13001233300620170041600 · Tribunal Administrativo de Bolivar

13-001-23-33-000-2017-00416-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 30/2024 SALA DE DECISIÓN No. 02 Cartagena de Indias D. T. y C., Treinta y uno (31) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

RADICADO 13-001-23-33-000-2017-00416-00 DEMANDANTE UNIVERSIDAD DE CARTAGENA. DEMANDADO DAVID MERCADO PÉREZ MAGISTRADO PONENTE JOSE RAFAEL GUERRERO LEAL TEMA LESIVIDAD SUBTEMA PERDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO II.- PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala de decisión No. 02 a pronunciarse sobre la demanda presentada por la Universidad de Cartagena en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el señor David Mercado Pérez.

III.- ANTECEDENTES 3.1. DEMANDA 3.1.1. Pretensiones1. La parte actora pretende que se declare la nulidad de la Resolución No. 1963 del 16 de septiembre de 2004, expedida por la Universidad de Cartagena, por medio de la cual, reconoció al docente David Mercado Pérez, la bonificación por inhabilidad consagrada en el Acuerdo 022 de 1991. 1 Expediente digital, primera instancia, archivo “01Cuaderno.pdf” pág. 7 13-001-23-33-000-2017-00416-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 30/2024 SALA DE DECISIÓN No. 02 Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, la parte demandante solicitó dejar sin efectos el acto administrativo acusado y, a su vez, dejar de pagar la bonificación por inhabilidad a partir del momento en que se encuentre ejecutoriada la sentencia. 3.1.2.

Hechos2. En la demanda se narra que, mediante el Acuerdo 022 de 1991, la Universidad de Cartagena reconoció a todos los docentes de tiempo completo, una bonificación por inhabilidad general equivalente al 30% de la asignación recibida, más los gastos de representación. Esta prestación social se pagaría mensualmente a los profesores con título de abogado que se desempeñaran con dedicación de tiempo completo en la Facultad de Derecho de la Universidad.

Refiere que, esta bonificación por inhabilidad le fue reconocida al docente David Mercado Pérez, a través de la Resolución 1963 del 16 de septiembre de 2004, proferida por la Universidad de Cartagena. Indicó que, el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia del 27 de abril de 2012 declaró la nulidad del Acuerdo 022 de 1991, en el marco del proceso de nulidad simple que promovió la Procuraduría General de Bolívar.

La decisión en comento, no fue recurrida por la Universidad de Cartagena. Teniendo en cuenta esta providencia judicial, la Universidad de Cartagena dejó de pagar la bonificación por inhabilidad a los docentes beneficiados por esta prestación social. Lo anterior, con sustento en el fenómeno del decaimiento del acto administrativo, ya que, el Acuerdo 022 de 1991 había sido declarado nulo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Indica que, los docentes Patricia Bermúdez, Rafaela Sayas Contreras y Yesid Carrillo de la Rosa interpusieron una acción de tutela contra la Universidad de Cartagena, con el fin de continuar recibiendo el pago de la bonificación por inhabilidad general. 2 Expediente digital, primera instancia, archivo “01Cuaderno.pdf” pág. 1 - 7 13-001-23-33-000-2017-00416-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 30/2024 SALA DE DECISIÓN No. 02 En primera instancia, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena negó el amparo solicitado por los accionantes.

No obstante, mediante sentencia del 26 de octubre de 2012, el Tribunal Administrativo de Bolívar concedió la protección de los derechos fundamentales solicitados y, en consecuencia, restableció el pago de la bonificación por inhabilidad a los accionantes, así como “a todos los demás docentes que se desempeñan con dedicación de tiempo completo en la facultad de derecho de la Universidad de Cartagena que no figuran como accionantes en este caso”.

El argumento utilizado por la Colegiatura fue que la sentencia que declaró la nulidad del Acuerdo 022 de 1991 no se encontraba ejecutoriada, por ende, no se podía efectuar la suspensión del pago de la bonificación a los docentes reconocida. En orden a lo anterior, se solicitó la constancia de ejecutoria de la sentencia del 27 de abril de 2012 emanada por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Con base en este documento, la Universidad de Cartagena profirió las Resoluciones No. 3411 del 30 de septiembre de 2014 y No. 3444 del 19 de septiembre de 2016, por medio de las cuales, se dejó de cancelar la bonificación por inhabilidad. 3.1.3. Normas violadas y concepto de violación3. La parte demandante señaló como violadas las siguientes disposiciones normativas: artículo 29 de la Constitución, artículos 3.1, 9.6 y 137 de la Ley 1437 de 2011.

Como sustento de lo anterior, explicó que la Universidad Cartagena nunca ha tenido competencia para crear o reglamentar situaciones de carácter salarial de los empleados públicos, toda vez que, esta facultad es privativa del Congreso de la República. Además, el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia bajo radicado número 13-001- 33-31-001-2007-00443-00, declaró la nulidad del Acuerdo 022 de 1991, por lo cual, se iniciaron los trámites correspondientes para suspender el pago de la bonificación por inhabilidad frente a los docentes que fueron beneficiados por el reconocimiento y pago de esta prestación social.

3.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA4. 3 Expediente digital, primera instancia, archivo “01Cuaderno.pdf” pág. 7 – 10. 4 Expediente digital, primera instancia, archivo “02Cuaderno.pdf” pág. 15 – 31. 13-001-23-33-000-2017-00416-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 30/2024 SALA DE DECISIÓN No. 02 El señor David Mercador Pérez, se opuso a todas las pretensiones de la demanda.

Explicó que la demanda no precisó en debida forma los vicios que fundamentan la nulidad de la Resolución No. 1963 de 2004, dado que, se limitó a manifestar la ilegalidad del Acuerdo No. 022 de 1991. Igualmente, señaló que las situaciones jurídicas consolidadas en el acto administrativo de carácter particular no deben ser anuladas, en la medida que, vulneraría el principio constitucional de la seguridad jurídica y de la inmutabilidad de los actos administrativos.

Asimismo, indicó que la bonificación por inhabilidad legal aplicable a los docentes de planta de la Facultad de Derecho es utilizada como factor salarial en la causación de aportes fiscales, parafiscales, prestaciones sociales y demás conceptos aplicables. En virtud de lo anterior, esta bonificación no es solo un factor salarial, sino que, además, constituye salario por haberse pagado por más de veinte (20) años, según lo previsto en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo.

De esta manera, la bonificación por inhabilidad concedida a través de la Resolución No. 1963 de 2004, tiene protección jurídica, por cuanto, constituye un derecho adquirido en los términos expuestos por el artículo 2° de la Ley 4 de 1992 y, en concordancia, con el principio de intangibilidad del salario desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.

3.3. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA. La demanda se admitió mediante auto del 12 de marzo de 20185, a su vez, el Despacho por medio de auto interlocutorio No. 120 de fecha 24 de noviembre del 20216, dispuso dictar sentencia anticipada. En virtud de lo anterior, se corrió traslado por el termino de diez (10) para que las partes presenten sus alegatos de conclusión. Mediante informe secretarial del 25 de enero del 20227 ingresa al Despacho para proveer lo que en derecho corresponde.

3.4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. 3.4.1. Parte demandada8. 5 Expediente digital, primera instancia, archivo “01Cuaderno.pdf” pág. 197 - 200 6 Expediente digital, primera instancia, archivo “05AutoInterlocutorio120.pdf” 7 Expediente digital, primera instancia, archivo “10InformeSecretarialParaSentencia.pdf” 8 Expediente digital, primera instancia, archivo “09AlegatosConclusionD.pdf” 13-001-23-33-000-2017-00416-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 30/2024 SALA DE DECISIÓN No. 02 El accionado reiteró lo expuesto al contestar la demanda, pidió que se negaran las pretensiones de la demanda.

Explicó que, la entidad demandante no señaló con precisión los vicios en los cuales se fundamenta la nulidad de la Resolución 1963 del 16 de septiembre del 2004. Si bien es cierto, el Acuerdo 022 de 1991 fue declarado nulo, esto no quiere decir que la nulidad irradie a las situaciones jurídicas individuales y consolidadas contenidas en la resolución mediante la cual se reconoce un derecho particular en favor de este, a su juicio, la bonificación de inhabilidad legal es un derecho subjetivo, que goza de las garantías de inmutabilidad o intangibilidad legal y constitucional.

3.5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO9. El agente del Ministerio Público no rindió concepto. IV. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente se observa que, de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en el desarrollo de las etapas procesales de esta primera instancia se ejerció control de legalidad de estas.

Por ello se procede a dictar sentencia de primera instancia. V.- CONSIDERACIONES 5.1. COMPETENCIA. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias originadas en actos sujetos al derecho administrativo10. A su vez, el artículo 97 del CPACA prevé que la administración debe demandar sus propios actos cuando considere que se expidieron con infracción a normas superiores, bajo el entendido que no cuente con el consentimiento del titular del derecho.

La competencia que tiene esta jurisdicción para conocer sobre los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que promuevan las entidades públicas contra sus propios actos administrativos 9 Folios 70-79 del archivo 02 del expediente electrónico. 10 Ley 1437 de 2011, artículo 104, inciso 1°. 13-001-23-33-000-2017-00416-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 30/2024 SALA DE DECISIÓN No. 02 ha sido respaldada por la jurisprudencia del Consejo de Estado11 y de la Corte Constitucional12.

Adicionalmente, esta Corporación Judicial considera que también se cumple con el factor funcional, dado que, los Tribunales Administrativos les corresponde resolver en primera instancia los procesos de nulidad de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden departamental y que, a su vez, carezcan de cuantía13. 5.2.

PROBLEMA JURÍDICO. Le corresponde a la Sala determinar el siguiente problema jurídico: ¿ Es dable declarar la nulidad de la Resolución No. 1963 del 16 de septiembre del 2004, expedida por la Universidad de Cartagena, por medio de la cual, se reconoció la bonificación por inhabilidad legal a favor del señor David Mercado Pérez? 5.3.

TESIS. La Sala considerará que debe declararse la nulidad de la Resolución No. 1963 del 16 de septiembre del 2004, expedida por la Universidad de Cartagena, por medio de la cual se reconoció la bonificación por inhabilidad legal a favor del demandado, pues, operó la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo acusado, ya que el fundamento jurídico de su expedición (Acuerdo No. 22 del 13 de agosto de 1991) fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia del 27 de abril de 2012, providencia que quedó ejecutoriada el 26 de mayo de 2014.

De igual manera, se indicará que no se consolidó ningún derecho adquirido a favor del demandado quien era beneficiado por las prerrogativas otorgadas en la norma anulada. Lo anterior, se fundamenta en que el origen y estructuración del derecho laboral tuvo una fuente irregular (en este caso, 11 “Esta Corporación, con relación al otorgamiento irregular de derechos prestacionales, ha señalado que es la acción de lesividad la herramienta idónea para que la administración logre la anulación de su reconocimiento […]” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad.

No. 76001-23-31- 000-2010-01597-00, Sentencia del 19 de enero de 2017). 12 “18. Dicho conflicto debe ser resuelto en el sentido de declarar la competencia del Tribunal Administrativo de Bolívar. Lo anterior, en la medida en que se satisfacen los presupuestos que permiten la aplicación de la regla jurisprudencial establecida en el Auto 316 de 2021.

En efecto, i) se trata de una demanda instaurada por Colpensiones, ii) mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, iii) con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución GNR 98823 del 18 de mayo de 2013, expedida por la propia entidad.” (Corte Constitucional, 13 Ley 1437 de 2011, artículo 152, numeral 1. 13-001-23-33-000-2017-00416-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 30/2024 SALA DE DECISIÓN No. 02 el vicio de ilegalidad por falta de competencia), de conformidad con el literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, así como del artículo 12 de la Ley 4° de 1992, la competencia para definir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos recae en el Congreso de la República, a quien le corresponde establecer las normas generales, así como fijar los objetivos y criterios que debe seguir el Gobierno Nacional para delimitar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL

5.5. CASO CONCRETO 5.5.2. Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico El artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 estableció los siguientes eventos en que pierde fuerza de ejecutoria un acto administrativo: “ARTÍCULO

Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia.” [Subrayado fuera del texto] Las características de la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos por la desaparición de los fundamentos de hecho o derecho en que se fundaron, son las siguientes: (i) opera por ministerio de la ley, es decir, no requiere de declaración judicial;

(ii) provoca la extinción de obligaciones de cumplimiento y obediencia del acto administrativo; (iii) tiene efectos hacia el futuro; y (iv) afecta la eficacia del acto administrativo, sin embargo, no ataca la validez del mismo. Igualmente, la jurisprudencia ha indicado que la pérdida de ejecutoriedad de un acto administrativo no impide que haya un pronunciamiento de fondo en sede judicial, ya que, no puede perderse de vista que los efectos 13-001-23-33-000-2017-00416-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 30/2024 SALA DE DECISIÓN No. 02 del acto jurídico pudieron haberse prolongado hasta la fecha en que ocurrió su decaimiento14.

En el presente asunto la parte actora busca que se declare la nulidad de la Resolución No. 1963 del 16 de septiembre del 200415, por medio de la cual, la Universidad de Cartagena otorgó la bonificación por inhabilidad legal a favor del señor David Mercado Pérez. El fundamento de derecho de este acto administrativo fue el Acuerdo No. 22 del 13 de agosto de 199161 proferido por este mismo claustro universitario, el cual, creó la bonificación por inhabilidad legal a favor de los abogados que se desempeñen como docentes con dedicación de tiempo completo en la Facultad de Derecho, como es el caso del accionado conforme a la Resolución No 1498 del 16 de julio de 200417.

No obstante, el Acuerdo No. 22 de 1991 fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante la sentencia del 27 de abril de 201218, dentro del proceso promovido por la Procuraduría de General de la Nación en ejercicio del medio de control de nulidad simple, providencia que quedó ejecutoriada el 26 de mayo de 201419, luego de que se resolviera desfavorablemente el recurso de queja presentado por los terceros intervinientes.

De igual manera se acredita que, el 30 de septiembre de 2014, la Universidad de Cartagena profirió la Resolución No. 03411 de 201420, por medio de la cual, dio cumplimiento a la sentencia del 27 de abril de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que en su numeral tercero dispuso dejar de pagar la bonificación por inhabilidad legal a los docentes a quienes les fue reconocida, incluido el doctor David Mercado demandado en este proceso.

La resolución en comento también dispuso iniciar los trámites previstos en el artículo 97 del CPACA relacionados con el consentimiento previo del titular del derecho para iniciar la acción de 14 “Por lo mismo, el hecho de que un acto haya quedado sin efectos al desaparecer sus fundamentos fácticos o jurídicos no significa en modo alguno que no pueda hacerse un pronunciamiento de fondo en sede judicial, pues no pueden ignorarse los efectos que se produjeron desde el momento de la expedición del acto y hasta cuando haya ocurrido su decaimiento.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. César Palomino Cortés, Rad.

No. 20001-23-33-000-2013-00053-01 (4702-2015), Sentencia del 17 de marzo de 2022) 15 Expediente digital, primera instancia, archivo “01Cuaderno.pdf” pág. 19 16 Expediente digital, primera instancia, archivo “01Cuaderno.pdf” pág. 17-18 17 Expediente digital, primera instancia, archivo “01Cuaderno.pdf” pág. 24 18 Expediente digital, primera instancia, archivo “01Cuaderno.pdf” pág. 140 - 145 19 Expediente digital, primera instancia, archivo “01Cuaderno.pdf” pág. 147. 20 Archivo denominado “01Cuaderno.pdf” folio 94-96 13-001-23-33-000-2017-00416-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 30/2024 SALA DE DECISIÓN No. 02 lesividad contra los servidores públicos beneficiados de la bonificación de inhabilidad legal reconocida a través del Acuerdo 022 del 13 de agosto de 1991.

En criterio de la parte actora, operó el decaimiento del acto administrativo frente a la situación particular del señor David Mercado Pérez, por ende, debe dejársele de pagar este emolumento. Mientras que, la parte demandada expuso que existe un derecho adquirido a su favor, lo que genera una obligación de la Universidad de Cartagena de seguir pagando este derecho prestacional.

A su vez, señaló que la demanda presentada por la Universidad de Cartagena se limitó a fundamentar la ilegalidad del Acuerdo No. 022 de 1991, prescindiendo del análisis puntual frente al acto administrativo acusado en esta oportunidad. En primera medida se debe indicar que, si bien la parte demandada no propuso expresamente esta excepción, a lo largo del proceso judicial ha indicado que la demanda no establece con precisión los cargos y fundamentos que sustentan sus pretensiones.

En específico, refiere que la Universidad de Cartagena se limitó a fundamentar los vicios de ilegalidad del Acuerdo No. 022 de 1991, prescindiendo del análisis puntual frente al acto administrativo acusado en esta oportunidad, es decir, el que reconoce a su favor la bonificación por inhabilidad legal. Al respecto, la Sala de Decisión recuerda que uno de los requisitos de la demanda es detallar las normas violadas y explicar el concepto de violación, siempre que se trate de cuestionar un acto administrativo21.

A su vez, la jurisprudencia administrativa ha señalado que el artículo 162 del CPACA no consagró como requisito formal de la demanda que se indique la causal de nulidad que prevé el artículo 137 ibidem en cada asunto22. Anotado lo anterior, la Sala considera que un análisis razonable e integral de la demanda permite inferir que sus pretensiones tienen como sustento dos 21 Ley 1437 de 2011, artículo 162.

CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 22 “La anterior disposición no consagra como requisito formal de la demanda la indicación de las causales de nulidad que se dan en cada caso, las cuales se encuentran establecidas en el artículo 137ejusdem y corresponde a la “infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”.” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Rad.

No. 11001-03-26-000-2016-00015-00 (56165), Sentencia del 19 de agosto de 2020). 13-001-23-33-000-2017-00416-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 30/2024 SALA DE DECISIÓN No. 02 (2) argumentos principales, a saber, (i) la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo acusado, y a su vez, (ii) la falta de competencia de la Universidad de Cartagena para reconocer beneficios prestacionales a favor de sus empleados públicos.

Además, le corresponde al juez administrativo realizar un estudio integral de los hechos y fundamentos de derecho de la demanda, con el fin de hacer efectivo el derecho al acceso a la administración de justicia de los sujetos procesales. Como se explicó precedentemente, la Resolución No. 1963 de 2004, reconoció la bonificación por inhabilidad legal a favor del señor David Mercado Pérez, El único fundamento de derecho que se invocó en este acto administrativo fue el Acuerdo No. 22 del 13 de agosto de 1991.

Sin embargo, este Acuerdo fue anulado por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante la sentencia del 27 de abril de 201223, providencia que quedó ejecutoriada el 26 de mayo de 201424, luego de que se resolviera desfavorablemente el recurso de queja presentado por los terceros intervinientes. En este punto, corresponde resaltar los motivos que llevaron a la decisión de anular el Acuerdo No. 22 del 13 de agosto de 1991, la cual se sustentó en lo siguiente: “De acuerdo con la normatividad transcrita sobre el asunto en discusión, se colige sin lugar a equívocos que los Consejos Directivos de la Universidades Públicas, no tienen atribuciones reguladoras de prestaciones sociales de sus empleados.

De igual manera, la Ley marco de 1992, consagró en su artículo 12 que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en dicha ley. Bajo este entendido, no podrán las Corporaciones Públicas arrogarse tal facultad.

Entonces, conforme a la Ley 4ª de 1992 que desarrolló el mandato del artículo 150-19 de la C.P., el Gobierno Nacional quedó habilitado para fijar, mediante decreto, el régimen prestacional, entre otros, de los empleados de las entidades territoriales; de manera que en ningún momento las Corporaciones Administrativas territoriales -ni bajo la Constitución de 1886, ni la actual- han estado facultadas para fijar el régimen prestacional de los servidores de dicho orden. […] 23 Expediente digital, primera instancia, archivo “01Cuaderno.pdf” pág. 140 - 145 24 Expediente digital, primera instancia, archivo “01Cuaderno.pdf” pág. 147. 13-001-23-33-000-2017-00416-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 30/2024 SALA DE DECISIÓN No. 02 Así las cosas, frente al problema jurídico principal que nos planteamos tendiente a examinar la legalidad de los actos administrativos acusados, de acuerdo a los precedentes jurisprudenciales anteriormente citados, no hay menor duda para esta Sala Especial de Decisión en cuanto a que el Consejo Superior de la Universidad de Cartagena no tenía competencia para haber regular como lo hizo en los actos administrativos acusado, lo atinente a [la] creación de conceptos salariales y prestacionales extralegales aplicables a los servidores públicos vinculados a dicha institución y por consiguiente queda absolutamente desvirtuada la legalidad de los actos administrativos demandados, dando lugar a la prosperidad de las pretensiones anulatorias de la demanda.”.

Cabe destacar que el fallo proferido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo no moduló sus efectos frente a situaciones consolidadas a favor de los empleados públicos que se encontraban percibiendo esta prestación social. Así pues, al haberse declarado la nulidad del acto administrativo general se entiende que sus efectos fueron ex tunc (o desde siempre), por lo cual, el Acuerdo No. 22 de 1991 desapareció definitivamente del ordenamiento jurídico colombiano, y con ello, provocó la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos que se sustentaban en aquel, conforme con lo previsto en el artículo 91.2 del CPACA25.

Con base en lo anterior, se puede decir que la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Bolívar hizo que se extinguieran las obligaciones de cumplimiento y obediencia de la Resolución No. 0411 de 1992, en la medida que, se afectó la eficacia de aquellos actos administrativos que sustentaron su existencia con base en el Acuerdo No. 022 de 199126.

En consecuencia, la Universidad de Cartagena no estaba en la obligación de seguir pagando esta prestación social; decisión que pudo haber hecho efectiva de manera automática, aún sin declaración judicial, según lo 25 Ley 1437 de 2011, artículo

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: […] 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 26 “Es decir que con el decaimiento se extinguen las obligaciones de cumplimiento y obediencia que se encuentran implícitas en el acto administrativo y desaparecen al mismo tiempo tanto la potestad que tiene la administración para forzar su acatamiento como el derecho del administrado de exigir su ejecución, es por ello que a pesar que dentro del sub judice el acto demandado era el oficio No 244- 2012 del 23 de julio de 2012 que negó el derecho reconocido a la actora con anterioridad a través de la Resolución No 1281 de diciembre 27 de 2007, era procedente estudiar si se debía o no cumplir esta última.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. César Palomino Cortés, Rad.

No. 20001-23-33-000-2013-00053-01 (4702-2015), Sentencia del 17 de marzo de 2022) 13-001-23-33-000-2017-00416-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 30/2024 SALA DE DECISIÓN No. 02 explicado en las sentencias del 12 de noviembre de 202027, 22 de abril de 202128 y 17 de noviembre de 202229 proferidas por el Consejo de Estado.

Ahora bien, el señor David Mercado Pérez, señaló que la Resolución No. 1963 de 2004 creó una situación jurídica consolidada a su favor, por lo cual, no resulta factible anular el acto administrativo acusado, con fundamento en los principios constitucionales de la seguridad jurídica y de la inmutabilidad de los actos administrativos. Sobre el particular, la Sala de Decisión advierte que, si bien, la pérdida de ejecutoriedad opera de pleno derecho, esta circunstancia no imposibilita el estudio de fondo sobre la legalidad del acto administrativo en sede judicial, más aún si se tiene en cuenta que, la resolución demandada cobró plenos efectos jurídicos desde la fecha de su expedición hasta el momento en que operó su decaimiento30.

De hecho, en las pruebas aportadas por la Universidad de Cartagena se revela que, a la fecha, se sigue pagando la bonificación por inhabilidad legal a favor del demandado31. Corresponde en este punto advertir que si bien existe una controversia al interior del Consejo de Estado32 sobre los efectos de las sentencias que 27 “Ahora, la pérdida de ejecutoria opera automáticamente y hacia el futuro; no se requiere declaración judicial; basta el desaparecimiento de las circunstancias de hecho o los presupuestos de derecho en que se basaron los actos administrativos, y que se requerían para su existencia para que dejen de surtir efectos.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Rad.

No. 63001-23-33-000-2014-00244- 01(2991-16), Sentencia del 12 de noviembre de 2020) 28 “39. Esta figura opera por ministerio de la ley, es decir, que el acaecimiento de la causal ipso jure, genera un obstáculo para que la Administración pueda perseguir el cumplimiento de la decisión, de modo que las obligaciones allí contenidas quedan sin poder coercitivo respecto de sus destinatarios.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad.

No. 50001-23-33-000-2015-00635-01(1802-19), Sentencia del 22 de abril de 2021) 29 “Bajo esta línea de intelección sobre las consecuencias derivadas de una declaratoria de nulidad, también es dable asegurar que, frente a los actos administrativos basados en los mandatos anulados, ocurre la pérdida de fuerza ejecutoria consagrada en el artículo 91, numeral 2.° del CPACA, mientras que respecto de los derechos intrínsecos al precepto reglamentario como tal, que no requieren declaración formal para su reconocimiento, opera la ineficacia jurídica automática que conlleva la necesaria interrupción de su reconocimiento.

Estas consecuencias esbozadas se causan ipso iure o de pleno derecho desde el mismo momento de la ejecutoria de la sentencia de nulidad o en los términos diferidos que esta haya modulado según el caso y con efectos ex tunc a partir del momento en que se expidió la decisión administrativa que otorgó el derecho[10], o como sucede en el presente caso, desde 2004 en adelante.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. William Hernández Gómez, Rad.

No. 25000-23-42-000-2017-04665-01 (2815-2020), Sentencia del 17 de noviembre de 2022) 30 “Por lo mismo, el hecho de que un acto haya quedado sin efectos al desaparecer sus fundamentos fácticos o jurídicos no significa en modo alguno que no pueda hacerse un pronunciamiento de fondo en sede judicial, pues no pueden ignorarse los efectos que se produjeron desde el momento de la expedición del acto y hasta cuando haya ocurrido su decaimiento.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. César Palomino Cortés, Rad.

No. 20001-23-33-000-2013-00053-01 (4702-2015), Sentencia del 17 de marzo de 2022) 31 Expediente digital, primera instancia, archivo “01Cuaderno.pdf” pág. 53 32 Ver sentencias: Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Rad. No. 13001-23-31-000-2005-01221-01(2084-09), Sentencia del 24 de mayo de 2012. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad.

No. 15001-23-31-000-2008-00126-01(2286-11), 13-001-23-33-000-2017-00416-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 30/2024 SALA DE DECISIÓN No. 02 declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general, frente a los particulares que venían percibiendo la prestación social extralegal antes de que cobrara ejecutoria el fallo emitido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, esta Sala de decisión acoge el criterio según el cual la declaratoria de nulidad de un acto administrativo general que reconoció una prestación social de carácter extralegal tiene efectos ex tunc (o desde siempre), expuesto entre otras en sentencia de fecha 20 de noviembre de 202033 y sobre la cual se resalta lo siguiente: “Sobre la materia se ha sostenido que, a diferencia de las sentencias que profiere la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control (art. 241 de la Constitución Política), que por disposición del artículo 45 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia producen efectos hacia el futuro salvo que se resuelva lo contrario, la declaratoria de nulidad de actos administrativos de carácter general tiene efectos ex tunc o retroactivos desde la fecha misma de expedición del acto.

Así lo ha venido afirmando la jurisprudencia de esta corporación, quien también ha aclarado que las situaciones jurídicas consolidadas antes de la decisión anulatoria deben mantenerse íntegramente en virtud del principio de seguridad jurídica. En otras palabras, los efectos retroactivos de la declaratoria de nulidad de actos administrativos se ven exceptuados cuando se trata de situaciones individuales que por haberse generado y consolidado durante la vigencia de aquel son merecedoras de protección por parte del ordenamiento jurídico.

Establecido lo anterior, es necesario concluir que con la declaratoria de nulidad del artículo 13 del Decreto 2164 de 1991 se produjo la pérdida de fuerza ejecutoria de aquellos actos administrativos en los que, con fundamento en aquel, las entidades territoriales o sus descentralizadas hubieren reconocido a sus empleados el derecho a la prima técnica.

No obstante, en consonancia con lo manifestado, con el propósito de proteger las situaciones jurídicas consolidadas, no es posible desconocer los emolumentos que por tal concepto le hayan sido reconocidos a los empleados del orden territorial hasta el 19 de marzo de 1998, cuando se dictó la sentencia en cuestión, los que en consecuencia deberían ser tenidos en consideración para efectos de la liquidación de la indemnización por supresión de cargo teniendo como límite aquella fecha.”.

Conforme a lo expuesto se concluye que la bonificación por inhabilidad legal reconocida a favor del señor David Mercado Pérez no generó ningún derecho adquirido, pues los efectos ex tunc (o desde siempre) de la declaratoria del acto administrativo general que sirvió de fundamento al Sentencia del 25 de julio de 2013. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. William Hernández Gómez, Rad.

No. 25000-23-42-000-2017-04665-01 (2815-2020), Sentencia del 17 de noviembre de 2022. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. César Palomino Cortés, Rad. No. 11001-03-25-000-2012-00180-00 (0756-2012), Sentencia del 20 de octubre de 2022 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad.

No. 23001-23-33-000- 2016-00265-01(3940-18), Sentencia del 20 de noviembre de 2020. 13-001-23-33-000-2017-00416-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 30/2024 SALA DE DECISIÓN No. 02 reconocimiento de la prestación, impide que se consolide algún derecho adquirido a favor de las personas que resultaron ser beneficiadas de las prerrogativas que otorgó la norma anulada.

Lo anterior, se fundamenta en que el origen y estructuración del derecho laboral tuvo una fuente irregular (en este caso, el vicio de ilegalidad por falta de competencia). En palabras del Consejo del Estado, la delimitación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos tiene “una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para efectos salariales y prestacionales, en tanto que el Congreso de la República determina mediante la ley marco, los parámetros generales, conforme a los cuales, el Gobierno nacional habrá de fijar todos los elementos propios del régimen salarial y prestacional respecto de los empleados públicos”34.

De esta manera, les está vetado a las demás entidades y organismos del Estado determinar un régimen salarial y prestacional diferente al trazado por el Congreso de la República y el Gobierno Nacional. En caso de proferirse un acto administrativo en contraposición de estas normas superiores, resulta procedente la declaratoria de nulidad del acto administrativo, de conformidad con lo previsto en el inciso 2° del artículo 137 del CPACA35 y, en concordancia, con lo indicado por el Consejo de Estado36.

Así entonces, se puede concluir que, la Resolución No. 1963 del 16 de septiembre de 2004, no generó ningún derecho adquirido a favor del señor David Mercado Pérez, en la medida que, la bonificación por inhabilidad legal tiene un origen y estructuración ilegal. En específico, (i) tuvo como sustento el Acuerdo No. 022 del 13 de agosto de 1991, el cual, fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia del 27 de abril de 2012 y, además, (ii) el acto administrativo acusado incurrió la causal 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Rad.

No. 76001-23-31- 000-2010-01388-02(2865-16), Sentencia del 23 de marzo de 2017. 35 Ley 1437 de 2011, artículo 137. NULIDAD […] Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. 36 “Pues bien, debe resaltarse que la competencia, entendida como un elemento de validez de los actos administrativos, cobra vital importancia en el análisis de legalidad de estos, puesto que, si bien como se precisó en el extracto jurisprudencial trasuntado, aquel no es intrínseco a la estructura y contenido de la decisión, sí lo es frente a la limitación de las potestades de cualquier autoridad para definir determinada situación jurídica.

Lo anterior significa que la competencia se acompasa a lo que resultaría ser el marco de acción de las entidades públicas, el cual previamente debe estar definido por la Ley, ello con el fin de que estas puedan reglamentar, ejecutar o concretar los postulados de las normas superiores con estricta sujeción de las facultades, funciones y capacidades que cada una tiene en virtud de su propia naturaleza y conforme a las condiciones de su creación.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. William Hernández Gómez, Rad.

No. 23001-23-33-000- 2013-00163-02 (4789-18), Sentencia del 22 de julio de 2021). 13-001-23-33-000-2017-00416-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 30/2024 SALA DE DECISIÓN No. 02 de nulidad de falta de competencia, al quebrantar el literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, así como al artículo 12 de la Ley 4° de 1992.

Sumado a lo anterior, la jurisprudencia administrativa ha indicado que una situación jurídica se vuelve inmutable, cuando el derecho fue obtenido en vigencia de una norma específica que ha cambiado o que ha sido derogada por otra posterior. No obstante, ninguna de estas situaciones se puede verificar en el presente caso, debido a que, la fuente normativa de la resolución demandada fue declarada nula por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al incurrir en el vicio de ilegalidad de falta de competencia. Es decir, “para que exista un derecho adquirido intangible ante nuevas regulaciones normativas, es indispensable que su causa o fuente haya sido legal, así como su origen y medio de reconocimiento (acto administrativo), pues de no serlo se atentaría contra su misma esencia jurídica y en tal sentido los efectos que este produzca redundarían en una ilegalidad e incluso inconstitucionalidad circular que afectaría otras garantías y eventualmente principios que prevalecen sobre el interés particular que se hubiese consolidado de manera irregular”37.

De conformidad con lo anterior, la Sala de Decisión declarará la nulidad de la Resolución No. 1963 del 16 de septiembre de 2004 expedida por la Universidad de Cartagena, por medio de la cual, se reconoció la bonificación por inhabilidad legal a favor del señor David Mercado Pérez, Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la Universidad de Cartagena que interrumpa el pago de la bonificación por inhabilidad legal a favor de la demandada. 5.6.

COSTAS Y AGENCIAS DEL DERECHO Con fundamento en lo establecido en el artículo 365 del Código General del proceso numeral 8, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. William Hernández Gómez, Rad.

No. 73001-23-33-000- 2016-00177-01 (0327-2020), Sentencia del 9 de junio de 2022. 13-001-23-33-000-2017-00416-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 30/2024 SALA DE DECISIÓN No. 02 VI.-

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 1963 del 2004, proferida el día 16 de septiembre de 2004, expedida por la Universidad de Cartagena, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Universidad de Cartagena que interrumpa el pago de la bonificación por inhabilidad legal a favor del señor David Mercado Pérez.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, archivase el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: el proyecto de la presente providencia fue estudiado y aprobado en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS JOSE RAFAEL GUERRERO LEAL MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ (Con salvamento de voto) Se deja constancia que las anteriores firmas corresponden al proceso bajo la radicación 13001-23-33-000-2017-00416-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALVAMENTO DE VOTO No.030/2025 DESPACHO 006 Cartagena de Indias D. T. y C, veintidós (22) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)1 Medio de Control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado 13-001-23-33-000-2017-00416-00 Accionante UNIVERSIDAD DE CARTAGENA Accionado DAVID MERCADO PÉREZ Tema Lesividad-Salvamento de voto Magistrado Ponente JOSÉ RAFAEL GUERRERO LEAL Con mi acostumbrado respeto, me permito salvar el voto dentro del presente asunto, en atención a las siguientes consideraciones: En primer lugar, no se resolvió en la sentencia de primera instancia, la excepción de caducidad planteada por el demandado con el escrito de contestación de la demanda, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA2, el cual dispone que la sentencia deberá resolver entre otras, sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

Por otro lado, no comparto que la declaratoria de nulidad del acto demandado sea producto de la causal de nulidad “perdida de ejecutoria del acto administrativo” por cuanto no es una causal de nulidad, sino una causa de extinción de sus efectos jurídicos, lo que significa que el acto administrativo deja de ser efectivo y ejecutable, no que carezca de validez desde su origen.

Lo anterior, tiene fundamento en que el artículo 137 del CPACA, solo contempla como causales de nulidad las siguientes: (i) infracción de las normas en que deberían fundarse, (ii) sin competencia, (iii) en forma irregular, (iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, (v) falsa motivación, (vi) desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. 1 En virtud del correo remitido el 15 de septiembre de 2025, los 5 dias vencen el día 22 de septiembre de 2025. 2 Artículo 187.

Contenido de la sentencia La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALVAMENTO DE VOTO No.030/2025 DESPACHO 006 En ese orden de ideas, el acto debió declararse nulo, por la causal de “la falta de competencia para su expedición” invocada por la actora, al demostrarse con la sentencia del 27 de mayo de 2012 proferida por este Tribunal, que la Universidad de Cartagena no contaba con competencia para reconocer beneficios prestacionales a favor de sus empleados públicos, debido a que el régimen prestaciones de estos es fijado por el Gobierno Nacional.

En estos términos, dejo sentado mi salvamento de voto. MOISÉS RODRÍGUEZ PÉREZ Magistrado