17001-33-33-002-2022-00185-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. 103 Segunda Instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, tres (03) de junio de dos mil veinticinco (2025) PROCESO No. 17001-33-33-002-2022-00185-02 CLASE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE CLAUDIA INÉS SALAZAR GARCÍA ACCIONADO NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO.
Procede la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Caldas, a dictar sentencia de segunda instancia, con ocasión del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el fallo que accedió a las pretensiones, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales el 11 de diciembre de 2024, dentro del proceso de la referencia. PRETENSIONES La parte accionante solicitó: 1.
A TITULO DE NULIDAD 1.1. DECLARAR la nulidad de la Resolución número 6256 - 6 del primero de diciembre de 2021, emitida por el secretario de Educación del Departamento de Caldas, por ser contrario al ordenamiento legal. 1.2. Declarar la nulidad de la resolución 0188-6 del 17 de enero de 2022, emitida por el departamento de caldas (sic), en cabeza del secretario departamento de Caldas, por ser contraria al ordenamiento legal. 2.
A TITULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2.1. CONDENAR a la Nación — Ministerio de Educación Nacional — Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y en contra del DEPARTAMENTO DE CALDAS, a emitir una nueva resolución de reconocimiento de indemnización sustitutiva de pensión de vejez. 2.2. CONDENAR a la Nación — Ministerio de Educación Nacional — Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y en contra del DEPARTAMENTO DE CALDAS, a liquidar tal prestación 17001-33-33-002-2022-00185-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. 103 Segunda Instancia 2 con base a los postulados del artículo 37 de la ley 100 de 1993 en concordancia con el decreto 1730 de 2001, establecimiento el promedio ponderado, el cual equivale a la suma de VEINTE MILLONES CUATROCIENTOS SEIS MIL TRECIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS ($ 20.406.366). 2.3.
CONDENAR a la Nación — Ministerio de Educación Nacional — Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y en contra del DEPARTAMENTO DE CALDAS, a indexar a la fecha del fallo la suma anterior, y/o a falta de ello a reconocer los intereses de mora correspondientes. 2.4. CONDENAR a la Nación — Ministerio de Educación Nacional — Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y en contra del DEPARTAMENTO DE CALDAS en costas procesales.
HECHOS La parte demandante refirió que fue docente adscrita al departamento de Caldas por los periodos del 24 de mayo de 2013 hasta el 30 de septiembre de 2015 y el 2 de octubre de 2015 hasta el 17 de julio de 2018 y que mediante solicitud nro. 2021-PENS-009647 del 15 de julio de 2021 solicitó reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez ante la entidad departamental mencionada.
Anotó que. mediante Resolución 6256-6 del 1 de diciembre de 2021 emitida por el secretario de educación del departamento de Caldas, se reconoció la prestación solicitada, no obstante, al considerar que el valor era irrisorio y contrario a las normas vigentes sobre la materia, el 28 de diciembre del mismo año presentó recurso de apelación fundado en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 contra esa decisión; en razón de esto, mediante Resolución 0188-6 del 17 de enero de 2022 el departamento confirmó la resolución apelada.
Reclama que, de acuerdo con el ordenamiento legal vigente se debe reconocer una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez con base al promedio ponderado de aportes a la seguridad social, que para el caso es del 16%, con lo cual las accionadas le adeudan lo referente al porcentaje ponderado correspondiente. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La demandante señaló como normas infringidas: 17001-33-33-002-2022-00185-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. 103 Segunda Instancia 3 Artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo;
Articulo 37 de la ley 100 de 1993; y Ley 1730 de 2001. Como argumentos de la violación afirmó que, según lo que dispone el artículo 3 del Decreto 1730 de 2001, el porcentaje de cotización para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez es la estipulada en el artículo 20 de la Ley 100 de 1993, que para el año 2008 hasta la actualidad es de 16%, además, que, de acuerdo con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 a los docentes afiliados en vigencia de dicha ley se les aplica los preceptos de la Ley 100 de 1993 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO: indicó que se opone a todas y cada una de las pretensiones. Como razones de defensa formuló las siguientes excepciones: “Legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad”: señaló que la Resolución nro. 3077 del 4 de junio de 2020 (sic) se profirió en cumplimiento de las normas legales vigentes, teniendo en cuenta los factores sobre los cuales se efectuó las cotizaciones y sin que sea procedente una reliquidación para incluir otros factores, lo anterior según sentencia SUJ 014 del 25 de abril de 2019.
“Ineptitud de la demanda por carencia de fundamento jurídico”: manifestó que la solicitud de nulidad parcial de la Resolución nro. 6256 del 1 de abril de 2021, buscando a título de restablecimiento del derecho se ordene liquidar la pensión con base en el 75% del promedio devengado en el último año de servicio incluyendo todos los elementos percibidos por el actor; no encuentra sustento jurídico, porque la liquidación de la pensión tiene en cuenta los factores por los que se haya cotizado, ya que el legislador enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos se limita la base de liquidación. “Cobro de lo no debido”: indicó que para el caso los factores salariales distintos a los enlistados en el artículo 3° de la Ley 33 de 1985, no es procedente “Prescripción”: se propone respecto de los derechos que se reconozcan. 17001-33-33-002-2022-00185-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. 103 Segunda Instancia 4 DEPARTAMENTO DE CALDAS: manifestó que se opone a todas y cada una de las pretensiones incoadas por la parte demandante.
Como razones de defensa formuló las siguientes excepciones: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”: manifestó que la secretaría de educación únicamente se encarga de recibir y radicar las solicitudes de prestaciones sociales de los docentes que pertenezca a la entidad territorial y, que no tiene competencia para desembolsar dineros ni reconocer derechos, pues esta competencia radica en el FNPSM.
“Inexistencia de la obligación con fundamento en la ley”: señaló que conforme al procedimiento que se debe surtir ante las secretarías de educación de las entidades certificadas para obtener el reconocimiento de prestaciones a cargo del FNPSM, de conformidad con el artículo 2.4.4.2.3.2.3 del Decreto 1075 de 2015, el responsable de las prestaciones sociales es dicha entidad y no el Departamento.
“Buena fe”: indicó que la entidad siempre ha obrado cumpliendo la ley en cuanto a sus funciones, reiterando que el pago le corresponde al fondo a través de la entidad fiduciaria, por lo que debe reconocerse que el departamento ha realizado los actos con el debido diligenciamiento, notándose la existencia, en todo caso, de la buena fe de la entidad.
“Prescripción”: solicitó que, en caso de acceder a las súplicas de la demanda, se aplique la prescripción trienal. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia del 11 de diciembre de 2024 accedió a las pretensiones de la demandante en cuanto a la reliquidación de la indemnización sustitutiva otorgada a favor de la actora, atendiendo lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 1730 de 2001.
La Juez A -quo se planteó como problema jurídico determinar si, a la actora le asistía el derecho a la reliquidación de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, según los postulados del artículo 37 de la ley 100 de 1993 y el Decreto 1730 de 2001. Luego de transcribir la normativa y jurisprudencia que regula el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, señaló que, con fundamento en las 17001-33-33-002-2022-00185-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. 103 Segunda Instancia 5 probanzas que obran en el plenario, la demandante tiene derecho a que se efectúe una nueva liquidación del valor de su prestación social de indemnización sustitutiva de vejez.
Para ello, acudiendo al tenor literal de la regulación sobre la materia, a lo probado y a los términos de la pretensión de la accionante, la parte demandada deberá realizar un nuevo cálculo con el promedio ponderado (PCP) equivalente a los aportes efectuados a pensión durante toda su vinculación, esto es desde el 24 de mayo de 2013 hasta el 17 de julio de 2018, únicamente alterando los valores esta variable.
De modo que lo relativo al el salario base de cotización promediado (SBC) y la suma de las semanas cotizadas (SC) deberá mantenerse, pues no son punto de discusión dentro del proceso. En lo atinente al promedio ponderado de cotización (PPC), la demandada deberá calcular el monto a reconocer por indemnización sustitutiva aplicando el 16% del ingreso base de cotización, sin que sea admisible realizar ninguna disminución no prevista en la ley.
Las disposiciones que regulan la materia son claras en indicar que el cálculo de esta prestación surge del valor resultante de la multiplicación del SBC con el SC, al cual se aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales cotizó la afiliada, lo que supone tener en cuenta todo el monto, tanto lo aportado directamente por el docente como lo aportado por su empleador, pues el aporte es solo uno. En la parte resolutiva de la sentencia se consignó:
PRIMERO: DECLARAR probadas las excepciones “Falta de legitimación en la causa por pasiva” y “Inexistencia de la obligación con fundamento en la ley” propuestas por el DEPARTAMENTO DE CALDAS.
SEGUNDO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO TERCERO: ACCEDER parcialmente a las pretensiones de la demandante.
CUARTO: DECLARAR la nulidad de la Resolución N°6256-6 del 1 de diciembre de 2021 y de la Resolución N°0188-6 del 17 de enero de 2022, ambas expedidas por el Departamento de Caldas, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; en las cuales se reconoció indemnización sustantiva de vejez a favor de la demandante en un monto incorrecto.
QUINTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la 17001-33-33-002-2022-00185-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. 103 Segunda Instancia 6 indemnización sustitutiva otorgada a CLAUDIA INÉS SALAZAR GARCÍA, atendiendo lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 1730 de 2001 y a la orientación determinada en esta providencia, sin que el monto final a reconocer y pagar a su favor sea inferior al otorgado inicialmente equivalente a $4.858.280.
PARÁGRAFO PRIMERO. Para la reliquidación de la indemnización sustitutiva de vejez deberá calcular el promedio ponderado (PCP) con el 16% del ingreso base de cotización correspondiente a los aportes efectuados directamente a pensión durante toda su vinculación, esto es, desde el 24 de mayo de 2013 hasta el 17 de julio de 2018. Los valores relativos al salario base de cotización promediado (SBC) y la suma de las semanas cotizadas (SC) deberá mantenerse y no podrá disminuirse el porcentaje ponderado de cotización (PPC) en razón a la distribución de aportes entre empleador y trabajador.
PARÁGRAFO SEGUNDO. Al monto de dinero que luego de la reliquidación sea reconocido a favor de la demandante deberá ser indexado conforme al método indicado en esta providencia. Los intereses serán reconocidos en la forma señalada en el artículo 192 del C.P.A.C.A.
SEXTO: CONDENAR EN COSTAS a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, cuya liquidación y ejecución se hará en la forma dispuesta en el Código General del Proceso. Las agencias en derecho serán canceladas en los términos descritos en la parte motiva de esta providencia.
SÉPTIMO: NOTIFICAR esta sentencia conforme lo disponen los artículos 203 y 205 del C.P.A.C.A.
OCTAVO: EJECUTORIADA esta providencia, LIQUIDAR los gastos del proceso, DEVOLVER los remanentes si los hubiere. ARCHIVAR las diligencias, previas las anotaciones respectivas en el programa SAMAI. RECURSO DE APELACIÓN Parte demandada: en el recurso de apelación señaló que: Frente a la legitimación en la causa por pasiva: indicó que es claro que, si en gracia de discusión existiere responsabilidad, lo cierto es que debería ser asumida en su totalidad por el ente territorial teniendo en cuenta que, es este el encargado de elaborar y emitir el acto administrativo incluyendo la totalidad del mismo, es decir incluyendo la totalidad de los valores a reconocer y pagar y es el legislador quien pone en cabeza del FOMAG la revisión del acto administrativo pero de una manera formal en cuanto a que lo que se tiene que, observar por esa entidad, es si el docente realmente está afiliado al fondo y, si se 17001-33-33-002-2022-00185-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. 103 Segunda Instancia 7 hicieron los aportes por parte de la entidad territorial, pero reitera en cuanto a establecer el valor de la prestación está a cargo del ente territorial.
Inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido: señaló que en consideración a que la entidad no ha actuado con el fin de atentar en contra de los derechos laborales del demandante, es claro que, por el contrario, los mismos se encuentran debidamente satisfechos; así mismo, tampoco se han violado las disposiciones incoadas por la parte actora, por lo que no puede alegarse error o inaplicación de la ley.
En el mismo sentido, señaló que, no resulta viable el reconocimiento y pago de una pensión por aportes, en virtud del art 128 de la Constitución Política de Colombia, el cual establece: “Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas”; adicionalmente, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15 estableció la posibilidad que los docentes territoriales y algunos posteriormente nacionalizados (que acumularon tiempos en las dos relaciones) tuvieran derecho a la doble pensión docente (la ordinaria y la gracia) siempre que cumplieran los requisitos previstos para cada una de ellas, situación que no se enmarca en lo aquí pretendido por el demandante.
De la condena en costas: señaló que, así como lo ha dispuesto el Consejo de Estado, se demuestra que la condena en costas no es objetiva, sino que debe el Juez tener en cuenta la buena fe de la entidad respecto a sus actuaciones procesales. Señala que como se evidencia en el expediente, el despacho no presentó pruebas o fundamento alguno sobre la ocurrencia de alguna actuación por parte de la entidad demandada Nación - Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que desvirtúa la presunción de buena fe, que ante la falta del cumplimiento del requisito procesal para realizar la respectiva condena en costas, la misma no procede a quien ha actuado en el curso del proceso en buena fe, conforme a la jurisprudencia y a los principios constitucionales.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Conforme a la constancia secretarial que antecede, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. 17001-33-33-002-2022-00185-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. 103 Segunda Instancia 8 CONSIDERACIONES La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis.
Sin embargo, atendiendo que el debate se centraba en determinar la real indemnización sustitutiva que el corresponde a la actora, y la impugnación se refiere a que la demandada no tiene derecho a la pensión por vejez, la sala deberá resolver lo siguiente: Problema jurídico ¿Estamos frente a lo que la jurisprudencia denomina “apelación fallida” por cuanto los argumentos expuestos en el escrito del recurso de apelación hacen alusión a aspectos totalmente diferentes a los planteados y resueltos en la sentencia de primera instancia? ¿Se cumplieron las condiciones señalas en la ley y la jurisprudencia para condenar en costas a la parte demandada en primera instancia? Lo probado • La demandante nació el 21 de agosto de 1960, por lo que para el momento de su solicitud de indemnización sustitutiva de pensión contaba con 61 años de edad. • Según “Formato único para la expedición de certificado de historia laboral” con consecutivo 720 TS expedido el 19 de febrero de 2021, emitida por el Fondo Nacional de Prestación Sociales del Magisterio, la accionante prestó servicios como docente, durante los periodos: - Desde el 24 de mayo de 2013 hasta el 30 de septiembre de 2015 - Desde el 2 de octubre de 2015 hasta el 17 de julio de 2018. • Según “Formato único para la expedición de certificado de certificado de salarios” con consecutivo 720 TS expedido el 19 de febrero de 2021, emitida por el Fondo Nacional de Prestación Sociales del Magisterio, la accionante recibió por sus servicios como docente los siguientes montos de salario en los siguientes periodos: - 24 de mayo de 2013 al 31 de diciembre de 2013: $2,244,782 17001-33-33-002-2022-00185-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. 103 Segunda Instancia 9 - 01 de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2014: $4,130,0007 - 01 de enero de 2015 al 30 de junio de 2015: $2,334,925 - 01 de julio de 2015 al 30 de septiembre de 2015: 2,773,680 - 02 de octubre de 2015 al 31 de diciembre de 2015: $2,736,734 - 01 de enero de 2016 al 21 de diciembre de 2016: $5,069,087 -01 de enero de 2017 al 31 de diciembre de 2017: $1,957,711 - 01 de enero de 2018 al 14 de enero de 2018: $1,896,063 -15 de enero de 2018 al 17 de julio de 2018: $3,021,640. • Mediante Resolución nro.6256-6 del 1 de diciembre de 2021 el Departamento de Caldas, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconoció a favor de la demandante pago único de indemnización sustitutiva de vejez por el valor de $4.858.280, en la que se tomó lo correspondiente al 4% del aporte realizado por el docente, bajo la siguiente liquidación: • Mediante Resolución N°0188-6 del 17 de enero de 2022, el Departamento de Caldas, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, resolvió recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la Resolución N°6256-6 del 1 de diciembre de 2021; confirmando esta última Resolución en todas sus partes. • Hoja de revisión de la Fiduprevisora firmada por la Claudia Isley Bohórquez del 10 de noviembre de 2021, en la que determinó aplicable la suma de $4.858.580 • Certificado del 12 de noviembre de 2024 emitido por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas en la que describe los aportes girados por la accionante al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, para lo que enlistó el ingreso base de cotización, el porcentaje de aporte del 16% y el valor de dicho aporte desde mayo de 2013 hasta julio de 17001-33-33-002-2022-00185-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. 103 Segunda Instancia 10 2018 Solución al problema jurídico planteado ¿Estamos frente a lo que la jurisprudencia denomina “apelación fallida” por cuanto los argumentos expuestos en el escrito del recurso de apelación hacen alusión a aspectos totalmente diferentes a los planteados y resueltos en la sentencia de primera instancia? Tesis: La Sala defenderá la tesis que los argumentos expuestos en el recurso de apelación no guardan consonancia con los fundamentos jurídicos que soportan la demanda, y tampoco fueron sobre los cuales se pronunció el juez en su sentencia, por lo que se está ante lo que la jurisprudencia reconoce como apelación fallida.
Se advierte del texto de la demanda, que lo que busca la parte demandante es la reliquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez según los postulados del artículo 37 de la ley 100 de 1993 y el Decreto 1730 de 2001, estudiándose en la sentencia efectivamente si la demandante tenía o no a que se le reliquidara la indemnización sustitutiva en los términos solicitados.
Se infiere entonces que este proceso nunca giró en torno al reconocimiento de la pensión por aportes como lo señaló el FNPSM en su recurso de apelación. Así las cosas, de acuerdo a todo lo discurrido se concluye que la parte enjuiciada no atacó el fondo de la sentencia de la a quo, en la cual se determinó que la liquidación efectuada por la entidad accionada en los actos demandados, no se acompasa a la fórmula aritmética que legalmente se tiene para el efecto, específicamente porque ella dispone que el porcentaje ponderado de cotización (PPC) debe ser el previsto en inciso primero del artículo 20 de la Ley 100 de 1993, el cual, con sus modificaciones, establece dos montos: (i) la tasa de cotización a pensión del 16% a pensión del ingreso base de cotización; y (ii) el valor total de la tasa de cotización al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio del 28% del mismo ingreso base de cotización. La liquidación que determinó el monto de la prestación social de la demandante ignoró esta regla, tanto porque no atendió a que todos los valores a seguridad social aportados por la accionante fueron cancelados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, para el cual la ley determina una taza de cotización diferente al régimen general de seguridad social.
Vista así la cuestión, la demandante tiene derecho a que se 17001-33-33-002-2022-00185-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. 103 Segunda Instancia 11 efectúe una nueva liquidación del valor de su prestación social de indemnización sustitutiva de vejez. Para ello, acudiendo al tenor literal de la regulación sobre la materia, a lo probado y a los términos de la pretensión de la accionante, la parte demandada deberá realizar un nuevo cálculo con el promedio ponderado (PCP) equivalente a los aportes efectuados a pensión durante toda su vinculación, esto es desde el 24 de mayo de 2013 hasta el 17 de julio de 2018, únicamente alterando los valores esta variable.
De modo que lo relativo al el salario base de cotización promediado (SBC) y la suma de las semanas cotizadas (SC) deberá mantenerse, pues no son punto de discusión dentro del proceso. Frente a este tema, la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, en providencia del 25 de julio de 2024, dentro del proceso con radicado 05001 23 33 000 2018 00159 02 (3607-2022) explicó sobre la apelación fallida: La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha señalado que, si bien la figura de la apelación fallida no está regulada en ninguna norma procesal, sí se ha utilizado jurisprudencialmente cuando los argumentos de reparo que presenta el apelante con respecto a la decisión recurrida no guardan congruencia con lo esbozado por el juez, es decir, las razones que se exponen como reproche frente a la providencia proferida no tienen relación con el tema debatido.1 En efecto, sobre la carga procesal de manifestar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado que la finalidad del recurso de apelación es que la providencia de primer grado sea revisada por el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, para que, al analizar su legalidad, la confirme, revoque o modifique.
De ahí la necesidad de que el recurso de apelación se sustente, por cuanto esta es la oportunidad para que el recurrente manifieste sus reparos frente a la decisión, pero en los aspectos que fundamentaron su posición en el debate judicial, como demandante o como demandado, y sobre los cuales el a quo se pronunció de manera adversa o simplemente no se pronunció.2 Así, se ha advertido que no le es dable al juez asumir cargas que corresponden a las partes procesales, ya que ello desvirtuaría su papel imparcial en el juicio.
Si una de las partes está inconforme con la sentencia, es su responsabilidad atacar la decisión poniendo a disposición, tanto del juez como de la parte favorecida con la providencia, las razones que, en su criterio, dejan sin fundamento la decisión judicial.3 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de marzo de marzo de 2021, expediente 76001 23 33 000 2016 01266 01 (5266-2018), M.P., William Hernández Gómez. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia del 4 de marzo de 2010, expediente 25000 23 27 000 1999 00875 01(15328), M.P., Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 3 Ibidem. 17001-33-33-002-2022-00185-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. 103 Segunda Instancia 12 Esta posición fue adoptada por esta Subsección en providencia del 30 de enero de 2020, en la que se discurrió así: […] en atención a que la parte demandada no controvirtió en absoluto la sentencia de primera instancia, esta corporación no puede resolver a su favor el recurso, en vista de que los argumentos de la decisión que emitió el fallador de primera instancia ni siquiera fueron objeto de confrontación dentro del recurso de apelación interpuesto.
En consecuencia, un escrito de apelación que no contenga argumentos tendientes a desvirtuar las razones que fundamentan el fallo de primera instancia, impide un reexamen de los mismos de carácter oficioso por parte de la segunda instancia, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley, situación que no ocurre en el presente caso, pues no se configura ningún vicio protuberante que afecte la legalidad de la decisión objeto de apelación y que le imponga a la Sala el deber de pronunciarse de oficio por cuanto, tal como ya se ha dicho, en el sub lite, la impugnante se refiere en su recurso a unos fundamentos y consideraciones diferentes de los adoptados por el a quo para proceder al reconocimiento pensional.4 [Negritas por fuera del original] De acuerdo con los anteriores razonamientos, cuando los argumentos expuestos en el recurso de apelación no se dirigen contra el fondo de la decisión recurrida, al no existir correspondencia con los presupuestos del asunto que se resuelve, se presenta la apelación fallida, lo que trae como consecuencia que permanezca incólume lo resuelto en primera instancia. Se insiste, la jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha sido constante en precisar que «en la sustentación de la apelación frente a la providencia de primer grado, al impugnante o recurrente le asiste el deber o carga procesal de señalar las discrepancias que tiene frente a la sentencia [o auto] que ataca por la vía del recurso de alzada, pues dichas objeciones son las que realmente deben ser analizadas y resueltas en la providencia de segunda instancia».5 En este orden, la debida sustentación del recurso materializa el debido proceso, teniendo en cuenta que la decisión que debe adoptar el ad quem, necesariamente, debe guardar congruencia con lo resuelto por el juez de primera instancia, razón por la cual los argumentos que se presenten en el recurso de apelación son los que eventualmente darán lugar a que la 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, expediente 05001 23 33 000 2016 00693 01(1623-18), M.P., William Hernández Gómez. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de octubre de 2019, expediente 13001 23 33 000 2015 00035 01 (4719-2016), M.P., William Hernández Gómez. 17001-33-33-002-2022-00185-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. 103 Segunda Instancia 13 providencia sea confirmada, revocada o modificada, según el caso.6 Ahora, en relación con la competencia del superior, el artículo 328 del Código General del Proceso dispone lo siguiente: Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. [Negritas por fuera del original] En otras palabras, la competencia del superior se encuentra limitada al estudio de las razones de inconformidad alegadas por el apelante.
De ahí que, si esos planteamientos no hacen referencia al tema de fondo que decidió el a quo, no puede en segunda instancia efectuarse pronunciamiento alguno, lo que trae como consecuencia que la apelación sea fallida. Lo anterior, porque el marco conformado por la providencia y el recurso de apelación es el parámetro que limita la decisión judicial de segunda instancia y, en esa medida, el superior no tiene la libertad de suponer otros motivos que a su juicio debieron ser invocados en contra de lo resuelto.
En consecuencia, cuando el escrito de apelación contiene unos argumentos que no tienen relación con el objeto de discusión o de la sentencia se debe considerar que se está frente a una “apelación fallida”, lo que hace imposible desatar el recurso de alzada interpuesto por la parte accionada en razón a que el mismo carece de congruencia entre los argumentos expuestos en este y el fallo de primera instancia. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de marzo de 2021, expediente 76001 23 33 000 2016 01266 01 (5266-2018), M.P., William Hernández Gómez. 17001-33-33-002-2022-00185-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. 103 Segunda Instancia 14 Por lo expuesto, si bien la Sala se abstendrá de resolver el recurso de apelación presentado por la Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio contra la decisión del 11 de diciembre de 2024 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió a las pretensiones de la demanda, respecto del tema central, si deberá pronunciarse sobre la procedencia o no de la condena en costas.
¿Se cumplieron las condiciones señalas en la ley y la jurisprudencia para condenar en costas a la parte demandada en primera instancia? Tesis: La Sala defenderá la tesis que, en este caso, se cumplió con el criterio objetivo valorativo al momento de imponer costas, al menos en lo referente a agencias en derecho. Sobre la condena en costas, ha dicho el Consejo de Estado lo siguiente: Se deduce en primer lugar que el CPACA contempla un criterio objetivo para la condena en costas, es decir, no tiene en cuenta la conducta asumida por las partes para determinar la condena en costas, sentido en el cual ya se ha pronunciado el Consejo de Estado8 en múltiples ocasiones.
Aunado a lo expuesto, recientemente la Sección Segunda, subsección B, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de fecha 21 de junio de 2018 radicado número 73001-23-33-000-2015-00346-01(4323- 16), con ponencia de la Consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez, señaló: “En el caso, la Sala observa que el a quo no hizo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echándose de menos, además, alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandada, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho a la réplica y contradicción. “ De acuerdo con lo anterior y para efectos de determinar la procedencia de las costas, es menester indicar que se encuentra probado lo siguiente dentro del expediente: -.
Obra en el expediente, poder debidamente otorgado por el Jefe de Oficina Jurídica del Ministerio de Educación al abogado Luis Alfredo Sanabria Ríos, quien posteriormente sustituyo el mandato a la abogada Jenny Alexandra Acosta Rodríguez togada que ejerció la representación judicial según el mandato a ella conferido, durante el trámite del presente proceso o y 17001-33-33-002-2022-00185-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. 103 Segunda Instancia 15 finalmente en los alegatos de conclusión se sustituye poder al abogado Diego Stivens Barreto Bejarano. La prueba relacionada, da cuenta de los gastos generados en el trámite procesal, encontrando procedente la condena en costas contra la parte demandante, cuya liquidación y ejecución se hará en la forma dispuesta en el artículo 366 del Código General del Proceso.
Se fijan agencias en derecho por valor de $536.067 de conformidad con el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016. En consecuencia, el artículo 188 del CPACA determina que la condena en costas no es automática frente a quien resulte vencido en el litigio, que las mismas se rigen entonces por un criterio objetivo valorativo, y que en este caso no procedía ya que no se comprobó que las mismas se hayan generado dentro del trámite del proceso.
Debe advertirse que, el artículo 188 del CPACA, con la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, determinó que se “dispondrá” sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal; pero en todo caso no eliminó de la redacción la expresión citada. Por ello, para imponerlas, una vez de considerar que no hay fundamento en la demanda, hay que apoyarse en un criterio objetivo valorativo el cual exige, no solo verificar la parte vencida en juicio, sino, además, el deber de precisar los motivos por los cuales se considera procede la condena, es decir, por qué se aduce que se causaron las costas.
Cuando se revisa la motivación para la condena en costas de primera instancia se advierte que, la juez explicó que en consideración a que el demandante debió concurrir al proceso a través de apoderado para adelantar el proceso, quien actuó a lo largo del mismo cumpliendo con las cargas procesales, se condenaba en costas y se reconocía agencias en derecho.
Ello denota que, la a quo procedió a explicar la razón de su decisión con base en el criterio objetivo valorativo, de las costas relativo a las agencias en derecho. Por lo anterior, se confirmará la condena en costas a título de agencias en derecho. Costas en esta instancia: En atención a que no se observa intervención de la parte actora en esta instancia, se abstendrá de imponer costas En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 17001-33-33-002-2022-00185-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. 103 Segunda Instancia 16 FALLA PRIMERO: DECLARAR FALLIDA la apelación interpuesta por la Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio contra la decisión del 11 de diciembre de 2024 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 11 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, respecto de la condena en costas.
TERCERO: SIN COSTAS EN ESTA INSTANCIA CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente al juzgado de origen; háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 03 de julio de 2025, conforme acta nro. 055 de 2025. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.