TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 18 de septiembre de 2025 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86001 33 33 001 2023 00064 01 Demandante: Cristian Camilo Mendoza Ordóñez Demandados: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Departamento del Putumayo – Fiduprevisora S.A Tema: Sanción moratoria docente por retardo en pago de cesantías definitivas Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Nación - Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – (en adelante FOMAG) y el departamento del Putumayo contra la sentencia del 26 de septiembre de 2024, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, que resolvió:
PRIMERO. - DECLARAR constituidos los actos administrativos fictos presuntos negativos por la falta de contestación del derecho de petición de fecha 12 de octubre de 2022 dirigidos ante Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento del Putumayo.
SEGUNDO. - INAPLICAR por ilegal el Decreto 2831 de 2005, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión TERCERO. - DECLARAR la nulidad de los actos administrativos fictos presuntos negativos originados por la falta de contestación de los derechos de petición de fechas 12 de octubre de 2022, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. - Como restablecimiento del derecho, se condena al FOMAG y al Departamento del Putumayo al reconocimiento y pago en favor de la parte demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por 64 días causados entre el 6 de septiembre de 2019 al 15 de enero de 2020 de los cuales solo se reconocerá 62 por haberse solicitado en las pretensiones de la demanda, los que se liquidarán con base en la asignación básica devengada por la parte demandante para el año 2019 a razón de 49 días de mora con cargo de Fomag y 13 días de mora con cargo del Departamento del Putumayo.
La condena impuesta a cargo de Fomag será cancelada de conformidad con lo señalado en el parágrafo transitorio del artículo 57 de la ley 1955 de 2019. Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00064 01 Demandante: Cristian Camilo Mendoza Ordoñez QUINTO. - las sumas que se causen en favor de la parte demandante serán ajustadas en su valor, tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, conforme lo dispone el artículo 187 de la ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente en que cesó la causación de la sanción moratoria, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO. - DECLARAR que no ha operado la prescripción de la sanción moratoria.
SEPTIMO. - DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.
OCTAVO. - ABSTENERSE de condenar en costas, ni agencias en derecho a la parte vencida. (…). II.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial, el señor Cristian Camilo Mendoza Ordoñez pidió que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto negativo configurado el 13 de enero de 2023, por falta de respuesta a la petición del 12 de octubre de 2022, que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5° de la Ley 1071 del 2006.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente por concepto de sanción moratoria, porque no se realizó el pago oportuno del valor de las cesantías reconocidas mediante resolución No. 3517 del 13 de agosto de 2019. También solicitó que los valores reconocidos sean debidamente indexados y que, además, se liquidaran intereses moratorios.
De igual manera, pidió que se condenara en costas a las entidades demandadas y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 2. Hechos jurídicamente relevantes El señor Cristian Camilo Mendoza Ordoñez se desempeña como docente oficial. El 1° de agosto de 2019 solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas.
La Secretaría de Educación del Putumayo, mediante resolución No. 3517 del 13 de agosto de 2019, reconoció la prestación solicitada y ordenó a la Fiduprevisora realizar el pago, el cual se efectuó el 16 de enero de 2020. El 12 de octubre de 2022, el demandante solicitó al departamento del Putumayo y a la Fiduprevisora S.A. el reconocimiento y pago de 62 días de sanción moratoria, debido a la falta de pago oportuno de las cesantías.
Sin embargo, las entidades no dieron respuesta dentro del término legal, por lo que se configuró el acto administrativo ficto demandado. Finalmente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo. 3. Concepto de violación La parte demandante indicó que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio ha vulnerado las disposiciones legales que regulan el pago de cesantías parciales y definitivas a los docentes oficiales, dado que los Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00064 01 Demandante: Cristian Camilo Mendoza Ordoñez reconocimientos de estas han tardado hasta cuatro o cinco años.
En este contexto, destacó la relevancia de la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, que establece las normas para el pago de las cesantías de los servidores públicos. Precisado lo anterior, sostuvo que, según el artículo 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, la entidad demandada tenía 15 días para responder la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías y 45 días para realizar el pago, una vez en firme el acto administrativo respectivo, situación que no ocurrió (Samai, índice 00003, primera instancia, índice 00003). 4.
Contestación de la demanda 4.1. La Fiduprevisora S.A. Mediante apoderado judicial, Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, luego de pronunciarse frente a las peticiones, condenas y hechos de la demanda, propuso las siguientes excepciones de mérito: «falta de legitimación en la causa por pasiva», «cobro de lo no debido», «enriquecimiento sin justa causa», «indebida composición de la parte pasiva – Fiduprevisora S.A.», «inexistencia en la reclamación del derecho» y «excepción innominada».
Finalmente, hizo referencia a las figuras de las sociedades fiduciarias, la fiducia, los antecedentes de La Previsora S.A., así como de la constitución de patrimonios autónomos y aclaró que los bienes fideicomitidos no pertenecen a la fiduciaria (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00009). 4.2. Departamento del Putumayo El apoderado judicial del departamento del Putumayo precisó que, conforme con el decreto 2831 de 2005, las actuaciones adelantadas por el ente territorial respecto del reconocimiento de prestaciones económicas se suscriben al mero trámite, y que la entidad encargada del reconocimiento y liquidación de las cesantías definitivas y parciales es FOMAG.
Propuso las excepciones de mérito que denominó: «falta de legitimación en la causa por pasiva» y «excepción genérica del artículo 282 del código general del proceso en relación del artículo 306 del cpaca». Finalmente, solicitó declarar probadas las excepciones de mérito propuestas y absolver al departamento del Putumayo de responsabilidad frente a la demanda (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00010). 4.3.
Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio El FOMAG no contestó la demanda. 5. La decisión apelada El Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 26 de septiembre de 2024, declaró la nulidad de los actos administrativos fictos negativos configurados por la falta de respuesta a la petición del 12 de octubre de 2022, en relación con el pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 del 2006.
A juicio del a quo, se comprobó que el FOMAG incurrió en mora injustificada en el pago de las cesantías definitivas reconocidas al demandante. Sin embargo, como Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00064 01 Demandante: Cristian Camilo Mendoza Ordoñez la mora se causó en el año 2019 y 2020, condenó al FOMAG y al departamento del Putumayo a reconocer y pagar al demandante un día de salario por cada día de retraso por 62 días de mora, con base en la asignación básica devengada en 2019, de la siguiente manera: i) 49 días a cargo del FOMAG, correspondientes a la mora generada antes del 1º de enero de 2020; y ii) 13 días a cargo del departamento del Putumayo.
Finalmente, indicó que, en virtud del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, aunque no procede la indexación de la sanción moratoria durante su causación diaria, el valor total generado por la sanción sí será ajustado desde la fecha en que cesó la mora hasta la ejecutoria de la sentencia. Denegó las demás pretensiones y no impuso costas (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00020). 6.
El recurso de apelación 6.1. Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Inconforme con la decisión, la apoderada judicial de FOMAG apeló. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se denegaran las pretensiones de la demanda. Para el efecto, argumentó que se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, las sanciones moratorias causadas con posterioridad al 31 de diciembre de 2019 no son atribuibles al FOMAG.
Además, sostuvo que no procede la indexación de las sumas adeudadas por concepto de sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00024). 6.2. Departamento del Putumayo El apoderado judicial del departamento del Putumayo apeló. Pidió que se revocara la sentencia de primera instancia al configurarse la falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que, en virtud del artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, las sanciones moratorias generadas hasta el 31 de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no por el ente territorial.
Finalmente, señaló que el acto administrativo ficto demandado no fue expedido por la entidad territorial. Respecto a este punto, expresó lo siguiente: Nótese que la demandante solicita la nulidad de un acto ficto que nunca se configuró por parte de mi mandante ya que la Secretaria de Educación ha dado respuesta desde un principio dando trámite a la Resolución No. 2316 de 21 de septiembre de 2020 y notificando a la parte demandante el 28 de septiembre de 2020, de manera que no es congruente la solicitud de restablecimiento del derecho frente a mi mandante, ya que estas son consecuencias de las declaraciones, las cuales atacan actos fictos NO configurados por el departamento Putumayo diferentes al ente territorial.
De suerte, que al no haber conexión entre el departamento del Putumayo y las pretensiones declarativas que constituyen el litigio, se configura claramente la FALTA DE LEGITIMACIÓN POR PASIVA en favor del ente territorial, por lo que respetuosamente se solicitará al despacho de conocimiento acceder al presente medio exceptivo (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00025). 7.
Trámite en segunda instancia El Tribunal Administrativo del Putumayo, mediante auto del 3 de marzo de 2025, admitió el recurso de apelación presentado (Samai, índice 00005). La parte demandante y el agente del ministerio público guardaron silencio frente al recurso de apelación (Samai, índice 00012). Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00064 01 Demandante: Cristian Camilo Mendoza Ordoñez III.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 2. Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar si se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva de las entidades demandadas y si es procedente la indexación de la sanción moratoria en el caso concreto.
La Sala anticipa que tanto el departamento del Putumayo como FOMAG tienen legitimación en la causa por pasiva, en virtud de lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el cual establece que las entidades territoriales y FOMAG pueden asumir la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria cuando la demora en el desembolso de las cesantías reconocidas sea atribuible a su gestión. Además, no es procedente la indexación de la sanción moratoria durante su causación, pero si la actualización del valor total desde el día siguiente en que cesó su causación hasta la ejecutoria de la sentencia. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada.
Para sustentar esta conclusión, el estudio se desarrollará en dos aspectos fundamentales i) sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 y ii) análisis del caso concreto. 3. Sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 La Sala comienza por decir que la controversia suscitada sobre si los docentes tienen o no derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas fue superada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 20181.
En esa sentencia se determinó que, al docente oficial, al tratarse de un servidor público, le son aplicables las leyes 244 de 1995 y 1071 de 20062 en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. Respecto al responsable del pago de la sanción moratoria por el retraso en el desembolso de las cesantías, se precisa que, antes de la vigencia de la Ley 1955 1 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). 2 Artículo 4°.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00064 01 Demandante: Cristian Camilo Mendoza Ordoñez de 2019, dicha responsabilidad recaía sobre el FOMAG. Sin embargo, con la expedición de la Ley 1955 de 2019, también se asignó responsabilidad en el pago a las entidades territoriales.
Esto implica que, para las solicitudes presentadas durante la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (desde el 25 de mayo de 2019), es necesario verificar, en cada caso concreto, cuál fue la entidad responsable de la mora durante el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías. 4. Análisis del caso concreto Respecto a los cargos de apelación en los que se alega la falta de legitimación en la causa por pasiva del FOMAG y del departamento del Putumayo, la Sala advierte que dichos argumentos no están llamados a prosperar.
Al respecto, se precisa que el demandante presentó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas el 1° de agosto de 2019. Esto significa que la norma aplicable al caso es la Ley 1955 de 2019 y no la Ley 2294 de 2023, pues esta última entró en vigor el 19 de mayo de 2023, es decir, con posterioridad al inicio de la actuación administrativa de la demandante.
En virtud del principio de irretroactividad3 de la ley, las disposiciones normativas rigen hacia el futuro, salvo que expresamente se disponga lo contrario, lo que no ocurre en este caso. Por lo tanto, el marco normativo aplicable es el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que asigna tanto a las entidades territoriales como a FOMAG la responsabilidad en el pago de las cesantías cuando la demora en su desembolso sea atribuible a su gestión. En el caso concreto, el a quo encontró probado que FOMAG incurrió en mora injustificada en el pago del reconocimiento de las cesantías definitivas y que no hubo prueba de la fecha en que la secretaria de educación envío el acto administrativo para dicho pago.
Por esa razón, los condenó al pago de 62 días de sanción moratoria, de la siguiente manera: 49 días a cargo del FOMAG y 13 días a cargo del departamento del Putumayo. Es importante destacar que esta decisión no fue controvertida en los recursos de apelación. Por lo tanto, la Sala se abstendrá de verificar el cumplimiento de los plazos previstos en la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018.
Ahora bien, en cuanto al argumento del departamento del Putumayo, según el cual el acto administrativo ficto demandado no fue expedido por la entidad territorial, la Sala considera que no le asiste razón. Según consta en el expediente, está probado que el demandante radicó la actuación administrativa de reconocimiento de sanción moratoria el 12 de octubre de 2022 ante la Secretaría de Educación del Putumayo (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00003, documento “anexos” pág. 36-37).
Siendo así, la secretaría de educación contaba con 154 días hábiles para resolverla, plazo que venció el 3 de noviembre de 2022. Sin embargo, no existe prueba de que el departamento del Putumayo hubiese contestado la solicitud de reconocimiento de sanción moratoria. Por lo tanto, en virtud del artículo 8312 de la Ley 1437 de 2011, al haber transcurrido tres meses desde la radicación de la solicitud (12 de octubre de 2022) sin que se haya notificado una decisión, se configuró el silencio administrativo negativo, originando el acto administrativo ficto negativo que fue demandado en el presente caso. 3 Ver sentencia del 4 de julio de 2024.
Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicado: 25-000-23- 42-000-2022-00010-01 (1876-2024). 4 Dado que el Decreto 1272 de 2018 no establece un plazo específico para que la entidad resuelva la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria, la Sala recurrirá a los términos generales establecidos en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, que dispone que toda petición debe resolverse dentro de los 15 días siguientes a la recepción, salvo aquellas sometidas a un término especial.
Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00064 01 Demandante: Cristian Camilo Mendoza Ordoñez No proceden, entonces, los cargos de apelación relacionados con la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento del Putumayo y del FOMAG. En relación con el cargo de apelación del FOMAG donde alegó la improcedencia de indexar las sumas adeudadas por sanción moratoria, la Sala advierte que carece de fundamento.
El juez de primera instancia no ordenó la indexación de dicha sanción. Por el contrario, fue enfático en señalar que «no es procedente la indexación del valor a pagar por sanción moratoria durante el día a día de su causación, dada la naturaleza de dicha indemnización». Lo que sí dispuso el juzgado fue la actualización del valor total de la sanción, desde el día siguiente en que cesó su causación hasta la ejecutoria de la sentencia, conforme a lo previsto en el artículo 187 del CPACA.
Se trata de un ajuste que, de acuerdo con la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, y la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado5, resulta procedente una vez consolidada la obligación, pero que no equivale a indexar la sanción moratoria como si se tratara de una prestación laboral. En consecuencia, el a quo aplicó correctamente la regla jurisprudencial que distingue entre la improcedencia de la indexación de la sanción moratoria y la procedencia del ajuste del artículo 187 del CPACA sobre el valor consolidado.
Lo anterior es suficiente para concluir que no prosperan los cargos propuestos en los recursos de apelación. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada. 5. Costas Conforme con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas al FOMAG y al departamento del Putumayo, porque los recursos de apelación no prosperaron.
Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV. FALLA 1. Confirmar la sentencia del 26 de septiembre de 2024, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, por las razones expuestas. 2. Condenar en costas a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al departamento del Putumayo, de conformidad con la parte motiva. 3.
Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada 5 Sobre la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018 pueden consultarse: Sentencia del 26 de agosto de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Rad. 68001-23-33-000-2016-00406-01(1728-18), y sentencia del 29 de mayo de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Rad. 13001-23-33-000- 2018-00281-01 (5370-2024).
Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00064 01 Demandante: Cristian Camilo Mendoza Ordoñez MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.