Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240016000 1 República de Colombia Rama Judicial Honorable Tribunal Administrativo de Caldas Sala Sexta de Decisión Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Sentencia de única instancia Acción: Revisión de Validez de Acuerdo Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Municipio de Marulanda - Caldas Radicado: 17001233300020240016000 Acto judicial: Sentencia Manizales, veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024).
Proyecto aprobado en la sala ordinaria de la fecha §01. Síntesis: La gobernación de Caldas solicita la invalidez del Acuerdo 011 del 28 de mayo de 2024 expedido por el Concejo de Marulanda – Caldas, mediante el cual se concedieron facultades al alcalde para adicionar los recursos de balance con corte al 31 de diciembre de 2023. La sala declara la invalidez de la norma demandada porque es el concejo el facultado para modificar el presupuesto. §02.
Procede la Sala del Tribunal Administrativo de Caldas a decidir sobre la validez del Acuerdo Municipal del 28 de mayo de 2024 expedido por el Concejo de Marulanda - Caldas, “Por medio del cual se concede facultades al alcalde municipal de Marulanda, Caldas, para adicionar los recursos del balance con corte al 31 de diciembre de 2023 al presupuesto general de ingresos y gastos” Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240016000 2 1.
Antecedentes1 1.1. La Demanda2 §03. La gobernación pretende que se declare la invalidez del Acuerdo 011 del 28 de mayo del 2024 expedido por el concejo de Marulanda, Caldas. §04. Se estiman como normas violadas los artículos 313, 315, numerales 1, 3 y 5; 345, 352 y 353 de la Constitución Política; 18.9 y 29.d.1 de la ley 1551 de 2012 y 109 del Decreto 111 de 1996. §05.
Se sustenta la solicitud en que en el acuerdo señalado autoriza al alcalde para realizar modificaciones presupuestales mediante la adición de los recursos del balance. §06. No obstante, precisó que tales modificaciones deben presentarse a través de iniciativa del alcalde para la discusión y aprobación del concejo. §07. Explicó que si bien es cierto que no hay norma expresa que prohíba al concejo autorizar temporalmente al alcalde para realizar ese tipo de modificaciones y operaciones al presupuesto global, tal prohibición se deriva de la aplicación de los artículos 1, 3, 5, 313, 315 y 345 de la Constitución Política, pues dichas normativas establecen que en materia de modificaciones presupuestales son atribuciones propias del concejo Municipal respecto a los proyectos de acuerdo sobre presupuesto anual de rentas y gastos. §08.
Esta interpretación va en concordancia en aplicación de la ley 1551 de 2012, pues es el concejo quien dicta las normas orgánicas de presupuesto y expide anualmente el presupuesto de rentas y gastos. §09. Es decir que para la autorización que se le dio al alcalde de Marulanda, para adicionar el presupuesto general con los recursos del balance, es una violación a la competencia legal de los concejos para modificar el presupuesto. §10.
Aclaró que si bien el artículo 29 de la ley 1555 de 2012 que modifica el artículo 91 de la ley 136 de 1994, otorga ciertas facultades de incorporar los presupuestos del municipio, lo cierto es que en relación con el acuerdo 011 de 2024 no se aplica la excepción descrita en la normativa, por lo que la autorización del caso en concreto no está ajustada a la Constitución y la ley. 2.
Contestación de la Alcaldía y Concejo Municipal de Marulanda, Caldas3 §11. En resumen, la alcaldía de Marulanda solicitó se mantenga la validez del acuerdo, y se opuso a los cargos de la solicitud del gobernador, con los siguientes argumentos: 1 Los resaltados, subrayados y versalitas son de este acto judicial, salvo que se indiquen que son del texto citado. 2 Expediente digital Archivo DemandaAnexos.pdf 3 Expediente Digital “Samai” 010_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACIONVALIDEZ.pdf Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240016000 3 §12.
El acuerdo demandado es legal y constitucional ya que los artículos 76 y 77 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, permiten al ejecutivo realizar la reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales. §13. Para ello, cita el concepto del 5 de junio de 2008 del Consejo de Estado al respecto de la reducción, aplazamiento, adiciones o créditos adicionales para aumentar las apropiaciones insuficientes, los traslados presupuestales internos, o sea, créditos y contra créditos entre las partidas presupuestales partidas. §14.
Igualmente, cita la sentencia C-063 de 2023 de la Corte Constitucional donde señala todas las tipologías de operaciones presupuestales, para puntualizar que “En la precitada sentencia se explica que las normas que autoricen al Gobierno a reducir o aplazar las apropiaciones presupuestales, sin que se requiera la aprobación del Congreso, son constitucionales, pues no implican una modificación del monto máximo de gasto autorizado ni una variación de la destinación… Asimismo, se señala que las operaciones de distribución, a través de las que se desagregan parcial o totalmente los recursos asignados a un gasto global aprobado en el presupuesto se efectúan directamente por el ejecutivo.
Esto por cuanto se trata de operaciones de ejecución que no modifican el monto total de sus apropiaciones ni su destinación.” §15. Existen excepciones que contemplan la posibilidad de realizar modificaciones mediante decreto, en el caso en concreto, se aplica aquella según la cual la reducción o aplazamiento es posible cuando la Secretaría de Hacienda estime que el recaudo de los ingresos puede ser inferior a los gastos que deben pagarse con cargo a ellos §16.
Las normas autorizan al Gobierno a reducir o aplazar las apropiaciones presupuestales, sin que se requiera la aprobación del legislativo, pues no implican una modificación del monto máximo de gasto autorizado, ni una variación de la destinación §17. Y los Concejos Municipales tienen la facultad de delegar sus competencias a los alcaldes, de acuerdo al artículo 313 de la Constitución Política. 3.
Consideraciones §18. Conforme a los artículos 305 de la Constitución Política y 120 del Decreto 1333 de 1986, este Tribunal es competente para conocer del estudio de validez del Acuerdo 068 del 30 de noviembre de 2023. §19. El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que tiene lugar por solicitud del gobernador por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad. §20.
Previo agotamiento de las etapas establecidas en el artículo 121 de la misma norma4 se pone fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de 4 ARTÍCULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada frente a los preceptos constitucionales y legales confrontados, y contra la cual no procede ningún recurso Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240016000 4 cosa juzgada frente a los preceptos constitucionales y legales confrontados, y contra la cual no procede ningún recurso §21.
Así pues, procede esta sala a decidir la solicitud de pronunciamiento sobre la validez del acto puesto en conocimiento. 4. Problema Jurídico ¿Es válido el Acuerdo municipal 011 del 28 de mayo de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Marulanda, Caldas, “Por medio del cual se concede facultades al Alcalde Municipal de Marulanda, Caldas, para adicionar los recursos del balance con corte al 31 de diciembre de 2023 al presupuesto general de ingresos y gastos”? 5.
Lo demostrado en el proceso §22. El 28 de mayo de 2024, el concejo de Marulanda - Caldas expidió el Acuerdo 0115, el cual se relaciona así: 1 2 §23. El alcalde sancionó el acuerdo el 05 de junio de 20246. 5 Expediente digital Archivo DemandaAnexos.pdf, págs.. 21 – 25. 6 Expediente digital Archivo DemandaAnexos.pdf, pág. 33.
Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240016000 5 §24. El 13 de junio de 2024 fue radicada copia del acuerdo ante la Gobernación de Caldas7, por correo electrónico. §25. El 11 de julio de 2024, la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas, remitió la solicitud de revisión del acuerdo en mención.8 6.
Análisis de los cargos §26. Los numerales 3 y 5 del artículo 313, numerales 3 y 5 de la Constitución establecen que les corresponde a los concejos: “3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.” §27.
Y el artículo 315 atribuye a los alcaldes: (i) cumplir la normatividad; (ii) dirigir la acción administrativa; y, (iii) presentar al concejo el proyecto de presupuesto. §28. Los artículos 345, 352 y 353 precisan que en tiempos de paz el gobierno propone al congreso el presupuesto como sus modificaciones, y este lo aprueba, conforme a la ley orgánica de presupuesto: Artículo 345.
En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. … Artículo 352.
Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
Artículo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. §29. A nivel municipal y en concordancia con lo expuesto, la Ley 1551 de 2012 en los artículos 18, y 29, indica: Artículo 18.
El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: 7 Expediente digital Archivo DemandaAnexos.pdf, pág. 35. 8 Expediente digital Archivo DemandaAnexos.pdf, pág. 43. Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240016000 6 Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes.
(…) 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. Artículo 29.
Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. A) En relación con el Concejo: … 3. Presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos.” 7.
Estructura del presupuesto §30. El presupuesto se compone de tes partes principales: presupuesto de rentas, de gastos -ley de apropiaciones- y disposiciones generales, según el artículo 11 del Decreto 111 de 1996:
ARTÍCULO 11. El presupuesto general de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional; b) El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones.
Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos, y c) Disposiciones generales.
Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (L. 38/89, art. 7; L. 179/94, arts. 3, 16 y 71; L. 225/95, art. 1). Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240016000 7 §31. El presupuesto de rentas y los recursos de capital que son la primera parte del presupuesto. – Tít. iv EOP- §32.
Dentro de los recursos de capital, se encuentra los recursos del balance. -Art. 30 EOP- §33. Los recursos del balance son “… los recursos financieros que al cierre de la vigencia anterior quedaron como saldos disponibles en las cuentas bancarias de la entidad y se adicionaron al presupuesto en los conceptos de cancelación de reservas y superávit fiscal de vigencias anteriores, al igual que los desembolsos de crédito, los cuales se toman como una partida de financiamiento en la evaluación del balance financiero.
Así mismo, se suman los excedentes financieros y utilidades de entidades descentralizadas, los rendimientos financieros, la cofinanciación, la venta de activos y la descapitalización de empresas.” §34. De esta manera es claro que los recursos del balance hacen parte de la primera parte del presupuesto, o de rentas. §35. El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones son los gastos e inversiones que se harán con las rentas. §36.
Esta diferencia entre el presupuesto de rentas- recursos de capital- y el presupuesto de gastos- ley de apropiaciones- son explicadas por el Dr. Mauricio Plazas Vega: “En lo que toca con los ingresos, y en particular con las contribuciones o impuestos, es necesario que estén previstos en el presupuesto desde el punto de vista nominal, como condición para que puedan percibirse a lo largo del ejercicio fiscal.
Más en lo que toca con los gastos, no solo deben estar previstos en la ley de presupuesto de manera nominal sino que su realización tiene que seguir los precisos lineamientos que establece el presupuesto, en forma pormenorizada, y no pueden exceder el importe máximo que allí mismo se haya previsto para el periodo correspondiente, aun en presencia de superávits en la caja estatal.
Esa sustancial diferencia explica por qué nuestro presupuesto es de caja en relación con los ingresos, pero de competencia en relación con los gastos, tema que se examina en detalle en la sección de este trabajo que se ocupa del principio de anualidad del presupuesto. Los ingresos que se recauden en una determinada vigencia corresponden a ese período, aunque en alguna proporción hubieran podido hacer parte de la estimación de ingresos de un período anterior.
Respecto de ellos, sería inconcebible aludir a reservas, rezagos o vigencias futuras, términos que son de uso permanente en lo que atañe a los gastos y que hallan su razón de ser en el riguroso alcance de autorización reglada y limitada que caracteriza al presupuesto público. … Respecto de los ingresos, como de los gastos, el presupuesto estima su posible importe para la vigencia a que corresponda.
Pero en lo que toca con los ingresos ese posible recaudo no es un límite, en tanto que en lo que atañe a los gastos sí, porque el presupuesto autoriza el gasto pero hasta el tope que, a la vez, estima e impone.” §37. En efecto, los recursos del balance son parte del presupuesto de rentas, y las apropiaciones presupuestales aluden al presupuesto de gastos, los cuales tiene Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240016000 8 diferentes formas de incorporarse y manejarse en el presupuesto. §38.
Por ello, no es aplicable a los recursos del balance las facultades otorgadas al gobierno respecto a las apropiaciones, porque esta es del presupuesto de gastos en tanto aquel es del presupuesto de rentas. §39. Como la atribución dada por el concejo al alcalde fue para incorporar los recursos del balance, que modifica el presupuesto de rentas, la Honorable Corte Constitucional señaló en la sentencia C-036 de 2023 los siguientes supuestos referidos al presupuesto de rentas, y con respecto a otras operaciones.
No se abordarán las modificaciones al presupuesto de gastos, por no ser motivo de esta acción: Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto9 Desde la perspectiva de las rentas Tipo de operación presupuestal Alcance Regulación constitucional/orgánica Creación de nuevas rentas En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno puede proponer ante el Congreso la creación de nuevas rentas, esto es, la estimación de una nueva fuente de ingreso.
La creación de las nuevas rentas, regulada en el artículo 347 superior, no se adelanta, en estricto sentido, en la fase de ejecución del presupuesto, pues responde al desbalance entre las rentas y los gastos de todo el presupuesto advertido desde la formulación del proyecto por el Gobierno o su aprobación por el Congreso. Sin embargo, la aprobación de los recursos adicionales puede darse luego de aprobado el presupuesto de rentas10.
Por lo tanto, si se aprueban las nuevas rentas en esta hipótesis se trataría, en todo caso, de una operación posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política 9 Elaboración del despacho de la magistrada sustanciadora con fundamento en la Constitución Política, el Estatuto orgánico del presupuesto y las sentencias C-357 de 1994, C-685 de 1996, C-192 de 1997, C-196 de 2001, C-06 de 2012. 10 Esta posibilidad se deriva del último inciso del artículo 347 superior, de acuerdo con el cual: “El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.” Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240016000 9 Aumento de renta aprobada En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno también puede proponer ante el Congreso el aumento de una renta aprobada previamente.
El procedimiento para esta operación es el mismo previsto en el artículo 347 superior y sobre esta operación caben las mismas consideraciones en relación con el momento, ya que puede ser posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política Recursos de asistencia y cooperación internacional Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables hacen parte del presupuesto de rentas del presupuesto general de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones.
La incorporación de estos recursos se adelanta mediante decreto del gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Adicionalmente, el ministro de Hacienda debe informar de su incorporación a las comisiones económicas del Congreso. Artículo 33 del EOP Subregla en recursos en el ámbito departamental (Decreto) En relación con los recursos provenientes de: (i) el sistema general de participaciones;
(ii) el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales; (iii) el Sistema General de Regalías; (iv) convenios con entidades del Estado o de cooperación internacional; y (v) Tesoro nacional. El gobernador incorpora estos recursos al presupuesto departamental mediante decreto. Igualmente, cuando los recursos tengan por objeto cofinanciar proyectos, una vez el ejecutivo los adicione al presupuesto, deberá informar a la Asamblea Departamental dentro de los diez (10) días siguientes a la expedición del acto administrativo.
Artículo 119 de la Ley 2200 de 2022 (numerales 49 y 51) (…) Otras operaciones Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el artículo 76 del EOP11. Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional.
Artículo 76 del EOP 11 De acuerdo con el artículo 76, esta operación procede cuando: “ el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240016000 10 Aplazamientos (Decreto) Se trata de operaciones en las que se posterga una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente.
Sobre esta operación, debe tenerse en cuenta que las apropiaciones están destinadas a ser ejecutadas en la vigencia fiscal correspondiente. En consecuencia, el aplazamiento implica que no se efectuará el gasto. Los aplazamientos pueden efectuarse directamente por el Gobierno nacional12. Artículo 76 del EOP Movimientos presupuestales de distribución. (Resolución) Corresponden a operaciones que desagregan un monto global y lo concretan, pero no varían el gasto ni su destinación general.
Los movimientos se efectúan directamente por el Gobierno nacional y las entidades. Artículo 19 de la Ley 1420 de 2010 C-006 de 2012 §40. Del anterior cuadro, queda claro que las modificaciones del presupuesto de rentas corresponden al órgano de elección popular, Congreso, Asamblea o Concejo. Salvo los recursos provenientes de: (i) el sistema general de participaciones;
(ii) el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales; (iii) el Sistema General de Regalías; (iv) convenios con entidades del Estado o de cooperación internacional; y (v) Tesoro nacional. §41. Sobre las otras operaciones, las reducciones y aplazamientos tratan de apropiaciones, o sea del presupuesto de gastos. §42. Y los movimientos presupuestales de distribución se realizan para desagregar un monto global y concretarlo, pero no varían el gasto ni su destinación. O sea, se trata también del presupuesto de gastos.
Y no varían el monto global. §43. De esta manera, los argumentos del concejo y la alcaldía hacen alusión al presupuesto de gastos, más no al de rentas. §44. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante concepto emitido el 5 de junio de 200813 indicó que “…en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas (…) en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…”: 2.3 Sobre las modificaciones al presupuesto anual: lo exija.” 12 Estos aplazamientos también obedecen a los motivos definidos en el artículo 76 del EOP. 13 Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil.
M.P. William Zambrano Cetina. Radicado número 001- 03-06-000-2008-00022-00 (1889). Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240016000 11 Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente “los principios y las disposiciones” establecidos en el Título XII de la Carta.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 1996, determina las reglas para las “modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a) La reducción o el aplazamiento de las APROPIACIONES presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las APROPIACIONES que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de LAS APROPIACIONES o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los PRESUPUESTOS DE FUNCIONAMIENTO, INVERSIÓN O SERVICIO DE LA DEUDA, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…” Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240016000 12 §45.
Por ejemplo, se habla del presupuesto de gastos al tratar de las adiciones presupuestales y que servirán de base para abrir créditos (gastos) adicionales o para aumentar los existentes, necesariamente deben ser tramitadas por el Congreso a iniciativa del Gobierno “… porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó 14. §46.
Trasladado lo anterior a las entidades territoriales, el Consejo de Estado ha sido enfático al afirmar que “… la competencia para modificar o adicionar EL PRESUPUESTO DE RENTAS del municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los principios contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto”, de forma que no puede este último directamente ejercer una atribución que de manera exclusiva y excluyente le corresponde al cabildo municipal. §47.
Se excepciona de esta regla el supuesto contemplado en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para la organización y el funcionamiento de los municipios”, que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 que consagra las funciones a cargo de los alcaldes, y señaló que es una de ellas: “g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos, así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal…”. §48.
Además, en este último caso, una vez el alcalde incorpore esos recursos, debe informar al concejo dentro de los 10 días siguientes. §49. Por otra parte, artículo 313.3 de la Constitución preceptúa que los concejos están facultados para autorizar al alcalde respectivo para ejercer temporalmente precisas funciones de las que corresponden a aquel, sin embargo, la mentada disposición no cobija las adiciones al presupuesto de rentas, so pena de verse quebrantados los principios democráticos y de legalidad. §50.
La Sentencia C-772 de 1998 de la Corte Constitucional precisó que, el presupuesto en el estado social de derecho es una expresión de la separación de poderes y un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, que como tal le corresponde expedir al Congreso en cuanto órgano de representación popular. Igualmente reiteró que, la modificación del presupuesto, en cumplimiento del principio de legalidad, le corresponde al legislador ordinario en tiempos de paz, y al extraordinario cuando se declaren estados de excepción. Así dijo la Corte: “La Ley Orgánica de Presupuesto, actualmente compilada en el Decreto 111 de 1996, prevé en sus artículos 83 y 84 la posibilidad de que el Gobierno Nacional introduzca directamente modificaciones al presupuesto general de la Nación, a través de créditos adicionales y traslados, pero única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. 14 CE 1, 16 Oct. 2014, r 2013-00222-01, M. Rojas Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240016000 13 (…) Es decir, que en desarrollo del mandato del artículo 352 superior, el legislador, en la correspondiente ley orgánica de presupuesto, introdujo una excepción al principio rector que señala que la modificación del mismo es competencia del Congreso, tal excepción encuentra fundamento constitucional precisamente en la norma superior citada, pues en ella el Constituyente le atribuyó de manera expresa al legislador la facultad, para, a través de una ley orgánica, regular entre otros aspectos, el relativo a la modificación del presupuesto.
El citado artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, establece que en esos casos la fuente del gasto público será el decreto que declare el estado de excepción, es decir el correspondiente decreto legislativo (…). Queda claro entonces, que el presupuesto general de la Nación solamente puede ser modificado por el legislador, salvo en los casos de declaratoria de estados de excepción, (arts. 213, 215 C.P.), en los cuales está habilitado para hacerlo el gobierno nacional, tal como lo establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto, lo que equivale a señalar que en tiempos de normalidad el presupuesto sólo puede ser modificado por el Congreso, mientras que en los casos de perturbación del orden económico y social, el ejecutivo, previa la declaratoria del estado de excepción (…)”. §51.
Y en sentencia C-206 de 25 de junio de 2020 la Corte Constitucional15 reiteró que: “La Constitución establece en los artículos 346 y 347 el principio de legalidad del presupuesto, o la reserva de ley para su expedición, modificación o adición, en atención a la importancia del principio democrático para adoptar decisiones relacionadas con el uso y la destinación de los recursos públicos16, de conformidad con el cual, para que los gastos efectivamente se ejecuten, las partidas deben aprobarse por el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto.
Así, en tiempos de normalidad institucional, la regla general es que no se podrá hacer erogación o gasto alguno con cargo al tesoro público, ni trasferir créditos que no se encuentren en el presupuesto de gastos decretados por el Congreso, las asambleas departamentales, o los concejos distritales o municipales17.” §52. De acuerdo con la normatividad y la sentencia anteriormente citada, se puede concluir: • Le corresponde al concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. • Si bien no hay norma expresa que prohíba al concejo autorizar temporalmente al mencionado mandatario para realizar modificaciones o adiciones al presupuesto de rentas, tal prohibición deriva de los artículos 345, 346 y 247 de la Constitución Política. 15 Referencia: Expediente RE-297.
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 572 de 2020 “por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020”. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. 16 Cfr. sentencias C-006/12, C-192/97 y C-685/96. 17 Cfr. sentencia C-434/17.
“Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.
Ver también la sentencia C-146/09. Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240016000 14 • Debe realizarse mediante acuerdo municipal, las adiciones o traslados del presupuesto de rentas que modifiquen los montos aprobados por el concejo. • Cuando el alcalde requiera que se modifique el presupuesto de rentas decretado por el concejo, debe tramitar ante esa corporación el proyecto de acuerdo respectivo. • Se exceptúa de lo anterior, la incorporación al presupuesto de rentas los recursos recibidos como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacional o departamentales, o de cooperación internacional, casos en los cuales el alcalde los puede incorporar mediante decreto informando de ello al concejo mediante los diez días siguientes.
(art. 29 L. 1551/2012) §53. En el caso concreto el Acuerdo 011 del 28 de mayo de 2024 autorizó al alcalde, para que adicione los recursos del balance causados con corte al 31 de diciembre de 2023, al presupuesto de rentas. §54. Lógicamente, esta modificación incorporando recursos, varía el monto global del presupuesto de rentas, por lo que necesariamente debe ser tramitado por el concejo. §55.
Dicha autorización dada por el concejo al alcalde para aumentar el presupuesto de rentas, contraviene los principios democráticos y de legalidad, conformidad con el desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional previamente citados, en cuanto le corresponde al concejo como cuerpo colegiado local incorporar los recursos al presupuesto de rentas, salvo las excepciones legales, dentro de las cuales no están los recursos del balance. §56.
El ejecutivo no puede hacer directamente la adición de recursos del balance al presupuesto de rentas, excepto en el evento contemplado en el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 referente a la incorporación “dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución (…)”. §57.
En torno a los argumentos del municipio acerca que las facultades temporales estaban delimitadas, no se accede, debido a que los argumentos tratan del presupuesto de gastos – ley de apropiaciones- y no al presupuesto de rentas – recursos del capital, del que hacen parte los recursos del balance. §58. Por lo que se declara inválido el Acuerdo 011 del 28 de mayo de 2024 expedido por el concejo de Marulanda – Caldas. §59.
En mérito de lo expuesto, la sala sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, SENTENCIA Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020240016000 15 PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ del Acuerdo 011 del 28 de mayo de 2024 expedido por el concejo de Marulanda - Caldas - “Por medio del cual se concede facultades al alcalde municipal de Marulanda, Caldas, para adicionar los recursos del balance con corte al 31 de diciembre de 2023 al presupuesto general de ingresos y gastos”.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE esta determinación al señor Gobernador del Departamento de Caldas, al presidente del Concejo, al alcalde, y al Personero Municipal de Marulanda - Caldas.
TERCERO: En firme esta sentencia, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones del caso en el Aplicativo “Samai”. Notifíquese y Cúmplase Los Magistrados, FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN