SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, cuatro (4) de febrero del año dos mil veintidós (2022) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300220160029401 Demandante(s): Lesvia del Carmen López de la Rosa Demandado(s): Universidad de Córdoba Tema(s): Reliquidación pensión de jubilación El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el día 19 de septiembre de 2018, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se resolvió negar las pretensiones de la demanda.
I. CUESTIÓN PREVIA. La Magistrada Diva Cabrales Solano manifiesta estar incursa en la causal cuarta (4ª) del artículo 130 de la Ley 1437 de 2011, por haber suscrito su cónyuge un contrato con la Universidad de Córdoba para dictar asignaturas por hora cátedra; de manera que se hace necesario, previo al estudio de fondo del presente asunto, determinar si dicho impedimento se debe aceptar o no. Pues bien, en cuanto a la causal de impedimento prevista en el numeral 4° del artículo 130 de la Ley 1437 de 2011, dispone la citada norma: «… 4.
Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la calidad de asesores o contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados vinculados al proceso, o tengan la condición de representantes legales o socios mayoritarios de una de las sociedades contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados…».
La interpretación que corresponde darle a esta causal, no puede ser estrictamente literal y rígida, sino que debe privilegiar el sentido teleológico de garantizar la objetividad y legitimidad de las decisiones del juez que no deben contener motivaciones distintas a las del cumplimiento de su deber. En cuanto al alcance de esta causal, el tratadista y exconsejero de Estado, Juan Ángel Palacio Hincapié1 ha precisado lo siguiente: «Esta causal, novísima en el procedimiento administrativo, resulta verdaderamente excesiva para muchas de las relaciones de los parientes del juez que lo inhabilitan para decidir, pues en la práctica algunas de ellas no le generan ninguna limitante a la imparcialidad que debe regir sus actos, pudiéndose entender, si acaso, la manifestación de impedimento «como un acto de suprema delicadeza».
Corno se ha mencionado, la finalidad de las causales de impedimento y recusación es evitar que el juez tome una decisión motivado por un interés real y concreto que le reste objetividad a su criterio. Por lo tanto, las causales en las que no sea posible determinar la presencia de un móvil subjetivo que pueda afectar la imparcialidad, resultan inútiles para los fines de la justicia. En esta causal, de manera absurda, se impide al juez asumir conocimiento de un asunto, cuando uno de sus parientes tenga contrato de asesoría con una de las partes o con los terceros interesados en el proceso o sea representante legal o socio mayoritario de una sociedad contratista de alguna de las partes o de los terceros, sin que el objeto del litigio no tenga nada que ver con este tipo de relaciones contractuales, lo cual, sin lugar a dudas, de tratarse del problema en que 1 Derecho Procesal Administrativo. 8a edición. Pág. 843.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-002-2016-00294-01. 2 estén los parientes, si habría impedimento, pero hacerlo en forma genérica como lo expresa la norma, es una medida exagerada que no beneficia el procedimiento.» (Negrilla fuera del texto). Siendo así, en el sub-examine no se advierte que se encuentren amenazadas las garantías de imparcialidad, independencia y autonomía que las reglas de impedimentos y recusaciones imponen a la magistrada, pues el hecho de que su cónyuge tenga un contrato de hora cátedra con la Universidad de Córdoba (donde solo dicta un número de horas semanales de clase y cuya vinculación se hace por la duración de la labor contratada), no genera objetiva ni subjetivamente ningún interés, inclinación o motivo que pueda turbar las garantías arriba señaladas.
En efecto, la naturaleza de la cátedra universitaria, es la de una actividad que no genera un vínculo contractual propiamente dicho, tanto es así que no es incompatible con el ejercicio del empleo público, su remuneración económica no es significativa y se ejerce con total independencia por parte del docente dentro de la libertad de enseñanza que consagra la Constitución y la Ley.
Sumado a ello, el docente catedrático no participa en los órganos directivos de la universidad, ni desempeña ninguna función o labor administrativa. Por consiguiente, considera la Sala que la situación descrita no encaja estrictamente en la causal alegada, pues atendiendo al fin de su establecimiento, en el caso concreto, no se configura ninguna circunstancia subjetiva que permitan inferir la existencia de móviles que puedan afectar la imparcialidad, independencia y autonomía de la magistrada Diva María Cabrales Solano en el presente proceso, por consiguiente, no se aceptará el impedimento manifestado2.
II.
ANTECEDENTES a). La demanda.3 La demandante pretende que se emitan las siguientes declaraciones y condenas: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 1901-Bis-1 de fecha 30 de noviembre de 2010, a través de la cual la Universidad de Córdoba reconoció su pensión de jubilación, sin aplicar la convención colectiva suscrita con el sindicato de trabajadores «Sintraunicor».
A título de restablecimiento del derecho, pide que se ordene a la Universidad de Córdoba expedir el acto administrativo que reconozca su pensión de jubilación, aplicando el artículo 3° de la Convención Colectiva de Trabajo No. 1975, suscrita por la citada universidad con el sindicato de trabajadores «Sintraunicor». Por lo tanto, solicita que se condene a la entidad demanda a pagarle el reajuste de la mesada pensional en un 100% desde la fecha de causación del derecho.
Finalmente, pretende que se condene a la entidad demandada, a indexar las mesadas convencionales a pagar, desde la fecha de su causación hasta que se produzca el respectivo pago, y que el mismo se debe hacer de conformidad con lo previsto en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. Como fundamentos fácticos, se afirmó en la demanda que: La señora Lesvia del Carmen López de la Rosa laboró veintisiete (27) años y nueve (9) meses en la Universidad de Córdoba, debido a que fue vinculada como Auxiliar de Contabilidad, a través de la Resolución No. 144 del 28 de febrero de 1983, y tomó posesión del cargo, mediante Acta No. 43 del 1° de marzo de 1983. 2 En este mismo sentido la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba se ha pronunciado de forma reiterada; entre otros, ver el auto de fecha 4 de diciembre de 2018, proferido dentro del proceso adelantado por la Universidad de Córdoba contra Roberto Elías Romero, identificado con el radicado No. 23001333100520160007001. 3 Folios 1 a 7 cuaderno de primera instancia. Expediente Físico.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-002-2016-00294-01. 3 El literal «a» del artículo 3° de la Convención Colectiva de Trabajo No. 1975, dispone que la Universidad de Córdoba jubilará a todo el personal de trabajadores a ella adscrito, al cumplir veinte (20) años de servicios computables para tal fin, sin tener en cuenta la edad, con mesada pensional equivalente al ciento por ciento (100%) del promedio de lo devengado en el último año. La Universidad de Córdoba, a través de la Resolución No. 1901-BIS-1 de fecha 30 de noviembre de 2010, reconoció a la demandante la pensión de jubilación, conforme a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, sin aplicar el literal «a» del artículo 3° de la Convención Colectiva de Trabajo No. 1975, suscrita por la referida universidad y el Sindicato de Trabajadores «Sintraunicor», a pesar de que se le descontaban la cuota sindical y le otorgaron beneficios convencionales como el quinquenio.
Advierte que la fecha de vinculación, el tiempo laborado en vigencia de la Convención Colectiva y el Acuerdo No. 005 del 16 de diciembre de 2009 -por medio del cual le reconocieron derechos económicos convencionales-, determinan la aplicación de la norma convencional para efectos del reconocimiento de su pensión de jubilación. Como normas violadas, la parte actora en su demanda, señaló: los artículos 1, 2, 4, 29, 48 y 53 de la Constitución Política y el literal «a» del artículo 3° de la Convención Colectiva de Trabajo No. 1975, suscrita entre la Universidad de Córdoba y el Sindicato de Trabajadores «Sintraunicor».
En el concepto de la violación, se realiza una explicación en cuanto a la nulidad por violación de las normas superiores; precisando que la pensión de jubilación de la señora Lesvia del Carmen López de la Rosa debió reconocerse con base en la convención colectiva, por ser beneficiaria. b). Contestación de la demanda4. La Universidad de Córdoba se opuso a las pretensiones de la demanda.
En ese orden, sostuvo que la señora Lesvia del Carmen López de la Rosa no era trabajadora oficial sino empleada pública, es decir, no era beneficiaria de la convención colectiva de trabajo. Por ello, a través de la Resolución No. 1901-BIS-1 de fecha 30 de noviembre de 2010 se le reconoció la pensión de jubilación conforme a la Ley 33 de 1985.
Además, precisó que el artículo 416 del C. S. del T., establece que los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas; en consecuencia, tampoco pueden ser sus destinatarios. Por lo tanto, propuso las excepciones denominadas: «legalidad el acto administrativo» y «improcedencia del restablecimiento del derecho». c).
La sentencia apelada5. El día 19 de septiembre de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Montería profirió sentencia de primera instancia, en la que declaró probadas las excepciones denominadas «legalidad el acto administrativo» e «improcedencia del restablecimiento del derecho» y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.
Además, se abstuvo de condenar en costas y agencias en derecho a la demandante. Como fundamento de su sentencia, el A-quo indicó que encontraba probado que en el año 1975, la Universidad de Córdoba y el Sindicato de Trabajadores «Sintraunicor» suscribieron una Convención Colectiva; que a través de la Resolución No. 144 de fecha 28 de febrero de 1983, la citada universidad nombró a la señora Lesvia del Carmen López de la Rosa como Auxiliar de Contabilidad, quien se posesionó el 1° de marzo de 1983; y que mediante la Resolución No. 1901-BIS-1 de fecha 30 de noviembre de 2010, se le negó el reconocimiento de la pensión de jubilación convencional y se le reconoció la pensión de 4 Folios 51 a 59 cuaderno de primera instancia. Expediente físico. 5 Folios 101 a 103 cuaderno de primera instancia. Expediente en físico.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-002-2016-00294-01. 4 jubilación, conforme a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, a partir del 1° de diciembre de 2010. Señaló que la señora Lesvia del Carmen López de la Rosa fue vinculada a través de nombramiento, por lo que no era trabajadora oficial sino empleada pública, pues cumple con los requisitos para ser considerada como tal, los cuales fueron reiterados en la sentencia de fecha 18 de mayo de 2018, proferida por la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del expediente radicado con el No. 85001-23-31- 000-2012-00014-01(1946-14).
Expuso que la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la Sentencia de fecha 7 de junio de 2018, proferida dentro del expediente No. 6001-23-31- 000-2006-00039-01(1066-15), indicó, sobre la posibilidad de que los empleados públicos se beneficien de convenciones colectivas, que el artículo 467 del C. S. T., al definir las convenciones colectivas de trabajo, hace referencia a que éstas fijan las condiciones de los contratos individuales de trabajo, por el término de sus vigencias; es decir, como instrumentos de negociación de las condiciones laborales de los trabajadores, en manera alguna, pueden ser predicables sus beneficios a servidores públicos con una relación legal y reglamentaria, como lo son los empleados públicos.
Expuso que la actora era empleada pública, por lo que los beneficios convencionales estipulados en la Convención Colectiva de Trabajo de 1975 no le son aplicables; por ende, su pensión de jubilación no debía reconocerse con base en aquella. Por lo tanto, concluyó que, en gracia de discusión, si se hubiera reconocido antes del 30 de junio de 1995, conforme a lo dispuesto en la Convención Colectiva de Trabajo No. 1975, no podría convalidarse en virtud del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, pues la Universidad de Córdoba no es una entidad de orden territorial, sino un establecimiento de educación superior pública del orden nacional; en consecuencia, la norma citada no la cobija. d).
El recurso de apelación6. Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, solicitando que se revoque la decisión de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda. Resalta que el A-quo no realizó un análisis hermenéutico de las pruebas obrantes en el expediente que reconocen la voluntad de las partes, y en las que se reconocen beneficios extralegales a la demandante.
Expone que el juez de primera instancia olvidó que el artículo 53 de la Constitución Política constitucionalizó el derecho laboral, estableciendo principalmente, el principio de favorabilidad, por lo que se debe aplicar en cada caso concreto, la jurisprudencia que sea más favorable, acudiendo a casos iguales o análogos, como debe hacerse en el presente asunto.
Sostiene que está probado en el expediente, que la demandante es beneficiaria de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre «Sintraunicol» y la Universidad de Córdoba, lo que muestra que existió voluntad entre la entidad demandada y sus empleados públicos, en reconocer beneficios extralegales que, además, fueron reconocidos en Acta de Conciliación, y por tanto, entraron al patrimonio económico de la parte actora como derecho cierto o indiscutible, y sin embargo, que no fueron tenidos en cuenta por el juez de primera instancia. Alega que es procedente, que se articulen armónicamente las pruebas obrantes en el expediente con los hechos y el precedente del Consejo de Estado dictado en un caso igual al presente, en el que se hizo una interpretación del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, correspondiente a la Sentencia de Unificación emitida por la Sección Segunda de la aludida 6 Folio 106 a 107 cuaderno de primera instancia. Expediente físico.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-002-2016-00294-01. 5 Corporación, el 29 de septiembre de 2011, en el procedo bajo el radicado: 08001-23-31- 000-2005-02866-03(2434-10). Sostiene que el A-quo hizo una interpretación inadecuada del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, la que no se ajusta a la correctamente realizada por el Consejo de Estado respecto de dicha norma.
Finalmente, arguye que se se incurió en vulneración al debido proceso, derechos adquiridos, principio de favorabilidad y confianza legítima, por ello, solicita que se realice una aplicación de la justicia material que permita la realización de los principios constitucionales. e). El trámite en segunda instancia. Siguiendo el trámite procesal de la segunda instancia, el recurso de apelación fue admitido7, y posteriormente, se ordenó correr traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, y la emisión de concepto fiscal8; etapa en que las partes se pronunciaron y el señor Agente del Ministerio Publico guardó silencio.
En su alegato de segunda instancia, el apoderado de la parte demandante9 manifestó que a su juicio, que el cargo de auxiliar de contabilidad, es un cargo de trabajador oficial, debido a que no se encuentra en el manual de funciones, y la Universidad de Córdoba no demostró con prueba fehaciente que la señora Lesvia del Carmen López de la Rosa era empleada pública.
Además, resaltó que con la contestación de la demanda, la entidad demandada confiesa que la actora es beneficiaria de la Convención Colectiva de 1975, suscrita por la Universidad de Córdoba y el Sindicato de Trabajadores «Sintraunicor», y así entonces, dicha convención no puede ser reconocida de forma segmentada, dado que la entidad demandada ha pagado beneficios convencionales a la demandante.
Por último, señaló que en el hipotético caso que se aceptara que la demandante fuera empleada pública, de todas formas, está probado en el plenario que a lo largo de su vinculación laboral, la universidad le ha reconocido y pagado beneficios extralegales, con denominación diferente a los de ley, por ello, en aplicación de lo normado en el inciso 3° del artículo 3° del Decreto 1045 de 1978, debe continuarse con su reconocimiento y pago, siendo procedente la reliquidación de la pensión solicitada.
Por su parte, la demandada10 concluyó, luego de un recuento normativo y jurisprudencial sobre prestaciones sociales a los servidores públicos, que para el reconocimiento y pago de las pensiones de jubilación, la Universidad se encuentra en la obligación de cumplir las normas que regulan el régimen pensional de los empleados públicos, y no acudir a normas expedidas por esa misma entidad, dado que la autonomía universitaria no es absoluta en materia de régimen salarial y prestacional de sus empleados, pues los entes autónomos están sometidos a la normatividad legal y constitucional pertinente.
Por último, indicó que la sentencia del Consejo de Estado en la que la demandante basa su apelación, estudia un caso de hechos y condiciones distintas al que se encuentra bajo estudio. III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a). La competencia. Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada en el presente proceso, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. 7 Folio 4 cuaderno de segunda instancia. Expediente físico. 8 Folio 9 cuaderno de segunda instancia. Expediente físico. 9 Folios 12 a 13 cuaderno de segunda instancia. Expediente físico. 10 Folios 14 a 19 cuaderno de segunda instancia. Expediente físico.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-002-2016-00294-01. 6 b). Problema jurídico. Conforme los antecedentes y examinado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala deberá determinar si la señora Lesvia del Carmen López de la Rosa tiene derecho a que le sea reajustada su pensión en un cien por ciento (100%), con base en la Convención Colectiva de Trabajo de 1975, suscrita por la Universidad de Córdoba y el Sindicato de Trabajadores «Sintraunicor».
Previo a resolver el asunto planteado, y con el objeto de extraer de él, premisas jurídicas útiles para su solución, la Sala procederá a estudiar los siguientes aspectos: i) del régimen salarial y prestacional aplicable a las instituciones oficiales de educación superior; ii) de la inaplicabilidad de convenciones colectivas frente a empleados públicos; y iii) de la naturaleza jurídica de la Universidad de Córdoba. i).
Del régimen salarial y prestacional aplicable a las instituciones oficiales de educación superior. En los literales e) y f)11 del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política se dispuso que corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas ejercer la función de dictar las normas generales, y, señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública; así mismo corresponde al Congreso regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, las cuales no podrá delegar en las corporaciones públicas territoriales, ni éstas podrán arrogárselas.
En virtud de la disposición constitucional, fue expedida la Ley 4º de 1992 (marco de salarios y prestaciones servidores públicos), en la que señalan las normas generales, criterios y objetivos con sujeción a los cuales, le corresponde al Gobierno Nacional fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos: «Artículo 1°.
El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico». (…) A su vez, el artículo 10 ibídem determina que cualquier régimen prestacional o salarial que se establezca vulnerando normas de esa ley, carece de todo efecto y no crea derechos adquiridos: «Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.» Por otra parte, el Congreso de la República expidió la Ley 30 de 1992, por medio de la cual se organizó el servicio público de la educación superior y se desarrolló el principio de autonomía universitaria, así: «Artículo 28.
La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.
Artículo 29. La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente Ley en los siguientes aspectos: a) Darse y modificar sus estatutos. b) Designar sus autoridades académicas y 11 Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-002-2016-00294-01. 7 administrativas. c) Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos. d) Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión. e) Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos. f) Adoptar el régimen de alumnos y docentes. g) Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.
Parágrafo. Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a) y e) se requiere notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes)». De la norma transcrita se colige, que el principio de la autonomía universitaria propende porque las universidades se den sus propios estatutos, puedan elegir a sus autoridades académicas y administrativas, organicen sus programas académicos y la forma de ingreso a los mismos y en general, todas las actuaciones que persigan la materialización de su misión y objeto.
Ahora en lo que respecta a la fijación del régimen salarial y prestacional de lo servidores de la universidades estatales, la jurisprudencia tiene por establecido que lo está en cabeza del Gobierno Nacional, pues sólo únicamente a éste, le comopete fijar el régimen prestacional y salarial de los empleados públicos, acorde las normas generales que dicte el Congreso de la República, lo que es aplicable a los empleados de las universidades.
Es así como el Consejo de Estado en sentencia del 27 de abril de 201612, indicó: «Debe anotarse que el Gobierno Nacional es el competente para establecer el régimen prestacional aplicable al personal administrativo que labora en dichas entidades, tal y como lo analizó la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación con el siguiente razonamiento: “(…) Dado que las personas que prestan sus servicios tanto en el área docente como administrativa de las universidades del Estado son servidores públicos, que el presupuesto de estas entidades proviene casi en su totalidad del Estado, que por expresa disposición legal corresponde al Gobierno Nacional regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y que la ley 30 de 1992 consagró en el artículo 77 que el régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales se regirá por la ley 4ª de 1992 y demás normas complementarias, la Sala considera que compete al Presidente de la República fijar el régimen salarial y prestacional del personal docente y administrativo de las universidades oficiales…».13 (Negrilla subrayada fuera de texto).
Conforme lo anterior, las Universidades no pueden determinar el régimen salarial y prestacional de sus empleados públicos. La autonomía universitaria concedida por el Legislador (artículos 69 de la Constitución y 28 de la Ley 30 de 1992) se limita a darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, dicho marco de la autonomía está dado en los principios y derechos que consagra el Estatuto Superior y en el orden legal de acuerdo con lo dispuesto en la misma Constitución. ii) De la inaplicabilidad de convenciones colectivas frente a empleados públicos.
De acuerdo con el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, quienes ostentan la calidad de empleados públicos, no pueden celebrar convenciones colectivas de trabajo, dado su vinculación en forma legal y reglamentaria, esto, para no afectar la facultad de las autoridades del Estado, relativa a fijar unilateralmente las condiciones del empleo.
Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia del 1° de agosto de 201614, adujo: «El artículo 55 de la Constitución Política, garantiza el ejercicio del derecho a la negociación colectiva restringido únicamente por las excepciones que defina la ley. Es así como el artículo 416 del CST15 alude a la limitación de las funciones de los sindicatos de empleados públicos, que se traduce en que no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, facultad que sí les asiste a los sindicatos de los trabajadores oficiales; lo anterior, en atención al carácter de la vinculación de los empleados públicos que es legal y reglamentaria, a fin de no causar afectación a 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C. P. William Hernández Gómez, Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil dieciséis (2016), Radicación número: 08001-23-31-000-2003-01771-02(0889-11) 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 15 de abril de 1998, Radicación: 1076, C.P.: Augusto Trejos Jaramillo. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, agosto primero (1) de dos mil dieciséis (2016) - Radicación número: 68001-23-31-000-2006-03154-01(4088-13). 15 Código Sustantivo del Trabajo.
Artículo 416. «Limitación de las funciones Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aún cuando no puedan declarar o hacer huelga».
Se advierte que el aparte resaltado fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-1234 de 2005, en el entendido de que para hacer efectivo el derecho de negociación colectiva de que trata el artículo 55 constitucional y de acuerdo con los convenios 151 y 154 de la OIT, las organizaciones sindicales de empleados públicos podrán acudir a otros medios que garanticen la concertación en las condiciones de trabajo, a partir de la solicitud que al respecto formulen los sindicatos, mientras el congreso de la república regula el procedimiento para el efecto.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-002-2016-00294-01. 8 la facultad de las autoridades para fijar unilateralmente las condiciones del empleo16. Lo anterior significa, que los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliego de peticiones como tampoco obtener beneficios de los acuerdos que se encuentren contenidos en convenciones colectivas».
(Negrilla fuera de texto). Posteriormente, el Consejo de Estado, en Sentencia del 07 de junio de 201817, reafirma su posición en cuanto a la no aplicación de la convención colectiva a los empleados públicos, así: «…[a]ceptada la condición de empleado público, mediante vinculación legal y reglamentaria, no es dable la aplicación de los beneficios laborales convencionales propios de los trabajadores, pues tales beneficios solo quedarán vigentes para el campo de las condiciones que regirán las relaciones de los contratos individuales de trabajo, que, por su naturaleza, logran un margen diferencial de vinculación respecto de los primeros servidores públicos. […] La aludida convención colectiva no aplica al caso del demandante, puesto que si bien es cierto que este tenía la calidad de trabajador oficial en el ISS, caso en el que sería destinatario de aquella, conforme a su artículo 3, también lo es que desde el 26 de junio de 2003, al ser incorporado a la ESE Antonio Nariño, adquirió la condición de empleado público, en virtud del artículo 16 del Decreto 1750 de esa anualidad, motivo por el cual se debe emplear en su relación laboral la normativa general dictada para esta clase de servidores públicos y no la convención colectiva de trabajo deprecada, tal como lo hizo la demandada, ya que esa figura está prohibida para ese tipo de vinculación laboral, conforme al artículo 416 del CST.
Además, esta Sala estima pertinente aclarar que el hecho de pertenecer a un determinado régimen laboral no constituye un derecho adquirido, pues da lugar a que lo accesorio siga la suerte de lo principal, y en ese orden, el reclamante como empleado público no debe quedar amparado por la convención colectiva de trabajo, por lo que se evidencia que, contrario a lo dicho por este, no se trasgredió esa garantía constitucional…».
Ahora, igualmente es pertinente anotar, que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 -por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones-, señaló que las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad a esa ley, con base en normas territoriales en materia pensional extralegales en favor de los empleados públicos de ese orden, continuarían vigentes, además se dispuso que tenían derecho a pensionarse con sujeción a esas normas quienes con anterioridad a la vigencia de esta ley, hubieran cumplido los requisitos exigido en dichas normas: «Artículo 146.
Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.
También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido o cumplan dentro de los dos años siguientes18 los requisitos exigidos en dichas normas. Lo dispuesto en la presente ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo.
Las disposiciones de este artículo regirán desde la sanción de la presente ley». (Negrilla subrayada fuera de texto). El Consejo de Estado, en providencia del 1° de septiembre de 201419 sostuvo que la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las universidades, es de resorte exclusivamente legal, pero que con la convalidación establecida en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, aplicable para los reconocimientos pensionales del orden territorial consolidados antes de la entrada en vigencia de dicha norma, cobija los actos administrativos por los cuales se da aplicación a convenciones colectivas: 16 La Corte Constitucional en sentencia C-377 de 1998 declaró exequible tanto el Convenio 151 «Sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública», como la Ley 411 de 1997 aprobatoria del misma, porque consideró ajustada a la Constitución Política la diferenciación entre trabajadores oficiales y empleados públicos, en lo relacionado con el ejercicio del derecho de negociación colectiva, para conceder el goce pleno del derecho a los primeros y establecer restricciones a los segundos, pues «la búsqueda de soluciones concertadas y negociadas no puede llegar a afectar la facultad que la Carta confiere a las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de empleo.
Esto significa que la creación de mecanismos que permitan a los empleados públicos, o sus representantes, participar en la determinación de sus condiciones de empleo es válida, siempre y cuando se entienda que en última instancia la decisión final corresponde a las autoridades señaladas en la Constitución, esto es, al Congreso y al Presidente en el plano nacional, y a las asambleas, a los concejos, a los gobernadores y a los alcaldes en los distintos órdenes territoriales, que para el efecto obran autónomamente.
Con esa misma restricción, es igualmente legítimo que se desarrollen instancias para alcanzar una solución negociada y concertada entre las partes en caso de conflicto entre los empleados públicos y las autoridades». 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «B», C. P. Carmelo Perdomo Cueter, Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 76001-23-31-000-2006-00039-01(1066-15). 18 Aparte declarado inexequible mediante sentencia C-410 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”, primero (1º) de septiembre de dos mil catorce (2014), Consejero Ponente: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN Radicación Nº: 08001233100020060258202, Número Interno: 4490-2013 - Actor: Universidad del Atlántico Demandado: Clemente Antonio Fontalvo Fontalvo.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-002-2016-00294-01. 9 «Así se concluye, que ni en vigencia de la Constitución de 1886 ni a partir de la Carta de 1991, podían las Entidades Territoriales o las Universidades Públicas expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en Acuerdos internos o extralegales, pues no tenían facultades para ello; sin embargo para analizar el caso concreto, es necesario revisar el contexto normativo general que reguló el derecho pensional de los empleados territoriales paralelo a la expedición de dichos Acuerdos, en aras de establecer la posible aplicación de los mismos.
Marco jurídico aplicable en materia pensional a los empleados territoriales. El régimen jubilatorio aplicable a los empleados territoriales antes de la entrada en vigencia de la Constitución actual, se define entonces bajo las siguientes normas, dependiendo de la fecha de consolidación del status pensional: (…) Posteriormente, el requisito de edad para dichos empleados fue modificado, primero por la Ley 33 de 1985 que lo fijó en 55 años sin importar el sexo, y luego por la Ley 71 de 1988 que señaló, en tratándose de pensiones por aportes, en 55 años para mujeres y 60 años para hombres.
(…) No obstante lo anterior y teniendo en cuenta que en el nivel territorial coexistían regímenes prestacionales extralegales contrarios al Ordenamiento Superior, se ha venido aplicando el contenido del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 a través del cual el legislador, conjugando lo dispuesto sobre derechos adquiridos de que trata el artículo 58 de la Constitución Política, el principio de favorabilidad y de confianza legítima, dispuso respetar en materia pensional situaciones jurídicas individuales definidas conforme disposiciones municipales o departamentales, con antelación a la fecha que entró a regir el sistema pensional a nivel territorial, estableciendo lo siguiente: (…) De conformidad con el artículo transcrito las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la Ley 100 de 1993 con fundamento en disposiciones territoriales sobre pensiones extralegales continuarían vigentes; asimismo, quienes antes de su entrada en rigor obtuvieren los requisitos para pensionarse conforme a tales ordenamientos, tendrían derecho a la pensión en las condiciones allí establecidas, en aras de garantizar los derechos adquiridos.
Vale precisar que el Consejo de Estado ha delineado en su jurisprudencia que dentro de las disposiciones del orden territorial quedaron incluidas las regulaciones consagradas en Convenciones Colectivas de Trabajo. Respecto de la vigencia de la Ley 100 de 1993 en materia pensional en el nivel territorial, el artículo 151 establece que entraría a regir a partir del 30 de junio de 1995, por consiguiente únicamente las situaciones particulares definidas con anticipación a tal fecha, en principio, deben ser respetadas, en tanto que la Corte Constitucional retiró del ordenamiento jurídico el aparte subrayado del artículo 146, que permitía la consolidación del derecho dentro de los dos años siguientes a la vigencia del Sistema General de Seguridad Social.
Pese a la decisión de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado -con fundamento en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996-, ha razonado que el aparte declarado inexequible sí desplegó sus efectos protectores sobre las situaciones pensionales que se consolidaron en el lapso comprendido entre el 30 de junio de 1995 y el 30 de junio del 1997, en tanto que el Tribunal Constitucional no moduló los efectos de su decisión; por consiguiente es dable concluir que las situaciones jurídicas que en materia pensional se consolidaron con base en disposiciones municipales o departamentales antes del 30 de junio de 1997 o antes de la fecha en que hubiese entrado a regir el Sistema General en cada entidad territorial, se deben garantizar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 146 citado». ii).
De la naturaleza jurídica de la Universidad de Córdoba. La Universidad de Córdoba fue creada por la Ley 37 de 1966, como un ente autónomo descentralizado con personería jurídica: «Artículo 1º. Créase en la ciudad de Montería la Universidad de Córdoba como entidad autónoma descentralizada, con personería jurídica y regida por las normas del Decreto Legislativo número 277 de 1958».
El artículo 50 del Decreto Ley 80 de 1980 dispone: «Las instituciones públicas de educación superior son establecimientos públicos del orden nacional, departamental o municipal, o unidades administrativas especiales o unidades docentes dependiendo del ministerio de educación nacional. Los establecimientos públicos nacionales están descritos al Ministerio de Educación Nacional los departamentales a la respectiva Gobernación y los municipales a la respectiva alcaldía».
El Estatuto General de la Universidad de Córdoba, el cual fue establecido mediante el Acuerdo No. 021 del 24 de junio de 1994, establece en su artículo 2°20 que la universidad 20 «Artículo 2. La Universidad de Córdoba, creada mediante la Ley 37 de 1966, es un ente estatal universitario del orden nacional, con régimen especial, vinculado al Ministerio de Educación Nacional en lo referente a las políticas y la planeación del sector educativo.
Su domicilio es la ciudad de Montería y podrá establecer seccionales en cualquier municipio del país. Posee autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y facultad para elaborar y ejecutar su propio presupuesto». Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-002-2016-00294-01. 10 es un ente autónomo del orden nacional con régimen especial, vinculado al Ministerio de Educación Nacional en lo referente a políticas y planeación del sector educativo.
De lo anterior se desprende que la Universidad de Córdoba, desde su creación -mediante la Ley 37 de 1966- fue constituida como una entidad del orden nacional, tal como lo ha precisado el Consejo de Estado21: «…La Universidad de Córdoba fue creada por la Ley 37 de 1966, como un establecimiento de educación superior del orden nacional, y sus estatutos internos contenidos en el Acuerdo 0021 de 1994 denominado “Estatuto General de la Universidad de Córdoba”, señala en el artículo 16 que “El control fiscal en la Universidad será ejercido por la Contraloría General de la República.” De lo expuesto hasta ahora se desprende que la Universidad de Córdoba, en tanto ente universitario autónomo inicialmente creado como universidad nacional, es sujeto del control fiscal por parte de la Contraloría General de la República…». c).
Solución del caso. En el presente caso, el A-quo decidió negar las pretensiones de la demanda; fundamentando su decisión, en que conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado, siendo la demandante una empleada pública, los beneficios convencionales estipulados en la Convención Colectiva de Trabajo de 1975, suscrita entre la Universidad de Córdoba y el Sindicato de Trabajadores «Sintraunicor», no le son aplicables; por ende, su pensión de jubilación no debía reconocerse con base en la citada convención. Así mismo, concluyó que, en gracia de discusión, si se hubiera reconocido antes del 30 de junio de 1995, conforme a lo dispuesto en la referida Convención Colectiva, no podría convalidarse en virtud del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, pues la Universidad de Córdoba no es una entidad del orden territorial, sino un establecimiento de educación superior público del orden nacional; en consecuencia, la norma citada no la cobija.
Contra dicha decisión, el apoderado de la demandante, interpuso recurso de apelación, argumentando que el A-quo no realizó un análisis hermenéutico de las pruebas obrantes en el expediente, entre las cuales se encuentra un acta de conciliación suscrita entre las partes y en las que se reconocen beneficios extralegales a la actora que entraron a su patrimonio económico como derecho cierto o indiscutible.
Además, el Juez de primera instancia olvidó que el artículo 53 de la Constitución Política, constitucionalizó el derecho laboral, estableciendo principalmente el principio de favorabilidad, por lo que se debe aplicar en cada caso concreto, la jurisprudencia que sea más favorable en relación con casos iguales o análogos; así mismo, realizó una interpretación inadecuada del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, que no se corresponde con la que ha realizado el Consejo de Estado respecto de dicha norma.
Por lo tanto, vulneró el debido proceso, los derechos adquiridos de la demandante, el principio de favorabilidad y confianza legítima. De igual forma, alega que en el presente caso es procedente que se articulen armónicamente las pruebas obrantes en el expediente con los hechos y el precedente del Consejo de Estado en un caso igual al sub-lite, como lo es, el tratado en la Sentencia de Unificación emitida por la Sección Segunda de la aludida corporación, el 29 de septiembre de 2011, en el proceso de radicado: 08001-23-31-000-2005-02866-03(2434-10).
Pues bien, realizadas las citadas precisiones y revisadas las particularidades del sub examine, encuentra la Sala que lo procedente es confirmar la sentencia de primera instancia; conclusión que se adopta con fundamento en las siguientes premisas: En el sub-lite se encuentra acreditado que la demandante, Lesvia del Carmen López De La Rosa, fue nombrada como Auxiliar de Contabilidad de la Universidad de Córdoba, a través de la Resolución No. 144 de fecha 28 de febrero de 198322, cargo del cual tomó posesión el día 1° de marzo de 198323, y en el que se desempeñó hasta el 30 de noviembre de 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, C. P. Enrique José Arboleda Perdomo, veintisiete (27) de octubre de dos mil once (2011), Radicación numero: 11001-03-06-000-2011-00055-00(C) 22 Folio 9 cuaderno de primera instancia. Expediente físico. 23 Folio 10 cuaderno de primera instancia. Expediente físico.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-002-2016-00294-01. 11 201024. Así entonces, alcanzó un tiempo de veintisiete (27) años y nueve (9) meses25, como empleada pública26 al servicio del ente universitario. El Sindicato de Trabajadores de la Universidad de Córdoba suscribió con la Universidad de Córdoba en el año de 1975, una Convención Colectiva27, la cual en el literal «a» del artículo 3°, dispone: «ARTÍCULO 3o.
Pensión de Jubilación La Universidad Nacional de Córdoba, jubilará a todo el personal de trabajadores adscrito al cumplir o está al cumplir veinte (20) años de servicio computables para tal fin, sin tener en cuenta la edad, así: a) El ciento por ciento (100%) de salario promedio devengado en el último año para el trabajaron que haya servido veinte (20) años en la Universidad, con los reajustes salariales a que haya lugar…» El Comité de Conciliación de la Universidad de Córdoba, mediante Acta No. 005 del 16 de diciembre de 200928, consideró que se debía conciliar el reconocimiento y pago de los emolumentos salariales y prestacionales dejados de cancelar desde el año 2002, a empleados públicos de la Universidad vinculados antes del 24 de junio de 1994.
Entre la demandante, en calidad de afiliada al Sindicato Nacional de Trabajadores y Empleados Universitarios «SINTRUNICOL», y la Universidad de Córdoba, se suscribió el 18 de diciembre de 2009, el documento denominado «ACTA DE ACUERDO CONCILIATORIO Y CANCELACIÓN DE UNA OBLIGACIÓN»29, en el que se acordó lo siguiente: «…por concepto de pago de emolumentos convencionales dejados de cancelar a partir del año 2002, por inaplicación de la convención, por parte de la Administración de la Universidad de Córdoba (…) se deja constancia que la Universidad de Córdoba, persona jurídica de Derecho Público y con Autonomía plena acorde con la ley 30 de 1992 y actuando por intermedio de su representante legal, ordena cancelar a la fecha la obligación descrita a favor del Servidor LESVIA LOPEZ DE LA ROSA, quedando a Universidad a paz y salvo por todo concepto referente al objeto de esta Acta…».
El Jefe de Talento Humano de la Universidad de Córdoba profirió la Comunicación Interna de fecha 11 de marzo de 201030, por medio de la cual le solicita al Profesional de Nóminas de la misma entidad, que active los beneficios laborales extralegales a los empleados públicos, y le informa sobre las actas de conciliación de fecha 16 de diciembre de 2009, firmadas por esa administración y Sintraunicol, mediante las cuales se les reconoce a los empleados públicos de la Universidad de Córdoba, ingresados antes del año 1990, la extensión de los beneficios convencionales pactados para los trabajadores oficiales, los cuales habían sido inaplicados a partir del año 2002.
La Universidad de Córdoba, a través de la Resolución No. 1901-BIS-1 de fecha 30 de noviembre de 201031, negó el reconocimiento a la pensión de jubilación convencional a la demandante, al tratarse de una empleada pública; no obstante, reconoció a su favor, en el marco de lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, el derecho a disfrutar de una pensión mensual vitalicia de jubilación, a partir del 1° de diciembre de 2010.
La universidad fundamentó su decisión en lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política, el artículo 36 de la Ley 24 Folio 18 cuaderno de primera instancia. Expediente físico. 25 Folio 11 cuaderno de primera instancia. Expediente físico. 26 ARTÍCULO 122 (sic). El personal administrativo de las instituciones oficiales de educación superior, está integrado por empleados públicos y trabajadores oficiales.
Tienen la calidad de trabajadores oficiales los obreros que desempeñen funciones en construcción, preparación de alimentos, actividades agropecuarias, jardinería, aseo y mantenimiento de edificaciones y equipos. Los demás empleados administrativos tienen la calidad de empleados públicos. 27 Folios 19 a 31 cuaderno de primera instancia. Expediente físico. 28 Folios 33 a 36 cuaderno de primera instancia. Expediente físico. 29 Folio 37 cuaderno de primera instancia. Expediente físico. 30 Folio 38 cuaderno de primera instancia. Expediente físico. 31 Folios 12 a 17 cuaderno de primera instancia. Expediente físico.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-002-2016-00294-01. 12 100 de 1993, la Ley 33 de 1985, la Sentencia T-174 de 2008 de la Corte Constitucional y la Sentencia del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado. Pues bien, se advierte que en el sub-lite, conforme lo ha precisado el Consejo de Estado32, al ostentar la demandante la calidad de empleada publica, no le es dable que su pensión sea reconocida con fundamento en la Convención Colectiva suscrita por la Universidad de Córdoba con el Sindicato de Trabajadores.
De tal manera que, en el presente asunto, no se está afectado el principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 de la Constitución Política, contrario a lo manifestado por el apoderado de la demandante, debido a que en el sub-examine no se advierte la existencia de diferentes interpretaciones por parte del Consejo de Estado respecto a la aplicación de los beneficios de las Convenciones Colectivas a los empleados públicos, pues es clara la posición de la aludida Corporación33, en cuanto a que no se encuentran cobijados por los beneficios laborales convencionales propios de los trabajadores oficiales.
Ahora bien, la parte actora también manifiesta en su recurso que cuenta con derechos adquiridos por haber recibido beneficios económicos -derivados de la Convención Colectiva- que le ha venido reconcomiendo la entidad demandada, lo cual fue plasmado en un acta de conciliación del 18 de diciembre de 2009, por lo que no puede aplicársele de forma segmentada la convención. Sin embargo, observa la Sala que en el presente asunto se está ante un reconocimiento pensional que debe ser estudiado bajo los lineamientos normativos y jurisprudenciales que le son aplicables a la demandante para establecer su régimen pensional, lo cual permite concluir que, a pesar de que la Universidad de Córdoba le haya reconocido ciertos beneficios de carácter laboral bajo el amparo de la plurimencionada convención colectiva, ello no modifica su régimen pensional.
Es también necesario precisar que el artículo 14634 de la Ley 100 de 1993 avaló las situaciones jurídicas individuales consolidadas a favor de empleados de entidades territoriales con anterioridad a la expedición de la citada ley, convalidando así los reconocimientos pensionales de orden territorial consolidados antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, donde se cobija por igual los actos administrativos unilaterales de los entes territoriales y los actos administrativos por medio de los cuales se da aplicación a las convenciones colectivas.
Sin embargo, esta situación no cobija a la demandante, quien se encontraba vinculada a la Universidad de Córdoba -entidad de orden nacional, tal como quedó precisado en el marco jurídico y jurisprudencial de esta providencia-, pues la referida norma avala las situaciones a favor de los empleados de las entidades territoriales y de sus organismos descentralizados.
En ese contexto, considera la Sala que no le asiste razón al apelante cuando alega en el presente asunto que debe proferirse sentencia a su favor, teniendo en cuenta lo dispuesto en la sentencia de unificación expedida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 29 de septiembre de 201135, toda vez que en esa ocasión, la Corporación en mención, estudió el caso de una empleada pública -con la pensión reconocida antes del 30 de junio de 1995- vinculada a la Universidad del Atlántico36, la cual es un ente del orden departamental, a diferencia de la Universidad de Córdoba que es del orden nacional.
Por lo 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección «B», C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D. C., veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018). «…empleados públicos son las personas naturales vinculadas a la administración pública en virtud de una relación legal y reglamentaria, es decir, a través de un acto administrativo de nombramiento, mientras que los trabajadores oficiales lo son a través de un contrato de trabajo…». 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «B», C. P. Carmelo Perdomo Cueter, Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 76001-23-31-000-2006-00039-01(1066-15). 34 «Artículo 146. Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente Ley, con base en disposiciones Municipales o Departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. <Expresión tachada INEXEQUIBLE> También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido o cumplan dentro de los dos años siguientes los requisitos exigidos en dichas normas.
Lo dispuesto en la presente Ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo. Las disposiciones de este artículo regirán desde la fecha de la sanción de la presente Ley.» 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Victor Hernando Alvarado Ardila. Bogotá, D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil once (2011).
Radicación número: 08001-23-31-000-2005-02866-03(2434-10). Actor: Universidad del Atlántico. Demandado: Julia Lourdes Llanos Borrero. 36 El 15 de junio de 1946 se creó legalmente la Universidad del Atlántico, por medio de la Ordenanza No. 42. Consultar el siguiente enlace: https://uniatlantico.edu.co/uatlantico/pdf/arc_10994.pdf. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente N° 23-001-33-33-002-2016-00294-01. 13 tanto, en el caso de la Universidad del Atlántico, la beneficiaria, a pesar de ser empleada publica, por haber estado vinculada a una entidad de carácter territorial y haber sido reconocida su pensión antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, le era aplicable lo dispuesto en el artículo 146 de la referida ley.
Así las cosas, la Universidad de Córdoba, al estudiar el reconcomiendo de la pensión de la demandante, tenía la obligación de ceñirse a las normas generales que establecían el régimen pensional de los empleados públicos para reconocer tal prestación, y no por una convención colectiva. Por consiguiente, se advierte que el acto administrativo acusado, no se encuentra viciado de nulidad, toda vez que, reitera la Sala, el régimen prestacional y salarial de los empleados públicos, únicamente lo puede fijar el Gobierno Nacional, acorde con las normas y principios generales establecidos por el Congreso de la República, sin que tengan las Universidades Públicas facultad para expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en acuerdos internos o extralegales.
Conviene subrayar, entonces, que en el sub-examine, contrario a lo manifestado por la parte actora en su recurso, no existe una vulneración al debido proceso, derechos adquiridos de la demandante, principio de favorabilidad o confianza legítima, teniendo en cuenta que fueron aplicadas las normas de carácter pensional que la cobijan. Finalmente, advierte la Sala, que en sus alegatos de conclusión de segunda instancia, el apoderado de la demandante, sostiene que la Universidad de Córdoba al no aportar el manual de funciones, no demostró que la demandante era una empleada pública, y en su criterio, el cargo de Auxiliar de Contabilidad que desempeñaba corresponde a un trabajador oficial.
Respecto de ello, manifiesta la Sala, que sin perjuicio de que la alegación de tener a la demandante como una trabajadora oficial, no hizo parte de la causa inicial, pues en realidad se centró en que siendo empleada pública igual tenía derecho a que se le aplicará la convención colectiva para efectos del reconocimiento pensional; de todas formas, la condición de empleada pública, le deviene de su probado nombramiento y posesión en el cargo de Auxiliar de Contabilidad; cargo que no se corresponde con ninguno de los señalados como de trabajador oficial en el Decreto Ley 80 de 1980, y por tanto, a voces de la misma norma, vigente para el momento de su ingreso, corresponde sin duda, al de un empleado público.
Al respecto reza su artículo 122: “ARTÍCULO 122 (sic). El personal administrativo de las instituciones oficiales de educación superior, está integrado por empleados públicos y trabajadores oficiales. Tienen la calidad de trabajadores oficiales los obreros que desempeñen funciones en construcción, preparación de alimentos, actividades agropecuarias, jardinería, aseo y mantenimiento de edificaciones y equipos.
Los demás empleados administrativos tienen la calidad de empleados públicos.” Así las cosas, con fundamento en lo expuesto, la Sala procederá a confirmar la sentencia en alzada. d). Costas. En esta oportunidad, a pesar de no tratarse de un proceso en el que se ventile un interés público, no se impondrá condena en costas al demandante vencido, pues si bien se negaron sus pretensiones, no puede afirmarse que su demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, de modo que no ameritara razonablemente el sometimiento del asunto a la consideración judicial, tal como lo dispone el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, luego de la modificación introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 202149.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-002-2016-00294-01. 14 FALLA:
PRIMERO: DECLARAR infundado el impedimento manifestado por la Magistrada Diva Cabrales Solano, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia fechada 19 de septiembre de 2018, expedida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Montería, conforme lo manifestado en la parte considerativa de esta sentencia.
TERCERO: SIN COSTAS en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previa anotación de rigor. Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA DIVA MARÍA CABRALES SOLANO