SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente Pedro Olivella Solano Montería, quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 23001333300120150040901 Demandante: Rosiris Ayaso Romero Demandado: Fiscalía General de la Nación Tema: Descuento de salarios y prestaciones - Cese de actividades por huelga I. ASUNTO Se resuelve recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de mayo de 2020 proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería que negó las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Síntesis de la demanda La accionante solicitó como pretensiones: Que se declare la nulidad del oficio N° DNAG 000247 de 6 de febrero de 2015, mediante el cual la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de los valores que le fueron descontados por cese de actividades. A título de restablecimiento solicita se ordene el pago indexado de 24 días de salarios del mes de noviembre y 11 días de salarios del mes de diciembre de 2014; el excedente por concepto de prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de pagar del 4 de noviembre al 11 de diciembre del 2014.
Como fundamentos facticos indicó que presta sus servicios a la Fiscalía General de la Nación, en el cargo de Profesional de Gestión III Subdirección Seccional de Policía Judicial CTI; que hace parte del sindicato SINTRAFISGENERAL, y que fue impartida por parte de este sindicato, la directriz de atender el llamado al cese de actividades desde el 9 de octubre de 2014.
Que la Junta Directiva del sindicato desde el 8 de noviembre de 2014 selló las puertas de su lugar de trabajo con candados y cadena, obstaculizando el ingreso a la sede. Alega que hacía presencia en dichas instalaciones desde las 08:00 am hasta las 06:00 p.m., estando disponible para cualquier llamado por parte de su superior y que de ello da cuenta la planilla llevada por la subdirección seccional donde aparece que asistió a la sede, pero no laboró. Resalta que la entidad no realizó ninguna acción para que él pudiera acceder al sitio de trabajo, pese a ser su obligación legal.
No obstante, le fueron descontados de su salario 24 días del mes de noviembre y 11 días del mes de diciembre de 2014; y se le realizó proporcional el pago de prestaciones como las primas de servicios, navidad, bonificación judicial y cesantías. 2.2. Contestación de la demanda Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-001-2015-00409-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 La entidad demandada contesto la demanda, oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones de esta.
Argumenta que la entidad ha cumplido cabalmente con lo establecido en las normas. (fls 67 a 121) 2.3. Sentencia de primera instancia El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería mediante sentencia del 29 de mayo de 2020, negó las pretensiones de la demanda. El a quo luego de realizar la valoración probatoria concluyo que, la demandante no logró acreditar la efectiva prestación del servicio por su parte, o que existieran mecanismos para reponer el tiempo no laborado; por lo que no puede pretender recibir una remuneración por un servicio que no prestó. Pues se trata, de una de las consecuencias lógicas del ejercicio del derecho a la huelga, tal como la señala la Corte Constitucional.
Tampoco se demostró que la huelga se originó por causas imputables al empleador, lo que daría a lugar a que tuviera la obligación de pagar los salarios. En este orden, teniendo en cuenta que la remuneración a que tiene derecho la accionante como servidor público corresponde a una retribución por sus servicios personales, en razón a un vínculo legal y reglamentario existente con el Estado, que presupone el correlativo deber de prestar efectivamente el servicio, de acuerdo a las normas legales y reglamentarias que rigen la administración del personal al servicio del Estado; no existe en cabeza del servidor público el derecho a la remuneración por los días no laborados sin justificación legal y por ende, tampoco surge para el Estado la obligación de pagarlos.
De hacerlo se incurriría en presuntas responsabilidades penales y disciplinarias, procediendo el descuento o reintegro de las sumas canceladas por servicios no rendidos, por resultar contrario a derecho. 2.4. Recurso de apelación Inconforme con la decisión, la apoderada del demandante interpone recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia solicitando que esta sea revocada.
En síntesis, argumenta que el servicio público de la administración de justicia es un servicio público esencial y por lo tanto está prohibida la huelga. Si bien es cierto que la huelga está prohibida en el servicio público de la administración de justicia, no es menos real que tal ley no ha sido efectiva; ha sido inane, pues se hacen los llamados “paros judiciales”, que serían una especie de huelga disfrazada y que a su criterio considera justos.
En Colombia está garantizado la constitución de sindicatos y su afiliación a ellos y uno de los medios de presión para obtener logros es el paro o la huelga y, para no pagar salarios o prestaciones o despedir, debe existir la declaración de ilegalidad de la huelga e individualización de la conducta del funcionario, ya que en Colombia está proscrita la responsabilidad objetiva (situación que no ocurrió en el presente caso).
El servicio público de la administración de justicia al ser un servicio público esencial debe ser continuo. En relación a este punto, una huelga inexorablemente conlleva a paralizar la continuidad de las actividades, tal y como ha ocurrido con todos esos paros desde 2008 hasta fecha presente, entre los que se cuenta en el que estuvo involucrado el actor y cientos de trabajadores más, a muchos de los cuales, sí les pagaron sus salarios y prestaciones.
No se demostró que la huelga fuera por causa imputable al empleador. Este sustento no se compadece con la realidad probatoria procesal. En efecto; el Oficio DFGN No. 02653 del 5 de Diciembre de 2014, en el cual les informa a los trabajadores de la fiscalía entre los que se encuentra mi cliente, que teniendo en cuenta sus comunicaciones en las cuales Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-001-2015-00409-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 solicitan una aproximación que permita abrir las puertas del dialogo tendientes a una solución pronta al conflicto laboral, informa que el señor Fiscal General ha dispuesto reunirse con las organizaciones sindicales en el momento en que se levante el cese de actividades.
La huelga de los funcionarios de la Rama Judicial en 2014, entre los que se encontraba mi cliente, fue por la reivindicación de derechos laborales, situación que siempre ha sido así; desconocerlo, es desconocer una verdad a ojos vista. Esta prueba se encuentra dentro del expediente y fue relacionada en el acápite de las Pruebas de la demanda y no fue contradicha por la demandada.
Obra prueba en el expediente que acredita que los trabajadores, entre ellos mi mandante, a través de SINTRAFISGENERAL, instaron a la Fiscalía a llegar a acuerdos respecto a la recuperación del tiempo sin que se les hubiera escuchado. Las aseveraciones del A-Quo, respecto a que “Si bien el demandante afirma que el incumplimiento en la prestación del servicio no devino de su voluntad, sino de la falta de garantía por parte de la entidad empleadora al no viabilizar su ingreso a las instalaciones donde laboraba, es claro que el actuar del sindicato devino del ejercicio del derecho constitucional a la huelga, el cual debía ser garantizado por la entidad demandada, por lo que no puede atribuírsele responsabilidad alguna por la permanencia de la restricción en el ingreso a los Despachos Judiciales, pues esta podía persistir hasta tanto se logrará el acuerdo colectivo”, viola el principio de la buena fe de la demandante y su esencia en el extremo de la relación laboral de la cual es la parte débil.
Con las pruebas aportadas la demandante no logró acreditar la efectiva prestación del servicio por su parte, o que existieran mecanismos para reponer el tiempo no laborado; por lo que no puede pretender recibir una remuneración por un servicio que no prestó. Pues se trata, de una de las consecuencias lógicas del ejercicio del derecho a la huelga, tal como la señala la Corte Constitucional.
Indica que la actora sí probó dentro del proceso con documentos (Planillas diarias que firmaba cuando llegaba) y testimonios, que asistía a su lugar de trabajo, que no le permitían ingresar, que los lugares para trabajar estaban con candados y cadenas, que no existió de la Fiscalía una alternativa para que pudiera trabajar, de manera que le traslada el inferior con este sustento toda la responsabilidad al actor, cuando la parte dominante de la relación laboral es la Fiscalía, quien tenía que organizar el cómo y dónde trabajar, la demandante cumplía con llegar a su lugar de trabajo.
Había una justificación legal para no laborar, la cual era el no tener acceso a su lugar de trabajo y a sus herramientas de trabajo, de manera que exigirle que trabajara en estas condiciones era exigir un imposible. “Ante el incumplimiento del deber del trabajador de prestar el servicio por el cual se encuentra vinculado a la entidad, era obligación del pagador de abstenerse de remunerarlo por los días no trabajados sin justificación legal, pues como ya se anotó su participación en un cese de actividades no amparado en la Constitución, desliga con mayor razón, la obligación de la entidad de garantizar su derecho a la remuneración, ante el incumplimiento injustificado de sus deberes”.
En este punto, se retoma lo establecido arriba, en relación a las huelgas o paros de la Rama Judicial, en los años 2008, 2012, 2013. Es una verdad de Perogrullo que la Rama Judicial a pesar de ser considerado sus servicios como servicio público esencial, la Fiscalía General como parte de esta Rama, se ha sumado a todos las huelgas o paros a través de sus sindicatos. la huelga o paro de 2014, no fue ajena a ello.
Al plantear el juez de primera instancia que la Fiscalía tenía el derecho de no pagarle al demandante los días no laborados, sin justificación legal, hace entonces caer en la cuenta, que bajo esta teoría todos los funcionarios que han participado en las huelgas o paros de la Rama Judicial deben devolver los dineros que les pagaron por esos días que no Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-001-2015-00409-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 laboraron.
Y se trae este planteamiento, porque a quien le ha caído todo el rigor de la ley ha sido al actor y han otorgado justificación legal a los otros funcionarios que, si les pagaron, no tiene esa justificación legal, violando de contera y además su derecho a la igualdad. Bajo esta premisa, se súplica al Superior que sean admitidas las pruebas que en segunda instancia que se adjuntan, conforme a lo dicho por el artículo 212 del CPACA y se ordene una prueba para mejor proveer conforme al artículo 213, ídem, que permita demostrar a cuáles funcionarios que han intervenido en las huelgas o paros judiciales, les han dejado de pagar desde que se vienen haciendo los paros o huelgas y si han iniciado acciones de reintegro de los dineros pagados estando en cese de actividades en dichas huelgas o paros.
Concluye el apelante indicando que en el proceso se acreditó que: a) Existe certeza sobre la vinculación del actor, tiempo de servicio, salario y cargo que ocupa b) La entidad demandada no realizó el pago de salarios reclamados durante los meses de noviembre y diciembre de 2014, con ocasión del paro judicial c) Está probado que este hace parte del sindicato de trabajadores y empleados de la Fiscalía General de la Nación – SINTRAFISGENERAL d) Quedó probado que el demandante no pudo prestar sus servicios porque no pudo acceder a su sitio de trabajo en las fechas reclamadas, toda vez que la Junta Directiva del Sindicato procedió a sellar las puertas de su lugar de trabajo, colocándoles una cadena con candado, lo cual imposibilitaba el ingreso a la sede tanto de trabajadores como de público e) Probado está con las planillas y el testimonio de Richard Morales, que obran en el expediente, el actor siempre estaba presente desde las 08:00 horas hasta las 18:00 horas, encontrándose disponible a cualquier llamado por parte de su jefe, f) la demandada no hizo absolutamente nada para que el actor ingresara a su sitio de trabajo. 2.5.
Tramite en segunda instancia Admitido el recurso de apelación, por auto posterior se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, y se le dio traslado al Ministerio Público para que emitiera concepto. La apoderada de la entidad demandada se pronunció reiterando los argumentos expuestos en la contestación. Por su parte, la parte demandante y el Ministerio Público no intervinieron en esta etapa procesal.
III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 3.1. Competencia Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo esta sala es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación bajo estudio. 3.2. Problema jurídico De acuerdo con los motivos de inconformidad expuestos en el recurso de apelación, corresponde a esta Sala determinar si se ajusta a derecho la sentencia proferida por el a quo, que negó las pretensiones de la demanda; o si por el contrario, le asiste el derecho al demandante a que le sean pagados los días de salario descontados en los meses de noviembre y diciembre de 2014, deducciones realizadas en virtud del paro judicial o cese de actividades realizado por los empleados de la Fiscalía General de la Nación. Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-001-2015-00409-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 3.3.
Fundamentos de la decisión1 3.3.1 Derecho a la huelga El artículo 38 de la Constitución Política estipula: “Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad.” A su vez, el artículo 39 de la Constitución Política señala que los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones sin intervención del Estado.
Por su parte el artículo 55 ibídem garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales con las excepciones de ley y, el artículo 56 de la Carta Magna garantiza el derecho a la huelga, salvo en los servicios públicos esenciales, y difiere su reglamentación a la ley. A su turno el artículo 429 del Código Sustantivo del Trabajo define a la huelga de la siguiente forma: “la suspensión colectiva temporal y pacífica del trabajo, efectuada por los trabajadores de un establecimiento o empresa con fines económicos y profesionales propuestos a sus empleadores y previos los trámites establecidos en el presente título”.
Dicha norma fue declarada CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE en el aparte subrayado, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-858-08 de 3 de septiembre de 2008, Magistrado Ponente Dr. Nilson Pinilla Pinilla, “En el entendido de que tales fines no excluyen la huelga atinente a la expresión de posiciones sobre políticas sociales, económicas o sectoriales que incidan directamente en el ejercicio de la correspondiente actividad, ocupación, oficio o profesión”.
Asimismo, el artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo modificado por el artículo 1° de la Ley 1210 de 2008, establece las funciones de las autoridades durante el desarrollo de la huelga. Por su lado, el artículo 450, ibídem, literal a) establece que la suspensión colectiva de trabajo es ilegal cuando se trate de un servicio público.
Sobre el derecho a la huelga, es abundante la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con el alcance y el contenido del referido derecho, incluyendo los instrumentos internacionales ratificados por Colombia. Al respecto, se cita la sentencia C-432/96, en la que la Corte Constitucional sintetizó los distintos criterios jurisprudenciales sobre este tema, así: “El derecho a la huelga en la Constitución de 1991 El artículo 56 de la Constitución consagra el derecho de huelga en los siguientes términos: “Se garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador.
La ley reglamentará este derecho. ( )” En repetidas ocasiones se ha pronunciado la Corte sobre el alcance que tiene esta disposición, si se interpreta bajo la óptica de los principios constitucionales. Las directrices que se derivan de esta doctrina pueden sintetizarse de la siguiente manera: 1 El cual ha sido tenido en cuenta por esta Corporación al resolver asuntos similares (Sala Tercera de Decisión – M.P. Dra. Diva Cabrales Solano - sentencia 21 de octubre de 2022 – Expediente 23-001-33-33-007-2015-00333-01) - (Sala Cuarta de Decisión – M.P. Dr. Luis Eduardo Mesa Nieves - sentencia 17 de noviembre de 2023 – Expediente 23-001-33-33-006-2016- 00008-01) Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-001-2015-00409-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 -El derecho a la huelga no es un derecho fundamental, puesto que para su ejercicio requiere de reglamentación legal. - Sólo puede ejercerse legítimamente el derecho a la huelga cuando se respetan los cauces señalados por el legislador. - El derecho a la huelga puede ser objeto de tutela cuando se encuentra en conexión íntima con los derechos al trabajo y a la libre asociación sindical, derechos que si ostentan el carácter de fundamentales.[3] - El derecho a la huelga solamente puede excluirse en el caso de los servicios públicos esenciales, cuya determinación corresponde de manera exclusiva al legislador, o los señalados como tales por el Constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes. - El derecho a la huelga puede ser restringido por el legislador para proteger el interés general y los derechos de los demás. - El derecho a la huelga también puede ser restringido por el legislador cuando de su ejercicio se deriva la alteración del orden público.
De acuerdo con estos parámetros, puede afirmarse que, según la Constitución, el derecho de huelga está restringido de dos formas: a. Está prohibido su ejercicio en los servicios públicos esenciales que determine el legislador y, obviamente en los señalados como tales por el Constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes. b. En los demás casos, su ejercicio debe ceñirse a la reglamentación que de él haga el legislador.
Estas facultades limitadoras que se delegan de manera exclusiva en el órgano legislativo, sin embargo, no pueden ser desarrolladas de manera arbitraria; de lo contrario, el derecho de huelga dejaría de ser un verdadero derecho. Por esta razón, la Corte puede entrar a revisar la reglamentación a la que se encuentra sometido el derecho, para determinar si ésta corresponde a los principios que informan la Constitución. (..) Conforme a esta definición puede señalarse como núcleo esencial del derecho de huelga, la facultad que tienen los trabajadores de presionar a los empleadores mediante la suspensión colectiva del trabajo, para lograr que se resuelva de manera favorable a sus intereses el conflicto colectivo del trabajo.
Esta facultad, claro está, no es absoluta. El punto es que la huelga constituye un mecanismo cuya garantía implica el equilibrar las cargas de trabajadores y empleadores en el marco del conflicto colectivo de trabajo. Las restricciones al derecho de huelga deberán tener en cuenta este propósito, de modo que si bien tal derecho puede ser limitado con el fin de proteger otros de mayor jerarquía (v.g. los derechos fundamentales) o el interés general (bajo la forma del orden público, por ejemplo), el poder que la Constitución pretende reconocer a los trabajadores no puede quedar desfigurado”.
(Negrillas por fuera del texto). Ahora, sobre las limitaciones al derecho a la huelga, la Corte Constitucional en la sentencia C122-12 indicó que, entre otras actividades, dicho derecho ha de ser limitado para los trabajadores que laboran al servicio de la administración de justicia: 3.4.1. La limitación de la huelga en Colombia Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-001-2015-00409-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 “En Colombia, la huelga no es un derecho absoluto, sino relativo, pues puede ser restringido por el interés general, los derechos de los demás y cuando de su ejercicio se derive alteración del orden público.
Este derecho debe ejercerse en el marco jurídico invocado por el Preámbulo, atendiendo a la prevalencia del interés general, y al entendimiento de que todo derecho tiene deberes correlativos, siendo un instituto definido por preceptos constitucionales y legales. Sin embargo, las restricciones que el legislador imponga al ejercicio del derecho de huelga no pueden ser arbitrarias, ni desconocer su magnitud jurídica pues lo harían complemente inoperante: “El derecho de huelga está restringido de dos formas: está prohibido su ejercicio en los servicios públicos esenciales que determine el legislador y, obviamente en los señalados como tales por el Constituyente.
En los demás casos, su ejercicio debe ceñirse a la reglamentación que de él haga el legislador. Estas facultades limitadoras que se delegan de manera exclusiva en el órgano legislativo, sin embargo, no pueden ser desarrolladas de manera arbitraria; de lo contrario, el derecho de huelga dejaría de ser un verdadero derecho.” Por lo anterior, la Corte Constitucional ha establecido dos condiciones para que se pueda restringir el derecho de huelga: "En primer término es necesario que ésta sea materialmente un servicio público esencial.
Y, en segundo término, desde el punto de vista formal, es necesario que el Legislador haya expresamente definido la actividad como servicio público esencial y restringido el derecho de huelga en ella". Adicionalmente, en jurisprudencia más reciente esta corporación ha señalado que las restricciones que se impongan al ejercicio del derecho de huelga deben ser necesarias, indispensables, razonables y proporcionadas a la finalidad que se pretende alcanzar, con el fin de no hacerlo nugatorio o impracticable, pues si ello no es así, se atentaría contra la libertad sindical.
En Colombia, la Ley ha limitado el Derecho a la huelga entre otros en los siguientes servicios: la Banca Central, la seguridad social relacionada con salud y pago de pensiones[40], los servicios públicos domiciliarios, la administración de justicia, el Servicio que presta el Instituto Nacional Penitenciario “INPEC”, el transporte público aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre y su operación en el territorio nacional, la prevención y control de incendio, las actividades de la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales (DIAN), entre otros”.
(Negrillas por fuera del texto). 3.3.2 El servicio de administración de justicia El artículo 228 Constitución indica sobre la administración de justicia, lo siguiente: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.
Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo”. Sobre este aspecto, el Consejo de Estado, en providencia dieciséis (16) de abril de dos mil quince (2015), Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 11001-03-15-000-2014-04079-00 (AC), señaló: “El artículo 125 de la Ley 270 de 1996 establece que “La Administración de Justicia es un servicio público esencial”.
Tal declaratoria se produce por cuanto su prestación viene prevista para satisfacer una necesidad de carácter general, obtener el desarrollo de una vida plena y satisfactoria en sociedad, razón por la Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-001-2015-00409-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 cual debe garantizarse su acceso no solo permanente sino continuo a toda la comunidad.
Precisamente por ello, en la sentencia C-037 de 1996 la Corte Constitucional sostiene que: “Uno de los presupuestos esenciales de todo Estado, y en especial del Estado social de derecho, es el de contar con una debida administración de justicia. A través de ella se protegen y se hacen efectivos los derechos, las libertades y las garantías de la población entera, y se definen igualmente las obligaciones y los deberes que le asisten a la administración y a los asociados.
Se trata, como bien lo anota la disposición que se revisa, del compromiso general en alcanzar la convivencia social y pacífica, de mantener la concordia nacional y de asegurar la integridad de un orden político, económico y social justo.”. A juicio de la Sala al actor no le asiste razón para aseverar que se le vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, huelga y trabajo con ocasión del descuento salarial efectuado por la Fiscalía. Lo anterior en atención a que, tal como quedó expuesto en detalle en el acápite VI.1.3 de este fallo: -La administración de justicia es un servicio público esencial y le viene restringido constitucional y legalmente el derecho a la huelga, lo cual impone su prestación permanente y continua salvo las excepciones de ley.
“Bajo tal entendido, el artículo 228 superior impone que la administración de justicia y las distintas actuaciones indispensables para cumplir con el fin de preservar el orden económico y social justo, deben ceñirse invariablemente al principio de continuidad. Ello demanda de los empleados y funcionarios vinculados a la Rama Judicial la obligación de prestar el servicio de justicia en forma permanente y regular, sin interrupciones en el tiempo ni en el espacio, salvo las excepciones de ley.
Precisamente por lo expuesto no se garantiza el derecho de huelga en los servicios públicos esenciales, entre ellos el de administración de justicia, derecho que, además, no es absoluto sino relativo en tanto puede ser restringido por el interés general, la satisfacción de los derechos de los demás, y cuando de su ejercicio se derive alteración del orden público.
Empero, las restricciones que el legislador imponga al ejercicio del derecho de huelga no pueden ser arbitrarias, ni desconocer su magnitud jurídica pues lo harían inoperante”. Así las cosas, precisamente por lo expuesto se limita el derecho de huelga administración de justicia, derecho que, además, no es absoluto sino relativo en tanto puede ser restringido por el interés general, la satisfacción de los derechos de los demás, y cuando de su ejercicio se derive alteración del orden público. 3.3.3 Retención o descuento de salarios por huelga o paro de labores y procedimiento para descuento Según los artículos 149 y 150 del C.S.T, los descuentos salariales sólo pueden ordenarse deducciones salariales con el consentimiento del trabajador y por orden judicial.
No obstante, cuando se trata de pago de salarios como consecuencia de un cese de labores, el C.S.T. contempla una norma especial. En efecto, dispone el artículo 51 de este ordenamiento, que el contrato de trabajo se suspende "Por huelga declarada en la forma prevista en la Ley". El artículo 53 ibídem dispone " se interrumpe para el trabajador la obligación de prestar el servicio prometido, y para el empleador la de pagar los salarios de estos”.
Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-001-2015-00409-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 En la sentencia C-1369 de 2000 de la Corte Constitucional, se examinó la constitucionalidad de la expresión " la huelga sólo suspende los contratos de trabajo por el tiempo que dure " contenida en el artículo 449, así como de los artículos 51, numeral 7 y 53 del C.S.T., declarando la exequibilidad condicionada de los apartes acusados, indicando que ante la suspensión de los contratos de trabajo con ocasión a la huelga, el empleador no está obligado a pagar salarios y demás emolumentos correspondientes a ese lapso, salvo en los casos en los que la huelga sea imputable al empleador por desconocer derechos laborales legales o convencionales, jurídicamente exigibles.
No obstante, aclaró que, en todo caso, sin importar la causa del conflicto y la cesación colectiva, el empleador debe garantizar el derecho irrenunciable a la seguridad social de los trabajadores que participaron en el cese de actividades mediante el pago de los correspondientes aportes para salud y pensiones. Posteriormente, la Corte Constitucional en la sentencia T-1059 de 2001, en ese mismo sentido, en referencia al no pago de salarios a una docente oficial que cesó en la prestación de sus servicios con ocasión de un paro; señaló que "procede el descuento y por ende el no pago de los días de salario no laborados con ocasión de la suspensión de la relación laboral motivada en la huelga legalmente declarada, excepto cuando sus causas son imputables a culpa del empleador.
Con mayor razón procede el descuento autorizado por la misma ley por la inasistencia al trabajo, con motivo de un cese de actividades o paro no autorizado legalmente, sino por el contrario prohibido por la ley". Siguiendo los mismos derroteros, en sentencia T-927 de 2003 La Corte Constitucional ha señalado: “2.2. cómo se infiere de la jurisprudencia de la corte el derecho de huelga no es absoluto, y se encuentra condicionado a la reglamentación que establezca el legislador, quien puede imponer restricciones o limitaciones por razones de orden público, para proteger los derechos ajenos y de la colectividad y asegurar la prestación de los servicios públicos y, en general, con el fin de alcanzar una finalidad constitucional que se estime esencial o constitucionalmente valiosa.
( ) Ciertamente el no pago de salarios a los trabajadores durante el periodo de la huelga los priva de unos ingresos económicos que los afectan tanto en lo personal como en lo familiar, con las consiguientes repercusiones sociales y políticas. sin embargo, a juicio de la corte, ello se justifica constitucionalmente por las siguientes razones: a) El pago de salarios tiene como causa la prestación del servicio por los trabajadores. por consiguiente, dada la naturaleza sinalagmática del contrato laboral, el cumplimiento de dicha prestación hace exigible a su vez el cumplimiento de la obligación del empleador de pagar aquéllos. el pago de salarios, sin la contraprestación de la prestación de servicios al empleador, puede configurar un enriquecimiento ilícito a favor de los trabajadores.
Si bien la falta de prestación del servicio no resulta de una omisión deliberada e individual de los trabajadores, sino que obedece a la consecuencia de una decisión y acción colectivas, de la cual no debe hacerse responsable individualmente a los trabajadores sino a la organización sindical, lo cierto es que, si al trabajador puede no serle imputable el hecho de la huelga, tampoco, en principio, puede atribuírsele al empleador. en estas circunstancias, el derecho de huelga que se puede ejercer a través de la organización sindical y que determina la solidaridad de los trabajadores para cesar en el ejercicio de la actividad laboral no debe, en justicia, repercutir exclusivamente en la lesión del patrimonio del empleador y en la afectación de su derecho a la libertad de empresa.
Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-001-2015-00409-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 ( ) c) El efecto de la huelga en el no pago de salarios responde no sólo a razones jurídicas, sino a un principio de equidad, pues es injusto, irrazonable y desproporcionado que las consecuencias o perjuicios económicos que se derivan de la huelga deban recaer única y exclusivamente en una sola de las partes - los empleadores - y no en ambas, esto es, tanto en éstos como en los trabajadores.
A las cargas constitucionales que implican la función social de la propiedad y de la empresa y el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares (arts. 2, inciso 2, 58, 95 y 333 de la c.p.) no puede sumarse la imposición de una carga que resulta inequitativa y desproporcionada, por afectar el patrimonio de la empresa en forma injustificada.
(…) adicionalmente, la huelga sufragada por los empleadores incidiría como una carga doble en el patrimonio de éstos, pues no sólo tendrían que pagar salarios durante el cese de actividades, sino adicionalmente los beneficios laborales obtenidos por la realización de éste. - distinta es la situación que se presenta en los casos en que la huelga de los trabajadores no sólo es lícita, sino que obedece a reclamaciones respecto de las condiciones de trabajo que se estiman perfectamente legítimas, y se origina en causas que son imputables al empleador.
Es posible imputar la huelga a la culpa del empleador, cuando ella se origina en una conducta antijurídica de éste, como sería el incumplimiento de sus obligaciones o de los deberes legales, contractuales o convencionales, que son jurídicamente exigibles v.gr., el pago de salarios. De este modo, cuando la huelga obedece a una justa causa la suspensión de los contratos de trabajo equivale en la práctica a que el empleador haya dispuesto dicha suspensión y se justificaría el pago de los salarios, porque según el art. 140 del c.s.t. puede causarse el salario sin prestación del servicio, cuando durante la vigencia del contrato su omisión se deriva de la disposición o de la culpa de aquél. Es evidente que en aquellos casos en que la huelga es causada por culpa exclusiva del empleador, las consecuencias jurídicas de la misma relativas a la suspensión de los contratos de trabajo resultan inaplicables, toda vez que la conducta del empleador al incidir directamente en el origen del conflicto colectivo genera una clara responsabilidad, que justifica la reparación del perjuicio causado a los trabajadores, como consecuencia de la referida suspensión ”.
Ahora bien, en lo que se refiere al procedimiento que debe adelantar la Administración para efectuar descuentos salariales como consecuencia de un cese colectivo de labores – en especial en caso de un paro –, en consideración al debido proceso administrativo (artículo 29 Constitución Política), la Corte Constitucional en sentencia T-331A/06, expresó: “El Decreto 1647 de 1967, en su artículo 1º, establece que los pagos por sueldo o cualquier otra forma de remuneración a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales, serán por servicios rendidos.
A su vez el artículo 2º ibídem señala que los funcionarios que deban certificar los servicios rendidos por los servidores públicos estarán obligados a ordenar el descuento de todo día no trabajado sin la correspondiente justificación legal. Norma que impone a la administración la obligación de descontar del salario de la actora, o más bien, de abstenerse de pagar el valor del salario equivalente a los días no laborados, pues de pagarlos estaría permitiendo que se enriqueciera sin justa causa en perjuicio de la misma administración pública, además de incumplir con el deber de todo servidor público de hacer cumplir la Constitución y la leyes, Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-001-2015-00409-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 incurriendo presuntamente en la falta disciplinaria prevista en el Código Único Disciplinario, artículo 40 de la ley 200 de 1995.
La remuneración a que tiene derecho el servidor público como retribución por sus servicios personales, en razón a un vínculo legal y reglamentario existente entre éste y el Estado, presupone el correlativo deber de prestar efectivamente el servicio, de acuerdo a las normas legales y reglamentarias que rigen la administración del personal al servicio del Estado.
Por lo tanto, no existe en cabeza del servidor público el derecho a la remuneración por los días no laborados sin justificación legal y por ende, tampoco surge para el Estado la obligación de pagarlos. De hacerlo se incurriría en presuntas responsabilidades penales y disciplinarias, procediendo el descuento o reintegro de las sumas canceladas por servicios no rendidos, por resultar contrario a derecho.
Operativamente el pago del salario a los servidores públicos se realiza a través de una nómina suscrita por los funcionarios competentes en cada entidad y acorde a lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 1647 de 1967, debe el funcionario a quien corresponda certificar que los servicios se prestaron efectivamente, producir y comunicar la novedad relacionada con la ausencia y por ende el descuento por días no laborados sin justificación legal.
Pues, no existe causa legal para su pago. En el Decreto aludido, no se observa la exigencia de formalidad sustancial o procedimiento especial para aplicar el descuento o no pago que procede ipso jure, cuandoquiera que un servidor público no presta el servicio a que se encuentra obligado sin justificación de ley. La aplicación de esta disposición procede de plano, previa verificación de los siguientes presupuestos: a) Ausencia al sitio de trabajo para la prestación del servicio sin justificación legal; b) Certificación del jefe inmediato reportando dicha ausencia; c) Orden de descuento por nómina de los días certificados como no laborados.” (Negrillas por fuera del texto) Del recuento jurisprudencial se tiene que, la Corte Constitucional tiene establecido que el no pago de salarios originado en la cesación del servicio público por huelga o paro, es viable constitucionalmente por el tiempo que ella dure, a menos que la huelga sea imputable al empleador por incumplimiento de sus obligaciones laborales jurídicamente exigibles.
También ha explicado que si el pago de salarios es procedente en una huelga legal lo anterior es así, con mayor razón procede dicho descuento autorizado por la misma ley, por la inasistencia al trabajo con ocasión de un cese de actividades o paro no autorizado legalmente, sino prohibido específicamente por ella. Así mismo y a juicio de la Corte, el ordenamiento jurídico no establece un procedimiento o formalidad especial para efectuar los descuentos salariales derivados de la realización de un cese colectivo de labores, sino, simplemente, la obligación de la administración de verificar la ausencia de prestación del servicio a través de las constancias y certificaciones que sean del caso, así como la de adoptar esa decisión – descuento salarial – mediante la orden de nómina respectiva, la cual el interesado puede controvertir por la vía gubernativa o jurisdiccional.
Esta jurisprudencia ha aclarado que los descuentos que se realicen con ocasión del cese colectivo de labores no implican una sanción disciplinaria y, por tanto, no requieren adelantar previamente un proceso de esta naturaleza, pues dichos descuentos son la consecuencia jurídica directa de la no prestación del servicio sin justificación legal, independientemente de que esto último acarreé una responsabilidad disciplinaria.
Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-001-2015-00409-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 3.4. Solución al caso concreto En aras de dar solución al problema jurídico planteado, con las pruebas obrantes en el plenario se acredita lo siguiente: ➢ El actor el 29 de enero de 2015, radicó solicitud ante la Fiscalía General de la Nación, para obtener el pago de los salarios que le fueron descontados en los meses de noviembre y diciembre de 2014 (Fl 11). ➢ La anterior solicitud es resuelta negativamente por la entidad demandada a través de oficio DNAG 000247 de 6 de febrero de 2015 (fls 9-10). ➢ En las Planillas de reporte de asistencia por cese de actividades sindical de la Subdirección Seccional Policía Judicial CTI, de los días 10 al 14, 18 y 19 de noviembre de 2014 (fls 19 a 25), se encuentra consignado que la demandante asistió a sede, pero no laboró. ➢ Que la Subdirectora Seccional PJ CTI Córdoba certifica que la demandante no laboró del 21 al 30 de noviembre y del 1 al 3 y del 4 al 9 de diciembre de 2014 (fls 26 a 35) Dirección Seccional de Fiscalía Córdoba ➢ Se observan liquidación o nóminas de los meses de noviembre y diciembre de 2014 (fls 35-38). ➢ Memorando No. 000041 de 20 de noviembre de 2014 (fl 48-51), expedido por el Director Nacional de Apoyo a la Gestión, con destino a los Directores y Subdirectores Seccionales de Apoyo a la Gestión, al Jefe del Departamento de Administración de Personal y al Subdirector de Tecnologías de Apoyo a la Gestión, se ordenó: "Teniendo en cuenta que mediante Circular Nro. 0014 de 18 de noviembre de 2014, el señor Fiscal General de la Nación impartió instrucciones precisas sobre el deber de dar aplicación a las deducciones salariales a las que haya lugar, por la no prestación efectiva del servicio, a continuación se establecen los procedimientos que deben observarse estrictamente, con miras a cumplir las mencionadas directrices evitar posibles responsabilidades fiscales, así. 1.Es deber de los Directores Nacionales y Seccionales reportar y certificar los servidores de su respectiva dependencia que no han prestado efectivamente el servicio en el mes de noviembre de 2014, identificando puntualmente al trabajador, así como los días que no laboró, a más tardar el día 21 de noviembre a las 11:00 a.m. al correo electrónico informes.despachosPfiscalia.gov.co y al Departamento de Administración de Personal o Subdirección Secciona/ de apoyo a la gestión según corresponda, so pena de las medidas administrativas o disciplinarias a que haya lugar.
Se deberá incluir en el sistema STARSISO la novedad de días no laborados de los servidores que no han presentado efectivamente el servicio, de conformidad con las certificaciones aportadas por los directores nacionales y Directores Seccionales que Correspondan ( )” (subrayado por fuera del texto). ➢ Reporte de hoja de vida del actor, en la sección de “novedades administrativas”, se consigna como días no laborados: tipo de novedad “Ausencia laboral”: 21 días de noviembre y 9 días en diciembre de 2014 (fls 47-50).
Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-001-2015-00409-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 El material probatorio relacionado, la norma y la jurisprudencia aplicable al caso, dan lugar a las siguientes inferencias y conclusiones: 1. Respecto al argumento alegado por el actor en cuanto a que los actos demandados vulneran los artículos 2, 25, 29 y 53, dado que la entidad realiza unos descuentos salariales y prestacionales al demandante, sin justa causa.
Para la Sala dicho argumento no tiene vocación de prosperidad, pues, conforme la actuación desarrollada por la Fiscalía General de la Nación, de la cual da cuenta el material probatorio referenciado, la misma se apegó a la Constitución, la ley, así como a lo sostenido por la jurisprudencia, está última que ha señalado: “La administración de justicia es un servicio público esencial y tiene restringido constitucional y legalmente el derecho a la huelga, lo cual implica su prestación permanente y continua salvo las excepciones de ley.
Bajo tal entendido, el artículo 228 Superior impone que la administración de justicia, con el fin de preservar el orden económico y social justo, deben ceñirse al principio de continuidad. Por ello, ha sostenido el Consejo de Estado “los empleados y funcionarios vinculados a la Rama Judicial tienen la obligación de prestar el servicio de justicia en forma permanente y regular, sin interrupciones en el tiempo ni en el espacio, salvo las excepciones de ley.
Precisamente por lo expuesto no se garantiza el derecho de huelga en los servicios públicos esenciales, entre ellos el de administración de justicia, derecho que, además, no es absoluto sino relativo en tanto puede ser restringido por el interés general, la satisfacción de los derechos de los demás, y cuando de su ejercicio se derive alteración del orden público.”2 (negrillas por fuera del texto).
En ese sentido, resulta claro que la prestación del servicio de justicia es un servicio público esencial, por lo que se tienen restricciones en material de huelga, de manera que, ante la falta de prestación del servicio o cese de actividades, era viable los descuentos salariales correspondientes. Adicionalmente, si bien existen planillas de asistencia, lo cierto es que las mismas no tienen la virtualidad de incidir en la decisión, teniendo en cuenta que, los periodos por los cuales no se hizo el pago, fueron del 10 de noviembre al 9 de diciembre de 2014, y dichos documentos precisamente dan cuenta que el actor asistió y no laboró y en otros días no asistió ni laboró, por lo que no se hizo acreedor al pago de los salarios, dado que no se mostró que la imposibilidad que alega para laborar, sea atribuible a la entidad, como ya se expuso. 2.
En cuanto al argumento que a otro personal de la Fiscalía le fue reconocido pago salarial por el mismo término pese a que las instalaciones estuvieron cerradas, se advierte que, a pesar de que esto fue certificado por la entidad, lo cierto es que se precisó que a un grupo de 5 servidores no se le efectuó el pago completo, sin que se haya probado por la parte actora, que quienes recibieron el salario completo por los tiempos discutidos, hayan participado del cese de actividades.
Así entonces, para este Tribunal, tal como lo dispuso la entidad demandada, no es procedente reconocer salarios por periodos en los cuales no se prestó el servicio. Se resalta que, la jurisprudencia constitucional, acorde el recuento citado en el acápite anterior, tiene establecido que el no pago de salarios cuando es originado por la 2 Consejo de Estado, C.P. MARCO ANTONIO VELILLA MORENO dieciséis (16) de abril de dos mil quince (2015), Radicación número: 11001-03-15-000-2014-04079-00(AC) Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-001-2015-00409-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 cesación del servicio público por huelga o paro, es viable constitucionalmente por el tiempo que ella dure, a menos que la huelga sea imputable al empleador por incumplimiento de sus obligaciones laborales jurídicamente exigibles, dado que si procede el descuentos de salarios por huelgas permitidas constitucionalmente “Con mayor razón procede dicho descuento autorizado por la misma ley, por la inasistencia al trabajo con ocasión de un cese de actividades o paro no autorizado legalmente, sino prohibido específicamente por ella” (resaltado fuera del texto) en este sentido se pronunció el Consejo de Estado en providencia del 16 de abril de 20153.
La Corte Constitucional en sentencia C-1369 de 2000 indicó que procede el pago de salarios en casos de huelga, si la causa del cese de actividades proviene de un actuar antijurídico del empleador, así “cuando ella se origina en una conducta antijurídica de este (empleador) como sería el incumplimiento de sus obligaciones o de los deberes legales contractuales o convencionales que son jurídicamente exigibles, caso en el que permanecería la obligación en cabeza del empleador”.
En sentencia T- 927 de 2003, se expuso el alcance que tuvo esa jurisprudencia en un caso concreto estudiado por la misma Corte, sosteniendo que “Es posible imputar la huelga a la culpa del empleador, cuando ella se origina en una conducta antijurídica de éste, como sería el incumplimiento de sus obligaciones o de los deberes legales, contractuales o convencionales, que son jurídicamente exigibles v.gr., el pago de salarios.” En virtud de lo anterior, aunque la huelga no es permitida en este sector, contrario a lo expuesto por la parte recurrente, no se encuentra probado que la huelga se originó en causas imputables al empleador, dado que el origen de la huelga no deviene por el no pago de prestaciones sociales o salario. 3.
Respecto al argumento de la parte recurrente, que en la Rama Judicial se han realizado distintos paros o ceses, la Sala no entrara a emitir pronunciamiento alguno, pues se discute puntualmente las actuaciones originadas en razón del cese de actividades de la Fiscalía General de la Nación. 4. Finalmente, en cuanto a la solicitud de decretar pruebas a través de un auto de mejor proveer, para acreditar los pagos de los meses de noviembre y diciembre de 2014 realizados a los funcionarios pertenecientes a la Unidad de Crimen Organizado, conforme el artículo 213 del CPACA; no considera necesaria la Sala el decreto de tal prueba, ya que aparte de lo dicho en los párrafos anteriores acerca de no ser debatido en primera instancia, no lo considera un punto oscuro, ya que lo debatido en este proceso es el descuento salarial del actor por el cese de actividades convocado por los sindicatos de la entidad demandada en el año 2014, y su caso es analizado con las circunstancias probatorias que obran en el expediente.
Por todo lo anterior, se estima que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, y ante la no prestación del servicio sin justificación alguna, recaía en la entidad demanda la obligación legal de efectuar el descuento del salario; pues, como lo ha dicho la Alta Corporación, el descuento salarial es una de las consecuencias del ejercicio del derecho a la huelga, pues garantizar el pago del salario de los trabajadores en huelga, podría conllevar al abuso del mismo por los trabajadores.
Por lo tanto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 3 Sentencia ibídem Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-001-2015-00409-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 3.5. Costas Teniendo en cuenta que la demanda no fue interpuesta con manifiesta carencia de fundamento legal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P. no hay lugar a imponer condena en costas a la parte demandante.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA:
PRIMERO. Confirmar la sentencia del 29 de mayo de 2020 expedida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería que negó las pretensiones de la demanda, conforme las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen. Notifíquese y cúmplase La anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha4. Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) PEDRO OLIVELLA SOLANO (Firmado electrónicamente) LUZ ELENA PETRO ESPITIA (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE 4 Providencia firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.