1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 100 Magistrado Ponente: GONZALO PERDOMO CABRERA Radicación: 76001233300720170058600 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho laboral Demandante: Aurora Amador Gómez Apoderado: Gerardo Olaya olayagaitanasesoresconsultores@gmail.com; golayaosorio@gmail.com;
Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Apoderada: Nancy Magali Moreno Cabezas dsajclinotif@cendoj.ramajudicial.gov.co; galdesajvalle4@cendoj.ramajudicial.gov.co; Ministerio Público: Procurador 136 Judicial II para Asuntos Administrativos ochaves@procuraduria.gov.co Asunto: Prima especial - caducidad Agotado el trámite surtido en los artículos 179 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, procede la Sala Transitoria a dictar la sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia. 1.- ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento el derecho, establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la señora Aurora Amador Gómez, interpuso demanda, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.- Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos “el de primera instancia proferido por la Dirección seccional Administrativa de Cali, contenido en la resolución 0371 del 24-02-2015; y el de segunda instancia contenido en la resolución 4341 de 15-06-2016 proferida por la Dirección ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá, por la cual confirma la negativa de primera instancia, las que negaron las pretensiones de reliquidación de salarios, las primas: de navidad, de servicios y de vacaciones; las vacaciones, y las cesantías desde 1993 hasta diciembre 30 de 2003. 2 (…) Que se ordene el pago de las bonificaciones por servicios prestados desde 1997 hasta 30 de diciembre de 2003, debidamente ajustadas al 100% del salario asignado mensualmente por cada año. … como consecuencia de la nulidad solicitada, se declare que la Nación, Rama Judicial – dirección Ejecutiva de administración Judicial, y el Consejo Superior de la Judicatura Sala Administrativa, son responsables de los perjuicios materiales, ocasionados por el mal pago de salarios, las primas de: navidad, de servicios y prima de vacaciones; de las vacaciones y de las cesantías desde 1993 hasta la fecha, así como las bonificaciones por servicios prestados desde 1997 hasta la fecha de retiro de la demandante AMADOR GÓMEZ el 30 de diciembre de 2003. … se ordene la reliquidación y proceda el pago de la diferencia de los excedentes del salario correspondiente a los años de 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003, como Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga. … se ordene (…9 hacer la re-liquidación y proceda al pago de las diferencias de los excedentes de las bonificaciones por servicios prestados por los años 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003 como Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga. … se ordene a la parte demandada hacer la re-liquidación y proceda al pago de la diferencia de los excedentes de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª DE 1992 correspondiente a los años 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003, como Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga…” (Sic). 1.2.- Que se ordene la actualización de las anteriores condenas conforme el I.P.C. certificado por el DANE de acuerdo al artículo 192 del C.P.A.C.A. 2.- HECHOS DE LA DEMANDA 2.1.- La parte demandante laboró como Magistrada del Tribunal Superior de Buga en el periodo comprendido entre enero de 1993 al 30 de diciembre de 2003. 2.2.- Durante su vinculación laboral la demandante recibió el pago del salario, prima especial, primas de navidad, de servicios y de vacaciones, de las vacaciones y de las cesantías disminuidos en un 30%, a consecuencia de la errada interpretación y aplicación que la demandada hizo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Dicha disminución también se predica también de las bonificaciones por servicios prestados desde 1997 hasta la fecha de retiro, el 30 de diciembre de 2003. 3 2.3.- El 15 de febrero de 2015 la parte actora elevó solicitud a la demandada, tendiente al pago de los dineros adeudados, misma que fue resuelta negativamente mediante Resolución 0371 del 25 de marzo de 2015.
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación el 6 de abril de 2016, el que fue desatado a través de la Resolución 4341 del 16 de junio de 2016. 2.4.- Se agotó el requisito prejudicial de conciliación ante el Ministerio Público, la cual se declaró fallida ante la negativa de la parte convocada. 3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION La parte demandante inició argumentando que conforme al artículo 90 de la Constitución Política el Estado debe responder por el año antijurídico causados a los administrados y para ello basta con demostrar tres elementos i) una actuación administrativa que puede calificarse de irregular, ii) un daño antijurídico y iii) un nexo causal entre tal conducta y el daño generado.
Así, la entidad demandada al pagar los salarios entre los años 1993 y 2003 incurrió en un error grave disminuyendo el porcentaje del 30% del salario fijado por el Gobierno Nacional para los Magistrados del Tribunal Superior, calificándolo como prima especial. Tal y como fue reconocido por el Consejo de Estado del 29 de abril de 2014 en nulidad simple, por la errada interpretación del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 que vulnera los principios constitucionales, derechos fundamentales y de la OIT sobre protección y garantía de los salarios, prestaciones sociales, primas y demás derechos laborales del trabajador.
La administración al mantener la errada interpretación del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 vulneró el artículo 13 Constitucional y causó un daño antijurídico contra la dignidad de la persona al estar de su salario un 30% y negar la reliquidación y pago de los valores demandados. Para respaldar sus afirmaciones cita abundante jurisprudencia del Consejo de Estado.
Posteriormente, se ocupó de discriminar como normas violadas los artículos 13, 25 y 53 de la Carta Magna, 14 de la Ley 4 de 1992, decretos 57 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 76 de 1997, 64 de 1998, 044 de 1999, 2740 de 2000, 2777 de 2001, 673 de 2002 y 3569 de 2003. En esa dirección señaló que la demanda quebranta las normas referidas al negar la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales de la demandante, desconociendo la nulidad de los decretos que fijaron la prima para los años 1993 a 2007 y la jurisprudencia emitida al respecto.
Ello ubica al peticionario en condición de desigualdad con otros funcionarios públicos, pues le rebaja el 30% del sueldo 4 básico y vulnera el artículo 25 Constitucional, porque no se remunera el trabajo en condiciones dignas y justas. También se vulnera el artículo 13 de la Carta Máxima por el trato desigual con otros empleados judiciales a quienes ya se les reconoció la liquidación que aquí se pretende.
Afirmación que respaldo en jurisprudencia de la Corte Constitucional – Sentencia SU-995 del 9 de diciembre de 1999. 3.- CONTESTACION DE LA DEMANDA La parte demandada1 contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, bajo los siguientes argumentos: 3.1.- La prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 fue creada sin carácter salarial.
El 2 de septiembre de 2019 en el expediente 2016-00041-02 el Consejo de Estado – Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda dictó Sentencia de Unificación en la que consideró que la administración equivocadamente tuvo el 30% del salario como prima especial sin carácter salarial y, por tanto, liquidó las prestaciones sociales y demás emolumentos sobre el 70% de la asignación básica, fijando las reglas jurisprudenciales para resolver el asunto.
Mediante auto del 7 de octubre de 2019 se aclaró la providencia referida en el sentido de precisar que los jueces no tienen un tope porcentual como lo establecía el Decreto 1251 de 2009, no obstante, el límite corresponde al que fije el Gobierno Nacional anualmente en los decretos salariales que expide. Y de acuerdo a la jurisprudencia, los jueces de la República tienen derecho al reconocimiento y pago de i) las diferencias causadas por concepto de reliquidación de prestaciones sociales y laborales con la base del 100% del salario básico mensual; y, ii) el 30% adicional, calculado sobre el 100% del salario básico, como prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, sin carácter salarial. 3.2.- Se ocupó de la prescripción extintiva, regla jurisprudencial referida en la sentencia de unificación, según la cual, el derecho prescribe en 3 años, los cuales pueden interrumpirse con la presentación de la solicitud, contando este lapso hacía atrás, pues “no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa”.
Por consiguiente, debe aplicarse la prescripción trienal, contada a partir de la exigibilidad del derecho, es decir, a la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 o desde la vinculación en el cargo de juez, en caso de ser posterior, fenómeno que se interrumpe con la presentación de la solicitud ante la administración y, hay lugar a reconocer los últimos 3 años anteriores a dicha fecha. 1 Abogada Nancy Magali Moreno Cabezas. 5 Trajo a colación los efectos vinculantes de la sentencia de unificación, tal y como lo prescribe el artículo 10 del C.P.A.C.A. Y también, que el 11 de marzo de 2021 se expidió el Decreto 272 acogiendo lo dispuesto en la sentencia unificadora del 2 de septiembre de 2019, norma que reconoció el derecho desde el 1 de enero de dicha calenda. 3.3.- Agregó que existe imposibilidad presupuestal de atender los superiores gastos de la inclusión en nómina de la reliquidación, motivo por el cual no es dable proponer fórmula conciliatoria.
Ello, en atención a lo dispuesto en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, compilado en el Decreto 1068 de 2015, según el cual los actos administrativos que afecten apropiaciones presupuestales deben contar con los certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender el gasto. Por ende, deben negarse las pretensiones de la demanda.
Propuso las excepciones de “Caducidad del medio de control”, “Inexistencia de causa para demandar”, “Prescripción trienal de derechos laborales” y la “Innominada o genérica”. 4.- TRÁMITE El proceso correspondió por reparto al Despacho 007 del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca. Los magistrados de la Corporación el 30 de agosto de 2017 se declararon impedidos, motivo por el cual se remitió el expediente al Consejo de Estado para que resolviera lo pertinente.
Aceptado el impedimento se ordenó nombrar conjuez para la causa, y a través de la providencia del 23 de mayo de 2022 se resolvió admitir la demanda y notificar personalmente a la demandada y al ministerio público. Notificada la entidad demanda y los demás sujetos procesales, se corrió traslado para la contestación de la demanda, oportunidad procesal en la que propusieron las excepciones descritas anteriormente.
El 2 de octubre de 2023 mediante auto interlocutorio se dijo que no había excepciones previas que resolver, y las propuestas deberán desatarse en la sentencia. Además, señaló que la caducidad se declarará no probada, “toda vez que el presente asunto versa sobre prestaciones periódicas, razón por la cual la presente acción podrá interponerse en cualquier tiempo, tal y como lo establece el literal c) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA”2 2 Archivo índice 44 aplicativo samai. 6 Acto seguido, se fijó el litigio3, se incorporaron las pruebas y se decidió sobre las peticiones probatorias de las partes, para finalmente aplicar la figura de sentencia anticipada de que trata el artículo 182A del C.P.A.C.A. modificado por la Ley 2080 de 2021, ordenando a los sujetos procesales y demás intervinientes presentar sus alegaciones conclusivas por escrito dentro de los 10 días siguientes a la notificación de la providencia4, los que surtieron, como sigue: 5.- ALEGATOS DE CONCLUSION – CONCEPTO MINISTERIO PÚBLICO Parte demandante: Se ocupó de responder afirmativamente los interrogantes planteados como fijación del litigio, resaltando que deben declararse nulos los actos administrativos enjuiciados ante la nulidad de los decretos que reglamentan la prima especial entre los años 1993 a 2007, declaración efectuada en la sentencia del 29 de abril de 2014, lo que evidenció la errada liquidación del emolumento por la administración y con ello, surge el derecho a la reliquidación pretendida, en la cual no es posible decretar la prescripción porque los efectos de la sentencia son ex tunc.
Parte demandada5: Señala que debe declararse la prescripción trienal, siguiendo la regla establecida en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 SUJ- 016-CE-S2-2019, según la cual “se tendrá en cuenta para cada caso, la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969” (Negrillas del texto original).
Añadió que en el caso de los Magistrados de Tribunal debe atenderse el tope del 80% de los ingresos de los Magistrados de una Alta Corte, regla jurisprudencial consignada en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019. Y reitera las excepciones propuestas en la contestación de la demanda. Ministerio Público: No emitió concepto. 3 En los siguientes términos: “La controversia jurídica se circunscribe en determinar sí: ¿Procede la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución No. 0371 del 24 de febrero de 2015 y la Resolución No. 4341 del 15 de junio de 2016? ¿Le asiste o no a la actora el derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios como un adicional a su remuneración mensual? ¿A la demandante se le debe reconocer y pagar la reliquidación de sus prestaciones sociales con la inclusión de la prima especial de servicios como factor salarial? ¿Debe aplicarse la prescripción trienal de los derechos laborales? 4 Idem. 5 Abogada Nancy Magali Moreno Cabezas. 7 6.- CONSIDERACIONES 6.1.- Competencia En los términos del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 y del Acuerdo PCSJA24- 12140 del 30 de enero de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es competente para resolver el presente asunto 6.2.- Actos Administrativos Demandados La parte demandante persigue la declaración de nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución No. 0371 del 24 de febrero de 2015 notificada el 25 de marzo de 2015, “Por medio de la cual se resuelve una solicitud”. - Resolución No. 4341 del 15 de junio de 2016 notificada el 23 de agosto de 2016, mediante la cual se resuelve negativamente un recurso de apelación. 6.3.- Cuestión Previa - De la resolución de las excepciones mixtas en la Sentencia Anticipada El artículo 182A del C.P.A.C.A. adicionado por la Ley 2080 de 2021 artículo 42 consignó la posibilidad de emitir sentencia anticipada, en los siguientes eventos: “1.
Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.
El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito.
No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. 8 2. En cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez.
Si la solicitud se presenta en el transcurso de una audiencia, se dará traslado para alegar dentro de ella. Si se hace por escrito, las partes podrán allegar con la petición sus alegatos de conclusión, de lo cual se dará traslado por diez (10) días comunes al Ministerio Público y demás intervinientes. El juzgador rechazará la solicitud cuando advierta fraude o colusión. Si en el proceso intervienen litisconsortes necesarios, la petición deberá realizarse conjuntamente con estos.
Con la aceptación de esta petición por parte del juez, se entenderán desistidos los recursos que hubieren formulado los peticionarios contra decisiones interlocutorias que estén pendientes de tramitar o resolver. 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. 4.
En caso de allanamiento o transacción de conformidad con el artículo 176 de este código.
PARÁGRAFO. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada. Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere. No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada.
En este caso continuará el trámite del proceso.” Esta figura tiene su génesis en el artículo 6 de la Ley 1395 de 2010 modificatorio del artículo 97 del C.P.C. según el cual “cuando el juez encuentre probada cualquier de estas excepciones – haciendo alusión a las de cosa juzgada, caducidad, transacción, prescripción extintiva y falta de legitimación en la causa- lo declarará mediante sentencia anticipada.”.
Y transitoriamente, se instaló en la jurisdicción con el artículo 13 del Decreto 806 de 2020, cuya vigencia se extendió por dos años y dio lugar a la expedición de la Ley 2080 de 2021, estableciéndose definitivamente la figura en la justicia contencioso administrativa. De estos medios de defensa ordena la ley correr traslado a la contraparte de conformidad con lo dispuesto en el artículo 175 parágrafo 2 del C.P.A.C.A. modificado por el artículo 38 de la Ley 2080/21.
En el mismo artículo quedó establecido que “Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A". 9 Visto lo anterior, puede concluirse que las excepciones mixtas de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación y prescripción extintiva deben resolverse en sentencia anticipada, como es el caso que nos ocupa, pero sin perder de vista que deben tenerse los elementos suficientes para resolverlas, ya sea anticipadamente siguiendo las reglas del Código General del Proceso (Art. 100 y s.s.) mediante auto o, segundo, mediante sentencia anticipada, si las encuentra probadas, ya sea que fueran propuestas por las partes o de oficio, previo traslado para alegar de conclusión6.
En conclusión, es bajo la figura de sentencia anticipada que pueden resolverse las excepciones mixtas aludidas, previo traslado para alegar de conclusión a las partes y demás sujetos procesales. Y en armonía, el artículo 187 del C.P.A.C.A. dispone que “… En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentra probada…” Ahora bien, el auto del 2 de octubre de 2023 por medio del cual se ordenó aplicar la figura de sentencia anticipada y por ende correr traslado a las partes para alegar precisó frente a la excepción de caducidad que “será declarada no probada, toda vez que el presente asunto versa sobre prestaciones periódicas, razón por la cual la presente acción podrá interponerse en cualquier tiempo, tal y como lo establece el literal c) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA” No obstante, al revisarse los elementos probatorios que integran el proceso, se pudo demostrar que el medio de control se encuentra caduco, por las razones que se expondrán a continuación y, dado que se acredita una excepción que finaliza el proceso se entrará a su estudio directamente, sin necesidad de abordar el fondo del asunto7. 6.4.- De los actos administrativos sujetos de control judicial y de la caducidad El artículo 104 del C.P.A.C.A. dispone que esta jurisdicción conoce “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa…” En armonía, el artículo 138 ibidem consagra el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al disponer que: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho, también podrá pedir que se le repare el daño…” 6 Entre otros, ver Auto del 24 de junio de 2022 proferido por el Consejo de Estado, Rad.: 25000-23-41-000-2016-01839-01, Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. y Demandado: Nación – Ministerio de tecnologías de la Información y las Comunicaciones. 7 En aplicación del artículo 282 del C.G.P. donde se establece que “… Si el juez encuentra probada una excepción que conduzca a rechazar todas las pretensiones de la demanda, debe abstenerse de examinar las restantes…2 10 En virtud de ello, se hace necesario distinguir cuáles decisiones administrativas están sujetas al control judicial, en principio, podrán controvertirse los actos administrativos definitivos o los que terminan la actuación8, ya sea reconociendo o negando el derecho subjetivo reclamado – caso en el cual se conoce como definitivo – o cuando con aquel se hace imposible continuar la actuación – también conocidos como actos administrativos de trámite-.
El Consejo de Estado frente al tema precisó: “… De conformidad con lo establecido en el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, la demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, debe agotar la vía gubernativa, excepto cuando las autoridades no hayan dado oportunidad para su interposición. A su turno, según la parte final del artículo 50 ibídem, son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y los actos de trámite cuando pongan fin a una actuación o hagan imposible su continuación. De lo anterior se evidencia que el acto administrativo susceptible de ser demandado ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa es aquel a través del cual la Administración decida directa o indirectamente el asunto sometido a su consideración, o aquél de trámite cuando con su expedición se impida la continuación de la actuación administrativa…”9 (Negrillas del Despacho).
En otra oportunidad, aclaró que: “Finalmente, los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado. Empero, sobre este punto es importante señalar que la jurisprudencia ha dicho que es procedente el estudio de los actos de ejecución de sentencias en forma excepcional cuando: i) la decisión de la administración va más allá de lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial.
De lo anterior se colige que son objeto de control judicial: 1) los actos administrativos definitivos, es decir, aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica determinada, 2) aquellos actos administrativos que sin ser definitivos hacen imposible continuar con la actuación y 3) los actos administrativos de ejecución cuando se cumpla con los requisitos señalados anteriormente.”10 8 Art. 43 del C.P.A.C.A establece que “Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación” 9 Entre otras, Sentencia del 25 de marzo de 2010, Rad.: 2500-23-25-000-2004-02965-01 (2786-08), M.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila, Demandante: Marian Palma de Rodríguez;
Sentencia del 27 de mayo de 2019, Rad.: 05001-23-33-000- 32016-01960-01 (4878-16). 10 Sentencia del 1 de febrero de 2018, Rad: 2500023250002010139301 (2370-2015), M.P. William Hernández Gómez. 11 En suma, es posible demandar mediante nulidad y restablecimiento del derecho las decisiones administrativas de carácter definitivo -porque deciden la cuestión planteada directa o indirectamente – o los que hagan imposible continuarla y, excepcionalmente los actos administrativos de ejecución, cuando superen la orden que pretenden cumplir y, por el contrario, creen, modifiquen o extingan un derecho.
Dilucidado lo anterior, se entrará a analizar la oportunidad para presentar la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El artículo 138 y 164 del C.P.A.C.A. establece que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por regla general, debe presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo enjuiciado.
El Consejo de Estado al estudiar el fenómeno jurídico señalo: “ De manera genérica la caducidad es un fenómeno jurídico cuyo término previsto en la ley se convierte en presupuesto procesal y/o instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal, el cual, según lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación «[…] busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso […]» El Código Contencioso Administrativo, en el artículo 136-2, establece, como regla general, que la acción de nulidad con restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro meses contados a partir del día siguiente de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
Empero, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. En relación con los actos administrativos que resuelven sobre el reconocimiento de prestaciones periódicas, sebe precisarse que si bien la norma se refiere específicamente a los que las concedan, también es cierto que esta Corporación, consideró que debe entenderse que los efectos de la norma deben entenderse extendidos a aquellos que las deniegan.
Con todo, no sucede lo mismo cuando se reclaman prestaciones económicas con posterioridad al retiro, pues en tal caso ya no se pueden considerar periódicas, sino que se trata de un pago que debió hacerse luego de que finalizara la relación laboral. En este sentido, concluyó la Sala «[…] dentro de los actos que reconocen prestaciones periódicas, están comprendidos no sólo las decisiones que reconocen prestaciones sociales, sino también aquellos que reconocen prestaciones salariales que periódicamente sufragan al beneficiario, siempre y cuando la periodicidad en la retribución se encuentre vigente» (Negrillas del Despacho). 12 Y como prestaciones periódicas se tiene que “son aquellos pagos corrientes que le corresponden al trabajador, originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales como el pago del salario, pero una vez finalizado el vínculo laboral, las denominadas prestaciones periódicas dejan de serlo, salvo las correspondientes a la prestación pensional o una sustitución pensional que pueden ser demandados en cualquier tiempo, aún después de culminado el vínculo laboral”11 (Negrillas del Despacho). 6.5.- Del caso concreto Tenemos entonces que la demandante tuvo las siguientes vinculaciones laborales con la entidad demandada12: -.
Como Juez Civil Municipal de El Cairo del 1 de septiembre de 1980 al 15 de junio de 1982. -. Como Juez Tercero Civil Municipal de Tuluá del 16 de junio de 1982 al 28 de febrero de 1984..- Como Juez Primero Civil del Circuito de Cartago del 1 de marzo de 1984 al 24 de septiembre de 1989..- Como Magistrada de la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga del 25 de septiembre de 1989 al 30 de junio de 2003.
Esta información se encuentra acreditada con la certificación del Secretario General del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Boga – Valle del Cauca del 5 de septiembre de 2014. Y con esto es posible concluir que la demandante estuvo vinculada con la Rama Judicial hasta el 30 de junio de 2003, oportunidad en la cual el pago de la prima especial dejó de ser periódica.
De donde se sigue que la caducidad se rige por lo dispuesto en el artículo 164 numeral 2 literal d), esto significa, que debió interponerse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación del acto administrativo definitivo. Siguiendo con el análisis, se demostró que mediante escrito radicado el 10 de febrero de 2015 la demandante solicitó la reliquidación de salarios, prestaciones sociales y demás producto del error en el pago de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 199213. 11 Consejo de Estado – Sección Segunda – Providencia del 21 de marzo de 2019, Rad.: 13001-2331-000-2010-00335-01 (5019-2014), Demandante: Hingerien Pérez de Cera, Demandado: Departamento de Bolívar y C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 12 Archivo demanda y anexos, expediente digital.
Índice 37 aplicativo samai. 13 Archivo demanda y anexos, expediente digital. Índice 37 aplicativo samai. 13 Esa petición fue resuelta mediante la Resolución No, 0371 del 24 de febrero de 2015, misma que se notificó personalmente el 25 de marzo de aquel año. Inconforme con la anterior decisión, el extremo actor interpuso recurso de apelación por escrito radicado el 6 de abril de 201514, el que fue resuelto mediante la Resolución No. 4341 del 15 de junio de 2016 notificada personalmente el 23 de agosto de 2016, esto reviste importancia si se tiene en cuenta que a partir del día siguiente inicia el computo del término de caducidad.
El artículo 118 del C.G.P. frente al conteo de los términos establece que “… El término que se conceda fuera de audiencia correrá a partir del día siguiente al de la notificación de la providencia que lo concedió. (…) Cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente…” Así entonces, el término para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en principio sería hasta el 24 de diciembre de 2016; no obstante, el término corrió hasta el 9 de noviembre de 2016 por cuanto se elevó la solicitud prejudicial de conciliación, etapa que se declaró fallida por certificación del 30 de enero de 2017, esto implica que durante ese lapso se interrumpió el fenómeno. Para ese momento habían transcurrido 2 meses y 15 días, restando un mes y 15 días para finalizar el término. Este lapso inició a correr el 31 de enero de 2017 y venció el 16 de marzo de 2016.
Empero, la demanda se radicó el 3 de mayo de 2017, esto es, un mes y 20 días después de finalizada la oportunidad para ello. En síntesis, se encuentra probado que se configuró el fenómeno de caducidad del medio de control que nos ocupa, porque desde el 30 de junio de 2003 finalizó la vinculación laboral de la demandante con la Rama Judicial, momento desde el cual el pago del emolumento de prima especial dejó de ser periódico, lo que implicó que siguiera la regla general de caducidad para la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
También, que siguiendo esta regla interpuso la demanda superando el término de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente de la notificación del acto administrativo definitivo que resolvió el recurso de alzada. Por ende, se declarará probada la excepción en la parte resolutiva de esta providencia. Y en consecuencia, se negarán las pretensiones del libelo introductorio. 14 Ídem. 14 6.6.- Condena en costas En materia de condena en costas, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispone lo siguiente: “…Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil…”.
Acerca de la interpretación del precepto enunciado, el Consejo de Estado ha sostenido que si “ bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales”15…”.
El Consejo de Estado precisó que al juez administrativo le corresponde valorar aspectos objetivos para efectos de la causación de las costas, tal y como lo prevé el artículo 365 del C.G.P.; disposición que también está dotada un criterio objetivo valorativo, conforme con las precisiones que la jurisprudencia constitucional realizó sobre su alcance normativo.
Al respecto, la Corte Constitucional a través de la Sentencia C – 157 de 2013 expuso: “.1.8. La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365 16. Al momento de liquidarlas, 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de abril de 2015.
Rad. No. 25000-23-24-000-2012-00446-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 16 Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. 15 conforme al artículo 366 17, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley.
De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra…”. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, con el fin de establecer que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
En reciente jurisprudencia, el Consejo de Estado 18 especificó que el alcance de la modificación reseñada “…no implica que se hubiese retomado el criterio subjetivo de la condena establecido en el artículo 171 del CCA, pues la norma tiene un alcance distinto, en cuanto debe interpretarse en concordancia con el inciso primero del citado artículo 188”.
De manera que, “La nueva disposición no es aplicable frente a las costas de los procesos ordinarios de lo contencioso administrativo en los cuales prima el factor objetivo ser la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva de manera desfavorable el recurso interpuesto-, sino que rige para aquellos en los que se ventila un interés público, pues, si bien en estos, en principio, es improcedente la condena por tal concepto, no es menos cierto que es posible imponerla cuando “se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”…”.
(Resalta el Despacho) Ahora bien, al tenor de lo previsto en el artículo 361 del C.G.P., las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. 17 Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.
El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. 2. Al momento de liquidar, el secretario tomará en cuenta la totalidad de las condenas que se hayan impuesto en los autos que hayan resuelto los recursos, en los incidentes y trámites que los sustituyan, en las sentencias de ambas instancias y en el recurso extraordinario de casación, según sea el caso. 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.
Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquéllas establecen solamente un mínimo, o éste y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 5. La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho sólo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas.
La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo. 6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso. 18 Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de mayo de 2022.
Rad. No. 17001-23-33-000-2016-00950-01 (67.700). 16 En los términos del artículo 365.8 del C.G.P., la imposición de la condena en costas prospera cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En consecuencia, de conformidad con la regla prevista en el artículo 365.1 del Código General del Proceso, la Sala considera que desde el punto de vista objetivo valorativo, no se condenará en costas a la parte demandante, en atención a que las pretensiones de la demanda se negaron tempranamente mediante sentencia anticipada y el asunto es de aquellos de pleno derecho. 6.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de caducidad propuesta por el extremo demandado, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: En consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, sin que se haya interpuesto el recurso de apelación, ORDENESE la devolución de los gastos si fueron consignados por el demandante y ARCHIVESE el expediente, previas las anotaciones de rigor. NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, GONZALO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente MARÍA EUGENIA CLAVIJO DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.