DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – actividades comerciales, industriales y de servicio / PRINCIPIO DE EXTRATERRITORIALIDAD - en el impuesto de industria y comercio Síntesis del caso: La Sala de decisión deberá determinar en los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, si es procedente revocar la decisión del juez de primera instancia que declaró la nulidad de la Resolución No. 38812 del 5 de junio de 2018, mediante la cual el municipio de Itagüí determinó por aforo el impuesto de industria y comercio a cargo de la sociedad EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R & E S.A.S. por el periodo gravable 2013, declarable en el 2014, a cargo de la empresa, así como la Resolución No. 97213 del 18 de julio de 2019, que confirmó la liquidación. En caso de no prosperar el recurso de la parte demandada, se deberá establecer si el demandante está obligado a pagar el valor liquidado de oficio por el juez de instancia, correspondiente a los ingresos acreditados en el municipio de Itagüí para el año gravable 2013.
Extracto: Así entonces, el impuesto de industria y comercio grava el ejercicio en una jurisdicción municipal de actividades comerciales, industriales o de servicios, siendo sujetos pasivos las personas naturales, jurídicas y sociedades de hecho, que realizan el hecho gravado, independientemente de la naturaleza jurídica que ostenten, salvo que la ley las exceptúe. (…) En cuanto a las actividades que constituyen “hechos gravables” y que están vinculadas al sujeto que las realiza, el artículo 34, define las actividades industriales como aquellas dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes.
Por su parte, el artículo 35, califica como comerciales las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, siempre y cuando no estén consideradas por el Código de Comercio o por la misma Ley 14 de 1983 como actividades industriales o de servicios, y, por último, el artículo 36, señala como actividades de servicios, “las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad”, mediante cualquiera de las que de manera enunciativa ejemplifica la norma.
(…) De esa manera, el artículo 715 impone una regla de juicio que exige a la administración municipal comprobar la obligación tributaria antes de emplazar, a efectos de establecer que existió un incumplimiento de la obligación formal y cuantificarla. Ahora, lo lógico es que, una vez el acto es comunicado al administrado, éste debe desvirtuar los supuestos de hecho que para la Administración dan lugar al nacimiento de la obligación tributaria.
Sin embargo, en el caso concreto, el problema radica en que la administración excedió su facultad de fiscalización al momento de determinar la obligación tributaria a su cargo, pues utilizó un silogismo errado para fundamentar la liquidación de aforo, lo que conllevó a que no demostrara la ocurrencia del hecho gravable y, por consiguiente, la cuantía en que se encuentra gravado.
(…) También, ha señalado que para acreditar el principio de extraterritorialidad en el impuesto de industria y comercio no existe tarifa legal preestablecida, por lo que, se deben analizar todos los elementos probatorios, a efectos de determinar si el concepto se causó en una jurisdicción, caso contrario, el ingreso obtenido en otros territorios se debe deducir del total de la base gravable, siempre que estén probados por cualquier medio idóneo.
Entonces, en este tipo de análisis, la presunción no tiene cabida, porque la legalidad del acto depende de que la administración municipal motive con suficiencia fáctica y jurídica la realización del hecho generador en los términos de Ley. (…) En concordancia con lo anterior, cuando el municipio pretende gravar en su jurisdicción ingresos que son desconocidos en su origen, en todo caso, le corresponde demostrar que estos se obtuvieron en su territorialidad, pues de ahí surgen uno de los elementos del tributo, sin el cual, no se puede predicar su causación. Por consiguiente, la Sala concuerda con el juez de instancia en que la administración se excedió su facultad de fiscalización al momento de determinar la obligación tributaria a su cargo, razón por la cual el acto administrativo está viciado de nulidad.
Por ende, el cargo no está llamado a prosperar. (…) Lo cierto es que, si los únicos ingresos utilizados por el municipio para realizar la liquidación oficial del tributo no están probados de manera suficiente para causar el tributo como se indicó previamente, no es posible realizar apreciaciones o pronunciamientos frente a otros ítems que no fueron tenidos en cuenta en la liquidación, cuando esto es precisamente lo que se está revisando.
De otro lado, el fallo resultaría incongruente de cara a las pretensiones de la demanda, pues se pretendía la nulidad de la liquidación oficial realizada por la administración, en la que se insiste, no se incluyó el concepto que utilizó el juez de instancia para modificar de oficio el valor del ICA que debía pagar el contribuyente. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA DE ORALIDAD Magistrada Ponente: JULIANA NANCLARES MÁRQUES Medellín, siete (07) de julio de dos mil veinticinco (2025) PROCESO NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – TRIBUTARIO No. 004 ACCIONANTE EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R & E S.A.S ACCIONADO MUNICIPIO DE ITAGUI-SECRETARÍA DE HACIENDA SENTENCIA No. 133 de 2025 RADICADO 05001 33 33 006 2019 00474 01 TEMA Territorialidad ICA, Liquidación oficial de aforo DECISIÓN Modifica la sentencia de primera instancia La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por ambas partes en contra de la sentencia proferida el 14 de enero de 2021 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda. 1.
A N T E C E D E N T E S 1.1. Pretensiones La sociedad EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R & E S.A.S. interpuso demanda contenciosa administrativa a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del Municipio de Itagüí, pretendiendo: “3.1. Con fundamento en los hechos y los razonamientos jurídicos que más adelante expondré en este escrito introductorio, con todo respeto demando ante usted, señor Juez, que se declare la nulidad de los actos administrativos acusados y enunciados en el numeral anterior de este escrito, por haber sido expedidos con infracción de las normas superiores legales y constitucionales que más adelante se precisarán, con su correspondiente concepto de violación y por adolecer de falsa motivación. 3.2.
Pido que, como restablecimiento del derecho, se declare que mi mandante no estaba obligado a declarar ni a pagar Impuesto de Industria y Comercio en el Municipio de Itagüí por el año 2014, en relación con los ingresos obtenidos en el año 2013. 3.3. Finalmente, pido que se condene a la entidad demandada al pago de las costas del proceso”1. 1 Folio 3 a 4 “01 Demanda y anexos.pdf” 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 2 1.2.
Hechos El demandante expuso que la administración municipal conminó a la sociedad a presentar la declaración del impuesto de industria y comercio ante el Municipio de Itagüí mediante emplazamiento No. 394 del 29 de noviembre de 2016. Sin embargo, ésta no la presentó, por considerar que no estaba obligada a ello. El ente territorial profirió la Resolución No. 1552 del 24 de enero de 2017, notificada el 06 de febrero de 2017, sancionado a la empresa, por no declarar.
Dentro del término oportuno, la sociedad interpuso recurso de reconsideración. Previo a su resolución, el ente territorial profirió auto de inspección No. 001 del 15 de enero de 2018, notificado el 19 de septiembre de ese mismo año. Luego, resolvió el recurso mediante Resolución No. 27862 del 18 de abril de 2018, revocando parcialmente la primera resolución, en el sentido de disminuir el monto de la sanción. Advierte que contra el acto sancionatorio se interpuso demanda, la cual conoce actualmente el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Medellín en el radicado 2018-00346.
Mediante Resolución No. 38812 del 5 de junio de 2018 el municipio profirió liquidación oficial de aforo, en la cual determinó que el impuesto de industria y comercio por los ingresos del año gravable 2013, declarable en el 2014, a cargo de la empresa, ascendían a $3.014.000. El municipio resolvió de manera desfavorable el recurso de reconsideración, a través de la Resolución No. 97213 del 18 de julio de 2019. 1.3.
Posición de la parte demandada. El apoderado de la parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que el demandante se dedica al transporte de material para la construcción, cuya actividad es un típico servicio gravado con impuesto de Industria y Comercio, por encuadrar en la definición establecida en el artículo 23 del Acuerdo municipal No. 30 de 2012.
Ahora, dado que la actividad se ejerce en varias jurisdicciones, era necesario definir dónde se debe declarar y pagar el ICA. 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 3 Para el efecto, aludió al artículo 981 del Código de Comercio y la exposición de motivos de la Ley 14 de 1983, que creó el impuesto, así como al Concepto No. 498 del a Secretaría Distrital de Impuesto de Bogotá D.C. Adicionalmente, refirió que el Consejo de Estado y la Ley 1819 de 2016 (artículo 343), acogen el criterio de territorialidad, por el cual, tratándose de la actividad de transporte de mercancías o personas, el impuesto se paga en la jurisdicción donde se hace el cargue de la mercancía o de las personas.
En dicho sentido, se procedió a realizar cruces de información con los terceros, los cuales fueron reportados por la parte activa del litigio, por ser las empresas a las cuales prestó servicios. Entonces, la entidad evidenció que la sociedad EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R & E S.A.S. obtuvo ingresos durante el año 2013, que ascienden a $2.106.676.000, cuya procedencia se intentó verificar por parte de la administración con los requerimientos enviados a las diferentes empresas.
Como resultado de lo anterior, se corroboró que el monto de ingresos generados durante el 2013, por valor de $1.809.808.441, se produjo en virtud de actividades económicas desarrolladas por fuera del municipio de Itagüí. Empero, frente al valor restante no se tuvo prueba que justificara su procedencia, ni el accionante aportó elementos que demostraran lo contrario, a pesar de tener dicha carga.
La entidad señala que aplicó el principio de favorabilidad contemplado en el Acuerdo Municipal No. 030 de 2012, modificado por el Acuerdo 018 de 2017, pues disminuyó el monto de la sanción por no declarar del 20% al 10%. Luego, expidió la Resolución No. 38812 de 2018, una vez depurada la base gravable conforme a las pruebas arrimadas, las que sirvieron de base para liquidar de forma oficial el impuesto ICA.
Corolario de todo lo anterior, asegura que el procedimiento sancionatorio y la determinación del tributo realizado al demandante, cumplió con los presupuestos constitucionales y legales del caso, por ende, no se violó derecho alguno del demandante, toda vez que conoció las etapas y pudo controvertir los hechos en cada una de ellas. Como excepción propuso, la presunción de legalidad del acto administrativo. 1.4.
Trámite de primera instancia. 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 4 La demanda se admitió el 29 de noviembre de 20192. Una vez notificada, la entidad demandada contestó3. De los medios exceptivos se surtió traslado secretarial el 8 de octubre de 20204. Posteriormente, en auto del 15 de octubre de 2020 el despacho se pronunció sobre las pruebas, fijó el litigio y corrió traslado para alegar en trámite de sentencia anticipada5.
El 14 de enero de 2021 se profirió sentencia de primera instancia6, frente a la cual la parte demandada interpuso recurso, que se concedió el 17 de febrero de 20217. 1.5. Sentencia de primera instancia. El juzgado indicó que el eje de la controversia giraba en torno a si el municipio de Itagüí realizó una indebida valoración probatoria para determinar la presunta obligación tributaria por concepto de Industria y Comercio a cargo de la parte actora, por el periodo gravable 2013, declarable en el año 2014.
Entonces, indicó que, para calcular la liquidación de aforo a cargo del contribuyente, el municipio de Itagüí solo pudo establecer como ingresos generados en dicha jurisdicción la suma de $3.240.220. No obstante, presumió del valor declarado en renta el monto de lo generado en todo el territorio nacional, esto es, la suma de $296.867.559, lo cual no se compadece con las pruebas oportuna y debidamente obtenidas dentro del trámite administrativo.
Resaltó que el Consejo de Estado ha trazado una línea, en la cual afirma que la liquidación del Impuesto de Industria y Comercio se debe liquidar con base en lo percibido por el contribuyente dentro del territorio en el que ejerció la actividad. Así las cosas, la Secretaría de Hacienda debió tener en cuenta los ingresos brutos percibidos en la jurisdicción del municipio, no el valor de los ingresos totales, de los cuales aclarar, no se pudo determinar el origen, lo que eventualmente constituiría una múltiple tributación. Y es que, el ente territorial no podía presumir que aquellos ingresos fueron generados en esa circunscripción. De otro lado, señaló que el municipio había invertido de forma caprichosa y abusiva la duda probatoria que de acuerdo con el artículo 385 del Estatuto 2 “03 Auto admisorio de la demanda.pdf” 3 Carpeta 06 Contestación Demanda 4 “010Traslado de excepciones.pdf” 5 “011Auto tramite sentencia anticipada y traslado para alegar.pdf” 6 “014sentencia (1).pdf” 7 “018ConcedeApelaciones.pdf” 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 5 Tributario Municipal se debe resolver en favor del contribuyente.
Es así como, la duda en cuanto al lugar en que se ejecutó la actividad imponía resolverla en favor de la sociedad demandante. En conclusión, determinó que los cargos están llamados a prosperar, porque, la liquidación oficial de aforo efectuada por el municipio desbordó sus facultades y se tomaron en cuenta ingresos eventualmente generados en la totalidad del territorio nacional.
A título de restablecimiento del derecho, fijó como valor a tributar a cargo de la sociedad demandante por concepto de impuesto de industria y comercio y complementarios, para el año gravable 2013, declarable en la vigencia 2014, la suma de TRESCIENTOS VEINTICUATRO MIL VEINTIDOS PESOS ($324.022) que equivale al diez por ciento (10%) de los ingresos generados por el actor en jurisdicción del Municipio de Itagüí, conforme a lo previsto en el artículo 20 y artículo 48 -código 4923- del Acuerdo 030 del 2012. 1.6.
Recurso de apelación. 1.6.1. Parte demandante. Se muestra inconforme con la afirmación del juez de instancia en cuanto a que el demandante no realizó ninguno de los hechos generadores del Impuesto de Industria y Comercio en la jurisdicción de Itagüí, o mucho menos, el hecho generador ateniente a su actividad empresarial, que es la prestación del servicio de transporte de carga.
Precisó que la discusión de este y otros procesos que se adelantan en la jurisdicción gravitan en torno a la afirmación del demandante, de que no es sujeto pasivo del tributo en el ente territorial demandado. Así, plantea su desacuerdo a partir del siguiente párrafo de la sentencia: “Ergo, para calcular la liquidación de aforo a cargo del contribuyente, realmente el Municipio de Itagüí solo pudo establecer como ingresos generados en dicha jurisdicción la suma de TRES MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA MIL DOSCIENTOS VEINTE PESOS ($3.240.220).
No obstante, presumió del valor declarado en renta el monto de lo generado en todo el territorio nacional, esto es, la suma de DOSCIENTOS NOVENTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y NUEVE PESOS ($296.867.559), lo cual no se compadece con las pruebas oportuna y debidamente obtenidas dentro del trámite administrativo.” 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 6 Si bien es cierto, la actuación del despacho resulta plausible en el sentido de haber desestimado la base gravable caprichosa y acomodadamente construida por el municipio, como resultado de sumar arbitrariamente los ingresos correspondientes a otros municipios, lo cierto es, que por haber recibido la suma de $3.240.220 de parte de la sociedad CONALTURAS S.A.S. en el municipio de Itagüí, no se puede colegir válidamente que esa suma constituya, como se determinó en la sentencia, base gravable del ICA en ese municipio.
Lo anterior, dado que el tributo se genera en el ente territorial desde el cual se despachó la carga. En este caso, desde Medellín y Envigado, donde se tributó sobre todos sus ingresos por concepto del impuesto en dicho periodo, según aparece claramente demostrado en el expediente. Resalta los principios del artículo 742 y 746 del Estatuto Tributario Nacional, así como el principio de “in dubio contra fiscum”, según el cual, la duda se resuelve en favor del contribuyente.
Finalmente, trae a colación apartes de la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Medellín en el radicado 2018 00387 00. En consecuencia, solicita que se revoque el fallo impugnado y en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, con la consecuente condena en costas a cargo del municipio. 1.6.2.
Parte demandada. El municipio precisó que la obligación tributaria consta de dos momentos totalmente diferentes, pero que son dependientes el uno del otro: (i) Obligación formal: Que consiste en la inscripción ante la Administración Tributaria Municipal como sujeto pasivo de los tributos territoriales, enviar información si así lo requiere la dependencia encargada, actualizar la información, presentar las declaraciones en debida forma, cumplir con lo preceptuado en los calendarios tributarios de los Entes Territoriales en cuanto a la presentación de las declaraciones, entre otras y (ii) Obligación sustancial: Que consiste en el pago de un determinado tributo.
Esta última depende de la primera, puesto que cuando se piensa cumplir con ésta se debe por regla general realizar una autoliquidación privada del tributo, 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 7 en la que se debe indicar la base gravable, la totalidad de los ingresos, las deducciones o exenciones en caso de ser procedentes, etc., lo cual solo puede hacer el sólo puede hacer el contribuyente o responsable del tributo, puesto que es éste quien conoce la realidad económica de su empresa o negocio.
Es por lo anterior, que no sólo se debe pagar un impuesto, sino que también se debe presentar la declaración en tiempo oportuno, para que la Administración Tributaria Municipal pueda realizar un verdadero control fiscal de la misma y opte de acuerdo con lo allí señalado en continuar o no con un procedimiento tributario, bien sea, sancionatorio, de corrección aritmética, o de modificación de las declaraciones.
Señaló que una vez la autoridad administrativa tuvo en consideración los ingresos totales sobre los cuales no se determinó su origen, para la liquidación de aforo, el contribuyente tuvo todas las garantías constitucionales y legales para justificar los entes territoriales en los cuales había percibido dichos recursos, de la misma manera que lo hizo con los ingresos percibidos en los municipios de Envigado y Medellín. Sin embargo, frente a este particular, curiosamente no se pronunció, ni entregó prueba alguna que desvirtuara lo indicado por la administración municipal.
Indicó que la carga de la prueba no se había invertido, porque no existe duda respecto del lugar donde la actora percibió los ingresos por los cuales se determinó el monto del tributo y su liquidación de aforo, esto es, dentro del territorio del municipio de Itagüí, a través de la prestación del servicio de transporte. De esa manera, aseguró que el monto del tributo se determinó con soporte en las actuaciones desplegadas dentro del procedimiento administrativo tributario, las cuales conoció el contribuyente en todo momento, sin que ejerciera su derecho de defensa, pues nunca presentó argumentos o pruebas para refutar lo señalado por el ente territorial.
Conforme a lo anterior, solicitó revocar la decisión de primera instancia. 1.7. Trámite de segunda instancia. 1.7.1. La Sala Tercera de Oralidad admitió el recurso mediante auto del 14 de abril de 2021, prescindiendo del traslado para alegar conforme al artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 20118. 8 “022 Auto Admite Apelación Sentencia.pdf” 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 8 1.7.2.
El proceso ingresó a despacho para fallo el 05 de febrero de 20249. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. A esta Corporación le corresponde conocer en segunda instancia de la apelación presentada en contra de la sentencia dictada por los juzgados administrativos, según lo consagrado en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. La Sala advierte que el pronunciamiento se sujetará a los cargos sustentados en el recurso, conforme al artículo 320 de la Ley 1564 de 2012. 2.2.
Problema jurídico. La Sala de decisión deberá determinar en los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, si es procedente revocar la decisión del juez de primera instancia que declaró la nulidad de la Resolución No. 38812 del 5 de junio de 2018, mediante la cual el municipio de Itagüí determinó por aforo el impuesto de industria y comercio a cargo de la sociedad EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R & E S.A.S. por el periodo gravable 2013, declarable en el 2014, a cargo de la empresa, así como la Resolución No. 97213 del 18 de julio de 2019, que confirmó la liquidación. En caso de no prosperar el recurso de la parte demandada, se deberá establecer si el demandante está obligado a pagar el valor liquidado de oficio por el juez de instancia, correspondiente a los ingresos acreditados en el municipio de Itagüí para el año gravable 2013. 2.3.
Tesis de la Sala. La Sala sostendrá como hipótesis que es procedente confirmar la decisión de nulidad de los actos administrativos objeto de control de legalidad, como quiera que la administración excedió su facultad de fiscalización al momento de determinar la obligación tributaria a su cargo, pues utilizó un silogismo errado para fundamentar la liquidación de aforo, lo que conllevó a que no demostrara 9 “029ConstanciaSecretarial.PDF” 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 9 la ocurrencia del hecho gravable y, por consiguiente, la cuantía en que se encuentra gravado.
Seguidamente, se modificará el restablecimiento del derecho, porque el hecho de revisar la liquidación de aforo implica considerar únicamente el monto que la administración determinó como impuesto de industria y comercio a cargo de la sociedad EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R & E S.A.S. por el periodo gravable 2013, declarable en el 2014.
Sin embargo, la juez de instancia partió de un ítem en la base gravable que no fue tenido en cuenta por la administración tributaria municipal para determinar el ICA. 2.4. Marco normativo. 2.4.1. Del impuesto de industria y comercio. El artículo 32 de la Ley 14 de 198310 respecto del impuesto de industria y comercio dispone: “El Impuesto de Industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos”.
Así entonces, el impuesto de industria y comercio grava el ejercicio en una jurisdicción municipal de actividades comerciales, industriales o de servicios, siendo sujetos pasivos las personas naturales, jurídicas y sociedades de hecho, que realizan el hecho gravado, independientemente de la naturaleza jurídica que ostenten, salvo que la ley las exceptúe. Los artículos 32 a 40 ibidem, determinan las bases generales de regulación del gravamen municipal de industria y comercio y, en síntesis, dispone que el hecho generador del tributo es la realización o el ejercicio de actividades comerciales, industriales o de servicios en el territorio de la jurisdicción municipal; el sujeto activo es el respectivo municipio; el sujeto pasivo las personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho que ejerzan directa o indirectamente las actividades objeto del gravamen y la base gravable impositiva está constituida por los ingresos brutos, obtenidos por las personas o las sociedades de hecho, reconocidas como sujetos pasivos. 10 “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y dictan otras disposiciones”. 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 10 En cuanto a las actividades que constituyen “hechos gravables” y que están vinculadas al sujeto que las realiza, el artículo 34, define las actividades industriales como aquellas dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes.
Por su parte, el artículo 35, califica como comerciales las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, siempre y cuando no estén consideradas por el Código de Comercio o por la misma Ley 14 de 1983 como actividades industriales o de servicios, y, por último, el artículo 36, señala como actividades de servicios, “las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad”, mediante cualquiera de las que de manera enunciativa ejemplifica la norma.
En desarrollo del artículo 32 de la Ley 14 de 1983, se profirió el Decreto 1333 de 198611 que contempla el Impuesto de Industria y Comercio a partir de su artículo 195, estableciendo la materia imponible, la base de liquidación y definiendo cada una de las actividades sujetas a su cobro. Según lo establecido en esa norma, la Corte Constitucional ha comprendido que: “los elementos esenciales que estructuran este impuesto suponen que (i) el sujeto activo es el municipio en donde se ejerzan o realicen las actividades comerciales, industriales o de servicios;
(ii) el sujeto pasivo son las personas naturales o jurídicas o las sociedades de hecho que realizan directa o indirectamente el hecho generador de la obligación tributaria; (iii) el hecho gravable es el ejercicio de actividades industriales, comerciales o de servicios en el territorio del municipio (…)”12 Sin embargo, el artículo 39, numeral 2, literal d) de la Ley 14 de 1983 estableció una prohibición de gravar con el impuesto de industria y comercio, entre otros: Artículo 39º.- No obstante, lo dispuesto en el artículo anterior continuarán vigentes: (…) 2.
Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los Departamentos y Municipales las siguientes prohibiciones: (…) d. La de gravar con el impuesto de Industria y Comercio, los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud. 11 “Código de Régimen Municipal”. 12 Corte Constitucional, C-524 de 2023 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 11 2.4.2.
Del Impuesto de Industria y Comercio en el Municipio de Itagüí. Advierte la Sala que, en los actos administrativos demandados se cita como fundamento jurídico para la liquidación oficial de aforo del impuesto de industria y comercio de la demandante, el Acuerdo 30 del 27 de diciembre de 201213 por el cual se expide el Estatuto Tributario del Municipio de Itagüí, que establece: “ARTICULO
20. ELEMENTOS DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO. Los elementos que lo componen son los siguientes: 1. Sujeto Activo. El Municipio de Itagüí es el sujeto activo del impuesto de industria y comercio que se genere dentro de su jurisdicción. 2. Sujeto Pasivo. Son sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio las personas naturales o jurídicas, las sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realice el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes figure el hecho generador del impuesto.
(..) 3. Hecho Generador. El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se ejerzan o realicen en la jurisdicción del Municipio de Itagüí, directa o indirectamente, por personas naturales, personas jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos. 4.
Base Gravable. El impuesto de industria y comercio se liquidará sobre los ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por los sujetos pasivos indicados en el ordinal anterior, con exclusión de los eventos relacionados en el artículo 31 del presente estatuto. (…) 5. Tarifa. Son los milajes definidos por la ley y adoptados por este Estatuto que, aplicados a la base gravable, determinan la cuantía del impuesto.
ARTICULO 21. ACTIVIDAD INDUSTRIAL. Para los fines aquí previstos se consideran actividades industriales las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes, y en general cualquier proceso afín por elemental que éste sea.
ARTICULO 22. ACTIVIDAD COMERCIAL. Se considera actividad comercial la destinada al expendio, compraventa o distribución de bienes y/o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás actividades definidas como tales por el Código de Comercio, siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por este Estatuto como actividades industriales o de servicios.
ARTICULO
23. ACTIVIDAD DE SERVICIOS. Se considera como actividad de servicio toda tarea, labor o trabajo ejecutado por persona natural o jurídica, sociedad de hecho y/o demás sujetos pasivos, sin que medie relación laboral con quien lo contrata, que genere una contraprestación en dinero o en especie y que se concrete en la obligación de hacer, sin importar que en ellos predomine el factor material o intelectual.
Son de servicios, a manera de ejemplo, las siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventa y administración de inmuebles; 13 Tomado de: https://itagui.gov.co/uploads/entidad/normatividad/4588e-acuerdo-nro.-030-de-diciembre-27-de- 2012.pdf. 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 12 servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquería, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contenga audio y video, negocios de montepíos y los servicios de consultoría profesional.
ARTICULO
33. ACTIVIDADES NO SUJETAS. No se gravan las siguientes actividades con el impuesto de industria y comercio: (…) 6. Las realizadas por establecimientos educativos de carácter oficial, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos y movimientos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud.
(…)
PARAGRAFO 1. Cuando las entidades descritas en el numeral 6 realicen actividades industriales, comerciales o de servicios, serán sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros en lo relativo a tales actividades (…)
PARAGRAFO 3. Las actividades no gravadas, exentas o excluidas del impuesto de industria y comercio no eximen de la responsabilidad de declarar o cumplir con los demás deberes formales. Las normas transcritas consagran los elementos esenciales del impuesto de ICA en el Municipio de Itagüí, y conforme a lo citado en el primer acápite, debe cobijar los procedimientos administrativos que se adelanten y los tributos que se causan a continuación de su vigencia y/o en el período siguiente, según el tipo de impuesto.
Para la aplicación de normas municipales en el impuesto de ICA, la Sala acoge pronunciamiento del Consejo de Estado que dice: “El impuesto de industria y comercio es un impuesto de periodo, pues conforme al artículo 33 de la Ley 14 de 198314 su base gravable son los ingresos obtenidos durante el periodo gravable anual que establece la disposición, por lo que las normas municipales que regulan los elementos de la obligación tributaria, así como las exenciones tributarias empezarán a regir a partir del periodo siguiente al del respectivo acuerdo.”15.
Aplicando lo anterior, como el Acuerdo 030 de 2012 fue expedido el 27 de diciembre de 2012, esto es, finalizando el período 2012 solo puede ser el fundamento para gravar las actividades realizadas en el año siguiente, esto es, 2013. Por consiguiente, como en este caso se discute la causación del impuesto con los ingresos del año 2013, año gravable 2014, la Sala acudirá a las normas 14 “La base gravable del impuesto de industria y comercio está constituida por la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios percibidos en el respectivo año gravable, incluidos los ingresos obtenidos por rendimientos financieros, comisiones y en general todos los que no estén expresamente excluidos en este artículo.” 15 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 63001-23-33-000-2018-00139-01 (24575) 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 13 citadas en el acápite anterior para resolver la controversia, cuya vigencia venía de años atrás y en su mayoría se reitera en el Acuerdo 30 de 2012. 2.5.
De las pruebas. Para demostrar los elementos fácticos descritos en la demanda, las partes aportaron como prueba documentos públicos y privados otros, que no se tacharon en la oportunidad correspondiente, y por ello merecen valorarse según lo normado en el artículo 176 de la Ley 1564 de 2012. 2.5.1. Documental. 2.5.1.1. Resolución No. 38812 “Por medio del cual se practica una liquidación y aforo para el año de ingresos 2013, año declarado 2014, al contribuyente EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R & E S.A.S.16. 2.5.1.2.
Resolución No. 97213 del 18 de julio de 2019, por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 38812 proferida el 5 de junio de 201817. 2.5.1.3. Acta de Notificación personal con fecha del 31 de julio de 2019 al apoderado especial de la sociedad frente a la Resolución No. 97213 del 18 de julio de 201918. 2.5.1.4.
Certificado de Existencia y Representación Legal de la empresa EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R & E S.A.S.19.
3. CASO CONCRETO Atendiendo a la decisión de primera instancia, así como a los recursos de apelación interpuestos por las partes, la Sala entrará a resolver primero la apelación propuesta por la parte demandada, para luego, en caso de ser procedente, pronunciarse sobre la alzada de la parte demandante. 3.1. De lo probado en el proceso. 16 Fl. 27 a 30 “01 Demanda y anexos.PDF” 17 Fl. 31 a 39 “01 Demanda y anexos.PDF” 18 Fl. 40 “01 Demanda y anexos.PDF” 19 Fl. 41 a 45 “01 Demanda y anexos.PDF” 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 20 Fl. 54 a 59 “09ContestacionDemanda.PDF” 14 De los documentos que obran en el proceso, se encuentra probado que la entidad accionada profirió Emplazamiento para declarar No. 394 del 29 de noviembre de 2016, notificada por correo certificado el 13 de diciembre de 2016, requiriendo a la empresa EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R & E S.A.S., para que, en el término de un mes contado a partir de la fecha de notificación, presentara la declaración de Industria y Comercio por el año de ingresos 2013, año declarado 2014.
Dado que la empresa no contestó, como lo acepta en los hechos de la demanda, la accionada expidió la Resolución No. 1552 del 24 de enero de 201720, por medio de la cual impuso una sanción por no declarar el impuesto de Industria y Comercio por el año gravable 2013. Una vez vencido el término sin que el contribuyente presentara la declaración del ICA para el año 2013, la entidad practicó la liquidación de aforo establecida en los artículos 355 y 356 del Estatuto Tributario a través de la Resolución No. 38812 del 5 de junio de 2018, en los siguientes términos: Fl. 29 “01 Demanda y anexos.PDF” 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 21 Fl. 60 a 72 “09ContestacionDemanda.PDF” 15 Inconforme con la decisión, la sociedad interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto por la accionada, a través de la Resolución No. 97213 del 18 de julio de 201921, confirmando el acto recurrido, para lo cual, además, se precisó: “(…) En consecuencia, según la ley y jurisprudencia, la actividad de transporte causa el impuesto de industria y comercio en el Municipio de Itagüí, únicamente cuando las personas, mercancías o bienes sean despachados desde esta jurisdicción. REALIZACIÓN DE ACTIVIDADES GRAVADAS CON EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, DURANTE EL AÑO DE INGRESOS 2013 AÑO DECLARADO 2014.
Con el fin de determinar si efectivamente EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R&E S.A.S. realizó actividades económicas gravadas con el Impuesto de Industria y Comercio en el municipio de Itagüí, se desplegaron las siguientes actividades de investigación: 1. Auto de Inspección contable y tributaria No. 559 del 31 de octubre del 2016, notificado el 03 de noviembre del mismo año. 2.
Visita de Inspección registrada mediante acta No. 2530 del 21 de noviembre del 2017. 3. Requerimiento ordinario de información No. 847 del 28 de noviembre de 2016, notificado el 13 de diciembre del mismo año. 4. Emplazamiento previo para declarar con Auto N° 394 del 29 de noviembre de 2016, notificado el día 13 de diciembre del mismo año. 5.
Resolución N° 1552 del 24 de enero de 2017 por medio de la cual se profiere sanción por no declarar al contribuyente en mención por el año base 2013 periodo gravable 2014, notificada el 06 de febrero de 2017. 6. Requerimiento ordinario de información con Auto No. 1055 del 16 de agosto del 2017, notificado el 24 del mismo mes y año Adicionalmente, con el fin de hallar elementos de prueba que le permitieran a la Administración Municipal verificar el origen de los ingresos percibidos por la sociedad EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R&E S.A.S. y así poder determinar su obligación tributaria relacionada con el impuesto de industria y comercio en el municipio de Itagüí, se procedió a realizar cruces de información con los terceros que se relacionarán a continuación, los cuales fueron reportados por el contribuyente como empresas a las cuales les prestó servicios: (…) Según la información recolectada a lo largo del proceso, se pudo evidenciar que la sociedad EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R&E S.A.S. obtuvo ingresos durante el año 2013 que ascienden a $2.106.676.000, cuya procedencia se intentó verificar por parte de la administración municipal con los requerimientos enviados a las compañías relacionadas anteriormente.
Como resultado de lo 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 16 anterior, se logró comprobar que, del monto de ingresos generados durante el año 2013, un valor de $1.809.808.441 se produjeron en virtud de actividades económicas desarrolladas por fuera del Municipio de Itagüí, motivo por el cual no se puede exigir su declaración y pago en esta jurisdicción, y no fueron tenidos en cuenta a la hora de liquidar de manera oficial el impuesto.
No ocurre lo mismo con el valor restante que no logró justificarse, que asciende a $296.867.559, sobre el cual la administración no obtuvo evidencia alguna de haber sido obtenidos por fuera del Municipio de Itagüí y el contribuyente tampoco aportó elementos que demostraran esa situación, a pesar de tener la carga de la prueba. (…)”22. 3.2.
De los cargos de la parte demandada. En términos generales, el apoderado del municipio de Itagüí sostiene que no existe duda respecto al lugar donde el demandante percibía sus ingresos a través de la prestación del servicio de transporte. Resalta que, una vez determinado el monto de los ingresos sobre los cuales no se determinó su origen, el contribuyente no se pronunció ni desvirtuó la conclusión a la que había llegado el ente territorial.
Finalmente, insiste en que la parte no probó nada al interior del trámite administrativo. Al respecto, el juzgado de primera instancia advirtió que la Secretaría de Hacienda del municipio debió tener en cuenta los ingresos brutos percibidos en la jurisdicción del municipio, no el valor de los ingresos totales que, por demás, no se pudo determinar su origen.
Y es que, considera que la entidad no podía presumir que aquellos ingresos fueron generados en esa circunscripción, cuando algunos terceros no acataron el requerimiento de información. Revisada la liquidación oficial, el municipio de Itagüí tomó como base gravable el total de ingresos gravados en Itagüí por valor de $296.868.000 correspondientes al transporte de carga por carretera.
Para determinar esa suma, el municipio realizó un cruce entre la información de la declaración de renta presentada por la empresa ante la DIAN para el año 2013 y las respuestas allegadas por las empresas requeridas por el municipio, 22 Fl. 35 a 36 “01 Demanda y anexos.PDF” 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 17 advirtiendo que algunas no acataron la orden, a efectos de determinar su obligación tributaria.
Fl. 28 “01 Demanda y anexos.PDF” Así, se tiene una columna de ingresos justificados por prestación de servicios en el municipio de Itagüí para el año 2013 con la empresa CONALTURA S.A. por valor de $3.240.220. Una segunda columna con el total de ingresos comprobados en otros municipios, donde se tienen dos filas: 1) con los ingresos totales declarados en el 2013, por valor de $2.106.676.000 y 2) con los ingresos justificados en otros municipios por valor de $1.809.808.441.
De modo pues que, la entidad realizó un ejercicio de simple resta con el cual concluyó que la diferencia producto de los ingresos declarados y aquellos justificados en otros municipios, daba como resultado los ingresos brutos gravables en el municipio de Itagüí, como se pasa a demostrar: TOTAL INGRESOS ITAGUI: $2.106.676.000 - $1.809.808.441 = $296.867.559.
Entonces, la Sala evidencia que el ente territorial utilizó aquellos ingresos frente a los cuales no se logró probar su origen por fuera de la jurisdicción de Itagüí para determinar la base gravable del impuesto, en tanto, adujo que la sociedad tampoco había aportado elementos que demostraran esa situación, a pesar de tener la carga de la prueba.
En primer lugar, se tiene que los artículos 715, 716, 717 y 719 del Estatuto Tributario señalan que: 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 18 “ARTICULO 715. EMPLAZAMIENTO PREVIO POR NO DECLARAR. Quienes incumplan con la obligación de presentar las declaraciones tributarias, estando obligados a ello, serán emplazados por la Administración de Impuestos, previa comprobación de su obligación, para que lo hagan en el término perentorio de un (1) mes, advirtiéndoseles de las consecuencias legales en caso de persistir su omisión. El contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, que presente la declaración con posterioridad al emplazamiento, deberá liquidar y pagar la sanción por extemporaneidad, en los términos previstos en el artículo 642.
ARTICULO 716. CONSECUENCIA DE LA NO PRESENTACIÓN DE LA DECLARACIÓN CON MOTIVO DEL EMPLAZAMIENTO. Vencido el término que otorga el emplazamiento de que trata el artículo anterior, sin que se hubiere presentado la declaración respectiva, la Administración de Impuestos procederá a aplicar la sanción por no declarar prevista en el artículo 643.
ARTICULO 717. LIQUIDACIÓN DE AFORO. Agotado el procedimiento previsto en los artículos 643, 715 y 716, la Administración podrá, dentro de los cinco (5) años siguientes al vencimiento del plazo señalado para declarar, determinar mediante una liquidación de aforo, la obligación tributaria al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, que no haya declarado.
ARTICULO 719. CONTENIDO DE LA LIQUIDACIÓN DE AFORO. La liquidación de aforo tendrá el mismo contenido de la liquidación de revisión, señalado en el artículo 712, con explicación sumaria de los fundamentos del aforo. De esa manera, el artículo 715 impone una regla de juicio que exige a la administración municipal comprobar la obligación tributaria antes de emplazar, a efectos de establecer que existió un incumplimiento de la obligación formal y cuantificarla.
Ahora, lo lógico es que, una vez el acto es comunicado al administrado, éste debe desvirtuar los supuestos de hecho que para la Administración dan lugar al nacimiento de la obligación tributaria. Sin embargo, en el caso concreto, el problema radica en que la administración excedió su facultad de fiscalización al momento de determinar la obligación tributaria a su cargo, pues utilizó un silogismo errado para fundamentar la liquidación de aforo, lo que conllevó a que no demostrara la ocurrencia del hecho gravable y, por consiguiente, la cuantía en que se encuentra gravado.
Conforme al artículo 293 del Acuerdo 030 de 2012, para los efectos de la liquidación y control de impuestos nacionales, departamentales o municipales, se podrán intercambiar datos de los contribuyentes. Así, “el Municipio de Itagüí también podrá solicitar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN copia de las investigaciones existentes en materia de los impuestos sobre la 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 19 renta y sobre las ventas los cuales podrán servir como prueba, en los pertinente, para la liquidación y cobro del impuesto de industria y comercio u otros tributos”.
Como se observa, esta norma establece que los ingresos gravados por impuestos territoriales en el municipio de Itagüí se pueden contrastar, entre otros, por el cruce de información con la DIAN. De manera que el ente territorial tiene libertad probatoria en tal sentido, “pero siempre debe valorar esta información con base en las reglas de la sana crítica y contrastarla con las demás pruebas practicadas en el procedimiento de fiscalización, sean de oficio o a petición del contribuyente” 23.
En este punto, se advierte que la parte demandada no allegó el expediente administrativo del proceso de fiscalización, pese a que lo relacionó en la contestación, por lo que no se tiene más que la prueba allegada por la parte actora. Una vez efectuada esa precisión, la Sala recuerda que el principio de territorialidad impone acreditar que el impuesto se causó dentro de la jurisdicción del municipio por alguna actividad comercial, industrial y de servicio, que se ejerza o realice ahí mismo, directa o indirectamente.
En orden a lo anterior, conforme con lo previsto en el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, el impuesto de industria y comercio recae sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.
Dicha disposición fue acogida por el Estatuto Tributario del del Municipio de Itagüí (artículo 20 del Acuerdo 30 del 27 de diciembre de 2012). El Consejo de Estado ha señalado que el impuesto de industria y comercio “solo es exigible por el municipio en el cual se desarrollen las actividades comerciales (…) y solo recae sobre los ingresos percibidos en esa jurisdicción” 24.
(Negrilla y subraya fuera del texto original). Por consiguiente, cada ente territorial “(…) es competente para exigir el pago del gravamen que se cause en su jurisdicción, teniendo en cuenta los 23 Consejo de Estado, Sección Cuarta, radicación No. 05001-23-33-000-2019-03229-01 (25481) sentencia del 10 de marzo de 2022, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Arguello. 24 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de febrero de 2024, Radicación No. 76001-23-33-000-2017- 00341-01 (27279), C.P. Milton Chaves García. 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 20 ingresos obtenidos en su territorio y en relación con la actividad efectivamente desarrollada por el contribuyente.”25.
También, ha señalado que para acreditar el principio de extraterritorialidad en el impuesto de industria y comercio no existe tarifa legal preestablecida, por lo que, se deben analizar todos los elementos probatorios, a efectos de determinar si el concepto se causó en una jurisdicción, caso contrario, el ingreso obtenido en otros territorios se debe deducir del total de la base gravable, siempre que estén probados por cualquier medio idóneo.
Entonces, en este tipo de análisis, la presunción no tiene cabida, porque la legalidad del acto depende de que la administración municipal motive con suficiencia fáctica y jurídica la realización del hecho generador en los términos de Ley. Ahora, si bien, al parecer, la parte demandante no aportó pruebas durante el trámite administrativo para demostrar cuáles fueron los ingresos gravados con el Impuesto de Industria y Comercio en el municipio de Itagüí durante el año 2013, lo cierto es que, la determinación del impuesto no se puede obtener por exclusión o de forma residual como lo hizo la administración municipal, quien determinó que el porcentaje del total de ingresos de renta para el año 2013 sobre el cual no se logró justificar su origen, era necesariamente del municipio de Itagüí, puesto que ello no es suficiente para determinar la base gravable del impuesto en mención. En un caso similar, el Consejo de Estado explicó la carga de la prueba en materia tributaria, en los siguientes términos: “(…) La fiscalización de la declaración de ICA tuvo como único fundamento el cruce de información con los rubros declarados ante la DIAN, sin que el municipio haya justificado con otros medios de prueba el carácter de ingreso gravable dentro de la jurisdicción. Al respecto, el artículo 746 del Estatuto Tributario establece la presunción de veracidad de las declaraciones, la cual admite prueba en contrario, estando la administración facultada para desvirtuarla mediante el ejercicio de las facultades de fiscalización e investigación previstas en el artículo 684 ibidem.
Así pues, desvirtuar la veracidad de las declaraciones tributarias corresponde en principio a la administración, y se traslada al contribuyente cuando la autoridad fiscal requiere de una comprobación especial o cuando la ley lo exige. 25 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 23 de agosto de 2018, Radicado No. 22186, C.P. Jorge Octavio Ramírez 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 21 Esta Sección (…) se ha pronunciado en diferentes oportunidades sobre el principio general de la carga de la prueba contenido en el artículo 167 del Código General del Proceso, señalando que corresponde a la administración demostrar que las operaciones sometidas a tributación se causaron en su jurisdicción, pues este se constituye en el sujeto que inicia la actuación administrativa tendiente a liquidar el tributo oficialmente.
Lo anterior obedece al deber de la administración de agotar una actividad de verificación suficiente respecto de la liquidación de los tributos que efectúan los sujetos pasivos, demostrando el supuesto de hecho que da lugar al aumento de ingresos, para lo cual debe desplegar la actividad probatoria necesaria y motivar en debida forma las modificaciones efectuadas a la declaración privada (…).
Por lo tanto, no es posible concluir como lo pretende el municipio que, por el hecho de ejercer la facultad de fiscalización sobre la veracidad de la declaración del ICA del año 2015, debía el contribuyente suplir la carga probatoria de demostrar la indebida adición de ingresos, lo que en todo caso fue explicado por la empresa en función de las cuentas que consideró no estaban sujetas al impuesto, como los dividendos y devoluciones (…)”26.
(Negrilla fuera del original). En el caso en cita, esa Corporación concluyó que: “(…) Con lo anterior, es relevante señalar que, según lo determinado por la Sección (…), en la medida que el ICA grava los ingresos obtenidos en el ejercicio de actividades comerciales, industriales o de servicios difiere de la determinación del impuesto sobre la renta, porque este último conforma su base gravable por los ingresos ordinarios y extraordinarios del periodo que sean susceptibles de producir un incremento en el patrimonio, sin considerar el tipo de actividades que los originan (…) Por lo tanto, una diferencia entre los ingresos de la declaración del impuesto sobre la renta y los del ICA no es suficiente para demostrar la omisión de ingresos, toda vez que ante la modificación de la base gravable del ICA, le correspondía al municipio de Guachené demostrar que la suma adicionada recae sobre ingresos percibidos en el desarrollo de las actividades industriales de la empresa gravadas con el impuesto de industria y comercio, y a su vez, acreditar que se realizaron dentro de la jurisdicción municipal (…)27”.
Así las cosas, si la parte demandante aseguró que no debía declarar, razón por la cual, interpuso recurso de reconsideración en contra del acto administrativo que la sancionó y liquidó el impuesto, correspondía al municipio probar que las operaciones sometidas a tributación se causaron en su jurisdicción, pero no podía, liquidar la base gravable del impuesto teniendo en cuenta solamente la diferencia con la declaración de renta, porque ello no es suficiente para determinar la actividad que lo origina, ni el lugar de su causación, máxime cuando la información obtenida estaba incompleta, pues no recibió respuesta a 26 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Radicación No. 19001-23-33-000-2019-00135-01 (28429), C.P. Milton Chaves García, sentencia del 20 de febrero de 2025. 27 Ibidem 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 22 todos los requerimientos realizados a las diferentes empresas con las que contrató la sociedad demandante.
En este punto, también se trae a colación el siguiente extracto: “Al respecto se advierte que, al rechazar ingresos obtenidos en el municipio de Santiago de Cali, lo que pretende el Distrito de Cartagena es gravar en su jurisdicción los ingresos desconocidos. Lo anterior significa afectar un aspecto positivo de la base gravable, como la adición de ingresos, caso en el cual la carga de la prueba (artículos 742 del ET y 167 del CGP) corresponde a la autoridad tributaria, por cuanto es el sujeto que invoca a su favor la referida modificación (…).
Sin embargo, el Distrito de Cartagena no demostró que los ingresos que desconoció se obtuvieron en su jurisdicción.28” En concordancia con lo anterior, cuando el municipio pretende gravar en su jurisdicción ingresos que son desconocidos en su origen, en todo caso, le corresponde demostrar que estos se obtuvieron en su territorialidad, pues de ahí surgen uno de los elementos del tributo, sin el cual, no se puede predicar su causación. Por consiguiente, la Sala concuerda con el juez de instancia en que la administración se excedió su facultad de fiscalización al momento de determinar la obligación tributaria a su cargo, razón por la cual el acto administrativo está viciado de nulidad.
Por ende, el cargo no está llamado a prosperar. 3.3. Apelación de la parte demandante. El juez de instancia determinó que, a título de restablecimiento del derecho, se debía disminuir el valor sobre el cual debía tributar el demandante por concepto de impuesto de industria y comercio y complementarios, para el año gravable 2013, declarable en la vigencia 2014, al diez por ciento (10%) de los ingresos generados por el actor en jurisdicción del Municipio de Itagüí ($324.022), conforme a lo previsto en el artículo 20 y artículo 48 -código 4923- del Acuerdo 030 del 2012.
El apoderado de la sociedad sostiene que el hecho de haber recibido la suma de $3.240.220 de parte de la sociedad CONALTURAS S.A.S. en el municipio de Itagüí, no se puede colegir válidamente que esa suma constituya, como se determinó en la sentencia, base gravable del ICA en ese municipio. Lo anterior, dado que el tributo se genera en el ente territorial desde el cual se despachó la carga.
En este caso, desde Medellín y Envigado, donde se tributó sobre todos 28 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Radicación No. 13001-23-33-000-2019-00164-01 (28125), sentencia del 7 de marzo de 2024, C.P. Milton Chaves García. 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 23 sus ingresos por concepto del impuesto en dicho periodo, según aparece claramente demostrado en el expediente.
La Sala considera que no es procedente modificar la liquidación en los términos efectuados por el a quo, dado que el monto de $3.240.220 correspondiente a ingresos por prestación de servicios en Itagüí para el año 2013 según la tabla que antecede, se referenció, pero no hizo parte del total de ingresos brutos que tuvo en cuenta el municipio para establecer el valor del impuesto de industria y comercio.
Si la administración tributaria municipal hubiera adicionado ese valor con los ingresos no justificados (asimilados como percibidos en Itagüí), el juez estaría habilitado para modificar la liquidación oficial, al encontrarse dicha suma como parte del ingreso bruto. Empero, en este caso, la misma administración dejó de lado ese concepto.
Se advierte que, conforme a los artículos 717 y 719 del Estatuto Tributario, el aforo contiene la liquidación tributaria al contribuyente responsable con una explicación sumaria de los fundamentos del aforo. De ahí que, revisar ésta, implica únicamente considerar el monto que la administración determinó por aforo como impuesto de industria y comercio a cargo de la sociedad EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R & E S.A.S. por el periodo gravable 2013, declarable en el 2014.
Lo cierto es que, si los únicos ingresos utilizados por el municipio para realizar la liquidación oficial del tributo no están probados de manera suficiente para causar el tributo como se indicó previamente, no es posible realizar apreciaciones o pronunciamientos frente a otros ítems que no fueron tenidos en cuenta en la liquidación, cuando esto es precisamente lo que se está revisando.
De otro lado, el fallo resultaría incongruente de cara a las pretensiones de la demanda, pues se pretendía la nulidad de la liquidación oficial realizada por la administración, en la que se insiste, no se incluyó el concepto que utilizó el juez de instancia para modificar de oficio el valor del ICA que debía pagar el contribuyente. En consecuencia, el recurso de apelación está llamado a prosperar, por lo que, la Sala modificará el restablecimiento del derecho a efectos de declarar que la sociedad EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R & E S.A.S. no está obligado a pagar el Impuesto de Industria y Comercio en el Municipio de Itagüí por el año 2014, en relación con los ingresos obtenidos en el año 2013 conforme a la 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 24 liquidación de aforo realizada mediante Resolución No. 38812 del 2018.
Frente al hecho generador o no de este monto, lo cual fue objeto del recurso de apelación de la parte demandante, esta judicatura no se pronunciará por lo interpelado anteriormente, en tanto no obra material probatorio para dilucidar dicho aspecto.
4. COSTAS DE SEGUNDA INSTANCIA De conformidad con el numeral 1° del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, se condenará en costas a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Ahora bien, el Consejo de Estado, en relación con la condena en costas ha indicado que esta debe darse con base en los presupuestos objetivos y bajo un criterio valorativo y a partir de ello, corresponde al juez revisar en el expediente y en la medida de su comprobación si estas se causaron o no, ello, conforme lo dispone la Ley 1564 de 2012, a través del pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del mismo, sin que para dicha valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
En el caso particular, el recurso de apelación de la parte demandada no prosperó, mientras que el de la parte demandante sí, de ahí que, en principio, se debería condenar a la parte demandada, no obstante, del análisis sobre la procedencia y en atención a los criterios ya definidos por la jurisprudencia, no se evidencia que se justifique su imposición, por lo que, la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia, pues estas no se causaron.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 14 de enero de 2021 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Medellín, la cual quedará de la siguiente manera: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 38812 del 5 de junio de 2018 “Por medio de la cual se practica una liquidación oficial de 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 25 aforo para el año de ingresos 2013, año declarado 2014 al contribuyente EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R & E SAS” y la nulidad total de la Resolución No. 97213 del 18 de julio de 2019 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 38812 proferida el día 5 de junio de 2018”, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, se DECLARA que la sociedad EXPLANACIONES Y TRANSPORTES R & E S.A.S. no está obligado a pagar el Impuesto de Industria y Comercio en el Municipio de Itagüí por el año 2014, en relación con los ingresos obtenidos en el año 2013 conforme a la liquidación de aforo realizada mediante Resolución No. 38812 del 2018”.
SEGUNDO. NO CONDENAR en costas de segunda instancia, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones.
TERCERO. NOTIFICAR esta sentencia de conformidad con lo dispuesto por el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO. Una vez ejecutoriada esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen previa desanotación en el sistema de registro.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ Magistrada (Firmado electrónicamente) LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO Magistrada (firmado electrónicamente) SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO Magistrada Firmado Por: Juliana Nanclares Marquez 005001 33 33 006 2019 00474 01 Apelación Sentencia 26 Magistrada 018 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Liliana Patricia Navarro Giraldo Magistrada Tribunal Administrativo De Antioquia Sandra Liliana Perez Henao Magistrada 003 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: eaec1289f4611f3abe0ce891a4c0b8567760fc0390b0bd88f9e9f66d862 3e9a5 Documento generado en 07/07/2025 01:48:57 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica