuró relación laboral o subordinación. 3 Documento “06MemorialDemandadoAlegatosConclusión”. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 8 Afirma que las entidades públicas están facultadas por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 para celebrar este tipo de contratos, los que no generan relación laboral ni prestaciones sociales, como quedó pactado en cada uno de los documentos suscritos por la actora, quien fue una contratista independiente que desempeñó su actividad de manera autónoma, sin subordinación ni dependencia; además, no hubo vicios en el consentimiento.

Añade que a las entidades del sector público les está prohibido contratar si el cargo no está expresamente autorizado por la Constitución y la ley. Puntualiza que el MUNICIPIO canceló a la actora las obligaciones contraídas a la terminación de cada uno de los contratos, previa elaboración de las actas de liquidación de común acuerdo. 1.9.3.

Ministerio Público No presenta concepto. 1.10. Pruebas relevantes 1.10.1. Pruebas documentales - Oficio 3100-07-05-436 del 11 de julio de 2014 (folios 15 a 17). - Contratos de prestación de servicios entre la demandante y el MUNICIPIO DE PUERTO NARE (folios 18 a 29). - Carné de la demandante (folios 31 y 32). - Órdenes de servicio y contratos de prestación de servicios (folios 71 a 83). - Certificado de órdenes de servicio y contratos de prestación de servicios (folios 84 y 85). - Comprobantes de pago a la actora (folios 86 a 140). 1.10.2.

Testimoniales Mediante despacho comisorio se recibió la declaración de María de los Ángeles Arboleda Hincapié, Érica Cecilia Quintero Agudelo y Jhonier Orozco (folios 148 a 161). 2. CONSIDERACIONES 2.1. De la competencia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 9 Es competente este Tribunal para conocer en segunda instancia el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.

Problema Jurídico Pasa la Sala a determinar si la decisión de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver: ¿es procedente declarar la existencia de una relación laboral entre la señora GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO y el MUNICIPIO DE PUERTO NARE, con ocasión de las órdenes y contratos de prestación de servicio suscritos, por configurarse los elementos esenciales de la misma y como consecuencia de lo cual la entidad deba reconocer los derechos laborales y prestacionales solicitados? A partir de ello, deberá establecer: ¿procede revocar la sentencia en su totalidad con ocasión del recurso presentado, modificarla o confirmarla con fundamento en lo señalado por el a quo? 2.3.

Causa del problema jurídico Por causa se entiende la razón por la que ante un mismo problema jurídico las partes plantean tesis opuestas, advirtiéndose que su identificación es tan importante y conveniente para la resolución del litigio como la correcta formulación del problema jurídico. En este caso la causa de las diferencias presentadas se circunscribe a una diferente connotación jurídica, toda vez que para la parte actora las circunstancias fácticas, esto es, los hechos y actuaciones que rodearon la prestación del servicio de la demandante, por virtud de las órdenes y contratos de prestación de servicios suscritos desde 2003 hasta 2011, tienen la connotación de consolidar los presupuestos o elementos esenciales de una relación laboral, por existir prestación personal del mismo, subordinación, remuneración y similitud entre las funciones desarrolladas por la actora y las propias de la entidad.

Por su parte, el MUNICIPIO no les da dicha connotación, pues considera que la relación entre las partes se dio por virtud de una relación contractual, donde no existió subordinación. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 10 La anterior causa se relaciona igualmente con un problema probatorio porque para la demandante están probados los elementos de una relación laboral, mientras que para la parte demandada no lo están. 2.4.

Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1. Principio de primacía de la realidad sobre la formalidad en relaciones laborales. El artículo 13 de la Constitución Política señala que todas las personas son iguales ante la ley, deben recibir el mismo trato y tener las mismas garantías por parte de las autoridades, sin recibir ningún tipo de discriminación. En material laboral, este derecho reviste diversas connotaciones, dentro de las cuales se encuentra el principio de «a trabajo igual, salario igual», que se aplica respecto de aquellos trabajadores que ejecutan un mismo oficio, bajo el supuesto de que la prestación del servicio sea desempeñada en igual puesto y jornada, así como en condiciones de eficiencia semejantes.

A su lado, el artículo 25 Superior consagra el derecho al trabajo y dispone que este debe desarrollarse, no solo en condiciones dignas sino también justas. Por su parte, el artículo 53 constitucional consagra como principios fundamentales del trabajo, entre otros, la igualdad de oportunidades para los trabajadores, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; además, dispone que la ley, los contratos, los acuerdos y los convenios no podrán menoscabar los derechos de los trabajadores.

Con base en estos postulados, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia han sostenido que un contrato de prestación de servicios no puede servir de instrumento para desconocer los derechos del trabajador, pretendiendo ocultar una relación laboral que materialmente se presenta. Por ello, las altas cortes han sido consistentes en indicar que, en caso de corroborarse la existencia de una relación laboral, se debe dar aplicación al principio establecido en el artículo 53 Superior, dando primacía de la realidad sobre las formalidades y brindando protección al trabajador que ha prestado su servicio en las mismas condiciones que los servidores públicos de la entidad, para que en correspondencia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 11 con ello se le reconozcan, en igualdad de condiciones, sus derechos de índole salarial y prestacional.

Con tal propósito se han desarrollado los aspectos que permiten diferenciar una relación laboral de una relación producto de un contrato de prestación de servicios. 2.4.2. Elementos de la relación laboral. Diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el contrato de trabajo. En Colombia la vinculación de las personas naturales para prestar un servicio a entidades públicas puede darse mediante tres formas, a saber: (i) legal y reglamentaria, que corresponde a la calidad de empleado público, (ii) por contrato de trabajo, modalidad que confiere la calidad de trabajador oficial, y (iii) por contrato de prestación de servicios, que se presenta frente a los contratistas.

Actualmente, la contratación con el Estado está desarrollada en la Ley 80 de 1993, que en su artículo 32 estableció la figura del contrato de prestación de servicios, así: «ARTÍCULO

32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3.

Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» (Negrillas fuera del texto original) La celebración de este tipo de contrato presenta unas condiciones, pues el legislador consagró que se recurrirá a él cuando la actividad no pueda realizarse por el personal de planta de la entidad o cuando se requieran conocimientos especializados; además, deben ser celebrados por el término estrictamente indispensable4, en tanto no pueden reemplazar las plantas de personal, de ahí que, cuando una entidad tenga una necesidad permanente, su obligación es crear los diferentes cargos. 4 Ver: YOUNES MORENO, Diego.

(2013). Derecho Administrativo Laboral. (Duodécima Edición). Bogotá: Temis. Pág.

45. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 12 La sentencia C-154 de 1997 es relevante porque declaró la constitucionalidad de esta modalidad de contratación estatal, al tiempo que definió algunas diferencias importantes con el contrato de trabajo.

En esa oportunidad, la Corte Constitucional fue enfática en establecer las características del contrato de prestación de servicios, las cuales se transcriben a continuación: «a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.

El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. (…) b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato.

Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.

En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.» (Negrillas y subrayas de la Sala).

Dadas estas características del contrato de prestación de servicios, el mismo se desfigura cuando se estructuran los elementos de una relación de trabajo, pues al presentarse ellos se está frente a un contrato de trabajo, el cual genera relación laboral. Precisamente, los elementos esenciales de una relación laboral son: (i) la prestación personal del servicio, (ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, y (iii) la remuneración; por ello, la Corte Constitucional desechó la posibilidad de confundir el contrato de trabajo con el contrato de prestación de servicios y consideró que, una vez confluyan los elementos propios de la relación laboral, surge la obligación a favor del trabajador de pagar las prestaciones sociales que le son propias.

MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 13 A su vez, el Consejo de Estado ha sido reiterativo en declarar la existencia de la relación laboral y derivar de allí la obligación para la entidad contratante de pagar las prestaciones sociales, cuando evidencia que confluyen los tres elementos enunciados, es decir, mediando la comprobación de una relación laboral encubierta por contratos de prestación de servicio.

Al respecto se pronunció en sentencia de unificación del 25 de agosto de 20165: «De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado "contrató realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.

De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;

(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión.» Es importante precisar que, pese a la efectiva determinación de una relación laboral encubierta, el Consejo de Estado advierte que ello no convierte al trabajador en empleado público, aunque sí hace procedente la indemnización correspondiente.

Esto fue reiterado por la Sección Segunda, en sentencia de unificación del 9 de septiembre de 20216: 5 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, C.P. CARMELO PERDOMO CUÉTER. Bogotá, D. C., 25 de agosto de 2016. Radicación número: 23001233300020130026001. Sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16. 6 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA.

Bogotá, D. C., 9 de septiembre de 2021. Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01143-01. Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 14 «95.

Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional, ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral. 96.

Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.7» De lo expuesto se desprende que, en garantía de los principios mínimos de orden constitucional, las formalidades que pacten los sujetos no pueden alterar lo que en la realidad ocurre, a tal punto de hacer nugatorios los beneficios a los cuales el trabajador tiene derecho.

3. CASO CONCRETO La primera instancia negó las pretensiones de la demanda porque encontró que no confluyen los elementos que estructuran una relación laboral. Una vez revisada la demanda, analizado el caudal probatorio y considerada la posición jurídica de las partes, la Sala estima acertada la conclusión a la que arribó el juzgado, por las razones que pasan a desarrollarse.

Para empezar, no se debate y está demostrada la existencia y ejecución de las siguientes órdenes y contratos de prestación de servicios suscritos entre la señora GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO y el MUNICIPIO DE PUERTO NARE, cuyos datos se extraen de la prueba documental aportada con la demanda8 y lo allegado por la entidad9: 7 “Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31- 000-2001-05650-01(0924-09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez” 8 Contratos de prestación de servicios a folios 18 a 29. 9 Órdenes y contratos de prestación de servicios a folios 71 a 83, y certificado a folios 84 y

85. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 15 ORDEN O CONTRATO SUSCRIPCIÓN DURACIÓN OBJETO VALOR 03-055 2 de enero de 2007 Del 2 de enero al 31 de diciembre de 2007 Prestar sus servicios realizando apoyo administrativo en las instalaciones de la Casa de la Cultura $10.376.292 SIN CONTRATO DESDE EL 1º DE ENERO DE 2008 HASTA EL 8 DE ENERO DE 2008 03-004 14 de enero de 2008 Del 9 de enero al 8 de julio de 2008 Prestar servicios para la operación del Sistema Operativo de las Instituciones Educativas SIMAT $5.400.000 CMC-114- 2008 14 de julio de 2008 Del 14 julio al 31 de diciembre de 2008 Prestar servicios personales para la operación y administración del SIMAT $5.600.000 SIN CONTRATO DESDE EL 1º DE ENERO DE 2009 HASTA EL 1º DE FEBRERO DE 2009 CMC-019- 2009 2 de febrero de 2009 Del 2 de febrero al 30 de julio de 2009 Prestar servicios personales en operación del SIMAT -Sistema Integrado de Matrícula- $6.600.000 CMC-138-5- 2009 3 de agosto de 2009 Del 3 de agosto al 31 de diciembre de 2009 Prestar servicios personales en operación del SIMAT $6.600.000 SIN CONTRATO DESDE EL 1º DE ENERO DE 2010 HASTA EL 11 DE ENERO DE 2010 CPS-009- 2010 12 de enero de 2010 Del 12 de enero al 24 de diciembre de 2010 Prestar servicios personales en operación del SIMAT $13.200.000 SIN CONTRATO DESDE EL 24 DE DICIEMBRE DE 2010 HASTA EL 16 DE ENERO DE 2011 CPS-018- 2011 17 de enero de 2011 Del 17 de enero al 16 de diciembre de 2011 Prestar servicios personales en operación del SIMAT $13.225.000 Con base en ellos se acredita que existió una prestación personal del servicio de la demandante, quien funge como contratista en las órdenes y contratos referidos, para laborar al servicio de PUERTO NARE, primero en las instalaciones de la Casa de la Cultura y luego para la operación del Sistema Integrado de Matrícula -SIMAT-.

Se destaca que los documentos dan cuenta de la existencia de una vinculación contractual entre el periodo que va del 2 de enero de 2007 al 16 de diciembre de 2011, con lapsos de interrupción. Sin embargo, con la demanda se alega que la vinculación se dio desde el 3 de enero de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2011. La afirmación de la parte actora respecto de los extremos temporales del año 2003 al 2006 y de los últimos días del año 2011 carece de respaldo probatorio porque se trata de un interregno temporal no cubierto por las órdenes y contratos presentados por las partes, el que tampoco consta en la certificación expedida por la Secretaría General y de Gobierno del MUNICIPIO.

No se comparte el planteamiento hecho por el apoderado demandante cuando sostiene que lo relativo a los años de 2003 a 2006 está demostrado «en los MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 16 documentos mediante los cuales el ente territorial dio respuesta al derecho de petición y en la propia respuesta de la demanda», en primer lugar, porque la entidad se abstuvo de contestar la demanda; en segundo lugar, porque sus pronunciamientos fueron hechos en los alegatos de conclusión de ambas instancias donde se limita a sostener que la vinculación se dio a través de varios contratos de prestación de servicio de los cuales no delimita una fecha, pero que se comprenden asociados con la prueba documental que presentó. Por último, porque en la respuesta al derecho de petición que obra en el expediente y que se refiere al mismo acto administrativo demandado, no se encuentran fechas señaladas ni periodos determinados, sino que la entidad asevera que existió una relación mediada por contratos de prestación de servicios sin vinculación a nómina10.

No existen elementos que lleven a una convicción procesal sobre la vinculación en tiempos no delimitados por los contratos y ello no se extrae de la prueba testimonial recaudada. Aunque es cierto que los testigos indicaron que la demandante realizó labores durante la administración de los alcaldes Gabriel Cadavid y Robinson Restrepo, es decir, en administraciones distintas a las del alcalde Heber Ramírez que es el periodo demostrado con los documentos, lo cierto es que no brindaron claridad respecto de los tiempos a los que hacen referencia. La testigo María de los Ángeles Arboleda Hincapié no señaló a qué años se refiere y la señora Érica Cecilia Quintero Agudelo indicó que empezó a trabajar con la actora y con el señor Gabriel Cadavid en junio de 2002, esto es, en una fecha que no se corresponde con el extremo inicial alegado con la demanda, agregando que luego pasaron a trabajar en la administración de Robinson Restrepo, constándole a la testigo solo los 2 primeros años de esa administración porque a partir de ahí la testigo se retiró. Por consiguiente, las declaraciones son imprecisas y no ofrecen certeza sobre los tiempos que se pretenden e, incluso, de aceptarse sus dichos como demostrativos de algunos años diferentes a los documentados, tampoco permiten esclarecer si las labores desempeñadas por la señora RODRÍGUEZ GIRALDO fueron al servicio de la entidad territorial o para el servicio particular de algunos funcionarios.

Esto, porque la testigo Érica Cecilia refirió que les pagaban en efectivo y que durante el periodo de Gabriel Cadavid lo hacía una persona llamada Ana María, mientras que en el periodo 10 Folios 15 a

17. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 17 de Robinson Restrepo les pagaba Patricia Restrepo, de quienes intuye que lo hacían a nombre del MUNICIPIO, sin poder asegurarlo con certeza.

Por su parte, el testigo Jhonier Orozco declaró que la actora laboró para el MUNICIPIO por un periodo de 9 años y medio, pero no pudo determinar fechas puntuales salvo los años de 2007 a 2011, que es un periodo diferente al discutido del 2003 al 2006, es decir, corrobora un tiempo que finalmente no se debate porque está inmerso en los documentos ya referenciados.

En conclusión, está demostrada la prestación de un servicio por parte de la señora GLORIA ARGENIS al MUNICIPIO entre el 2 de enero de 2007 y el 16 de diciembre de 2011, por lo que las siguientes consideraciones se harán únicamente sobre este periodo, debido a que el tiempo adicional reclamado no tiene respaldo probatorio. Es una carga procesal de la parte interesada en obtener efectos favorables, demostrar el supuesto de hecho del cual se deriva la consecuencia jurídica y ello no se cumple en este caso sobre fechas distintas a las precitadas, siendo improcedente fundar una decisión judicial en la aseveración de una sola de las partes, máxime cuando el único respaldo que se presenta son declaraciones imprecisas e inexactas de las que, por ende, mal podría pregonarse convicción probatoria.

Avanzando, hay consenso y obra prueba de que la actora recibió una remuneración como contrapresión por la labor realizada para la entidad, ya que en las órdenes y contratos de prestación de servicios se fijó el valor a cancelar y se pactó la forma de pago mensual hasta agotar el valor total del contrato. Igualmente, a folios 86 a 140 constan pagos hechos a la actora por el MUNICIPIO desde 2008 hasta 2012, pero este último año por concepto de la cancelación del contrato CPS-018-2011.

Ahora bien, los elementos comprobados no son suficientes para predicar la existencia de una relación laboral porque es indispensable que concurra el elemento de la continuada subordinación o dependencia de la trabajadora. Este elemento no está acreditado en el proceso, lo que lleva a resolver la causa de índole probatoria en favor de la entidad demandada, como seguidamente se explica.

El elemento de subordinación o dependencia no se desprende de la prueba documental, porque en las órdenes y contratos suscritos desde 2007 se establece como obligación de la contratista prestar un servicio personal al MUNICIPIO, en el año 2007 en las instalaciones de la Casa de la Cultura y, en adelante, para la operación del SIMAT; además, se le pide cumplir el objeto contratado, estar afiliada al sistema MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 18 de seguridad social y observar las normas o especificaciones técnicas de la Secretaría General de Gobierno y/o de la Coordinación de Educación. La dependencia continuada corresponde a una situación en la cual se le exige al trabajador el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento y en cuanto a tiempo, modo y/o cantidad de trabajo, así como también la imposición de reglamentos, lo cual debe mantenerse durante el vínculo laboral11, pero esto no se ve expresado en las órdenes y contratos suscritos.

Las cláusulas obligacionales se ajustan a un contrato de prestación de servicios en tanto demandan de la contratista la prestación de su labor en armonía con los requerimientos normativos, con base en la coordinación dada para efectos del buen desarrollo técnico y con el cumplimiento de la cobertura de seguridad social, cuya obligación se desprende el numeral 1º del artículo 15 de la Ley 100 de 1993 en cuanto a pensiones, del artículo 157 de la Ley 100 para salud, y del artículo 13 del Decreto Ley 1295 de 1994 en lo que a riesgos laborales se refiere.

Como los documentos no dan cuenta del desarrollo material del servicio, es decir, de cómo era la ejecución de las actividades encomendadas a la actora, interesa referir lo dicho por los testigos. La señora María de los Ángeles Arboleda Hincapié declaró conocer a la demandante hace más o menos 25 años porque ha trabajado con ella casi toda la vida y sabe que trabajó muchos años con el MUNICIPIO, puntualmente 9 años y medio.

Adicionalmente manifestó lo que se extrae12: «Ella trabajó 2 años con Gabriel, año y medio con la primera dama. (…) Gabriel Cadavid, el alcalde, y 4 años con Polo, 2 años con la primera dama y 2 años en el núcleo educativo, que ella era secretaria de Rubén Medellín. // P: Díganos eso qué tiempo comprende (…), qué época comprenden esos servicios a la administración. R: Pues cuando Gabriel, ahí si no recuerdo como mucho bien, pero yo sé que ella trabajó muy bien con Gabriel año y medio y 2 años con la primera dama. // P: ¿Qué hacía para la primera dama (…)? R: Ella movía todo lo de la primera dama.

(…) Ella manejaba las cosas como de por ejemplo las cosas de los niños, las fiestas de los niños, ella era la secretaria social es que se dice, eso, gestora social, ella era la secretaria de la doctora, ya se me olvidó el nombre de la doctora, de la señora del alcalde Gabriel Cadavid, ella era la secretaria, ella manejaba todo lo que ella hacía. // P: ¿Posteriormente con quién más trabajó? R: Después trabajó con Polo (…) el alcalde del municipio, Robinson Restrepo. // P: ¿Y ella qué trabajaba con Polo (…)? R: Ella también era la secretaria de él, de aquí del despacho de la primera dama.

( ) Ella trabajó 4 años con Robinson, el 11 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A. C.P. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Bogotá, D.C., 11 de julio de 2019. Radicación número: 05001-23-33-000-2012-00726-01(1358-16). 12 La sigla P corresponde a la palabra Pregunta; la sigla R, a la palabra Responde.

La transcripción incluye los posibles errores de la misma declaración. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 19 alcalde, trabajó 2 años con la primera dama en el despacho y los otros 2 años trabajó como secretaria del núcleo con Rubén Medellín porque ella era la secretaria de Rubén Medellín. // P: Cuando usted me habla que trabajó 2 años con el núcleo (…) R: Claro, pero pertenecía a la alcaldía. El municipio le pagaba a ella, a ella siempre le pagaba el municipio.

Cuando el alcalde Gabriel Cadavid, el municipio le pagaba común y corriente a ella, ya cuando Robinson Restrepo, Patricia le hacía firmar unas colillitas ahí. // P: ¿Quién es Patricia? R: Patricia Restrepo, ella era la secretaria de ahí, de aquí de la alcaldía. Ella era la que manejaba todo. Ella era la que le manejaba todo a Robinson Restrepo, el alcalde que había en la alcaldía, era el alcalde en ese tiempo después de Gabriel Cadavid.» La testigo también informó que, pese a no recordar los años, sabe que la actora también trabajó con el alcalde Heber: «P: ¿Qué labores desempeñaba con el señor Heber? R: Secretaria también. Ella dependía de ahí con, en este momento no recuerdo la oficina, pero yo sí estoy segura que trabajé mucho con ella, con el doctor Gabriel Cadavid, con Robinson y con Rubén Medellín. // P: ¿Usted durante ese tiempo qué hacía en la alcaldía? R: Yo le colaboraba mucho a ella y a mí me colaboraban con contraticos de ahí de mesecitos, de [ininteligible], yo hacía aseo hasta por aquí también y también me colaboraban con mercaditos. // P: ¿Esa labor que usted desempeñaba era constante? R: No, como yo mantenía con ella, yo siempre les colaboraba mucho a ellos, entonces como le colaboraba ellos me colaboraban a mí, me daban un mesecito por ahí de [ininteligible], por ahí volvían y me llamaban, me daban mercadito, me colaboraban mucho.» La declaración es imprecisa sobre el tiempo de prestación de servicio y, con independencia del tiempo al cual se refiere, no arroja información que indique que la actora se encontraba sometida a condicionamientos restrictivos de su independencia como contratista.

Declaró conocer que cumplía funciones para el despacho, para la primera dama y para «Rubén Medellín», sin discriminar los periodos laborados, la existencia de un horario particular que cumplir, la imposición de órdenes expresas por personal de la entidad territorial, la obligatoriedad de asistir diariamente sin discriminación de su elección o cualquier otro aspecto distintito de subordinación. Adicionalmente se tiene la declaración de Érica Cecilia Quintero Agudelo quien dijo conocer a la demandante hace aproximadamente 10 años, como amiga y como compañera de trabajo por un tiempo, respecto del cual declaró así13: «P: ¿Qué lugar común compartían laborando, en qué época y al servicio de quién? R: Nosotras nos encontramos laborando inicialmente con el señor Gabriel Cadavid en el despacho de la primera dama, en junio de 2002, y de ahí comenzamos a trabajar con el señor Robinson Restrepo, en la administración de Robinson Restrepo, en el despacho de la primera dama. // P: ¿Qué labores desempeñaba la señora Gloria Argenis al servicio del señor Gabriel Cadavid en el despacho de la primera dama y al servicio de Robinson Restrepo al servicio de la primera dama? R: Las funciones que desempeñábamos en ese entonces eran la parte social, trabajábamos en la parte social, haciendo eventos, ayudando a los demás, gestionando actividades, eventos de los cuales era partícipe la alcaldía, igualmente en las 2 ocasiones en el tiempo que estuvimos hacíamos lo mismo, al 13 La sigla P corresponde a la palabra Pregunta; la sigla R, a la palabra Responde.

La transcripción incluye los posibles errores de la misma declaración. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 20 trabajo social y el trabajo de lo que hace la primera dama, siempre el trabajo social, desarrollo social.» Dijo no saber a través de qué mecanismo se vinculó la actora, afirmó que nunca hubo un contrato por escrito sino que siempre fue verbal, declaró que con Gabriel Cadavid recibirían el salario mínimo y que con Robinson Restrepo la actora ganaba un poco más porque era la que manejaba la parte administrativa.

Asimismo, continuó: «P: ¿Quién daba las órdenes para que Gloria Argenis desempeñara sus funciones? R: Con Gabriel Cadavid, Ana María, y en la de Robinson Restrepo, la señora Mariana, Patricia y el mismo alcalde en ese entonces. // P: ¿La señora Gloria Argenis, para desempeñar sus funciones, tenía asignado dentro del municipio alguna oficina e implementos de trabajo como computadores, papelería y demás, por cuenta del municipio o por cuenta de ella? R: Era por cuenta del municipio.

Nosotros teníamos nuestra oficina acá abajito por la alcaldía, teníamos nuestra oficina nosotros con Gabriel Cadavid, y acá por la misma por la alcaldía teníamos otra oficina y todos los implementos, computadores y lo que nosotros manejábamos era directamente de la alcaldía. // P: ¿Cuánto tiempo trabajó usted en compañía de la señora Gloria Argenis? R: Con Gabriel Cadavid los últimos 2 años y con Robinson trabajé los 2 primeros años con la señora Gloria Argenis, de ahí ya yo me retiré. // P: ¿Cuánto tiempo trabajó la señora Gloria Argenis al servicio del Municipio de Puerto Nare? R: Cuando nosotros comenzamos a trabajar con Gabriel Cadavid ella ya llevaba más de, digamos, unos 12 años trabajando con el municipio porque ella cambió de que terminó con Robinson Restrepo, comenzó con Caparrapo, siguió colaborando con ellos.» Nuevamente se observa ambigüedad sobre el tiempo laborado, al margen de lo cual su declaración no demuestra el deber de acatar instrucciones más allá de las propias e inherentes a la coordinación que debe existir para efectos de cumplir satisfactoriamente un servicio que fue contratado por una entidad pública, es decir, por una entidad sometida a los lineamientos de la Constitución Política, de la ley y de los reglamentos, de ahí que la actividad de sus contratistas no puede ser aislada sino en estrecho diálogo y acoplamiento entre los diferentes actores que intervienen en la gestión pública.

Que la actora haya usado implementos de la entidad como computador, escritorio, silla, archivo, papelería, y que tuviera asignado un espacio en instalaciones de propiedad de PUERTO NARE, se comprende y se justifica en función de las obligaciones contractuales, las cuales en un momento fueron direccionadas para la Casa de la Cultura y luego para la atención de SIMAT, como herramienta que está vinculada directamente con las instituciones educativas, lo que explica la necesidad de usar herramientas de la misma entidad para garantizar la accesibilidad, debido control, seguridad, entre otras, de un sistema institucional.

MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 21 Por último el testigo Jhonier Orozco indicó que conoce a la actora hace aproximadamente 25 años y que trabajó con ella entre 2007 y 2011.

Respecto de tal tiempo, declaró14: «P: ¿Por qué la conoce? R: Porque hemos trabajado juntos. // P: ¿Dónde? R: En el Municipio. // P: Cuéntenos, ¿por qué época trabajaron ustedes en la administración municipal? R: Yo trabajé con ella en el 2007, trabajando ella de secretaria. // P: ¿Ella qué hacía en ese entonces, en el 2007? R: En la tesorería. // P: ¿Quién era la persona, jefe de ella en ese entonces? R: En ese entonces era, cuando ella trabajó, trabajó con Polo, trabajó con Gabriel. // P: Díganos si las labores que ella desempeñaba en la tesorería tenían un horario para cumplir R: De 8 a 12, volvía y entraba de 2 a 5 o 6 de la tarde. // P: ¿Cuánto ganaba? R: Ella ganaba el mínimo. // P: ¿Quiénes eran los jefes de ella? R: Los jefes de ella en ese entonces es, pues, Gabriel Cadavid, después fue Polo, después trabajamos con el despacho de la gestora social. // P: ¿Cuándo fue después, en qué tiempo? R: El tiempo si no me acuerdo yo bien, pero después a ella la pasaron al jefe de núcleo a trabajar allá, ella trabajó allá 2 años. // P: ¿Cuánto tiempo trabajó la señora Gloria Argenis al servicio del Municipio de Puerto Nare? R: 9 años y medio. // P: ¿Qué años comprendió? R: Las fechas sí no me las sé. (…) Yo sé de cuando trabajamos en el 2007 hasta el 2011.

Ya después ella trabajó con Polo y después ya con la gestora social que trabajamos por allá arriba.» El testigo también declaró que las labores eran continuas, que los jefes eran los jefes de despacho y que la demandante usó implementos del MUNICIPIO como equipos de oficina en la dependencia de la entidad. Aunque a lo largo del proceso la parte demandante ha defendido la existencia de subordinación, no ha especificado el presunto horario laboral impuesto a la actora, de manera que la afirmación aislada del testigo no proporciona seguridad de que se haya estado ante la exigencia de una destinación horaria específica, diaria, o de si se trataba de un horario elegido por la misma contratista en coordinación con el MUNICIPIO.

Ahora, en lo que se refiere a la existencia de jefes, ello es congruente con las jerarquías institucionales y no evidencia, porque el testigo no lo dice, que la señora RODRÍGUEZ GIRALDO estuviera direccionada en cada una de sus actividades, que haya sido objeto de llamados de atención por el cómo ejecutaba su función, que se le dieran órdenes directas y continuas para sus labores o, en general, cualquier otra circunstancia que revele la efectiva existencia de una relación de subordinación. Finalmente, el uso de implementos, instalaciones y el que la contratista haya recibido un carné institucional visible a folios 31 y 32, no muta el contrato de prestación de servicios en una relación laboral, pues las herramientas y lugares elegidos permiten desarrollar y organizar de forma eficiente el servicio, y el uso de carné es distintivo para la debida identificación del personal ante los usuarios del servicio, que además 14 La sigla P corresponde a la palabra Pregunta; la sigla R, a la palabra Responde.

Es decir, ello no desborda el objeto contractual. En estas condiciones, se concluye que las pruebas del proceso no acreditan la pregonada dependencia de la contratista frente el MUNICIPIO y apenas ponen en evidencia la organización armónica para el cumplimiento satisfactorio de la actividad encomendada. A los anteriores planteamientos se suma que el Consejo de Estado ha incorporado la necesidad de acreditar la permanencia y la similitud en las labores del contratista con las de la entidad, al señalar que: «(…) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.»15 Esto tampoco se ve acreditado porque no se dijo ni se logró demostrar que la demandante cumpliera labores o desarrollara funciones equivalentes a las del personal vinculado en la planta de cargos del MUNICIPIO.

Para demostrar la existencia de una relación laboral se deben acreditar los presupuestos que la configuran y tal demostración debe provenir de elementos que lleven al operador judicial a un convencimiento suficiente sobre la prestación personal del servicio, la remuneración respectiva y la subordinación o dependencia, lo que no se presenta en este caso.

Se recuerda que es a la parte interesada en obtener un efecto jurídico beneficioso a quien le corresponde asumir la carga probatoria de demostrar el supuesto de hecho que lo haría posible, tal como se deriva del primer inciso del artículo 167 del Código General del Proceso -CGP- que dispone: «[i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.» Por lo expuesto, la restante causa del problema jurídico se resuelve en favor de la entidad demandada y en línea con la tesis del juzgado, pues las circunstancias fácticas 15 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, C.P. GERARDO ARENAS MONSALVE.

Bogotá, D.C., 4 de febrero de 2016. Radicación número: 81001-23-33-000-2012-00020-01 (0316-2014). Cita tomada de: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, C.P. CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Bogotá, D.C., 26 de julio de 2018. Radicación número: 68001-23- 31-000-2010-00799-01. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 23 demostradas no tienen la connotación jurídica de consolidar todos los presupuestos esenciales de la relación laboral, particularmente por no quedar acreditado el elemento de subordinación y continuada dependencia de la señora GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO.

Esto hace improcedente acoger los argumentos de disenso contra la sentencia de primera instancia, la que será confirmada en su integridad. 3.1. Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que: «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.» Este artículo fue adicionado en un inciso por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.» En consideración de lo anterior, esto es, que se ha presentado una variación frente al criterio de imposición de costas que regía bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011, concordada con el Código General del Proceso, el juez deberá analizar si la demanda o su contestación fueron presentadas con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que se traduce en un estudio más detallado de los argumentos dados por las partes y su participación dentro del proceso.

En estos términos no hay lugar a imponer costas procesales contra la parte vencida en esta instancia, pues los planteamientos de la parte actora se fundaron en una comprensión razonable del ordenamiento jurídico; es decir, no se advierte que la demanda o el recurso de alzada hayan sido formulados de forma caprichosa o sin fundamento alguno. Adicionalmente, en el trámite del presente proceso no se han probado actuaciones que configuren una mala fe o temeridad de su parte.

Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: GLORIA ARGENIS RODRÍGUEZ GIRALDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PUERTO NARE RADICADO: 05001 33 33 013 2014 00437 01 24 PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de noviembre de 2019, proferida por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Medellín.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en segunda instancia, por las razones expresadas en las consideraciones de esta sentencia.

TERCERO: En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE Y

NOTIFÍQUESE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, ÁLVARO CRUZ RIAÑO VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN JAIVER CAMARGO ARTEAGA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.