17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, diecisiete (17) julio de dos mil veinticinco (2025) PROCESO No. 17001-33-33-003-2023-00294-02 CLASE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ACCIONANTE OLGA PIEDAD CÁRDENAS PATIÑO ACCIONADOS MUNICIPIO DE MANIZALES VINCULADO POLICIA NACIONAL Procede la Sala Primera de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a decidir sobre la apelación presentada por la parte actora, contra el fallo proferido el día 21 de mayo de 2025 por parte del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, mediante el cual se negaron las pretensiones incoadas, por la parte actora.
PRETENSIONES Solicita la parte actora: Se declare que el municipio de Manizales vulnera los derechos colectivos de acceso a la infraestructura de servicios que garantice la seguridad y salubridad pública, el goce del espacio público y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. En consecuencia, Se ordene a ese ente territorial, adelantar las gestiones administrativas, contractuales y presupuestales necesarias para garantizar un mejor funcionamiento de la línea de atención (123 opción 3) dispuesta para atender emergencias relacionadas con eventos de suicidio o intentos, fortaleciendo en todo caso dicho mecanismo con el personal suficiente para operar el servicio durante las 24 horas los 7 días de la semana, e intervenir los puentes de Vizcaya, Alfonso López y otros, para instalar infraestructura que impida que las personas los utilicen para cometer suicidios.
Así mismo, se desarrolle una política pública efectiva para hacer frente a la problemática de salud mental y de suicidios que se presentan en el puente Alfonso López, mejorando las 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 2 líneas de atención inmediatas (24 horas) y los programas de prevención, educación y promoción de la vida, realizando finalmente un seguimiento estricto a los casos reportados con el fin de mitigar ese flagelo particular.
Finalmente, solicitó se haga cumplir a las EPS Sura, Sanitas, Salud Total, Nueva EPS, COSMITET, Policía Nacional, Ejército Nacional, FAMISANAR Y otras, los planes de beneficios para los pacientes con enfermedades mentales.
HECHOS Señaló la demandante que, durante muchos años el municipio de Manizales ha enfrentado una alarmante problemática relacionada con el suicidio, suscitándose un contexto en el cual se ha presentado un alto número de muertes y múltiples intentos de suicidio, particularmente en sitios como el puente Alfonso López y Vizcaya de esta ciudad.
Relató que, en su rol de veedora ciudadana en salud, ha sido testigo presencial de casos preocupantes de los cuales, inclusive, algunos han quedado documentados en redes sociales y en noticias locales. Aseguro que, dentro de las iniciativas para prevenir que las personas se lancen desde estos puentes de la ciudad, el municipio de Manizales estableció algunas rutas de atención dentro de las cuales se encuentra la línea 123, que ha resultado ineficaz principalmente por el tiempo en que tardan las autoridades para atender los llamados de la comunidad línea que solo es atendida por 2 personas en igual número de turnos. Agregó que la infraestructura de los puentes favorece que las personas los utilicen para lanzarse al vacío, motivo por el cual solicitó al municipio implementar medidas necesarias para prevenir los gravosos incidentes presentados con relación al suicidio, pero sus peticiones han sido desatendidas por las autoridades locales; sumado a ello señaló que la política en materia de salud mental no se encuentra alineada con los parámetros que permitan la prevención de los suicidios de forma eficaz, además de la falta o insuficiencia de recursos para la salud mental y la ausencia de capacitación para los profesionales del área.
CONTESTACIÓN A LA DEMANDA MUNICIPIO DE MANIZALES: indicó que se opone a todas y cada una de las pretensiones de la parte demandante, toda vez que, contrario a lo afirmado por la actora popular, el ente municipal cumple a cabalidad con las funciones reclamadas. 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 3 Señaló que en este caso se encuentran configurados los presupuestos para declarar el agotamiento de jurisdicción o la existencia de un hecho superado, respecto de la ejecución de obras que contribuirían a disminuir el avance de la grave problemática derivada del suicidio, en el puente Vizcaya.
En torno a las condiciones en las cuales se encuentran construidos los puentes de la ciudad, la entidad destacó que se encuentran edificados atendiendo los preceptos técnicos dispuestos por la Norma Colombiana de Diseño de Puentes – LRFD-CCP 14. En lo que respecta a los programas en salud mental, informó que, desde la entidad territorial se ha dado cumplimiento a los lineamientos dispuestos por el Ministerio de Salud y el Instituto Nacional de Salud, por lo que la Secretaría de Salud Pública implementó la “política pública de salud mental, prevención y atención del consumo de sustancias psicoactivas para Manizales”, dentro de la cual destacó trece estrategias para la promoción de la salud mental y la prevención y atención al suicidio, dentro de las cuales se encuentran la línea de salud mental 123, e igualmente referenció diversas actividades enfocadas al eje de prevención dentro de las cuales subrayó i) la vinculación de talento humano, ii) la recopilación de datos, iii) la realización de mesas de trabajo, entre otros.
Finalmente, como razones de defensa propuso las excepciones que denominó: “Improcedencia de la acción”: señaló que, se advierte que, efectivamente la administración municipal no ha vulnerado, ni puesto en peligro los derechos colectivos que invoca la accionante, pues según información de la Secretaría de Obras Públicas, se realizarán las obras requeridas en la zona afectada y la secretaría de salud tiene los programas que abordan integralmente la situación planteada.
“Inexistencia de presupuestos legales para incoar la acción”: indicó que vistos los hechos y las pretensiones de la acción impetrada, es claro que, no corresponden al trámite de la acción popular, agregando que el accionante no acreditó la relación de causalidad que pudiera existir entre la presunta afectación del interés colectivo y la acción u omisión del municipio de Manizales, por lo que debe exonerarse a la entidad, por no haberse surtido los supuestos sustanciales para que proceda la presente acción popular.
“Carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos”: indicó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de lo Ley 472 de 1998, en principio "la carga de la prueba corresponderá al demandante", es decir, que es deber de la parte 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 4 actora probar los hechos, acciones u omisiones que a su juicio constituyen la causa de amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos cuya protección se reclama con la demanda.
No basta con indicar que determinados hechos u omisiones violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración; el demandante tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones “Hecho Superado”: arguyó que tal como se ha demostrado, la administración municipal ya ha tomado todas las medidas solicitadas por los hechos objeto de la acción popular, incluso con base en los reportes y requerimientos previos hechos por este, por ello palmariamente se ha configurado el hecho superado.
POLICIA NACIONAL: indicó que se opone a todas y cada una de las pretensiones de la parte demandante, anotando que la línea 123 no es operada por personal vinculado a la Policía Nacional, razón por la cual no puede extraer la información solicitada por la accionante e igualmente que la estación de policía Manizales no ha asistido a reuniones en las que se hayan tratado aspectos relacionados con la acción popular que ahora se estudia.
Como excepciones propuso las que denominó: Falta de legitimación en la causa por pasiva: señaló que la Policía Nacional, no está llamada a responder por las pretensiones y los hechos signados en la demanda, pues lo que se aduce en el petitum del medio de control compete a la Alcaldía de Manizales y no a la Policía Nacional, en razón a ello, no es la entidad llamada a responder en el presente asunto.
AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO De conformidad con lo previsto en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la audiencia de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 20 de octubre de 2023 la cual fue declarada fallida ante la falta de un acuerdo entre las partes. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA A través de sentencia del 21 de mayo de 2025 el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito negó las pretensiones de la parte actora, luego de indicar que, conforme a los argumentos centrales de la vulneración de los derechos colectivos, es claro que, la parte actora no cumplió con la carga probatoria que le asiste para probar efectivamente la vulneración alegada. 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 5 De igual forma, respecto del puente Vizcaya indicó que, conforme a la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Manizales el 21 de septiembre de 2023, dentro del expediente identificado con el número de radicación 17001-33-33-009-2023-00174- 00 mediante el cual se aprueba el pacto celebrado entre las partes, el municipio de Manizales se comprometió a instalar una malla que evite el acceso y el lanzamiento de personas, poniendo una estructura en paralelo al puente que queden más altas.
De otro lado, señaló que, la entidad demandada allegó la “Política Pública de Salud Mental, prevención y atención del consumo de sustancias psicoactivas para Manizales”, que fue adoptada por el ejecutivo municipal a través del Decreto 755 del 14 de diciembre de 2020, acompañada de un informe que detalla en buena medida las gestiones que desde la entidad territorial se desplegaron durante los años 2022 y 2023, con miras a hacer frente a la problemática derivada del suicidio en la ciudad.
En virtud de lo anterior se consignó en la parte resolutiva:
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de COSA JUZGADA, respecto a la pretensión relacionada con ordenar la instalación de infraestructura para prevenir el suicidio en el Puente Vizcaya de Manizales.
SEGUNDO: DECLARAR PROBADA la excepción de “carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos”, propuesta por el MUNICIPIO DE MANIZALES.
TERCERO: NEGAR las pretensiones de la parte actora.
CUARTO: SIN COSTAS.
QUINTO: Para los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998, por la Secretaría del Despacho, REMÍTASE copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo con destino al Registro Público de Acciones Populares y de Grupo.
SEXTO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones pertinentes en la plataforma SAMAI y en la base de datos de este despacho judicial.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN Actora popular: indicó que el juez de primera instancia no valoró las pruebas que demuestran las deficiencias que tienen las estructuras de los puentes Vizcaya, Alfonso López, y otros, además de la necesidad de implementar eficientemente la política de salud mental garantizando respuestas eficientes en las líneas telefónicas 123 opción 3 y la línea 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 6 de celular 3205620449 que solo funcionan en horario de oficina, y también en la prestación del servicio de salud para los pacientes con enfermedades mentales.
De igual forma, indicó que, en el presente caso se evidencia un riesgo sistémico en la prestación del servicio de salud, y atención por parte de las EPS que afecta a más de 100,000 personas; la falta de vigilancia efectiva por parte de las entidades responsables, incluyendo al municipio de Manizales, constituye una omisión grave que afecta los derechos de toda la comunidad usuaria.
Indicó que no se analizó la vulneración por parte de las EPS de los derechos colectivos en la entrega efectiva de medicamentos y la asignación oportuna de citas. CONSIDERACIONES Persigue la parte accionante que, mediante la acción contemplada en el artículo 88 constitucional, se garantice los derechos colectivos de acceso a la infraestructura de servicios que garantice la seguridad y salubridad pública, el goce del espacio público y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
En el recurso de apelación la parte actora es enfática en señalar que la vulneración alegada se centra, de un lado en que los puentes ubicados en los sectores de Vizcaya, el Parque Alfonso López y otros que no identifica, no cuentan con la infraestructura necesaria para impedir que las personas que afrontan situaciones o afecciones de salud mental se lancen al vacío; de otro que la línea de atención dispuesta por el municipio de Manizales para prestar atención a las contingencias relacionadas con situaciones de intentos de suicidio o afectaciones de salud mental, no brinda una debida atención durante las 24 horas de los 7 días de la semana; y finalmente que se evidencia un riesgo sistémico en la prestación del servicio de salud, y atención por parte de las EPS que afecta a más de 100,000 personas.
Problema Jurídico. Corresponde entonces establecer a la Sala, de conformidad con el recurso de apelación: ¿Se demostró la vulneración de los derechos colectivos de acceso a la infraestructura de servicios que garantice la seguridad y salubridad pública, el goce del espacio público y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, específicamente por la ineficacia de la política pública de prevención del suicidio? 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 7 Análisis Probatorio.
En el cartulario fue allegado el siguiente material probatorio: • La parte actora allegó como pruebas los siguientes pantallazos: 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 8 • Se allegó copia del oficio SSP 567 GED 51089 – 2023 del 13 de julio de 2023 emanado de la Secretaría de Salud Pública del municipio de Manizales, en el cual se consignó: La Alcaldía de Manizales de acuerdo al comportamiento epidemiológico del evento, ha venido adelantando reuniones y gestiones internas para dar soluciones estructurales que complementen las acciones en salud que permanentemente se realizan.
Se estableció comunicación con la Secretaría de Obras Públicas y en reuniones realizadas en el mes de mayo, se analizaron estrategias de intervención estructural en el puente Vizcaya, la Secretaría de Obras informa, que dispone de presupuesto para realizar las obras arquitectónicas requeridas y quedo de actualizar las cotizaciones y propuesta de modificación de la infraestructura del puente Vizcaya, además consultar en planeación y otras entidades competentes respecto al área de no intervención por patrimonio histórico. … Por otro lado, en el Municipio de Manizales frente al tema de la conducta suicida se viene afrontando con acciones interdisciplinarias e intersectoriales con las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, Entidades Promotoras de Salud, Dirección Territorial de Salud de Caldas, con los Programas de Bienestar Universitario y sector educativo, para el abordaje de los usuarios y su grupo familiar, así mismo generando desarrollo de capacidades en el talento humano para respuesta institucional y comunitaria, todo conforme a los lineamientos técnicos del Ministerio de Salud y Protección Social y el Instituto Nacional de Salud. … Respuesta.
Desde las atenciones realizadas por la Línea 123, opción 3, se cuenta con los siguientes datos del año 2023: … Respuesta. Periodo estadístico 1 juunio de 2022 a 30 Junio de 2023, conforme a información ofrecida por el Operador de la Línea 123 Opción 3: 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 9 … Respuesta Con relación a la Política Pública de Salud Mental, prevención y atención del consumo de sustancias psicoactivas, se tiene los siguientes porcentajes de cumplimiento del plan de acción anual en el cuatrienio: … Respuesta.
La Secretaría de Salud Pública del Municipio de Manizales, en cumplimiento de las directrices emanadas del Gobierno Nacional y en atención a las funciones de inspección y vigilancia otorgadas en el artículo 44 de la Ley 715 del 2001, realiza el seguimiento continuo a las EPS autorizadas para operar en el Municipio de Manizales, en lo relacionado con la garantía del Aseguramiento, incluyendo el seguimiento a los componentes de afiliación y novedades, promoción de la filiación, evasión y elusión, base de datos, financiero, prestación de servicios incluidos en el Plan de Beneficios de Salud.
Esta inspección y vigilancia se realiza mediante auditorías continuas a los procesos de las EPS relacionados con la contratación y conformación de la red de prestadores que garantice el acceso oportuno a los servicios de salud, como es la atención de medicina general y medicina especializada, suministro de medicamentos, entre otros; los instrumentos de verificación son las diferentes clases de auditorías a las EPS como son: (i) la auditoría de Inspección y Vigilancia según los lineamientos impartidos por la Dirección Territorial de Salud de Caldas, (ii) auditorías GAUDI a las EPS según los lineamientos impartidos por la Superintendencia Nacional de Salud, (iii) auditorías a las IPS que conforman la red prestadora reportada por las EPS, (iv) auditorías de intervención en el momento que se identifiquen dificultades en la garantía del Aseguramiento, (v) auditorías de seguimiento a los distribuidores farmacéuticos.
En las auditorías se utilizan diferentes herramientas de validación y comprobación de la información suministrada como son los casos trazadores, las llamadas en caliente, la verificación bases de datos, la validación documental y calidad del dato, evidencias documentales anexas, posteriormente la información es analizada por los auditores y se generan los respetivos informes que incluyen los hallazgos de las auditorías los cuales son reportados y remitidos a la Dirección Territorial de Salud de Caldas y a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia como Entes de Control de las EPS. 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 10 Así mismo, el equipo de verificadores del Área de Calidad de manera frecuente, acorde a la dinámica de prestación de servicios, adelantan visitas de concurrencia a los dispensadores farmacéuticos en la jurisdicción, algunos son exclusivos para una determinada EPS, otros prestan servicios a varias EPS.
En lo corrido del mes de julio de 2023 se han llevado a cabo 7 visitas de auditoría de concurrencia a los dispensadores farmacéuticos, encontrando en la mayoría un trabajo ordenado para la entrega de pendientes, salvo las moléculas desabastecidas u agotadas que obedecen a una problemática nacional e internacional. En algunos se dejaron recomendaciones para optimizar la atención de la población que hace filas para recibir el servicio.
Para finalizar, es necesario indicar que esta respuesta se enmarcada en los lineamientos que fija la Corte Constitucional2 cuando precisa que la “respuesta de la autoridad debe ser: (i) clara, (ii) precisa, (iii) congruente, y además (iv) consecuente con el trámite que se ha surtido”. Aunado a esto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección "A", en la Sentencia del 30 de agosto de 2007, Radicación: 13001-23-31-000-2007- 00324- 013, señala que la contestación o respuesta al derecho de petición “no exige necesariamente una decisión favorable o positiva a los intereses de la persona, pues una cosa es el derecho de petición y otra muy distinta, el derecho a lo pedido.” • El municipio informó acerca de las estrategias para la promoción de la salud mental y la prevención y atención del suicidio, de las cuales se destacan: “1.
Plan de Intervenciones Colectivas – PIC: que en la actual administración opera con énfasis en salud mental, mediante 17 equipos. Anexo presentación del modelo y fundamentación del mismo. 2. En funcionamiento la LINEA DE SALUD MENTAL 123 OPCIÓN 3, con intervenciones psicológicas, gestión y seguimiento de los casos, 24 horas los 7 días de la semana. 3.
Implementados 4 centros de escucha comunitaria: con equipo interdisciplinario (Psicólogos, profesionales de enfermería, trabajo social, auxiliares de enfermería), en las comunas Atardeceres, San José, Ciudadela del Norte y la Fuente. Y los centros de escucha móviles que se desplazan por las diferentes comunas y corregimientos, instituciones educativas, universidades e institutos técnicos, CDI, centros de adultos mayores, cárceles, instituciones del sistema de responsabilidad para adolescentes.
Etc. 4. Tamización: Aplicación de test para detección temprana de trastornos mentales, ideación suicida o consumo de sustancias psicoactivas. 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 11 5. Asistencias técnicas a las EAPB, IPS, ESE, Instituciones de educación superior en prevención y atención del suicidio. 6.
Estrategia de Rehabilitación Basada en la Comunidad -RBC en salud mental, para intervención psicológica en el domicilio a usuarios con deterioro de su salud mental y baja adherencia al tratamiento y acompañamiento a su familia. 7. Capacitaciones a Profesionales, docentes y líderes en temas de salud mental, prevención del suicidio, violencias y consumo de sustancias psicoactivas.
8. LAS REDES COMUNITARIAS EN PROMOCIÓN Y GESTIÓN DEL RIESGO EN SALUD MENTAL: Urbana, rural, que trabajan en sus barrios en la identificación de las necesidades de salud mental de las comunidades y las gestionan a través de los centros de escucha y la línea de salud mental. 9. CONSTRUCCIÓN Y SOCIALIZACIÓN DE RUTAS DE ATENCIÓN EN SALUD MENTAL: • Ruta General • Ruta para Consumo de SPA • Ruta para instituciones educativas en salud mental y consumo de sustancias psicoactivas • Ruta para las redes comunitarias.
10. VIGILANCIA EPIDEMIOLOGICA (…) 11. Prevención y gestión del riesgo de la violencia de género: • Intervención psicosocial • Actividades educativas de prevención de violencia • Promoción del buen trato • Socialización de las rutas de atención 12. Ecosistema en Salud mental: En desarrollo del eje 5 de la política pública de salud mental, prevención y atención al consumo de sustancias psicoactivas.
La articulación y coordinación intersectorial e interinstitucional para Potenciar y articular la capacidad gubernamental, económica, escolar, social-comunitaria y de salud, con el fin de consolidar a Manizales como territorio sostenible, resiliente, funcional y con salud mental a nivel individual, familiar y colectivo. Un ecosistema para la salud mental hace referencia a un contexto completo e interconectado en el que se fomenta y se apoya de manera integral el bienestar en todos los entornos de la vida cotidiana.
Al igual que un ecosistema natural, este concepto implica una sinergia de actores y recursos que interactúan para promover el desarrollo de las potencialidades humanas y generar capacidades de ser, amar, tener y aportar a la vida social. Se realizó el diagnóstico de la oferta institucional de programas y estrategias en salud mental: 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 12 Sectores del ecosistema Este proceso se realizó de manera descriptiva con respecto al análisis de la información recolectada a través de un formulario de oferta institucional que permite identificar comprender y articular el inventario institucional del municipio, identificando las iniciativas, estrategias o programas que se vienen implementando desde los diferentes sectores de la ciudad, con el objetivo de potenciar las acciones dirigidas a promocionar la salud mental y convivencia social, fortalecer los factores protectores y prevenir o atender los problemas/trastornos mentales.
Así, se avanza con la construcción del ecosistema de salud mental con el objetivo de articular toda la oferta de salud mental de los diferentes sectores e instituciones, cualificarlo, georreferenciarlo y socializarlo a la ciudadanía, para optimizar los servicios, facilitando el acceso de las comunidades y generar mejor impacto. 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 13 Desde la secretaría de salud pública de Manizales se tiene un dashboard interactivo que comprenden los diferentes eventos de salud mental y la oferta institucional.
Este dashboard cuenta con un mapa de los eventos en salud mental, notificados al sistema de vigilancia epidemiológica (suicidio, intento de suicidio, intoxicaciones por sustancias psicoactivas, violencia de género) y al sistema de información en salud. 13. Implementación de Zonas de orientación escolar en instituciones educativas, que son dispositivos para trabajar en la comunidad educativa promoción de la salud mental y gestión del riesgo en problemas y trastornos mentales y consumo de sustancias psicoactivas. 14.
Desarrollo de la estrategia de manejo de duelo, para personas que perdieron sus familiares o amigos por COVID 19, por suicidio, pérdidas económicas o del empleo o de otras situaciones que generan duelo como las rupturas en las relaciones amorosas etc. (…) 18. Campaña de sensibilización y motivación para buscar ayuda por la línea de salud mental 123 opción 3, promoviendo que es importante la sensibilización de las comunidades en Manizales para buscar ayuda cuando se presentan signos y síntomas de algún trastorno mental, principalmente depresión, ansiedad, trastorno afectivo bipolar, ideación suicida, consumo problemático de alcohol o de otras sustancias psicoactivas, violencia de género e intrafamiliar etc.
Consultar en su respectiva EPS, para recibir tratamiento por médico psiquiatra y psicología (…).” • Así mismo se allegó: 1. Rutas de atención en salud mental para instituciones educativas: 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 14 2. Ruta de atención en salud mental para redes comunitarias: 3.
Identificación y fortalecimiento de la red de servicios en salud mental: 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 15 4. Campaña de sensibilización y motivación para buscar ayuda por la línea de salud mental 123 opción 3 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 16 • Se allegó copia del Decreto Municipal 0755 del 15 de diciembre de 2020, con el cual el Municipio de Manizales adoptó la política pública nacional de salud mental y prevención y atención del consumo de sustancias psicoactivas, y copia de la presentación de la mencionada política Solución al problema jurídico planteado Tesis: la Sala defenderá la tesis que, en este caso, no se demostró la vulneración de los derechos colectivos de acceso a la infraestructura de servicios que garantice la seguridad y salubridad pública, el goce del espacio público y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, específicamente por supuesta ineficacia de la política pública de prevención del suicidio alegada por la actora, puesto que contrario a lo manifestado en la 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 17 demanda y en el recurso de apelación el municipio de Manizales cuenta con una política y estrategia de salud mental.
Marco normativo Sobre la protección de los derechos e intereses colectivos, el artículo 88 de la Constitución Política dispone en su inciso primero: La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
El artículo reproducido fue desarrollado por la referida Ley 472 de 1998, que en su artículo 2 estableció que las acciones populares “Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”; que “Se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
El artículo 9 de la disposición citada preceptúa que “Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”; acción que, a voces del artículo citado, “Podrá promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo”.
De acuerdo con lo anterior, se tienen como elementos necesarios para la procedencia de la acción popular los siguientes: a) La finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos e intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 18 d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto, puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998.
Se invocan como vulnerados los derechos colectivos a:
ARTÍCULO 4: Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (…) l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (…) (…)
PARAGRAFO. Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley. De otro lado, respecto de la carga de la prueba en las acciones populares el Consejo de Estado1 ha expuesto que: Con respecto a la carga de la prueba en acciones populares el artículo 30 de la Ley 472, señala: “[…] 1 C.E.;
Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Primera; C.P: Hernando Sánchez Sánchez; Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018); Radicación número: 68001-23-31-000-2010-00835-01(AP) 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 19 ARTICULO
30. CARGA DE LA PRUEBA. La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios (sic) probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella. […]”.
Se evidencia, entonces, que el actor incumplió con la referida carga pues no probó los hechos ni las supuestas violaciones aducidas en la demanda; tampoco cooperó en la práctica de la prueba oficiosamente decretada. Esta consecuencia del obrar omisivo de la parte demandante ya ha sido destacada por la jurisprudencia de esta Sala, como se expresó en sentencia de esta Sección el 13 de noviembre de 20142, en la cual señaló: “[…] Se entiende que le corresponde al actor probar los hechos, acciones u omisiones que a su juicio constituyen la causa de la amenaza o la vulneración de los derechos e intereses colectivos cuya protección se pretende con la acción. Es evidente que no basta con indicar que determinados hechos violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración; el demandante tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones.
Sobre la carga de la prueba en acciones populares, la jurisprudencia3 de esta Sección ha indicado: “[ ] la Sala considera importante anotar, que la acción popular no está diseñada para acudir a ella ante cualquier violación de la ley, irregularidad o disfunción que se presente ya sea en el ámbito público o privado. Por el contrario, como se indicó al inicio de estas consideraciones, la acción popular tiene un papel preventivo y/o remedial de protección de derechos e intereses colectivos, cuando quiera que éstos se ven amenazados o están siendo vulnerados, pero en uno y otro evento, tanto la amenaza como la vulneración, según el caso, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo, aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por el actor popular, quien conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de 2 Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, Radicación Número: 17001-23-31-000-2012-00327-02(Ap).
Actor: Javier Elías Arias Idarraga. Demandado: Municipio De Chinchiná - Caldas; Registraduría Nacional Del Estado Civil. 3 Sentencia del 30 de junio de 2011, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, expediente 50001-23-31-000-2004- 0640-01. 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 20 la Ley 472 de 1998, tiene la carga de la prueba.
“Dado que los actores no demostraron de ninguna manera el supuesto hecho que generaba la violación de los derechos colectivos ( ) confirmará la Sala la sentencia proferida por el tribunal de instancia.” Con fundamento en lo anterior la procedencia de la acción popular se sujeta a que, de los hechos de la demanda se pueda deducir siquiera sumariamente una amenaza a los derechos colectivos, entendidos estos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas, la obligación de que la acción se dirija contra persona natural o jurídica o autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo, requisito este último que requiere que la acción u omisión sea aprobada por el actor, o que del acervo probatorio obrante en el expediente el juez pueda deducir la vulneración del o de los derechos colectivos pues de lo contrario no puede ni podrá dar orden alguna tendiente proteger y normalizar una situación con la expedición de la sentencia producto de la acción popular.”4 (Negrillas por fuera del texto).
Conforme a la normativa en cita es claro para la Sala que, dado el carácter preventivo de la acción popular, la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos debe ser cierta, directa, inminente, concreta y actual, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo. Para que la acción popular sea procedente, en el proceso debe estar probado el hecho dañoso que altera o vulnera los derechos o intereses de la colectividad que se pretenden proteger y en ese sentido, le corresponde al juez constitucional estudiar, verificar y determinar que de los hechos invocados en la demanda sea posible deducir una amenaza o vulneración para la colectividad que reclama el amparo, siendo que, la carga de la prueba le impone al actor popular el deber procesal de precisar y probar los hechos de los cuales infiere la amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, al tenor de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998.
En este orden de ideas, debe esta Sala pronunciarse respecto del valor probatorio de los pantallazos aportados por la actora popular; al respecto de este tipo de material probatorio el Consejo de Estado5 ha esgrimido: 121.Aunque los mensajes de datos y las fotografías constituyen documentos a partir de lo previsto en el artículo 243 de la Ley 1564 4 Rad.
No. 25000-23-24-000-2010-00779-01(AP), Actor: Luis Carlos Domínguez Prada, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 5Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Quinta; Magistrada Ponente: Gloria María Gómez Montoya; Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 68001-23- 33-000-2023-00774-04 (Ppal.) 68001-23-33-000-2023-00789-00 68001-23-33-000-2023-00864-00 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 21 de 2012, esta Corporación y la Corte Constitucional en atención a las particularidades del primero, ha destacado parámetros especiales para su valoración. 122.En efecto, los mensajes de datos, según la Ley 527 de 1999 en armonía con las directrices fijadas por la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional, son toda aquella información «generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares», y, además, los reconoció como medios de prueba en el marco de cualquier actuación administrativa y judicial, cobijando, por ende, los procesos de nulidad electoral. 123.El propósito de la referida ley fue crear una plataforma digital homóloga que permitiera garantizar que los mensajes de datos cumplieran las mismas funciones del documento en papel, a saber, su inalterabilidad, su reproducción y autenticación, mediante la implementación de los equivalentes funcionales entre el documento tradicional y el digital. 124.
En palabras de la Corte Constitucional, el reconocimiento del valor probatorio de los mensajes de datos se traduce en la obligación de demostrar los equivalentes funcionales referidos que permitan asemejarlo al documento escrito: «El primer inciso del artículo 247, interpretado conjuntamente con el artículo 2 de la Ley 527 de 1999, comporta que si una información generada, enviada o recibida a través de medios electrónicos, ópticos o similares, como el EDI, el Internet, el correo electrónico, el telegrama, el télex o el telefax, es allegada al proceso en el mismo formato o en uno que reproduzca con exactitud la modalidad en que fue transmitida o creada, ese contenido deberá valorarse como un mensaje de datos.
Más exactamente, esto quiere decir que solo si el mensaje electrónico es aportado en el mismo formato en que fue remitido o generado, de un lado, se considerará un mensaje de datos y, del otro, deberá ser probatoriamente valorado como tal. Lo anterior, a su vez, supone dos elementos. En primer lugar, debido a que la norma hace referencia a la incorporación de verdaderos mensajes de datos, como pruebas, al proceso, su introducción a la actuación presupone los «equivalentes funcionales» a los que se hizo referencia con anterioridad, previstos en los artículos 6, 7 y 8 de la Ley 527 de 1999, que reemplazan la exigencia escritural del documento, la necesidad de la firma y la obligación de su aportación en original» 125.
Es decir que, a la luz del parámetro jurisprudencial reproducido, quien aduce este tipo de pruebas en los procesos judiciales deberá garantizar: (i) que su contenido resultaba accesible para posteriores consultas (artículo 6°), (ii) se conocía la identidad de su generador (artículo 7°) y (iii) se garantizaba su integridad, excluyendo cualquier tipo de alteración (artículo 8°). 126.Ahora bien, el ordenamiento quiso distinguir los mensajes de datos de las simples reproducciones físicas de la información 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 22 generada en plataformas digitales, manifestando que, en estos últimos eventos, las pruebas allegadas serían examinadas de acuerdo con las reglas generales erigidas para los documentos. 127.En ese sentido, el artículo 247 de la Ley 1564 de 2012 aplicable en los procesos contencioso–administrativos por remisión expresa del artículo 21182 del CPACA, preceptúa: «Valoración de mensajes de datos.
Serán valorados como mensajes de datos los documentos que hayan sido aportados en el mismo formato en que fueron generados, enviados, o recibidos, o en algún otro formato que lo reproduzca con exactitud. La simple impresión en papel de un mensaje de datos será valorada de conformidad con las reglas generales de los documentos». (Resaltado de la Sala) 128.
De esta manera, el régimen jurídico probatorio diferenció los mensajes de datos de sus impresiones mecánicas a partir de los formatos empleados para su aducción en el contexto de los trámites judiciales –prescribiendo que en el primero de los casos83 se entenderían por tales aquellos medios de prueba arrimados a través de las plataformas en las que fueron generados, enviados o recibidos, o en cualquiera otra que los reprodujera con exactitud–. 129.
La Sala estima que las anteriores consideraciones, también son aplicables a la hora de distinguir entre el mensaje de datos y la información que se descargue de los mismos, que puede ser almacenada y/o reproducida en otro tipo de documentos, cuya valoración se hará de conformidad con las reglas generales para éstos. 130. Es importante realizar esta distinción por dos circunstancias, la primera, porque en relación con las fotografías aportadas con la demanda estas también fueron allegadas con su respectivo enlace; sin embargo, tal como quedó plasmado en el informe pericial ya no se encuentran disponibles por lo que se pueden valorar como documentales.
La segunda porque el demandado, a través de su apoderado, tachó aquellas solo precisando que los enlaces aportados no pueden ser consultados y que no cumple con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, con todo, se advierte que en relación con los pantallazos estos no fueron tachados de falsedad por la parte demandada, por tanto, se presumen auténticos. 131.
Todo ello, con el propósito de reafirmar la validez probatoria de estos medios de convicción digitales, –entiéndase correos electrónicos, fotos y videos subidos a las redes sociales, leyendas que acompañan los «post» de Instagram, X y Facebook–, como requisitos «sine qua non» para su apreciación, de acuerdo con las reglas de la sana crítica y sus particularidades propias, las cuales serán valoradas como documentales.
Conforme a lo anterior evidencia esta Sala que las capturas de pantalla con los cuales la parte actora pretende probar la vulneración de los derechos colectivos, dos de las tres 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 23 publicaciones de la red social Facebook no dan cuenta de que efectivamente los hechos allí plasmados se hubiera tratado de intentos de suicidio, toda vez que al revisar el contenido de las publicaciones realizadas por las cuentas “La Cariñosa Manizales” y “Habla Manizales”, no detallan en profundidad los sucesos que permitan concluir que se trata de casos de suicidio, sumado a ello, de acuerdo a la sana crítica, considera esta Sala que son completamente insuficientes para probar la existencia de una problemática estructural en el puente de la Plaza Alfonso López, o para determinar cuál es el supuesto defecto estructural que afecta el puente, y que hace, según la demandante, que este tipo de sucesos ocurran allí. Ahora bien, conforme a lo esgrimido por la actora popular según el cual la vulneración alegada se materializaba en la falta de estructuras que evitaran los suicidios en los puentes, además de la falta de políticas públicas sobre salud mental, encuentra esta Sala Plural de Decisión que dentro del cartulario no se encuentra material probatorio suficiente para acreditar la existencia de vulneración o amenaza a los derechos colectivos invocados en la demanda; por el contrario, la entidad accionada allegó al plenario pruebas documentales e informes que dan cuenta de la “Política Pública de Salud Mental, prevención y atención del consumo de sustancias psicoactivas para Manizales”, que fue adoptada por el ejecutivo municipal a través del Decreto 755 del 14 de diciembre de 2020, acompañada de un informe que detalla en buena medida las gestiones que desde la entidad territorial se desplegaron durante los años 2022 y 2023, con miras a hacer frente a la problemática derivada del suicidio en la ciudad.
De igual forma el municipio de Manizales informó que de acuerdo a los datos aportados por el operador de la línea telefónica 123 opción 3, entre 2022 y 2023 fueron atendidas 5.166 llamadas, de las cuales 1.726 se clasificaron como relacionadas con problemas de salud mental, 682 fueron objeto de remisión y hubo 2.774 seguimiento a casos.
Ahora bien, respecto del alegato de la parte actora respecto de la demora en la atención de las EPS en cuanto a la salud mental, no encuentra esta Sala prueba alguna dentro del cartulario que permita evidenciar la situación relatada tanto en la demanda como en el recurso de apelación, por lo que no puede esta Sala dar por ciertos unos hechos que carecen de algún sustento probatorio que permita realizar un análisis detallado y profundo sobre la supuesta carencia de atención por parte de las EPS del municipio de Manizales respecto de las personas que padecen alguna enfermedad mental. 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 24 De otro lado, alega la parte actora que las estructuras de los puentes favorecen el suicidio de personas que se lanzan de los mismos, sin embargo, de acuerdo a lo informado por el municipio la construcción de los mismos obedece a los requerimientos técnicos que para el caso existen, por lo que mal haría esta Sala en concluir que la construcción de los puentes ubicados en Manizales contribuyen a los lamentables sucesos de suicidio que se han presentado en el ente territorial.
Así mismo no evidencia esta Sala, por ausencia probatoria, como los derechos invocados por la parte actora están siendo vulnerados por el municipio de Manizales, sumado a que la parte actora no concretó ni probó cuáles son las deficiencias que endilga a la política pública, cuando plantea que no ésta alienada para atender eficazmente la problemática de salud mental que desemboca en suicidios, aludiendo a una falta de recursos para la salud mental, de capacitación del personal y a la ausencia de programas de prevención para el suicidio, aspectos cuya existencia sí acreditó el municipio de Manizales conforme a lo probado dentro del cartulario.
Si bien la Sala considera que, cualquier política de seguridad encaminada a la protección de los derechos colectivos aquí invocados, siempre es posible de mejor, lo cierto es que no se demostró que, con las medidas tomadas por las demandadas, se pueda aseverar que las mismas hayan sido indolentes frente a las necesidades y tienen sus programas implementados para proteger a las personas en ese riesgo.
Por lo anterior, la sentencia de primera instancia mediante la cual se niegan las pretensiones de la demanda, amerita ser confirmada. Costas De conformidad con lo previsto en los artículos 386 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso, y en atención al criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión nro. 27 en providencia del 6 de agosto de 20197, a través del cual se unificó la jurisprudencia de la Corporación respecto de la condena en costas procesales en acciones populares, en esta instancia no se condenará a este rubro, toda vez que no se advierte actuar temerario o de mala fe de la parte actora. 6 “ARTÍCULO 38.- Costas.
El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP.
Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01. 17001-33-33-003-2023-00294-02 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Sentencia 116 Segunda Instancia 25 Es por lo expuesto que la sala primera de decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito el 21 de mayo de 2025, dentro de la demanda que en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos interpuso OLGA PIEDAD CÁRDENAS PATIÑO contra el MUNICIPIO DE MANIZALES.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.
TERCERO: EJECUTORIADA esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 17 de julio de 2025 conforme acta nro. 060 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Ausente con permiso Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley