TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Referencia: Sentencia segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: MUNCIPIO DE ARMENIA Demandado: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro Radicado: 63001-3333-002-2020-00011-01 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=63001333300220 2000011026300123 Tema: Incumplimiento contractual- liquidación del contrato- Se revoca el fallo y en su lugar se declara la nulidad del contrato.
Armenia, seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Sentencia 173 - 2025 Corresponde a esta Corporación resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1, en contra de la Sentencia 80 1 048_MemorialWeb_Recurso-RECURSODEAPELACION.pdf Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 del 27 de mayo de 20242 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES El MUNICIPIO DE ARMENIA, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales y por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en contra de la EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA - EDUA y la ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA, para que se acceda a las siguientes pretensiones: i) Se declare el incumplimiento de la EDUA por la no ejecución de las obligaciones pactadas en el Contrato Interadministrativo 10-2015, suscrito con el MUNICIPIO DE ARMENIA. ii) Como consecuencia de la anterior declaración se ordene reintegrar la suma $225.202.712, debidamente indexada, cancelada durante la ejecución contractual a la demandada por pagos efectuados por parte de la entidad demandante sin que se hubiese cumplido el objeto contractual o la suma que el contratista no hubiere justificado su pago. iii) Se condene a la entidad demandada por la imputación del daño antijurídico y al garante ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA hacer efectiva la póliza 300-47-994000007634 en lo que tiene que ver con la cláusula penal contenida en la cláusula décimo quinta del negocio jurídico, equivalente al 10% del valor total del contrato estatal, es decir 2 045_SentenciaPrimeraInstancia.pdf Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 por la suma de $25.022.523; iv) Se condene a hacer efectiva la póliza mencionada suscrita entre la EDUA y la compañía aseguradora por los amparos de buen manejo y correcta inversión del anticipo, cumplimiento y calidad del servicio, ordenando el pago de los topes máximos fijados en el contrato de seguro; v) Se realice la liquidación judicial del contrato; vi) Se declare que el MUNICIPIO se encuentra a paz y salvo respecto de sus obligaciones para con el contratista EDUA; vii) Se condene en costas a la entidad demandada3 Una vez impartido el trámite procesal respectivo, el juzgado de conocimiento, mediante la sentencia apelada resolvió negar las pretensiones de la demanda.
La parte accionante, inconforme con la decisión, interpuso el recurso de apelación que es materia de estudio de la Sala.
2. LA PROVIDENCIA APELADA El juzgado de instancia para negar las pretensiones, sostuvo4: De acuerdo con las probanzas traídas a estos legajos, es claro que el supervisor del contrato, quien por demás era el subsecretario de Infraestructura del Municipio de Armenia, se limitó a recibir cada uno de los informes remitidos por el contratista, sin hacer observación 3 2DEMANDA(.pdf) y 14ReformaDemandaMunicipio 4 045SentenciaPrimeraInstancia - Pág. 63 y ss.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 alguna que permitiera vislumbrar los faltantes que aquí se señalan. Es más no existe en el plenario, documento alguno suscrito por este funcionario donde informe, al Secretario de Infraestructura sobre los faltantes o incumplimientos en que estaba incurriendo el contratista, con el fin que este iniciara como era sui (sic) deber los trámites administrativos correspondientes establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.
Así las cosas, no puede el Municipio de Armenia escudarse en el incumplimiento de la EDUA como contratista y mucho menos tener como fundamento del mismo el informe presentado por la Contraloría Municipal de Armenia, para ocultar su omisión y falta de diligencia en la vigilancia y control en el desarrollo del contrato interadministrativo No. 010 de 2015.
(…) Como puede observarse, el Municipio de Armenia pasó por alto que la EDUA había subrogado la totalidad de las obligaciones en la empresa JL Construcciones y Suministros SAS, incumpliendo con ello la cláusula decima primera del contrato, en tanto al supervisor del contrato, estaba obligado a “informar de manera oportuna sobre cualquier incumplimiento en las obligaciones de la EDUA”, para con ello iniciar, los trámites administrativos contemplados en la Ley 1474 de 2011 respecto de los incumplimientos percibidos, bien para corregir los yerros o bien para sancionar a la EDUA por el incumplimiento informado.
Así pues, no puede el Municipio de Armenia, después de ser cómplice de tantas irregularidades en el discurrir del proceso contractual, pretender por esta vía, legal por demás, que se declare el incumplimiento de unas obligaciones sobre las cuales estaba en el deber de vigilar, controlar y solicitar su cabal cumplimiento, en aras de evitar el detrimento patrimonial que vislumbro el órgano de control, Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 3 años quizá, 4 años después de haberse entregado el resultado final de los estudios y diseños que servirían de base para iniciar la ejecución de las obras previamente proyectadas, en caso de resultar factible su ejecución. (…) Fue así entonces como permitió el Municipio de Armenia que cada uno de los entregables, se hicieran sin el cumplimiento de los requisitos y condiciones requeridas y establecidas en el contrato interadministrativo No. 010 de 2015, pues canceló el 90% del valor total del contrato, recibiendo en cada uno de los informes parciales los estudios, diseños y demás sin las firmas de los profesionales responsables, dejándolos sin soporte jurídico para su validez.
(…) Así las cosas, para el despacho, si bien es posible deducirse algún tipo de incumplimiento de las obligaciones aducidas por el libelista, también es cierto señalar que el Municipio de Armenia, incumplió con sus obligaciones de vigilancia y control frente al contrato interadministrativo No. 010 de 2015, no siendo posible acceder a sus pretensiones, pues el ordenamiento jurídico, ha sido claro en señalar, que para solicitar y declarar el incumplimiento del contrato, será necesario no solo probar tal conducta, sino haber cumplido por parte de la parte demandante, las obligaciones propias del contrato, sin lugar a reproche alguno (Negrillas de la Sala).
El a quo, también determinó declarar probada la excepción de prescripción frente a la Póliza de Garantía 994000007634, propuesta por la ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA. Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01
3. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante apeló la sentencia sosteniendo lo siguiente:5 Expuesto lo anterior resulta establecer que para el caso que nos ocupa el municipio de Armenia ostenta la calidad de victima dentro del contrato de seguro, pues el mismo no figura como tomador en la relación contractual, si no, como beneficiario de la póliza lo cual genera que la prescripción que se le debe contabilizar al ente estatal es de la prescripción extraordinaria, es decir, de 5 años, la anterior tesis fue respaldada por parte del Tribunal Administrativo del Quindío mediante providencia judicial6.
(…) Otro aspecto que da lugar a reproche, y si a gracia de discusión es procedente la prescripción ordinaria, es que para el honorable despacho se considera como fecha en que el ente territorial tuvo conocimiento o que se debió conocer el siniestro fue el día 22 de septiembre de 2017 como fecha de terminación del plazo del contrato, no obstante, no se establece mediante qué prueba se llega a tal conclusión, pues se destaca que de la lectura del artículo 1081 del código de comercio es claro que en tratándose de la prescripción ordinaria, el legislador estableció un régimen SUBJETIVO a fin de determinar el plazo para contabilizar el termino de prescripción, es 5 048_MemorialWeb_Recurso-RECURSOAPELACION.pdf – Pág.2 y ss. 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO-SALA PRIMERA DE DECISIÓN. MAGISTRADO PONENTE: LUIS CARLOS ALZATE RÍOS-Armenia, ocho (8) de octubre de dos mil veinte (2020)-ASUNTO: AUTO RESUELVE EXCEPCIONES DECADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN- Radicado: 63001-2333-000-2019-00246-00.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 decir, dependerá de lo probado para establecer el termino, a diferencia de la prescripción extraordinaria que sí estableció un régimen OBJETIVO; por lo anterior la parte demandada no prueba la fecha en que se tuvo conocimiento o se debió tener conocimiento del incumplimiento, por el contrario la parte demandante sí probó la fecha en que tuvo conocimiento de las irregularidades, siendo esta el día 26 de septiembre de 2018, fecha en la cual la entidad presentó un requerimiento mediante oficio SI POI 3889 al contratista para que acreditara el cumplimiento de algunas obligaciones, es pertinente indicar que la etapa de liquidación ha sido reconocida por parte de la jurisprudencia para que la administración municipal pueda evidenciar incumplimientos contractuales, ya que en la etapa de liquidación es el momento en el que las partes proceden a analizar el correcto cumplimiento de las obligaciones correlativas, así lo ha reconocido la jurisprudencia del Consejo de Estado sección tercera, tal y como fue determinado por la consejera ponente Olga Melida Valle de la Hoz en Sentencia del 22 de octubre de 2012.
Dentro del proceso número de expediente 23360. (…) Por otro lado, no es de recibo que se establezca que no es posible reclamar la declaratoria de incumplimiento en virtud a la deficiencia en la supervisión al contrato, pues se estaría dando aplicación a la teoría del acto propio, la cual no puede ser aplicada para el caso que nos ocupa, ya que es pertinente recordar ante el honorable despacho que nos encontramos en un litigio derivado de la ejecución de un contrato estatal en el cual se vieron invertidos recursos públicos, por lo anterior, el Consejo de Estado ha sido enfático en determinar que el principio de legalidad es un limitante a la aplicación a la teoría de los actos propios, impidiendo que una conducta ilegal pueda ser reconocida para tal fin.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 (…) Por lo anterior no se puede establecer la ausencia de vigilancia y control como una obligación incumplida que impida la pretensión de declaratoria de incumplimiento en cabeza del contratista.
Para finalizar y en relación a la imposibilidad de efectuar la liquidación judicial al contrato, resulta importante destacar que recientemente el Consejo de Estado a (sic) desarrollado una tesis que establece en qué caso no es posible efectuar la liquidación judicial, dejando claridad que el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 no trae consigo ninguna condición diferente a la no liquidación bilateral o unilateral del contrato (…).
Ahora bien, no se puede compartir el argumento del despacho de no contar con los presupuestos para efectuar la liquidación ya que es preciso indicar que en el expediente obra prueba documental denominada Acta parcial 01, factura de venta 34856, los cuales reposan en el expediente contractual en el tomo 12 pagina 61 y sgts, en donde se establece el balance del contrato a la fecha con un pago un 90% del valor del contrato, por ende y ante la decisión que no era procedente la declaratoria de incumplimiento del contrato (decisión del despacho) y ante la ausencia de reclamación, demanda o radicación de cuenta de cobro del contratista para el pago restante (la cual a la fecha cualquier pretensión está caduca) la liquidación del contrato era con base a los saldos establecidos en el acta parcial 01 (Negrillas de la Sala).
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4. PRONUNCIAMENTO EN SEGUNDA INSTANCIA El representante del Ministerio Público, en esta etapa procesal, guardó silencio.7 La ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA, llamada en garantía, manifestó8: Para sustentar jurisprudencialmente su argumento se permitió citar pronunciamiento de esta Corporación en el radicado 63001 2333 002019 00246 00 donde casualmente se trata de un caso muy similar entre las mismas partes en conflicto del presente asunto; y donde esa fue la tesis del Tribunal.
Lo que obvió indicar el distinguido profesional del derecho es que dicha decisión fue revocada por el Consejo de Estado mediante decisión del 22 de mayo de 2024 en la que indicó: ¨A partir de las anotaciones realizadas podemos concluir que, en principio, la regla de prescripción de la acción en el caso de las garantías otorgadas en materia de contratación estatal con el objeto de amparar el cumplimiento de un contrato es la ordinaria.
Lo anterior, porque la intervención en la expedición del acto administrativo que declara el siniestro implica necesariamente el conocimiento de la entidad estatal contratante sobre la materialización del riesgo asegurado. Por tal razón, el plazo extintivo de dos años de que trata el artículo 1081 del Código de Comercio para proferir un acto administrativo mediante el cual la administración declara la ocurrencia del siniestro y su cuantía, 7 12_AlDespacho-PasoDespacho 8 048_630013333002202000011022MemorialWeb–Pág.1 y ss.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 corre a partir del momento en que el interesado -la entidad beneficiaria del contrato de seguro de cumplimiento- haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción¨ En igual sentido se pronunció dicha Corporación mediante providencia bajo el radicado 63001-23-33-000-2020-00050-01 (66721) de fecha 18-05-2023 en caso de similar naturaleza que también cursó en el Honorable Tribunal Administrativo de Quindío: Tal y como afirma la Aseguradora en su recurso, el tribunal se equivocó al indicar que: (i) los seguros de cumplimiento en favor de entidades estatales se asimilan a seguros de responsabilidad; y (ii) el término de prescripción que corre respecto de la entidad asegurada y beneficiaria es el extraordinario de cinco años.
El término de prescripción que corre respecto de una entidad beneficiaria de una póliza de cumplimiento es el ordinario de dos años¨ Por las anteriores razones y sin ahondar más en explicaciones, solicitamos sea confirmada la providencia en este punto (Negrillas de la Sala).
5. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 5.1. Problema jurídico Conforme al recurso de apelación impetrado por la parte demandada, corresponde al Tribunal determinar: ¿Se ajustó a derecho la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 declaró probada la excepción de prescripción frente a la póliza de seguros otorgada? En segundo lugar deberá establecerse: ¿Es procedente realizar la liquidación judicial del contrato objeto de la litis? La tesis que sostendrá el Tribunal es que la sentencia no se ajustó a derecho, y por tanto amerita ser revocada, para en su lugar declarar la nulidad del contrato.
Los argumentos que permiten arribar a esta conclusión se pueden abordar bajo los siguientes temas: i) Incumplimiento del contrato ii) La nulidad absoluta de los contratos; y iii) El caso concreto. 5.2 Incumplimiento del contrato Respecto al incumplimiento del contrato el Consejo de Estado ha dispuesto: “1. Los contratos, amén de regular o extinguir una relación jurídica de contenido económico, también pueden crear relaciones obligacionales y como quiera que en las relaciones jurídicas de esta estirpe una de las partes (el deudor) debe desplegar una conducta (la prestación) en favor de la otra (el acreedor), se sigue que el comportamiento desplegado por el deudor en favor del acreedor solo puede ser tenido como satisfacción de la prestación (pago) en la medida en que se ajuste plenamente a lo convenido.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 No otra cosa se deduce de lo preceptuado en los artículos 1626, 1627 y 1649 del Código Civil al disponer, respectivamente, que “el pago efectivo es la prestación de lo que se debe”, que “el pago se hará bajo todos los respectos en conformidad al tenor de la obligación; sin perjuicio de lo que en los casos especiales dispongan las leyes” y que “el deudor no puede obligar al acreedor a que reciba por partes lo que se le deba, salvo el caso de convención contraria, y sin perjuicio de lo que dispongan las leyes en casos especiales.” En consecuencia, se estará en presencia de un incumplimiento si la prestación no se satisface en la forma y en la oportunidad debida y si además esa insatisfacción es imputable al deudor.
Y es que si la insatisfacción no es atribuible al deudor, ha de hablarse de “no cumplimiento”3 y esta situación, por regla general,4 no da lugar a la responsabilidad civil.5 2. El incumplimiento, entendido como la inejecución por parte del deudor de las prestaciones a su cargo por causas que le son imputables a él, puede dar lugar al deber de indemnizar perjuicios si es que esa inejecución le ha causado un daño al acreedor.
En efecto, como toda responsabilidad civil persigue la reparación del daño y este puede consistir en una merma patrimonial, en ventajas que se dejan de percibir o en la congoja o pena que se sufre, es evidente que en sede de responsabilidad contractual un incumplimiento puede causar, o no, una lesión de ésta naturaleza y es por esto que no puede afirmarse que todo incumplimiento irremediablemente produce una merma patrimonial, impide la consecución de una ventaja o produce un daño moral, máxime si se Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 tiene en cuenta que dos cosas diferentes son el daño y la prestación como objeto de la obligación. Causar un daño genera la obligación de reparar el perjuicio causado con él pero si el acreedor pretende que el juez declare la existencia de esa obligación y que por consiguiente el deudor sea condenado al pago de la indemnización, aquel tiene la carga de demostrar su existencia y su cuantía. Tal carga probatoria se encuentra establecida no solamente en el artículo 177 del C. P. C. al preceptuar que “incumbe a las partes probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, sino también, y particularmente para la responsabilidad contractual, en el artículo 1757 del C. C. al disponer que ”incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o esta.” Así que entonces es al acreedor a quien le asiste el interés de demostrar la ocurrencia del daño y la cuantificación del perjuicio sin que pueda descargar en el juzgador todo el peso de esa carga aunque éste, desde luego, cuenta con la facultad oficiosa en materia probatoria pero dentro de los precisos límites previstos en el artículo 169 del C. C. A. Luego, si el acreedor nada prueba en torno a la existencia del daño y a la cuantía del perjuicio, no podrá abrirse paso la pretensión indemnizatoria pues sin la certeza de la ocurrencia del daño y la magnitud del perjuicio, la responsabilidad está irremediablemente condenada al fracaso.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 3. Si se tiene en cuenta que la responsabilidad derivada del contrato persigue la indemnización de los perjuicios causados, como ya se dijo, y que en la responsabilidad contractual el deudor debe estar en mora pues de lo contrario no puede reclamar la indemnización de perjuicios ni la cláusula penal en su caso, tal como lo pregonan los artículos 1594 y 1615 del Código Civil, es conclusión obligada que si alguno de los contratantes ha incumplido el otro no estará en mora, pues así lo dispone el artículo 1609 del Código Civil, y por consiguiente el incumplido no puede reclamar perjuicios o la pena.9 5.3 Nulidad absoluta de los contratos En el artículo 1742 del Código Civil10 se establece el deber del juez de declarar de oficio la nulidad absoluta del contrato.
El artículo 4511 de la Ley 80 de 1993 establece también la posibilidad de declarar de oficio la nulidad absoluta del contrato estatal, y aclara 9 CE, SECCION TERCERA, SUBSECCION C. CP: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil trece (2013). Radicación número: 73001-23-31-000- 1997-14722-01(25131) Actor: HERNANDO OLMOS MILLAN Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACION SENTENCIA) 10 “Artículo 1742: La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aún sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato;
(…)” 11 ARTÍCULO
45. DE LA NULIDAD ABSOLUTA. <Ver Notas de Vigencia y Notas del Editor> La nulidad absoluta podrá ser alegada por las partes, por el agente del ministerio público, por cualquier persona o declarada de oficio, y no es susceptible de saneamiento por ratificación. /(…). Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 que esta “no es susceptible de saneamiento por ratificación”.
La Ley 1437 de 2011, artículo 14112 consagró de igual manera que el juez administrativo podrá declarar la nulidad absoluta del contrato cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes. Este Tribunal en Sala Tercera13, respecto de un asunto similar, puso de presente sobre el tema que el Consejo de Estado ha considerado: “23.
Esta Corporación ha sostenido que (se trascribe): “Las causales de nulidad absoluta están concebidas por el ordenamiento jurídico como una sanción que implica privar de eficacia los actos jurídicos y los contratos que se han erigido en contravía de los intereses superiores, por cuya 12 ARTÍCULO 141. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. / (…) /El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato.
El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes. 13 TAQ, Sentencia del veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024). MP. ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO. Asunto: Sentencia de Primera Instancia. Medio de control: Controversias contractuales.
Radicado: 63-001-2333-000-2022-00058-00. Demandante: Municipio de Armenia. Demandado: Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia L.T.D.A y Aseguradora Solidaria de Colombia Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 protección propende el orden jurídico, con el fin de proteger al conglomerado social de los efectos adversos que puedan desprenderse de un acto jurídico o un contrato viciado de tales tipos de ilegalidad”14. 24.
Así pues, la referida facultad oficiosa del juez de primera o de segunda instancia se fundamenta en el deber de la jurisdicción de garantizar la prevalencia del orden público que debe regir las relaciones de derecho y de privar de efectos jurídicos a aquellos contratos que contravienen, entre otros, el orden público y las normas imperativas.
Ello, siempre que las dos partes del acuerdo estén vinculadas al proceso y la nulidad se encuentre acreditada.”15 (Negrillas de la Sala). El artículo 4416 de la Ley 80 de 1993 establece cuales son las causales de nulidad absoluta, entre ellas: en los casos previstos en el derecho 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 3 de octubre de 2012, exp. 26140. 15 CE SCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B, MP: Alberto Montaña Plata, Sentencia de 30 de marzo de 2022 Rad: 25899-33-31-001-2012-00188-01 (56026) Demandante: Liceo Cristiano Nueva Vida Demandado: Municipio de Soacha–Secretaría de Educación del Municipio 16 ARTÍCULO
44. DE LAS CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA. Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando: / …) //2o. Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal;/ (…) Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 común y cuando se celebre contra expresa prohibición legal.
Las causales previstas en el derecho común, aluden a que el contrato haya sido celebrado por una persona absolutamente incapaz, se encuentre afectado por causa u objeto ilícito o sea contrario a una norma imperativa (art. 1741 C.C17 y 899 C.Co.18)19. Por su parte el artículo 1519 del Código Civil20 establece que “Hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la nación” y el 17 ARTICULO 1741. <NULIDAD ABSOLUTA Y RELATIVA>.
La nulidad producida por un objeto o causa ilícita, y la nulidad producida por la omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en consideración a la naturaleza de ellos, y no a la calidad o estado de las personas que los ejecutan o acuerdan, son nulidades absolutas. / (…). 18 ARTÍCULO 899. <NULIDAD ABSOLUTA>.
Será nulo absolutamente el negocio jurídico en los siguientes casos: /1) Cuando contraría una norma imperativa, salvo que la ley disponga otra cosa; /2) Cuando tenga {causa u objeto ilícitos}, y /3) Cuando se haya celebrado por persona absolutamente incapaz. 19 CE SCA Sección Tercera Subsección A. Cp. Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia 19 de septiembre de 2019 y CE SCA Sección Tercera Subsección A c.p María Adriana Marín, sentencia de 12 de julio de 2024.
Radicación número: 73001-23-31-000-2010-00223-01 (56141) Demandante: ELPIDIO REYES RAMÍREZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ 20 ARTICULO 1519. <OBJETO ILICITO>. Hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la nación. (…). Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 152321 consagra “Hay así mismo objeto ilícito en todo contrato prohibido por las leyes”. 5.4 El caso concreto Siguiendo las pautas jurisprudenciales esbozadas, el Tribunal encuentra: 1.
El Contrato Interadministrativo 10 de 2015 suscrito el 8 de abril de 2015 entre el MUNICIPIO DE ARMENIA y la EDUA, tenía por objeto22: OBJETO: CONTRATO INTERADMINISTRATIVO ENTRE EL MUNICIPIO DE ARMENIA Y LA EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA EDUA, PARA LA ESTRUCTURACION TECNICA, ADMINISTRATIVA, OPERATIVA, LEGAL Y FINANCIERA EN FASE DE FACTIBILIDAD DE LOS PROYECTOS: INTERSECCION VIAL LOS KIOSKOS, INTERSECCION MERCEDES DEL NORTE (CRA 19 CON CLL 19N), INTERSECCION VIAL PUENTE CONSTITUCION, AVENIDA CENTENARIO (REHABILITACION VIAL) Y PROYECTO ESTRATEGICO DETONANTE ESTACION TERMINAL TURISTICA, QUE HACEN PARTE DEL PLAN DE OBRAS A FINANCIAR A TRAVES DE LA CONTRIBUCIÒN DE 21 ARTICULO 1523. <OBJETO ILICITO POR CONTRATO PROHIBIDO>.
Hay así mismo objeto ilícito en todo contrato prohibido por las leyes. 22 Archivo SAMAI: INFORME FINAL AUDITORIA ESPECIAL- Pág. 96 Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 VALORIZACIÒN AUTORIZADO MEDIANTE ACUERDO No. 020 DEL 23 DE OCTUBRE DE 2014 (Negrillas de la Sala). 2.
El valor inicial del contrato fue de $250.225.235, con un plazo de 45 días calendario, teniendo dos prórrogas: una por dos meses y otra por tres meses. La forma de pago se pactó así: 50% anticipo, 40% a la entrega de informe, y 10% al cumplimiento final del contrato23. 3. No obstante ser un contrato entre dos entidades públicas24 y derivarse de una contratación directa, se solicitaron unas garantías especificas: Cumplimiento –10% - del valor total del contrato – ejecución del contrato y cuatro (4) meses más;
Amparo de calidad del servicio - 10% - del valor total del contrato - ejecución del contrato y cuatro (4) meses más; buen manejo y correcta inversión del anticipo - 100% - del valor total anticipo- ejecución del contrato y cuatro (4) meses más25. 23 Ídem Pág. 97 24 Se tiene a la EDUA constituida como Empresa Industrial y Comercial del Estado, con una participación de capital ciento por ciento (100%) público, representada así: Empresas Públicas de Armenia, que es una Empresa Industrial y Comercial del Estado con un 39% y el Municipio de Armenia con un 61% tal y como consta en sus estatutos consignados en la Escritura Pública No. 1118 de junio 29 de 2012. 25 Ídem Pág.98 Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 4.
En el informe de auditoría de la Contraloría Municipal de Armenia, se puso de presente de manera clara y contundente que el contrato, tal como se suscribió y se desarrolló, generó muchos reparos26: 4.1 Se menciona en el Contrato 10 de 2015 que la EDUA cuenta con la capacidad e idoneidad para su ejecución27. Sin embargo, la EDUA celebra el Contrato de Consultoría 2 de 2015 el cual se lleva paralelamente con el Contrato 10/2015.
Una de las justificaciones que se encuentran plasmadas en dicho contrato de consultoría es el siguiente: “(…)15. Que en la planta de servicios públicos de la Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia, no se encuentra el personal disponible para desarrollar dicho proceso (…)”, adicionalmente dicho contrato de consultoría fue suscrito por un valor inferior al convenio interadministrativo, situación que no resultaba favorable para el Municipio de Armenia en cuanto el uso de recursos y mal manejo del presupuesto toda vez que existe un excedente o valor adicional pagado por el contrato interadministrativo. 26 Archivo SAMAI: INFORME FINAL AUDITORIA ESPECIAL- Pág. 96 27 Ídem.
Pág. 102. Consideraciones del Contrato: “33) Que la Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia cuenta con la capacidad y la idoneidad requerida para ejecutar este tipo de acuerdos, consolidándose como un operador urbano que participa en la ejecución de programas y proyectos que propenden por la integridad del espacio público para garantizar el logro del proyecto planteado por la Administración Municipal.
(…) ” Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 4.2 En el Contrato de Consultoría 2 de 2015, se refleja que la EDUA no contaba con la capacidad, personal, entre otras, para la elaboración del contrato de la referencia, realizando una presunta total tercerización del contrato, sin autorización alguna. 4.3 La supervisión del convenio interadministrativo de la referencia fue asignado el arquitecto CESAR OVIDIO RODRIGUEZ GIL por medio de la Resolución 58 de 8 de abril de 2015. 4.4 Mediante Oficio G-EDUA-0486-2017, se presenta la propuesta de liquidación bilateral del contrato en la cual se refleja el ofrecimiento de descontar del valor del contrato $2.809.625.
Se realizaron distintas reuniones, actas y oficios para la liquidación de manera bilateral, sin embargo a la fecha del informe al que se ha hecho alusión (octubre de 2019) y según lo contemplado en los archivos y expedientes del mismo, no se evidenció que dicha liquidación contractual se hubiese realizado. Se mencionó que se entregó el 90% del valor total del contrato.
No se evidencia acta de liquidación alguna, solamente propuestas realizadas por parte de la EDUA. Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 4.5 La EDUA suscribió el 21 de abril de 2015 el Contrato de Consultoría 2 referenciado con JL CONSTRUCCIONES Y SUMINISTROS S.A.S., contemplando el mismo objeto contractual que el Contrato Interadministrativo 10 de 2015, por un valor de $ 233.681.360, bajo el entendido que: “Es claro que con la actual planta de personal con que cuenta la Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia, no es posible cubrir estas necesidades, razón por la cual se hace necesario contratar esta Consultoría.”28 4.6 La Contraloría, luego de analizar los mismos tomos entregados por la admisitración municipal en este proceso, entorno a la celebración y ejecución del Contrato Interaministrativo 10 de 2025, encontró 6 hallazgos así29: HALLAZGO NOMBRE 02 Diseños entregados sin el cumplimiento del lleno de requisitos ni la finalidad para la cual fueron contratados. 11 Falta de indoneidad para desarrollar el Contrato, violación al principio de selección objetiva. 12 Tercerización y/o subcontratación total de las obligaciones contratadas. 13 Indebida motivación para la suspensión de la ejecución del objeto contratado. 28 Ídem, Pág. 110 29 Ídem, Pág. 450 Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 14 Violación al principio de publicidad y deber de publicación de actos en la página SECOP 15 Entorpecimiento de las labores investigativas. 4.7 La Contraloría, detalló los hallazgos anunciados, señalando30: El producto de este contrato no cumple las condiciones de entrega, como son planos detallados con firma de profesionales responsables, memorias de cálculos, carta de responsabilidad de los diseños, cálculos de cantidades de obra, especificaciones técnica, análisis unitarios y además la Secretaria de Infraestructura le hace recibo a la EDUA y esta, a su vez le dio recibo a la empresa JL CONSTRUCCIONES Y SUMINISTROS S.A.S cancelando a esta última empresa un valor de $225.202.712 sin el cumplimiento de la entrega de los productos contratados (Negrillas de la Sala). 4.8 La Contraloría entrevistó a algunas personas que formaban parte del personal de la sociedad contradada31: 30 Ídem.
Pág. 132 31 Ídem. Pág. 137 Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 4.9 Sin embargo, la primera de las enlistadas, ANGELA VIVIANA GIRALDO SANCHEZ, adujo que nunca trabajó para JL CONTRUCCIONES Y SUMINISTROS SAS; como tampo CLAUDIA PATRICIA CUARTAS pues adujo no conocer esa firma;
JAVIER PULIDO ORJUELA lo hizo pero respecto de unas georeferenciaciones y no más, sin conocer la firma ni la representante legal; y NATALIA ANDREA VELEZ CARVAJAL, adujo que no sabe cómo llegò su hoja de vida a dicha SAS, pues reside en Medellín y no la conoce. 4.10 Se puede deducir, señaló el ente de control32, que el Municipio cuando recibió los documentos derivados del Contrato Interadministrativo tenía conocimiento que dichos productos no cumplían a cabalidad la norma vigente de tal forma que sirvieran como base fundamental para el desarrollo de las obras, a tal punto que se vio en la necesidad y, así lo hizo incluir en un ítem de revisión y ajustes a diseños en los contratos de obra, por ejemplo en 32 Ídem.
Pág. 141 y 142 Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 el Contrato 12 de 201533, que superan en un 271% el valor del mismo contrato interadministrativo. Con una diferencia entre el uno y el otro de $626.974.765. 4.11 El MUNICIPIO en su momento brindó una respuesta a las observaciones de la Contraloría, sin embargo lo que adujo fue la presentación de 18 carpetas de documentos, con las que se dijo se cumplió el contrato, cosa que ahora, en este proceso contencioso administrativo, se trata de cuestionar, al predicar que: no obstante ello la EDUA incumplió el contrato interadministrativo. 33 Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 4.12 Por su parte, la Contraloría dejó en claro que la representante de la firma consultora, no se presentó a responder por los hallazgos y en la respuesta que se dio posteriormente no fue concreta34: Se basa la respuesta en colocar una imagen de las diferentes actas de suspensión y foto de la suscripción del acta para cobro final que se lee fue entre al supervisor Jackson Peláez Pérez (quien en la época de los hechos fungía como Gerente de la EDUA) y JL construcciones S.A.S. La mencionada Señora, no hace referencia de la (sic) entrevistas con los profesionales que figuraban en la propuesta como personal mínimo donde estos profesionales afirman que no participaron en la ejecución de dichos diseños, ni hace alusión a ninguna de la (sic) inconsistencias mencionadas por la Contraloría Municipal en la observación., (sic) es decir no contradice lo allí descrito.
No demuestra la Señora Hencker con (sic) fueron ejecutados los diseños, no habla sobre la entrega de planos sin firma y sin carta de responsabilidad. Además este Ente de Control vuelve y afirma: 34 Informe Final de Auditoria Especial, Pág. 150 y 151 Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 Teniendo en cuenta que el Contrato ente (sic) el EDUA y JL CONSTRUCCIONES Y SUMINISTROS S.A.S se firmó el día 21 de Abril, con fecha de inicio el 27 del mismo mes y para el 21 de Mayo ya habían colgado los pliegos de condiciones (que para ello se requería de haber terminado diseños), transcurrieron 25 días,: (sic) descontando el tiempo de revisión por parte de la EDUA y a su vez de la Secretaria de Infraestructura de los entregables que debió ser como mínimo 15 días para revisar no solo el paquete técnico sino todos los aspectos ambientales jurídicos, contables etc. quedan entonces 10 días, esto sin contar el tiempo de elaboración de pliego de condiciones.
Es decir las cuentas del tiempo para elaboración de los diseños y toda la obligación incluyendo construir pliego de condiciones, no dan para diseñar 5 tramos, 3 de los cuales no tenían estudio de pre factibilidad, es decir debían de partir de ceros. 5. Se recuerda que el juzgado negó las pretensiones de la demanda, y que el MUNICIPIO accionante al sustentar la alzada sostuvo básicamente lo siguiente: i) No se presenta la prescripción de la póliza de seguros, pues debe aplicarse 5 años y no 2; ii) La falta de una correcta supervisión del contrato no puede impedir reclamar Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 por parte del MUNICIPIO el incumplimiento; iii) Es procedente la liquidación judicial del contrato al no poder concretarse la liquidación bilateral en sede administrativa y existiendo las condiciones para hacerlo. 6.
No obstante estos ataques formulados por la parte accionante contra el fallo, la Sala encuentra que es necesario decretar de oficio la nulidad del contrato por las siguientes razones: 6.1 Resulta evidente que la EDUA subcontrató el 100% del Contrato Interadministrativo con la empresa JL Construcciones y Suministros SAS, vulnerándose así el principio de selección objetiva (art. 535 Ley 1150 de 2007). 6.2 En efecto, pese a anunciarse en el Contrato Interadministrativo 10 de 2015, que la EDUA tenía 35 ARTÍCULO 5o.
DE LA SELECCIÓN OBJETIVA. Es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. En consecuencia, los factores de escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, tendrán en cuenta los siguientes criterios: / (…) / 4.
En los procesos para la selección de consultores se hará uso de factores de calificación destinados a valorar los aspectos técnicos de la oferta o proyecto. De conformidad con las condiciones que señale el reglamento, se podrán utilizar criterios de experiencia específica del oferente y del equipo de trabajo, en el campo de que se trate. /En ningún caso se podrá incluir el precio, como factor de escogencia para la selección de consultores. /(…).
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 capacidad suficiente para ejecutar el objeto contractual, en seguida se suscribió el Contrato de Consultoría 2 de 2015, predicando todo lo contrario, en el sentido de que ante la falta de capacidad en la que se encontraba la nómina de la EDUA, se procedía a una subcontratación36. 6.3 Esto genera una nulidad absoluta del contrato por objeto ilícito, la que debe ser declarada de oficio por el juez y ordenar las prestaciones recíprocas por la nulidad, teniendo en cuenta lo siguiente: 6.3.1 El artículo 2 37de la Ley 1150 de 2007 modificado por 36 En el Informe Final de Auditoria Especial, Pág. 218 se dejó consignado: “Adicionalmente, es de agregar que según informe suministrado por la Fiscalía Seccional 20 de Armenia Quindío, se refleja o se menciona en su FOLIO 7, lo siguiente: “(…) pues la policía judicial estableció que la planta de personal de la EDUA para diciembre del año 2014, estaba conformada por un Gerente, un contador, una secretaria tesorera, un técnico administrativo y un director de control interno, es decir, solo cinco (5) cinco personas (sic) carecía de infra estructura y de capacidad financiera, para asumir dichos contratos (…)”. 37 “ARTÍCULO 2o.
DE LAS MODALIDADES DE SELECCIÓN. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas: / (…) /4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: / (…) /c) <Inciso 1o. modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011.
El nuevo texto es el siguiente:> Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. / (…)<Inciso 2o. modificado por el artículo 95 de la Ley 1474 de 2011. Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 los artículos 92 y 95 de la Ley 1474 de 2011 establece las modalidades de selección contractual. 6.3.2 Así pues, solo puede celebrarse un contrato interadministrativo, cuando las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos, y si bien el mismo artículo establece la posibilidad de subcontratar deja claro que solo es frente a “algunas de las actividades del contrato principal”, pues si se subcontratan todas las actividades se desnaturalizaría el contrato interadministrativo. 6.3.3 Siguiendo la línea del Tribunal: “a través de lo establecido en la Ley 1150 de 2007 y la Ley 1474 de 2011 en cuanto a contratos interadministrativos, fue evitar que las entidades utilizaran la modalidad de selección de contratación directa como un mecanismo para la intermediación con el sector privado, a El nuevo texto es el siguiente:> En aquellos eventos en que el régimen aplicable a la contratación de la entidad ejecutora no sea el de la Ley 80 de 1993, la ejecución de dichos contratos estará en todo caso sometida a esta ley, salvo que la entidad ejecutora desarrolle su actividad en competencia con el sector privado o cuando la ejecución del contrato interadministrativo tenga relación directa con el desarrollo de su actividad. /En aquellos casos en que la entidad estatal ejecutora deba subcontratar algunas de las actividades derivadas del contrato principal, no podrá ni ella ni el subcontratista, contratar o vincular a las personas naturales o jurídicas que hayan participado en la elaboración de los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto del contrato principal. /Estarán exceptuados de la figura del contrato interadministrativo, los contratos de seguro de las entidades estatales;” Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 través de la entrega de recursos a otras entidades para que éstas, a su vez, subcontrataran toda la ejecución del negocio jurídico con particulares directamente, eludiendo procesos de selección objetiva”38. 6.3.4 Si bien el objeto de la entidad ejecutora, es decir, de la EDUA, puede tener relación con las obligaciones del Contrato Interadministrativo 10 de 2015, pues según sus estatutos protocolizados mediante Escritura Pública 1118 de 201239 se encuentran los de formular, diseñar, promover, gestionar, y ejecutar proyectos urbanísticos y/o inmobiliarios en el espacio público y en zonas de renovación urbana, zonas de expansión, centros históricos, entre otros, lo cierto es que quedó acreditado que no contaba con la capacidad técnica y operativa para ejecutar el objeto contractual consistente en los estudios, en fase de factibilidad de los cuatro proyectos sobre los cuales la administración 38 Providencia citada TAQ, cita 13 39 “como consta en sus estatutos consignados en la Escritura Pública No. 1118 de junio 29 de 2012. 28) Que la EDUA tiene como misión “Formular, promover, gestionar y ejecutar acciones a nivel local, departamental y nacional para un desarrollo urbano integral, contribuyendo a la construcción, modificación y renovación del espacio urbano y rural, así como participar en los programas y proyectos que propenden por la protección e integridad del espacio público y urbano; de igual forma apoyar la gestión de las Entidades Públicas y/o Privadas en el desarrollo de actividades para el logro de sus objetivos generando la dinámica necesaria para el bienestar y seguridad de los ciudadanos” Informe Final de Auditoria Especial, Pág. 100.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 municipal pretendía hacer unas obras, pues todas y cada una de las actividades fueron subcontratadas desde el inicio de su ejecución. 6.3.5 Así las cosas, debe revocarse el fallo de primer grado y proceder a declarar la nulidad absoluta del contrato interadministrativo. 7.
Teniendo en cuenta que por la nulidad absoluta del contrato principal, este desaparece, el objeto del contrato de seguro contenido en la póliza 300-47-994000007634 celebrado entre la EDUA y la ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA, pierde su razón de ser pues amparaba el pago de perjuicios derivados del incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista. 8.
Sobre las restituciones mutuas, por efecto de la nulidad del contrato, debe precisarse: 8.1 El artículo 4840 de la Ley 80 de 1993 establece la posibilidad 40 “ARTÍCULO
48. DE LOS EFECTOS DE LA NULIDAD. La declaración de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impedirá el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria. /Habrá lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto o causa ilícita, cuando se probare que la entidad estatal se ha beneficiado y únicamente hasta el monto del beneficio que ésta hubiere Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 de reconocer y pagar prestaciones ejecutadas, pese a la declaratoria de nulidad del contrato. 8.2 Al respecto el Consejo de Estado ha indicado: “Ahora bien, como la norma citada lo recalca, sólo proceden las restituciones a favor del contratista del negocio jurídico absolutamente nulo, cuando cobijen prestaciones que hayan representado beneficio para la Administración, consistiendo éste, únicamente, en la satisfacción de un interés público.
Es decir, no se restituye el valor de cualquier obligación o prestación, así ésta se haya pactado a favor de la entidad contratante, sino sólo de aquella que, plenamente cumplida, redunde efectivamente en la satisfacción total o parcial, no de la tarea operativa del Estado, sino del interés público perseguido con ella. Al expresar el precepto legal comentado, que se entenderá reportado el beneficio para la entidad “en cuanto las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés público”, no se detiene en el sentido amplio del término: pasa de aludir a ese interés público como principio o como un concepto en blanco, indeterminado41, a referirlo obtenido.
Se entenderá que la entidad estatal se ha beneficiado en cuanto las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés público.” 41 El interés público es un concepto amplio, que en el ordenamiento constitucional se emplea para sentar las bases Axiológicas sobre las cuales se cimenta el poder del Estado y a las que debe dirigirse todo ejercicio de sus prerrogativas.
La jurisprudencia enseña que “[l]a primacía del interés Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 como un bien jurídico concreto o pasible de especificación. Como lo ha señalado la Corte Constitucional, “la noción de interés público alcanza la concreción suficiente en aquellos bienes jurídicos de los cuales es titular el conglomerado social, como sucede con la protección del patrimonio público en el ejercicio de la función contractual”42(Negrillas general afirmada en la Constitución desde el preámbulo y el artículo 1 superior se constituye en el eje de toda actuación estatal.
En este sentido el artículo 209 de la Constitución Política señala que ‘la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.’. Añade también que ‘las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado’ (Corte Constitucional, sentencia C-128 de 2003).
Asimismo, el alto Tribunal Constitucional ha señalado, respecto de la relación entre el interés general y la actividad contractual del Estado: “El interés público implícito en la contratación estatal, afecta de tal manera este instituto jurídico, que determina la especial posición de las partes contratantes y la relación entre ellas ( ). // [L]a Administración no puede exponer la cabal obtención de aquel interés general, confiando la ejecución de los objetivos contractuales en manos de personas que no reúnan las garantías y condiciones suficientes ( ). [S]e [debe garantizar] que la entidad que va a contratar seleccione a los proponentes que cumplan los requisitos mínimos y objetivos necesarios para participar en la licitación, y que entre ellos evalúe las propuestas, de acuerdo con los criterios de selección prefijados, todo ello con el fin de escoger a aquel contratista que con su oferta ofrezca las mejores garantías al interés general que debe tutelar la administración. // Para la Corte es claro que la teleología propia de toda la normatividad que propicia la escogencia objetiva de la mejor oferta formulada por los proponentes previamente calificados, cuyos antecedentes personales sean garantía de seriedad y cumplimiento, no es otra que la de asegurar la prevalencia del interés general, valor fundante del Estado colombiano al tenor del primer artículo de nuestra Carta Fundamental” (énfasis fuera de texto) (Corte Constitucional, sentencia C-400 de 1999). 42 Sentencia C-207 de 2019.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 de la Sala)43 8.3 El MUNICIPIO le entregó a la EDUA el 90% del valor del contrato, es decir la suma de $225.202.71244, se ordenará por lo tanto que le restituya ese valor debidamente actualizado, teniendo en cuenta que se trata de un decreto oficioso de nulidad y que la entidad estatal no se ha beneficiado, toda vez que el interés público no se ha satisfecho en medida alguna ya que los estudios, entregables o productos, no cumplían a cabalidad con el objeto del contratado, tal y como lo señaló la Contraloría Municipal de Armenia, en su informe final de auditoría, realizado en octubre de 2019, al punto que fueron contratados nuevamente en cada contrato de obra. 8.4 De no ordenarse la restitución de lo entregado con el contrato interadministrativo, cuya nulidad absoluta aquí se decreta, terminaría produciendo como efecto tener el contrato válido, en detrimento del patrimonio público. 43 Sentencia del 12 de julio de 2024 de la Sección Tercera Subsección A, CP- María Adriana Marín, radicación No. 73-001-23-31-000-2010-00223-01 (56141), demandante: Elpidio Reyes Ramírez, demandado: Municipio de Ibagué, Acción: Controversias Contractuales. 44 $250.225.235 x 90% = $225.202.711,5 Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 8.5 Ese valor debe actualizarse, en los términos del artículo 187 del CPACA45 aplicando la siguiente fórmula: Ra = Rh Índice Final Índice Inicial En donde la renta actual (Ra) se determina multiplicando la renta histórica (Rh), por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la expedición de esta sentencia46), por el índice inicial (fecha en que se realizó el pago47).
Reemplazando valores: 45 Artículo 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. (…) Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor. (…). 46 Es preciso indicar que a pesar de que, para efectos de la indexación, esta debe realizarse con el IPC del mes en el que se expide la sentencia, a la fecha de la misma se cuenta con el IPC de junio de 2025, por lo anterior se procederá a realizar la indexación el valor del último IPC disponible en la página del DANE, el cual es accesible mediante el siguiente link: https://www.dane.gov.co/files/operaciones/IPC/jun2025/anex-IPC-Indices-jun2025.xlsx 47 Según: “ACTA PARCIAL No. 1: Esta acta fue suscrita el día 26 de agosto de 2015, en donde el contratista entrega soportes de los estudios de la estructuración técnica, legal y financiera de los proyectos en mención, además, es de agregar que se dio a pagar el 40% del contrato esto es CIEN MILLONES NOVENTA MIL NOVENTA Y CUATRO PESOS MCTE (($100.090.094) quedando un valor restante de VEINTICINCO MILLONES VEINTIDÒS MIL QUINENTOS VEINTITRES PESOS MCTE ($25.022.523).” Informe final de auditoria especial, Pág. 106 y 107.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 Ra = $225.202.712 150,30 = $394.590.436,15 85,78 8.6 Es necesario agregar que para la fecha de presentación de la demanda existía un saldo en los bancos sin ejecutar, equivalente al 10% del contrato, por lo que se ordenará que regrese a las arcas del MUNICIPIO. 9.
De conformidad con los artículos 18848 del CPACA y 36549 del CGP, no se condenará en costas en esta instancia (expensas y agencias en derecho) en virtud a que no se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal y no existe prueba de su causación. 48 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. /<Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 49 ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:/ (…) / 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. /(…) Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: Revocar la Sentencia 80 proferida el 27 de mayo de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, para en su lugar decretar de oficio la nulidad del Contrato Interadministrativo 10 de 2015 suscrito entre las partes.
SEGUNDO: Derivado de la nulidad del contrato, la EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA - EDUA deberá devolver al MUNICIPIO DE ARMENIA la suma de TRESCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MILLONES QUINIENTOS NOVENTA MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y SEIS PESOS COLOMBIANOS, CON QUINCE CENTAVOS ($394.590.436,15)
TERCERO: El saldo en los bancos sin ejecutar, VEINTICINCO MILLONES VEINTIDÒS MIL QUINIENTOS VEINTITRES PESOS MCTE ($25.022.523), equivalente al 10% del contrato, debe regresar a las arcas del MUNICIPIO DE ARMENIA. Sentencia segunda instancia Controversias contractuales MUNCIPIO DE ARMENIA Vs EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA – EDUA y otro 63001-3333-002-2020-00011-01 CUARTO: Sin lugar a condena en costas en esta instancia, de conformidad con lo dicho.
QUINTO: En firme esta providencia devuélvase el proceso al despacho de origen. Háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en el Acta de Sala de Decisión Virtual 25 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Magistrado JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co