17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, tres (03) de julio de dos mil veinticinco (2025). RADICADO 17001-33-33-004-2019-00497-00 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE SAMUEL LONDOÑO CARDONA DEMANDADO MUNICIPIO DE AGUADAS - CALDAS Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Calda, a dictar sentencia de segunda instancia con ocasión del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el fallo que negó pretensiones, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, el 26 de septiembre de 2024, dentro del proceso de la referencia. PRETENSIONES Se depreca por parte del demandante se hagan las siguientes declaraciones: “ -Que se declare NULOS la Resolución No. 131 de fecha marzo 12 de 2019 y el acto administrativo ficto o presunto mediante el cual el Municipio de Aguadas negó reponer el derecho que tiene mi poderdante al reconocimiento del mayor valor descontado por concepto de aportes en salud durante los años 2016, 2017. 2018 y 2019 al haber adquirido el status de pensionado antes del 1 de enero de 1994. -Que, como consecuencia de ello, y a título de restablecimiento del derecho se ordene al Municipio de Aguadas el reconocimiento y pago del mayor valor descontado a mi poderdante por concepto de cotización en salud durante los años 2016, 2017, 2018, 2019, y los que se causen a partir de la presentación de la demanda y hacia el futuro, en tanto como lo advirtiera su mesada pensional no podía afectarse con ese descuento del 12%, por cuanto como claramente lo he precisado con apoyo en los precedente jurídico de las altas cortes, la elevación de la cotización del 4% al 12% efectuada a partir del 1 de enero de 2015 a los pensionados que adquirieron el derecho antes del 1 de enero de 1994, no podía efectuarse por cuanto se afectaba su mesada pensional y su ingreso vital como claramente lo precisara, -Que, de igual manera, los valores que se ordene reintegrar sean pagados debidamente indexados. -Que la entidad demandada deberá dar cumplimiento a la sentencia en los términos señalados por los artículos 192 y 193 del C.P, A.C.A… 17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 2 -Que se condene a la demandada al pago de costas y agencias en derecho.”
HECHOS En resumen, los siguientes son los fundamentos facticos de las pretensiones: - El artículo 143 de la Ley 100 de 1993 estableció un reajuste frente al valor de la mesada pensional a favor de los pensionados que cumplieran los requisitos establecidos en la ley, reajuste aplicable a partir del 1 de enero de 1994, por una sola vez y de manera oficiosa por parte del responsable del pago, esto es, el alcalde del municipio de Aguadas, Caldas, con el objeto de proteger el valor real de la mesada pensional. - Señaló que, no solo tienen derecho a este incremento quienes se habían pensionado al 1 de enero de 1994 sino también quienes a esa fecha tenían causada su pensión al cumplir con los requisitos para ella. - De acuerdo con ello indicó que, es pensionado del municipio de Aguadas desde el 25 de febrero de 1981, es decir, obtuvo su derecho antes del 1 de enero de 1994, por lo tanto, al producirse el incremento en el aporte a salud, para no afectarse su ingreso (SIC), los pensionados tenían derecho a: Que el municipio elevara el monto de las pensiones en un porcentaje igual al incremento de aporte en salud para que el pensionado no vea menguada su mesada, lo que no hizo.
Que a los pensionados se les descontara para salud el 12% y que el municipio a su vez le devolviera al pensionado ese 8% como devolución por ajuste a la cotización en salud. Que el municipio siguiera asumiendo ese 8% y de esa forma no afectar el monto de la pensión. - Precisó que el municipio de Aguadas, hasta el 31 de diciembre de 2015 y en su gran mayoría de las entidades del estado que tienen a cargo el pago de pensionados cuyo derecho fue adquirido antes del 1/01/1994, han optado por descontar el 4% y la entidad asume el 8% como devolución por ajuste de la cotización en salud, o han descontado el 12% devolviendo al pensionado el 8%. - Que, no obstante, el demandado a partir del 1 de enero de 2016 ordenó mediante Resolución 018 de 2016 descontar a todos los pensionados el 12% sin tener en cuenta que había adquirido el status antes del 01/01/1994, lo que no podía efectuarse por cuanto se afectaba su mesada pensional y su ingreso vital. - Que mediante Resolución 131 del 12 de marzo de 2019 el municipio negó la solicitud de reintegró del descuento de los mayores valores, pero no resolvió respecto a la expedición 17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 3 de las copias de los actos administrativos de reconocimiento de pensión o sustituciones pensionales, presentándose entonces en contra de la enunciada resolución recurso de reposición, el cual al presentar la demanda aún no se había resuelto.
CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN A su juicio, considera vulnerados los siguientes artículos de la Constitución Política: artículos 1 y 13; la Ley 100 de 1993; así como jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, y el acto ficto o presunto acusado vulnera las siguientes disposiciones de carácter superior. El análisis normativo realizado se centra en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993 y la Sentencia C-111 de 1996 de la Corte Constitucional, los cuales reconocen el derecho al reajuste pensional para quienes adquirieron ese derecho antes del 1 de enero de 1994.
La Corte declaró exequibles las expresiones clave de dicho artículo, señalando que no generan desigualdad, sino que buscan preservar el principio de igualdad, al atender una situación particular distinta al reajuste anual general de pensiones. Indicó que los pensionados antes del 1 de enero de 1994 estaban sujetos a un régimen diferente, especialmente en lo que respecta a la cotización en salud, por tanto, tienen derecho al reajuste del 8%, incluso si no se les había reconocido formalmente el estatus de pensionado en esa fecha, siempre que cumplieran los requisitos.
Señaló que no se debe dar aplicación a la Ley 1250 de 2008, dado que la Corte Constitucional precisó que no aplica a pensionados con derechos adquiridos antes del 1 de enero de 1994 (Sentencia C-430 de 2009). Aseveró que el municipio de Aguadas incumplió el artículo 143 al no aplicar dicho reajuste a partir del 1 de enero de 1994, y que las prácticas adoptadas hasta el 2015, consistentes en asumir o devolver parte de la cotización en salud, respondían a la necesidad de proteger el ingreso de los pensionados.
Finalmente, concluyó que la decisión de descontar el 12% en salud a estos pensionados desde el 1 de enero de 2015 es inconstitucional e ilegal, por vulnerar el principio de igualdad y desconocer derechos adquiridos. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Aguadas, Caldas, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones formuladas, señalando que los hechos deberán valorarse conforme a lo que se pruebe a lo largo del proceso. 17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 4 Como excepciones propuso las que denominó: Legalidad del acto administrativo demandado: sostuvo que los actos proferidos por el municipio de Aguadas, Caldas, se encuentran ajustados a derecho, ya que fueron expedidos en estricto cumplimiento de las normas legales vigentes aplicables al caso concreto del demandante, razón por la cual no adolecen de nulidad.
Inexistencia de la obligación: el municipio argumentó que, dado que los actos administrativos se encuentran revestidos de legalidad y han adquirido firmeza, no procede reconocer suma alguna a favor del demandante. Prescripción: indicó que, sin que implique el reconocimiento de los hechos ni de las pretensiones de la demanda, en caso de haberse generado algún derecho a favor del demandante, este se encontraría afectado por el fenómeno de la prescripción, conforme a la normativa vigente.
Proposición jurídica incompleta: señaló que el demandante incurrió en un error al señalar como fundamento la Resolución 018 de 2016, indicó que dicha resolución ordenó descontar el 12% por concepto de cotización en salud a todos los pensionados; sin embargo, la decisión que efectivamente estableció dicha deducción se encuentra contenida en los Decretos nro. 018 del 26 de enero de 2016, nro. 004 del 6 de enero de 2017 y nro. 005 del 6 de enero de 2018.
En este sentido, se argumenta que el demandante no dirigió la acción contra los actos administrativos pertinentes, es decir, los decretos que materializaron la decisión de realizar los descuentos. Por tanto, consideran que la demanda carece de sustento jurídico adecuado, ya que debió haberse formulado contra los actos que expresamente ordenaron la deducción del 12%. caducidad de la acción: solicitaron que sea declarada, en caso de comprobarse el vencimiento del término legal para impugnar los actos demandados.
Genérica: solicitaron que sea valorada y, en su caso, declarada durante el transcurso del proceso, conforme a lo establecido en el inciso 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia dictada el 26 de septiembre de 2024, declaró probadas las excepciones propuestas por el municipio, 17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 5 negando las pretensiones del demandante, tras plantearse como problema jurídico determinar si el demandante tenía derecho al reajuste pensional del artículo 143 de la Ley 100 de 1993 y su decreto reglamentario, y la devolución de los aportes de salud del 8%, por haberse consolidado su derecho pensional antes del 1 de abril de 1994.
Respecto del caso concreto indicó que, de acuerdo con el material probatorio, se advirtió que al demandante en los meses de octubre y noviembre del año 1994 le realizaron descuentos para los aportes en salud del 5%, y a partir del año 1995 los descuentos fueron del 4%, como se observa en la nómina de noviembre. Que, conforme al certificado expedido por la Secretaría de Hacienda del municipio de Aguadas, es claro que, a partir del año 2016 los descuentos para los aportes en salud de todos los pensionados del municipio son del 12%; por lo que es claro que, al señor Samuel Londoño Cardona, a partir del año 2016 se le descuenta el 12% para los aportes en salud.
Por lo anterior, señala, resulta evidente que, si el señor Samuel adquirió el status de pensionado antes de entrada en vigencia la Ley 100 de 1993, como quedó probado en el plenario; tendría derecho al reajuste de que trata el artículo 143 de la Ley 100, cuyo objeto no es otro que procurar que los pensionados no soporten una desmejora en sus ingresos en razón del aumento de la cotización en salud del 5% que les venían descontando antes de la entrada en vigencia de la Ley 100, al 12% al entrar en vigencia la mencionada Ley.
Sin embargo; señala, teniendo en cuenta que las altas cortes al interpretar los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto reglamentario 692 de 1994, son claras en señalar que el reajuste pensional ordenados en dichas normas, para aquellas personas a quienes se les hubiera reconocido la pensión con anterioridad a su entrada en vigencia, es de carácter netamente compensatoria y no es una retribución que deba recibir directamente el pensionado, en la medida que lo que se busca es compensar y/o sopesar el efecto negativo del valor de la mesada pensional por la depreciación a que se vería abocado el beneficiario de una pensión como consecuencia del incremento en el monto de cotización para salud, y por ese mecanismo extender la cobertura ciertamente precaria en esta materia antes de la Ley 100.
Que como, al no representar dicho reajuste un incremento del ingreso del pensionado, sino una compensación destinada a la EPS para extender la cobertura del 12% en vigencia de la ley 100, es claro que el demandante no tiene derecho al reajuste pretendido. 17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 6 En virtud de lo anterior, se plasmó en la parte resolutiva:
PRIMERO: DECLARAR PROBADAS las excepciones denominadas “LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO” e “INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN, formuladas por el MUNICIPIO DE AGUADAS, según lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instauró el señor SAMUEL LONDOÑO CARDONA en contra del Municipio de Aguadas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: SIN CONDENA EN COSTAS. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, planteando varias razones de inconformidad con la decisión. Hace alusión a la Sentencia C-111 de 1996, en la cual se menciona el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, así como a la Sentencia CSJ SL676 de 2013, donde se reconoce el derecho que tienen los pensionados, o quienes adquirieron dicho derecho antes del 1° de enero de 1994, al reajuste de la pensión. Indicó que este reajuste, como lo ha señalado la Corte Constitucional, tenía por objeto conservar el poder adquisitivo de la pensión, el cual se vio afectado por la decisión del legislador de incrementar en un 8% el aporte a salud, lo que menoscabó el ingreso real de los pensionados.
No obstante, también se determinó que, para mitigar dicho efecto, debía incrementarse la pensión en ese mismo valor. Por ello, al ser de carácter compensatorio y no indemnizatorio, debe ser trasladado al pensionado. Argumentó que, el incremento efectuado por el municipio de Aguadas en el año 2016 no puede ser considerado, como lo señaló el juzgado, un aumento en el ingreso del pensionado, por el contrario, dicho reajuste corresponde a una compensación destinada a la EPS, con el fin de extender la cobertura del 12% conforme a lo dispuesto en la Ley 100.
En consecuencia, consideran inevitable concluir que el demandante tiene derecho al reajuste pretendido. 17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 7 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Conforme a la constancia secretarial que antecede las partes y el ministerio público no se manifestaron en el término establecido en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA.
CONSIDERACIONES La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven a decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis. Problemas jurídicos. El problema jurídico para resolver en esta instancia se contrae a resolver el siguiente interrogante: ¿Le asiste derecho al demandante, en su condición de pensionado antes del 1 de enero de 1994, a que el municipio de Aguadas, Caldas, le reconozca y pague el mayor valor descontado de su mesada pensional durante los años 2016, 2017, 2018 y 2019 por concepto de aportes a salud? Lo probado Teniendo en cuenta el recurso de apelación, en el caso bajo estudio se encuentra las siguientes piezas probatorias útiles: ➢ Certificación expedida por el municipio de Aguadas con fecha del 20 de septiembre de 2018, en la que se manifestó que, tras la revisión de los expedientes correspondientes, se constató la existencia de resoluciones mediante las cuales se efectuaron los reajustes a las mesadas pensionales correspondientes a las vigencias de 1993, 1994 y 1995. ➢ Certificado expedido por la Alcaldía de Aguadas con fecha del 6 de diciembre de 2018, en el que se informa que, en atención a la solicitud presentada, no se encontraron nóminas de jubilados correspondientes al año 1993.
En cuanto al año 1994, se hallaron las nóminas de los meses de octubre y noviembre, así como la prima de navidad. Para el año 1995, se encontraron las nóminas correspondientes al mes de noviembre y a la prima de Navidad. ➢ Certificado expedido por la Alcaldía de Aguadas con fecha del 31 de octubre de 2018, 17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 8 en el que se informa lo siguiente: para el año 1993 no se encontró información relacionada con la nómina de jubilados; para el año 1994 se hallaron las nóminas correspondientes a los meses de octubre y noviembre, así como la prima de navidad de jubilados y pensionados; y para el año 1995 se encontró información relacionada con las nóminas de jubilados y pensionados correspondientes a los meses de enero a diciembre, incluyendo noviembre y la prima de Navidad. ➢ Petición interpuesta por el apoderado del señor Samuel Londoño ante el señor Alcalde del municipio de Aguadas, mediante el cual solicita: fotocopia de los actos administrativos que reconocieron la pensión o la sustitución pensional de algunos pensionados del municipio; un listado de los pensionados con corte al 31 de diciembre de los años 1993, 1994, 1995, 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016; la certificación del porcentaje de incremento de la mesada pensional correspondiente a dichos años; y el porcentaje aplicado como descuento por concepto de aportes a salud. ➢ Respuesta al derecho de petición con fecha 11 de noviembre de 2018, en la que se informa que en el archivo únicamente reposan las liquidaciones de las mesadas pensionales correspondientes al mes de noviembre de los años 1994 y 1995. ➢ Certificado expedido por la Alcaldía de Aguadas con fecha del 20 de septiembre de 2018, en el que se indica que durante las vigencias 2012 a 2015 el municipio efectuó un descuento del 4% sobre la mesada pensional para aportes a la seguridad social en salud, y que a partir del año 2016 dicho descuento fue del 12%. ➢ Reclamación administrativa presentada en enero de 2019, titulada “Solicitud de reintegro por mayor valor descontado por concepto de salud en la nómina de pensionados durante los años 2016, 2017 y 2018”. ➢ Resolución número 131, expedida por la Alcaldía de Manizales el 12 de marzo de 2019, mediante la cual se niega la solicitud presentada por Samuel Londoño Cardona y otros ciudadanos del municipio, relacionada con el reintegro de presuntos cobros en exceso por concepto de aportes a salud descontados en la nómina de pensionados durante los años 2016, 2017 y 2018. ➢ Recurso de reposición interpuesto por la parte demandante contra las Resoluciones nro. 131 y 132 del 12 de marzo de 2019, mediante las cuales se negó el reconocimiento y reintegro de los mayores valores descontados por concepto de cotización en salud en la nómina de pensionados durante los años 2016, 2017 y 2018.
En el recurso, se solicita 17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 9 reconocer y ordenar el pago de dichos valores, argumentando que la mesada pensional no podía verse afectada por el descuento del 12%. Lo anterior, en virtud de lo establecido por las altas cortes, que han precisado que el incremento de la cotización del 4% al 12%, aplicado a partir del 1 de enero de 2015, no podía ser exigido a los pensionados que adquirieron su derecho antes del 1 de enero de 1994, por cuanto tal medida vulnera su mesada pensional y su ingreso vital. ➢ Resolución número 026 de enero 27 de 2012, expedida por la Alcaldía del Municipio de Aguadas, Caldas, “por medio de la cual se reajusta el valor de las pensiones de jubilación a cargo del municipio de aguadas a partir del 1° de enero de 2012” ➢ Resolución número 072 del 18 de enero de 2013, expedida por la Alcaldía del Municipio de Aguadas, “por medio de la cual se reajusta el valor de las pensiones de jubilación a cargo del municipio de Aguadas a partir del 1° de enero de 2013.” En su artículo 1°, la resolución dispone lo siguiente: “El valor de la pensión mínima a pagar por parte del Municipio de Aguadas será de quinientos ochenta y nueve mil quinientos pesos ($589.500), suma establecida por el Gobierno Nacional como salario mínimo legal vigente (SMLV) para el año 2013, conforme al Decreto No. 1738 del 28 de diciembre de 2012.
Las pensiones cuyo valor sea superior al SMLV se reajustarán en un 2.44%, correspondiente al índice de precios al consumidor (IPC) para el año 2012.” ➢ Resolución número 023 del 25 de enero de 2014, expedida por la Alcaldía del Municipio de Aguadas, “por medio de la cual se reajusta el valor de las pensiones de jubilación a cargo del municipio de Aguadas a partir del 1° de enero de 2014.” En dicha resolución se dispone que: “El valor de la pensión mínima a pagar por parte del Municipio de Aguadas será de seiscientos dieciséis mil pesos ($616.000), suma fijada por el Gobierno Nacional como salario mínimo legal vigente (SMLV) para el año 2014.
Asimismo, las pensiones cuyo valor sea superior al SMLV se reajustarán en un 1.94%, correspondiente al Índice de Precios al Consumidor (IPC) del año 2013.” ➢ Resolución número 027 del 27 de enero de 2015, expedida por la Alcaldía del Municipio de Aguadas, “por medio de la cual se reajusta el valor de las pensiones de jubilación a cargo del municipio de Aguadas a partir del 1° de enero de 2015.” ➢ Decreto número 018 del 26 de enero de 2016, expedido por la Alcaldía del Municipio de Aguadas, “por medio del cual se reajusta el valor de las pensiones de jubilación a cargo del municipio de Aguadas a partir del 1° de enero de 2016.” 17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 10 ➢ Decreto número 004 de 2017, expedido por la Alcaldía del Municipio de Aguadas, “por medio del cual se reajusta el valor de las pensiones de jubilación a cargo del municipio de Aguadas a partir del 7 de enero de 2017.” ➢ Decreto número 005 del 6 de enero de 2018, expedido por la Alcaldía del Municipio de Aguadas, “por medio del cual se reajusta el valor de las pensiones de jubilación a cargo del municipio de Aguadas a partir del 1° de enero de 2018.” Solución al problema jurídico planteado ¿Le asiste derecho al demandante, en su condición de pensionado antes del 1 de enero de 1994, a que el municipio de Aguadas le reconozca y pague el mayor valor descontado de su mesada pensional durante los años 2016, 2017, 2018 y 2019 por concepto de aportes a salud? Tesis: La Sala defenderá la tesis que conforme las normas que regulan los descuentos al sistema de salud, el demandante no tiene derecho a que el municipio le reintegre alguna suma de dinero por dicho concepto, teniendo en cuenta que el aporte se estableció en un 12%, y que el mismo está a cargo del pensionado en su totalidad.
En la sentencia de primera instancia se consideró que, aunque el demandante se pensionó antes del 1 de enero de 1994, no tenía derecho a lo peticionado en la demanda, esto es, el reconocimiento y pago del mayor valor descontado por concepto de aportes a salud, en tanto nunca se realizaron descuentos por encima del límite del 12% fijado en la ley para todos los pensionados.
La parte demandante en el recurso de apelación insistió en que como el accionante se pensionó antes del 1 de enero de 1994 tiene derecho al reajuste de que trata el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, y el Decreto 692 de 1994; sumado a que el municipio de forma arbitraria, a partir del 1 de enero de 2016, ordenó descontar a todos los pensionados un 12% de la mesada con destino al sistema de salud, lo que afectó su poder adquisitivo, advirtiendo que el ente territorial debió entonces asumir ese 8% adicional, reintegrando al demandante lo pagado en exceso.
En primer momento considera la Sala necesario recordar frente a los aportes con destino al sistema de salud, que con fundamento en el artículo 48 de la Constitución Política, estos se deben regir por el principio de solidaridad como uno de los pilares fundamentales del 17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 11 Sistema General de Seguridad Social, ya que de él se derivan obligaciones para los afiliados como es el de contribuir a su financiación a través de los aportes que realizan, con la finalidad de garantizar que toda la población tenga acceso al sistema, bien sea como afiliado al régimen contributivo o al subsidiado; debiendo destacar que del régimen contributivo hacen parte todas las personas laboralmente activas y los pensionados con capacidad de pago, quienes realizan aportes mes a mes.
Al pronunciarse sobre la obligación de los pensionados de cotizar con destino al sistema de salud, la Corte Constitucional1 expresó: (…) Entonces, incluso los regímenes de excepción tienen el deber de cotizar al Sistema General de Seguridad Social, para la prestación de los servicios médico asistenciales, situación que no varió con la expedición de la Ley 100 de 1993.
Esto encuentra respaldo en el principio de solidaridad que caracteriza este sistema. Así en la sentencia C-1000 de 2007, la Corte reiteró la posición de la obligación de cotizar al Sistema, señalada en la C-548 de 1998 y sobre los aportes que deben efectuar los pensionados señaló: “(…) frente al deber que tienen los pensionados de cotizar en materia de salud, la Corte ha estimado que (i) es un desarrollo natural de los preceptos constitucionales que la ley ordene brindar asistencia médica a los pensionados y que prevea que éstos paguen una cotización para tal efecto, ya que la seguridad social no es gratuita sino que se financia, en parte, con los mismos aportes de los beneficiarios, de conformidad con los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad; y (ii) no viola la constitución que el legislador establezca que los pensionados deben cotizar en mataría de salud.” En conclusión, todo pensionado debe contribuir a la sostenibilidad y eficiencia del sistema General de Salud, no sólo para recibir los distintos beneficios, sino para financiar el sistema en su conjunto, colaborando con sus aportes a la prestación de la asistencia médica de todas las personas que pertenecen al régimen subsidiado, en desarrollo del principio de solidaridad consagrado en la Constitución…”.
(Resalta el Tribunal). Frente a los pensionados, antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, las normas contenían porcentajes de aportes a salud diferentes; en el caso del demandante este equivalía al 5%, tal como quedó plasmado en la resolución que reconoció su derecho pensional. 1 Sentencia T-835 de 2014. 17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 12 Con la expedición de la Ley 100 de 1993, el monto de cotización con destino al sistema de salud a cargo de los afiliados varió, ya que se dispuso en el artículo 204 lo siguiente:
ARTÍCULO 204. Monto y distribución de las Cotizaciones. La cotización obligatoria que se aplica a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud según las normas del presente régimen, será máximo del 12% del salario base de cotización el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. Dos terceras partes de la cotización estarán a cargo del empleador y una tercera parte a cargo del trabajador.
Un punto de la cotización será trasladado al Fondo de Solidaridad y Garantía para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado. (…) La anterior disposición fue objeto de modificaciones en relación con el valor del monto o cotización al sistema de salud, como la Ley 1122 de 2007, y la Ley 1250 de 2008. Conforme lo anterior, es decir, el aumento de la base de cotización a salud que se estableció en un 12%, la misma Ley 100 de 1993 en su artículo 143 determinó un reajuste pensional de la siguiente forma:
ARTÍCULO 143. Reajuste pensional para los actuales pensionados. A quienes con anterioridad al 1º de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o jubilación, invalidez o muerte, tendrán derecho, a partir de dicha fecha, a un reajuste mensual equivalente a la elevación en la cotización para salud que resulte de la aplicación de la presente ley.
La cotización para salud establecida en el sistema general de salud para los pensionados está, en su totalidad, a cargo de éstos, quienes podrán cancelarla mediante una cotización complementaria durante su período de vinculación laboral. El Consejo Nacional de Seguridad Social en salud podrá reducir el monto de la cotización de los pensionados en proporción al menor número de beneficiarios y para pensiones cuyo monto no exceda de tres (3) salarios mínimos legales.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. -Sólo por el año de 1993, los gastos de salud de los actuales pensionados del ISS se atenderá con cargo al seguro de IVM y hasta el monto de la cuota patronal. La norma reproducida estableció que, quienes hubieran obtenido el reconocimiento pensional antes de la entrada en vigor de esta, tendrían derecho al reajuste mensual en su pensión según la tasa de cotización en salud; además, instituyó que la obligación de cotizar en salud se hallaba en cabeza de los pensionados en su totalidad. 17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 13 El artículo 143 de la Ley 100 de 1993 fue reglamentada por el artículo 42 del Decreto 692 de 1994 así: Artículo 42.
Reajuste pensional por incremento de aportes en salud. A quienes con anterioridad al 1° de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o jubilación, invalidez, o sobrevivientes, y a quienes sin haberles efectuado el reconocimiento tuvieran causada la correspondiente pensión con los requisitos formales completos, tendrán derecho a partir de dicha fecha a que con la mesada mensual se incluya un reajuste equivalente a la elevación en la cotización para salud prevista en la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, las entidades pagadoras de pensiones procederán a efectuar el reajuste previsto en este artículo por la diferencia entre la cotización que venían efectuando los pensionados y la nueva cotización del 8% que rige a partir de abril de 1993, o la que se determine cuando rija la cobertura familiar, sin exceder del 12%. En el caso del ISS, en donde ya existe la modalidad de medicina familiar para los pensionados, el reajuste se hará por la diferencia entre el 3.96% que venían aportando los pensionados, y el 12% de la cotización con cobertura familiar.
Las entidades pagadoras deberán descontar la cotización para salud, y transferirlo a la EPS o entidad a la cual esté afiliado el pensionado en salud. Igualmente deberán girar un punto porcentual de la cotización al fondo de solidaridad y garantía en salud. Parágrafo. Lo previsto en el presente artículo se entenderá sin perjuicio de que el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, reduzca la cotización en salud de los pensionados en relación con el número de beneficiarios, caso en el cual el reajuste de la mesada se hará por la diferencia entre lo que se venía cotizando y el valor señalado por el Consejo.
El contenido de la disposición trascrita establece un reajuste pensional especial para quienes tuvieran reconocida la pensión de jubilación o vejez, invalidez o muerte con anterioridad al 1 de enero de 1994, con la finalidad de compensarles el alza en la cotización para salud que les correspondía asumir con la entrada en vigencia de esa Ley 100.
En este caso, está probado que al demandante se le reconoció su pensión en el año 1981, lo que significa que quedó amparado por ese reajuste equivalente a la elevación en la cotización para salud. El Consejo de Estado – Sección Segunda, en providencia del 19 de mayo de 2005, proceso de nulidad radicado 11001-03-25-000-2002-00162-01(3165-02), estudió la legalidad del artículo 42 del Decreto 692 de 1994, específicamente sus incisos primero, segundo y 17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 14 parágrafo, concluyendo que no era procedente declarar su nulidad con fundamento, entre otros, en los siguientes argumentos: Como se sabe, el objeto del reajuste no es otro que el de procurar que los pensionados no soporten una desmejora en sus ingresos o que los vean disminuidos, precisamente en razón del aumento de la cotización en salud.
Ahora, es bueno aclarar que la cotización para salud que se ordenaba pagar con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no era uniforme y se atenía al régimen al cual se hallaba afiliado el jubilado. De ahí, que el legislador pretendiera, como en efecto lo hace con la expedición de la Ley 100 de 1993, unificar las cotizaciones para todos los afiliados al sistema general de seguridad social en salud.
Razón por la cual se aplica el reajuste pensional a quienes se les ha reconocido, con anterioridad al 1º de enero de 1994, la pensión de jubilación, vejez, invalidez o muerte, puesto que tales personas se verían afectadas con el aumento de la cotización, reflejada desde luego en su asignación pensional. En otras palabras, el hecho de reajustarse la pensión con base en la diferencia entre ésta y la cotización lo que hace es impedir que el ingreso pensional no se reduzca.
Lo que hace el artículo 42 de la Ley 692 de 1994 no es otra cosa que precisar (i) que el reajuste se incluya en la respectiva mesada, (ii) que el reajuste proceda por la diferencia entre la cotización que venían efectuando los pensionados y la nueva cotización del 8% que entró a regir a partir de abril de 1993 o la que se determinara cuando empezara a regir la cobertura familiar, sin exceder - se insiste - del doce por ciento (12%) y (iii) aclarar la cuantía del reajuste, sin desconocer lo previsto en la ley, pues se trata de un porcentaje equivalente a la elevación de la cotización (art. 204 Ley 100/93).
Así las cosas, observado lo dispuesto en el inciso 1º del artículo 42 del Decreto 692 de 1994, se encuentra que esta norma es una reproducción textual, con escasa diferencia, del artículo 143 de la Ley 100 de 1993, puesto que lo único que varía es que incluye a quienes no se les ha reconocido la pensión pero la tienen causada por cumplir con las formalidades de ley, lo cual no desconoce la norma a reglamentar, puesto que tal reajuste incluye a todos los afiliados al sistema general de seguridad social en salud.
De otra parte, se dirá que no se desconocen derechos adquiridos, puesto que el decreto acusado no afecta en manera siquiera alguna la prestación social periódica, en la medida en que sólo regula, como lo manda la ley, el reajuste pensional por incremento de aportes en salud. Tampoco se trata de subsidiar, en estricto sentido, a los trabajadores activos, como se pretende hacer ver en la demanda, pues es claro que las condiciones de unos y otros son 17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 15 esencialmente diferentes, y que bien puede ameritar un trato jurídico distinto, dado el régimen vigente que se les ha aplicado en su correspondiente oportunidad.
De ahí que no pueda considerarse violado el derecho a la igualdad, ni aún con el hecho de haberse establecido una diferencia en el reajuste entre quienes se pensionaron con anterioridad al 1º de enero de 1994 y quienes lo hicieron con posterioridad. En efecto, la Corte Constitucional se ha ocupado precisamente de este tema, al declarar la exequibilidad del artículo 143 - en sus incisos 1º y 2º - de la Ley 100 de 1993, norma que le da fundamento al decreto acusado.
Dijo esa Alta Corporación: “ el reajuste decretado por la disposición acusada podría parecer un ejemplo típico de desigualdad, como lo entienden la demanda y el Señor Viceprocurador, ya que en realidad los pensionados con anterioridad a enero de 1994, una vez en vigencia la misma ley 100 de 1993 contribuirán al sistema en un monto igual al de quienes resulten pensionados después de aquella fecha y para estos no se previo ningún aumento relacionado con el incremento en la cotización al régimen general en salud que deben cubrir; empero, lo cierto es que a quienes reciban la pensión después de aquella fecha se les aplican las nuevas reglas de montos y cuantías pensionales mientras que los pensionados con anterioridad, recibirían su pensiones de conformidad con su régimen de pensiones y con los reajustes que correspondan.
Es preciso concluir, pues, que en este caso no quiso el legislador hacer un reajuste general de la pensión, que existe consagrado en la mencionada norma, sino resolver un caso específico precisamente para preservar el principio de igualdad, lo cual interpreta y realiza los fines consagrados en el supremo ordenamiento jurídico.”2. Y posteriormente señaló: “ La Corte considera que la distinción planteada por la Vista Fiscal y por los intervinientes entre los pensionados y los trabajadores activos es relevante, pues es indudable que se encuentran en una situación jurídica distinta.
Por consiguiente, el régimen de seguridad social no tiene que ser idéntico para jubilados y empleados, ni el Legislador está obligado a imponer exactamente las mismas cargas y obligaciones a unos y otros. En esa medida, en principio parece razonable el argumento del Ministerio Público y de los intervinientes, según el cual, si el patrono asume, por mandato legal, dos tercios de la cotización en salud, mientras que el empleado sólo contribuye con un tercio, entonces una vez pensionado el trabajador, puede la ley ordenarle que entre a cancelar la totalidad de la cotización, por cuanto la obligación patronal cesa.
En principio no parece entonces existir una violación a la igualdad.”3. 2 Sentencia C-111/96, marzo 21 de 1996, actor Edgar José Luis López, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz. 3 Sentencia C-126/00, febrero 16 de 2000, actor Carlos Arturo Castañeda, M.P. DR. Alejandro Martínez Caballero. 17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 16 Es cierto, como lo afirma la parte actora, que para el grupo de pensionados que habían adquirido su derecho antes del 1 de enero de 1994 existe una norma que la ampara del aumento en la cotización al sistema de salud, al disponer un reajuste de su pensión en aras de compensar el incremento del aporte que fue establecido en la Ley 100 de 1993 para todos los afiliados en el 12%, el cual antes tenía valores disímiles dependiendo del régimen pensional que hubiera sido aplicado.
Significa que la mesada de los pensionados con anterioridad al 1 de enero de 1994 debía ser reajustada con base en la diferencia entre la cotización a salud que venía realizando y la que en virtud de la expedición de la Ley 100 de 1993 debía comenzar a efectuarse, indicando la norma que era del 8%, o la que se determinara cuando empezó la cobertura familiar, sin exceder el 12%.
Como bien lo advirtió la juez de primera instancia, el debate jurídico no está encaminado a reclamar incremento en su mesada pensional -Pues al actor se le reconoció su derecho pensional antes del 1 de enero de 1994- este tendría derecho al reajuste de su mesada pensional en ese 8%; pero se evidencia que tanto en la reclamación administrativa como en la demanda no se discutió si el municipio realizó ese reajuste establecido en los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994, sino que a lo que se instó fue al reconocimiento y pago del mayor valor descontado por concepto de aportes a salud para los años 2016, 2017 y 2018, súplica que no tendría asidero.
Lo anterior, porque, en dado caso, el reajuste pensional por efectos del aumento de la cotización a salud, como se explicó, constituía una compensación del efecto negativo del valor de la mesada como consecuencia del aumento, más no un incremento en términos reales del ingreso pensional. Reajuste que en estos términos solo se realizó una vez, esto es, en el momento que se produjo ese incremento del aporte a salud.
Y, además, porque conforme el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, es claro que esa cotización, en su totalidad, corre por cuenta del pensionado, a diferencia de lo que ocurre con los asalariados, para quienes su cotización está distribuida entre el trabajador y el empleador; por lo que no es procedente afirmar que el ente territorial debe asumir la diferencia entre la cotización que realizaba el actor y la que estableció la Ley 100 de 1993, lo cual en ningún momento constituye una violación del derecho a la igualdad conforme lo expuso la Corte Constitucional en la sentencia C-111 de 1996, que analizó la constitucionalidad del artículo 143 de la Ley 100 de 1993, la cual, aunque fue citada en la sentencia de primera instancia se considera pertinente mencionar nuevamente: 17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 17 En efecto, cabe destacar que para las personas pensionadas con anterioridad al 1o. de enero de 1994 y por disposición de la Ley 100 de 1993 y del artículo 30 del Decreto 1919 de 1994, se incrementó el monto de la cotización al sistema de salud, quedando fijado en un once por ciento para 1995 y en un doce por ciento para 1996 de lo recibido como mesada pensional; debido a esta situación, el reajuste contemplado en la norma acusada pretende colocar en igualdad de condiciones a los dos grupos de personas, con lo cual “desarrolla el principio de la igualdad en su dimensión de igualdad como diferenciación“, ya que la Ley 100 de 1993 impone un nuevo monto en la cotización que no se hallaba establecido en las disposiciones anteriores aplicables a los pensionados antes de aquella fecha, y esta regulación supone una nueva obligación económica que afecta el monto de lo que efectivamente se recibe como mesada, por la pensión que ya se ha consolidado y se ha decretado antes de aquella fecha.
Para la Corte constitucional es evidente que la razón de ser del artículo 143 de la ley 100 de 1993, encuentra pleno fundamento en que los pensionados con anterioridad al 1o. de enero de 1994, se hallan en una situación diferente a la de quienes se pensionen con posterioridad a esa fecha, ya que aquellas personas han tenido un distinto régimen de obligaciones, montos de pensión y demás derechos y beneficios, que comprende la cotización para salud regulada bajo un nuevo sistema llamado contributivo en el nuevo sistema general de salud; pero, además, dicho fundamento de justicia y de racionalidad que apare en el artículo 143 de la ley 100 de 1993, tiene en cuenta que, dentro del nuevo marco legal, la cotización al mencionado régimen contributivo en salud se encuentra a cargo del pensionado, mientras que quienes se pensionen con posterioridad a dicha fecha habrán cotizado para el sistema contributivo de salud en otra manera y dentro de una modalidad bien diferente, en la que participa de modo definitivo el empleador.
(…) Como se ha visto, bajo el nuevo régimen legal de las cotizaciones para salud, establecido entre otras disposiones en el artículo 143 inciso segundo de la Ley 100 de 1993 y que se refiere sin salvedad alguna a los pensionados, la cotización para salud está a cargo de todos éstos, sin distinguirse en ningún caso, si se trata de pensionados con anterioridad al 1o. de enero de 1994 o después de esta fecha, lo cual, sí podría generar una modalidad inconstitucional de desigualdad a no ser por lo dispuesto en el inciso primero del mismo artículo de la norma demandada, en el que se ordena aumentar el monto de las pensiones para los pensionados con anterioridad a la fecha de puesta en operancia del nuevo sistema de seguridad social, en la misma proporción en la que aumenta la cotización para salud, lo cual se ajusta a la Carta Política.
La Corte estima que en el caso que se examina con el inciso 1o. de la norma acusada, se trata de compensar a los pensionados con anterioridad al 1o. de enero de 1994, a quienes se les hubiere reconocido la pensión, en el sentido de otorgarles un 17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 18 reajuste que sea equivalente al incremento de la cotización para la salud, que resulte de la aplicación de la Ley 100 de 1993 y de las disposiciones legales que señalen el monto de la cotización. Este reajuste de la pensión es específico para quienes se les hubiere reconocido la pensión con anterioridad al 1o. de enero de 1994 y rige a partir de dicha fecha, como lo señala la norma cuyos apartes se acusan; no ampara ninguna desigualdad sino que, por el contrario acata dicho principio consagrado en el artículo 13 de la C.P., y es evidente que es distinto al reajuste anual ordenado para todos los pensionados a que se refiere el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, que dice así: (…).
Además, es claro que la Corte Constitucional comparte las observaciones presentadas por el ciudadano interviniente, pues como lo ha advertido de modo reiterado esta Corporación, una cosa es la discriminación que prohíbe el artículo 13 de la Carta Política de 1991 y a la que se refieren de manera equivocada el demandante y el representante del Ministerio Público, y otra, la diferenciación racional y razonable entre distintos sujetos para atender situaciones de hecho diferentes y para asegurar la igualdad entre ellos.
Es necesario resaltar que, reposa como prueba una certificación emitida por la secretaria de Hacienda del municipio de Aguadas, en la cual deja constancia que, revisados los expedientes de nómina de los pensionados, durante las vigencias 2012 a 2015 el municipio descontaba el 4% de la mesada para realizar los aportes a la seguridad social en salud, y que desde la vigencia 2016 se aplica el 12%.
Lo anterior se refuerza con que, conforme las resoluciones y decretos que fueron aportados, dan cuenta de la forma en que se aumentaba la mesada pensional, el Decreto 004 de 2017, expedido por el municipio de Aguadas, fue al parecer el que dispuso ese aumento del aporte a salud del 12% para los pensionados del ente territorial, indicando en sus considerandos que ello se realizó con fundamento en la Ley 1250 de 2008, la cual adicionó un inciso al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, ya modificado por la Ley 1122 de 2007.
Ese aumento del aporte al sistema de salud del demandante al 12%, se infiere, no se produjo desde el año 1994, sino desde el año 2016, pues hasta el año 2015 solo se le descontaba un 4%. Pero la parte demandante no atacó la legalidad del decreto municipal; y pese a que mencionó de manera somera que al actor no le era aplicable la Ley 1250 de 2008, citando la sentencia de la Corte Constitucional C-430 de 2009, se evidencia que esta providencia declaró inexequible la expresión “la cual se hará efectiva a partir del primero de enero de 2008” contenida en el artículo 1 de la Ley 1250 de 2008, que incluso disminuyó la tarifa de 17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 19 contribuciones de los pensionados al sistema de seguridad social en salud del 12.5% al 12%, bajo el argumento que la aplicación retroactiva de una modificación favorable al contribuyente respecto de un gravamen de aplicación instantánea, necesariamente afectaba situaciones jurídicas consolidadas bajo el imperio de la ley vigente al momento de su causación y aplicación y, por esa vía, los derechos adquiridos por los beneficiarios del tributo, pero nada mencionó en torno a los pensionados anteriores al 1 de enero de 1994, a quienes incluso su cotización a salud ya había variado por efectos de la expedición de la Ley 100 de 1993.
Acorde a los argumentos expuestos, no solo en el concepto de la violación sino en el recurso de apelación, no evidencia esta Sala que la parte actora haya desvirtuado la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos demandados, por lo que no es procedente acceder a la devolución de ese mayor valor descontado por el municipio de Aguadas por concepto de aportes a salud sobre la mesada pensional del demandante, ya que las normas que regulan dicho tópico establecieron no solo el aumento de la contribución para salud al 12%, incluso para los pensionados anteriores al 1 de enero de 1994, sino que la totalidad de la misma estaría a su cargo, para lo cual establecieron un reajuste de la mesada en aras de compensar el incremento del aporte que debía ser asumido, sin que este último haya sido reclamado por el accionante.
Conclusiones El demandante no tiene derecho a que el municipio de Aguadas le reconozca y pague el mayor valor descontado por concepto de cotización en salud durante los años 2016, 2017, 2018 y 2019, ya que no desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, por lo que se confirmará la sentencia de primera instancia. Costas En el presente asunto, de conformidad con el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no se condenará en costas de segunda instancia, pues conforme al criterio objetivo valorativo, no hubo causación por la no actuación de la parte demandada en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 17001-33-33-004-2019-00497-02 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 106 Segunda instancia 20 FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales el 26 de septiembre de 2024, dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por SAMUEL LONDOÑO CARDONA contra MUNICIPIO DE AGUADAS - CALDAS, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente al juzgado de origen; háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 03 de julio de 2025, conforme acta nro. 055 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.