SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente Nadia Patricia Benítez Vega Montería, veintidós (22) de mayo del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 23001333300320220077001 Demandante: MARIA CLAUDIA FLOREZ ALDANA Demandado: DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA Tema: Reintegro nombramiento provisional, concurso CNSC Tipo de providencia: Sentencia segunda instancia Decisión: Confirma El Tribunal resuelve el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia de fecha 26 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería1.
I. LA DEMANDA2 1.1. Antecedentes fácticos Mediante el Decreto No. 0059 del 8 de febrero de 2017 se nombró al demandante profesional universitario área salud, código 237, grado 7 adscrito al nivel central del departamento de Córdoba. Señala que el departamento de Córdoba estableció la planta global y administrativa de la Secretaría de Desarrollo de la Salud departamental mediante el Decreto 890 de 6 de octubre de 2016, sin realizar estudios técnicos basados en las metodologías de diseño organizacional y ocupacional, con el respectivo análisis de los procesos técnicos- misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios y la evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleados, por tal motivo se presentó acción de nulidad contra dicho acto administrativo.
Pese a lo anterior, la gobernación de Córdoba hizo parte de la convocatoria territorial 2019, en el marco del proceso de selección No. 1106 de 2019, adelantado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, según el acuerdo No. CNSC-20191000002006 del 5 de marzo de 2019. Expone que, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, profirió la sentencia de fecha 11 de noviembre de 2021 dentro del proceso con radicación No. 23001333300320190047800, a través de la cual declaró la nulidad de los actos administrativos referidos a la planta de empleos y manual de funciones que 1La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. 2 Ver archivo 01Demanda.pdf en expediente digital.
Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300320220077001 Demandante: María Claudia Flórez Aldana Demandado: Departamento de Córdoba 2 CO-SC5780-99 sirvieron de base al proceso de selección del departamento de Córdoba. Y «ordenó que la nulidad de los actos administrativos de planta de empleos y manual de funciones del Departamento de Córdoba, operaba a partir de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la misma, los cuales se cumplieron el 31 de mayo de 2022».
Señala que conforme el artículo 9 del Acuerdo No. CNSC – 20191000002006 de 5 de marzo de 2019 fundado en el Decreto 1083 de 2015, la convocatoria no se puede modificar una vez iniciada la etapa de inscripciones. Indica que la norma que regula la carrera administrativa establece que, durante los seis (6) meses del período de prueba, las personas nombradas no pueden ejercer funciones distintas a aquellas para las cuales fueron seleccionadas como resultado del concurso de méritos.
En consecuencia, considera que los empleos y funciones para los cuales concursaron los participantes del proceso de selección No. 1106 de 2019 desaparecen a partir del 1 de junio de 2022, por lo que dichos nombramientos carecerían de efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. Estima que la omisión del departamento de Córdoba en la realización de estudios técnicos basados en los análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, la evaluación de la prestación de los servicios y la evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleados, ha hecho que se incurra en la modalidad de contratación por prestación de servicios para prestar el servicio requerido.
Refiere que la parte demandante fue desvinculada a través del Decreto No. 00097 de 31 de enero de 2022, notificado el 3 de mayo de 2022, lo que demuestra que la persona que nombraron en su reemplazo no alcanzó a cumplir el período de prueba antes de que aplicara la nulidad del decreto de la planta de empleos y manual de funciones, por la pérdida de ejecutoriedad del mencionado decreto de insubsistencia. Considera que «Debido a que el nombramiento que realizan por medio del decreto No. 00097 del 31 de enero de 2022, tiene como base la lista de elegibles conformadas como resultado del proceso de selección No. 1106 de 2019, el cual tenía su fundamento de derecho en la planta de empleos establecida por medio del Decreto 890 del 06 de Octubre de 2016 y establecieron los requisitos de la OPEC con base en los manuales de funciones definidos en los Decreto 0952 del 31 de Octubre de 2016 y Decreto 0529 del 06 de Noviembre de 2018, se debe declarar la pérdida de ejecutoriedad.».
Mediante derecho de petición solicitó al Departamento de Córdoba expedir acto administrativo ordenando la pérdida de ejecutoriedad del Decreto No. 00097 del 31 de enero de 2022, del cual obtuvo respuesta negativa expedida mediante acto administrativo adiado 12 de septiembre de 2022. Finalmente, manifiesta que la demandante no ha podido conseguir empleo, no cuenta con los ingresos para sufragar sus gastos de manutención y los de su grupo familiar, necesarios para sufragar su mínimo vital, incluyendo el de su menor hija Emiliana Mendoza Flórez, lo que la ha afectado moral y emocionalmente.
Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300320220077001 Demandante: María Claudia Flórez Aldana Demandado: Departamento de Córdoba 3 CO-SC5780-99 1.2. Pretensiones Pide se declare la nulidad parcial del Decreto No. 00097 del 31 de enero de 2022, expedido por el Departamento de Córdoba en relación con la terminación del nombramiento en provisionalidad de la demandante María Claudia Flórez Aldana, en el empleo denominado profesional universitario área salud, código 237, grado 7.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicita que se ordene el reintegro del demandante, sin solución de continuidad, al cargo de profesional universitario área salud, código 237, grado 7, así como el pago de los salarios, cotización al sistema de seguridad social y las prestaciones sociales dejadas de percibir durante el tiempo que estuvo desvinculada del empleo.
Se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de los perjuicios extrapatrimoniales a título de indemnización, por concepto de daño moral a la suma equivalente a 100 SMLMV. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación Constitucionales: artículos 1, 2, 6, 13, 25, 29 y 90. Legales: Ley 1437 de 2011; artículo 14 del Código Sustantivo del Trabajo; artículos 2.2.5.3.2, 2.2.12.1.2.2, 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015 y artículo 263 de la Ley 1955 de 2019.
En síntesis, considera que las anteriores normas se vulneran toda vez que la entidad demandada estableció una planta de empleos sin realizar los estudios técnicos basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional con el respectivo análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios, evaluación de las funciones, perfiles y cargas de trabajo de los empleados.
Pese a ello, solo al convocar el concurso de méritos se logró evidenciar que la planta de empleos presentaba inconsistencia por falta de estudios técnicos, lo cual provocó la desvinculación de la demandante, debido a que no hubo un trato igualitario dentro del proceso de selección para demostrar su experiencia y presentar pruebas con base en sus conocimientos, ya que la entidad demandada certificó funciones totalmente diferentes.
Por otra parte, señala que se desconocen las normas violadas puesto que se desvincularon a los empleados en provisionalidad, para nombrar en periodo de prueba a quienes ganaron el concurso con funciones totalmente diferentes a las que estaban desempeñando los provisionales. Asimismo, se desconoció el principio a la seguridad jurídica y la situación de los sujetos de especial protección. Por último, refiere que se presentó una pérdida de ejecutoriedad que sé generó al declararse la nulidad de la planta de empleos establecida por medio del Decreto 890 del 6 de octubre de 2016, además, porque establecieron los requisitos de la OPEC con base en los manuales de funciones definidos en los Decreto 0952 del 31 de octubre de 2016 y Decreto 0529 del 6 de noviembre de 2018 y con la publicación de los Decretos 420 y 421 del 2 de mayo de 2022 que establecen la nueva planta de Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300320220077001 Demandante: María Claudia Flórez Aldana Demandado: Departamento de Córdoba 4 CO-SC5780-99 empleos y el nuevo manual de funciones del Departamento de Córdoba están dejando sin fundamento de hecho el proceso de selección No. 1106 de 2019, porque automáticamente están realizando una modificación a la oferta pública que se encuentra legalmente prohibida. 1.4.
Sentencia de primera instancia3 En sentencia proferida el 26 de septiembre de 2023, se negaron las pretensiones de la demanda. El A quo argumentó que si bien la demandante estaba nombrada en provisionalidad mediante Decreto No. 00592 del 8 de febrero de 2017, ese nombramiento se dio por finalizado con el Decreto No. 00097 de 31 de enero de 2022 «con ocasión al reintegro de la titular de dicho cargo, señora Victoria Eugenia Rodríguez Solano, a quien a su vez y con la misma decisión se le dio por terminado el encargo que tenía en el empleo denominado Profesional Universitario Área de la Salud, Código 237, Grado 07, como consecuencia del concurso de mérito adelantado por el Departamento de Córdoba según acuerdo No. 2019000002006 del 5 de marzo de 2019».
Explicó: «De lo dicho es claro, que la terminación del nombramiento en provisionalidad de la demandante señora María Claudia Flores Aldana, no se dio como consecuencia directa del concurso de méritos, pues el cargo por ella ocupado en provisionalidad, era de propiedad de la señora Victoria Eugenia Rodríguez Solano, quien como se señaló al habérsele dado por terminado el encargo, regresó a su cargo en propiedad, y el cual venía siendo ocupado en provisionalidad por la demandante señora María Claudia Flores Aldana, cargo en que permaneció hasta que fuera nuevamente encargada en un cargo diferente a través de la Resolución 0032 de mayo 17 de 2024.» Pese a lo anterior, el juez estudió los cargos de nulidad alegados por el demandante: Advierte que si bien le asiste razón a la parte demandante en torno a la fecha de la providencia que declaró la nulidad de los decretos por medio de los cuales se estableció la planta global de empleos y el manual de funciones, la decisión judicial condicionó los efectos de la nulidad a partir del vencimiento de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de aquella decisión, hecho que aconteció el 2 de junio de 2022 de ahí que los decretos anulados en aquella decisión mantuvieron plena vigencia hasta la expiración del mencionado plazo.
Aunado a lo anterior, resalta que la providencia estableció que ello no conllevaba la suspensión o la modificación del concurso de mérito adelantado con ocasión a la convocatoria 1106 de 2019, Acuerdo CNSC20191000002006 del 5 de marzo de 2019. Consideró que no puede predicarse vicio alguno al hecho de haberse convocado y desarrollado el concurso de méritos con fundamento en los actos administrativos anulados, como lo reclama la parte demandante, en tanto solo 6 meses después de la ejecutoria de aquella providencia desaparecieron sus efectos jurídicos, momento para el cual incluso ya se encontraba en firme parcialmente la Resolución No. 5071 de 9 de noviembre de 2021, mediante la cual se conformó la lista de elegibles. 3 Ver archivo 33Sentencia.pdf en expediente digital.
Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300320220077001 Demandante: María Claudia Flórez Aldana Demandado: Departamento de Córdoba 5 CO-SC5780-99 Indicó que, aunque la terminación del nombramiento en provisionalidad del demandante y el nombramiento en periodo de pruebas de la señora Esmit Torres Monrras, ocurrió cuando ya se encontraba en firme la sentencia de nulidad proferida dentro del radicado 23001333300320190047800, lo cierto es que, dicho nombramiento se da por la firmeza del concurso, a través de la lista de elegibles, aspecto que no afectó la nulidad declarada.
Respecto de la presunta vulneración del derecho a la igualdad del actor, basada en que presuntamente le fue impedido participar en la convocatoria, se observa que dicho argumento, además de extemporáneo, no fue acreditado en el curso del proceso. En cuanto al cargo relativo a la presunta infracción del artículo noveno de la Convocatoria No. CNSC-20191000006 del 5 de marzo de 2019, el cual prohíbe la modificación del concurso de méritos una vez iniciadas sus etapas, se advierte que no tiene vocación de prosperidad, toda vez que todas las fases del concurso se desarrollaron conforme a la normativa vigente al momento de su ejecución. Referente al cargo relacionado con la prohibición de asignar funciones distintas a las que corresponden al empleo para el cual fue nombrado el servidor durante los seis (6) meses del período de prueba, se afirma que dicha situación no se encuentra probada y que su eventual desconocimiento no constituye causal de nulidad del nombramiento, ni mucho menos da lugar al reintegro solicitado.
Asimismo, no se acreditó que dicha circunstancia se hubiera presentado con ocasión de la expedición del nuevo manual de funciones. Por otra parte, el juez de primer grado consideró que no acaeció la pérdida de ejecutoria del acto de nombramiento y desvinculación, en tanto los fundamentos sobre los cuales recae la decisión de nombramiento y el consecuente retiro del servicio del actor, mantuvieron su vigencia, y solo afectan situaciones futuras, por cuanto, la lista de elegibles expedida en virtud de la convocatoria No. CNSC-20191000006 del 5 de marzo de 2019, se encontraba en firme, y el acto demandado, lo que hizo fue dar cumplimiento a esta.
Finalmente, señaló: «En lo que respecta a que con la desvinculación se ha causado una afectación de tipo emocional y económico por ser quien sufragaba los gastos de manutención de él y su familia; y consecuencia de ello solicita el daño alegado, es claro que el actor ejercía un cargo de carrera en provisionalidad, el cual no le otorga o crea derechos de carrera y mucho menos le aseguraba permanecer inamovible en dicho cargo, menos aún en este caso, que la insubsistencia deviene del retorno de quien ostentaba la propiedad del mismo, con ocasión del concurso demérito adelantado por el Ente Territorial, por lo que la afectación presuntamente padecida, no devienen de un actuar antijuridico de la entidad demandada, sino que por el contrario obedeció a una causal establecida en la ley.
Tampoco resulta suficiente lo alegado por la parte demandante, para que se estudie la procedencia medidas afirmativas que la jurisprudencia ha señalado, pues si bien las testigos señoras Victoria Rodríguez Solano -compañera de trabajo- y Olga Lucia Sierra Falco -compañera de trabajo- fueron coincidentes en señalar frente al Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300320220077001 Demandante: María Claudia Flórez Aldana Demandado: Departamento de Córdoba 6 CO-SC5780-99 importante aporte económico de la demandante, como la afectación emocional causada a la demandante, así como la forma en que está integrado el núcleo familiar, no se acredita en este caso la concurrencia de los demás requisitos que la jurisprudencia ha considerado para acreditar la condición de padre o madre cabeza de hogar, como tampoco un estado de debilidad manifiesta» 1.5.
Recurso de apelación4 La parte demandante interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Señaló que el juez tergiversó la interpretación de la norma aplicable al caso y su decisión se aleja de la realidad fáctica objeto de estudio.
Por cuanto, si bien reconoce la nulidad del decreto de planta de empleos y manual de funciones que sirvieron de base para la expedición del acto administrativo de nombramiento demandado y expedido por el Departamento de Córdoba, se indicó que la sentencia que declaró la nulidad no afectaba el concurso de mérito, desconociendo que, por imperio de la ley un acto administrativo pierde su ejecutoriedad cuando desaparece su fundamento de hecho y de derecho, norma procesal que resulta de obligatorio cumplimiento por tratarse de orden público.
Manifestó que la planta de empleos establecida por medio del Decreto 890 del 6 de octubre de 2016 y los manuales de funciones definidos en los Decreto 0952 del 31 de octubre de 2016 y Decreto 0529 del 6 de noviembre de 2018, establecieron los requisitos de la OPEC del proceso de selección No. 1106 de 2019 y aunque los efectos de la sentencia que declara la nulidad de estos actos administrativos operó seis meses después de su notificación, el acto administrativo objeto de la presente demanda no alcanzó a quedar ejecutoriado al momento de cumplirse dicho término judicial, ya que tiene la condición de superar un periodo de prueba de 6 meses que no se había cumplido al momento de ejecutoria de la sentencia. Considera que resulta contrario a la Constitución y a la ley, que la nulidad de la planta de empleos y del manual de funciones del Departamento de Córdoba no genere una modificación a la oferta pública del proceso de selección No. 1106 de 2019, cuando los cargos ofertados y los requisitos establecidos depende exclusivamente de estos decretos.
Insiste en que, al haberse declarado la nulidad de la planta de empleos establecida mediante el Decreto 890 del 6 de octubre de 2016, así como de los manuales de funciones definidos en los Decretos 0952 del 31 de octubre de 2016 y 0529 del 6 de noviembre de 2018, desaparecieron los requisitos contenidos en la OPEC. En consecuencia, el Departamento de Córdoba no tenía cómo calificar el período de prueba sobre funciones que, jurídicamente, dejaron de existir.
Asimismo, sostiene que el funcionario en período de prueba no podía ejercer funciones distintas a las correspondientes al cargo para el cual concursó, lo que —a su juicio— constituye un defecto sustantivo por parte del a quo. 4 Ver archivo 35RecursoApelación.pdf en expediente digital. Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300320220077001 Demandante: María Claudia Flórez Aldana Demandado: Departamento de Córdoba 7 CO-SC5780-99 De igual forma, alega que el juzgador desconoció que la publicación de los Decretos 420 y 421 del 2 de mayo de 2022, por medio de los cuales se establecieron la nueva planta de empleos y el nuevo manual de funciones del Departamento de Córdoba, vació de contenido fáctico el proceso de selección No. 1106 de 2019, al implicar una modificación automática de la oferta pública de empleos, lo cual se encuentra legalmente prohibido.
Indicó: «Con base en lo anterior, el fundamento de derecho (planta de empleos y manual de funciones) para realizar los actos administrativos de nombramientos desapareció a partir del 1 de junio de 2022, fecha en la cual aplicó la nulidad declarada en la sentencia del 11 de noviembre de 2021 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Montería dentro del proceso de radicación 201900478» 1.6.
Trámite de segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto de fecha 5 de mayo del año 20255. El apoderado de la parte demandada solicitó se mantenga incólume la decisión del 26 de septiembre de 20246. La parte demandante y el Ministerio Público no intervinieron en esta instancia. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1 Competencia Según el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación, por haberse proferido sentencia de primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería. 2.2.
Problema jurídico La Sala determinará si hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, o si, por el contrario, como lo sostiene el recurrente, se impone su revocatoria. Concretamente, se establecerá si el acto demandado adolece de nulidad por haber desaparecido los fundamentos de derecho que sustentaron la convocatoria al concurso de méritos que condujo a la provisión en propiedad del cargo ocupado por el demandante en condición de provisionalidad dentro de la planta de personal del Departamento de Córdoba.
Con el fin de desatar el fondo del asunto, procede la Sala a efectuar el siguiente análisis: i) Del decaimiento del acto administrativo, ii) Efectos de las sentencias de nulidad, y iii) Solución de caso. 5 Ver archivo 04AutoAdmiteRecurso.pdf en expediente digital. 6 Ver archivo 06Memorial.pdf en expediente digital. Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300320220077001 Demandante: María Claudia Flórez Aldana Demandado: Departamento de Córdoba 8 CO-SC5780-99 2.2.1 Del decaimiento del acto administrativo El decaimiento del acto administrativo o pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo se encuentra estipulado en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 de la siguiente manera: «ARTÍCULO 91.
Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia.» De antaño el Consejo de Estado ha admitido la posibilidad de ejercer control jurisdiccional de los actos administrativos derogados o que por alguna razón perdieron su ejecutoriedad, toda vez que el acto se encuentra amparado del principio de legalidad que solo se pierde ante el pronunciamiento anulatorio del juez competente7.
Adicionalmente, el órgano de cierre de esta jurisdicción8 precisa que la derogatoria o el decaimiento del acto administrativo no impide el juicio de legalidad en razón a que este debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición, pues la derogatoria y el decaimiento solo operan hacia futuro y no afecta su validez, adicionalmente: i) pueda que el acto administrativo haya producido efectos y que los mismos aún estén surtiéndose; y ii) la ocurrencia del decaimiento no afecta la presunción de legalidad del acto y su control debe hacerse frente a las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento de su expedición. Así se dijo: «…la Corporación ha sostenido mayoritariamente, que la circunstancia que el acto administrativo demandado haya sido derogado o hubiere operado la figura del decaimiento, no impide el juicio de legalidad del mismo, en tanto éste debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición y habida consideración de que tanto la derogatoria como el decaimiento sólo opera hacia el futuro y no afecta 7 Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, adiada 27 de abril de 2017 de radicado 11001-03-25-000-2013-01087-00(2512-13) en la que se dijo: «… la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho…». 8 Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, adiada 27 de abril de 2017 de radicado 11001-03-25-000-2013-01087-00(2512-13) Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300320220077001 Demandante: María Claudia Flórez Aldana Demandado: Departamento de Córdoba 9 CO-SC5780-99 su validez.
Además, pueda que sus disposiciones se encuentren produciendo efectos, aun después de su derogatoria o decaimiento, haciéndose viable el estudio de su legalidad. Entonces, pese a ocurrir la derogatoria o el decaimiento del acto administrativo enjuiciado, hay lugar a estudiar de fondo el asunto, puesto que: i) pueda que el acto administrativo haya producido efectos y que los mismos aún estén surtiéndose; y ii) la ocurrencia del decaimiento no afecta la presunción de legalidad del acto y su control debe hacerse frente a las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento de su expedición. Visto desde otra óptica, la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos tan sólo puede ser desvirtuada por el juez competente, por lo que, la derogatoria, el decaimiento o pérdida de ejecutoriedad no conlleva implícito el juicio de validez de los mismos.» Ahora bien, refiriéndose concretamente a la causal contenida en el numeral 2º del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, se ha sostenido que la causal contempla el supuesto en el cual no hay lugar a ejecutar una decisión administrativa cuando desaparecen los fundamentos jurídicos de la misma, esto es, cuando el fundamento de la decisión examinada se encontraba en otro acto o norma que ha sido retirada del ordenamiento9.
Sobre los efectos de la pérdida de fuerza ejecutoria, en reciente providencia la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado10 señaló: «Al respecto, es adecuado indicar que el denominado decaimiento de los actos administrativos, en esencia es equivalente a lo que normativamente se concibió como el fenómeno y excepción de “pérdida de fuerza ejecutoria” de las manifestaciones expresas de la administración. Tal concepto corresponde a la falta de obligatoriedad de lo resuelto por la autoridad mediante determinado acto definitivo, es decir, la imposibilidad de la manifestación de voluntad estatal de seguir produciendo efectos jurídicos hacia futuro, ello en los términos del artículo 91 del CPACA que consagra lo siguiente: (…) En tal sentido, es claro que con la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos, no se discute ni se afecta su presunción de legalidad, así como tampoco se corrigen errores formales en la actuación, sino que, ante la configuración de alguna de las causales de la norma en comento, lo que se concreta finalmente es una excepción a la firmeza del acto, la cual puede ser planteada tanto por la administración como por el particular afectado cuando se materialice alguno de los mencionados supuestos habilitantes, ello con el fin de tener una causa legal y justificada para dejar de cumplir lo resuelto por la entidad.
Por esa misma razón, resulta consecuente afirmar que el aludido decaimiento opera ipso iure (o de pleno derecho), esto es, sin que sea necesaria su declaratoria en vía administrativa o judicial, pues la consecuencia de su estructuración únicamente implica la ineficacia de la decisión administrativa, sin afectar su existencia ni su validez, dado que las causales en comento se concretan de manera posterior a la expedición del acto 9 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta- Consejero Ponente: Milton Chaves García, radicación: 76001-23-33-000-2018-00244-00 (28060). 10 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda - Subsección A Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez Bogotá D.C., adiado 4 de julio de 2024, radicación: 18001-23-33- 000-2017-00170-01 (6301-2018) Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300320220077001 Demandante: María Claudia Flórez Aldana Demandado: Departamento de Córdoba 10 CO-SC5780-99 y no son inherentes a su propia esencia, sino a circunstancias externas que imposibilitan el acatamiento material de la situación jurídica previamente creada, extinguida o modificada por la autoridad, tanto así que sus efectos siempre serán a futuro y no retroactivos como sucedería con una eventual nulidad.» En suma, la pérdida de fuerza ejecutoria (o decaimiento) de un acto administrativo implica su ineficacia futura y la cesación de su obligatoriedad, sin afectar su presunción de legalidad ni requerir una declaración formal para operar, ya que surge automáticamente ante la configuración de causales posteriores a su expedición, diferenciándose así de la nulidad cuyos efectos son retroactivos. 2.2.2 Efectos de las sentencias de nulidad Respecto de los efectos de las sentencias proferidas dentro del medio de control de nulidad simple contra actos administrativos de carácter general, el artículo 189 del CPACA se ocupó de regular lo concerniente a sus efectos de cosa juzgada erga omnes sin referirse a sus efectos en el tiempo, puesto que sobre este punto, en el inciso 3 se refirió a que tendrían efectos hacia futuro salvo que el juez indicara un efecto diferente, las dictadas sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Nacional, esto es, las dictadas dentro del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad sobre los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.
Sin embargo, vía jurisprudencial el Consejo de Estado ha señalado que, para definir los efectos de una sentencia de nulidad hacia futuro -ex nunc- o hacia el pasado -ex tunc-, habrá que atenderse si se está frente a situaciones jurídicas consolidadas o no. Así, en sentencia proferida por la Sala Plena de dicha Corporación en virtud del mecanismo de eventual revisión en acción de grupo sostuvo: “4.4.1 Efectos «ex nunc» y «ex tunc» en la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo general 44.
Respecto de las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general, demandado a través del medio de control previsto en el artículo 137 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 189 ibidem no señala ningún efecto en el tiempo que deba dársele a esa decisión; tema que ha sido abordado por la jurisprudencia de esta Corporación, a partir de las diferencias que existen entre declaración de nulidad y de inexequibilidad. 45.
Concretamente, la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria, como lo señala el artículo 1746 del Código Civil: La nulidad pronunciada en sentencia que tiene la fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo; sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita. 46.
Esta consecuencia resarcitoria implica, en materia contenciosa administrativa, que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc, ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior.
Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300320220077001 Demandante: María Claudia Flórez Aldana Demandado: Departamento de Córdoba 11 CO-SC5780-99 47. Sin embargo, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. 48.
No ocurre lo mismo respecto de las situaciones consolidadas que ya no son susceptibles de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, por cuanto los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc. (…) 50. Esta decisión también indicó que los actos administrativos particulares derivados, subsisten por sí mismos con todos sus atributos sin que se vean afectados por la decisión de anulación del acto general en que se fundamentaron, pues no existe la figura de la «nulidad consecuencial o por consecuencia» o «nulidad ex officio».
En otras palabras, la anulación del acto general no conlleva la nulidad de los actos particulares derivados, pues es indispensable que sean cuestionados en sede administrativa y judicial. (…) 51. Así las cosas, la declaración de nulidad de un acto administrativo general no necesariamente afecta las decisiones particulares o derivadas, por cuanto ello pende de si están o no consolidadas y, mucho menos, conlleva su invalidación automática, consecuencial o ex oficio.”11 Ahora bien, tratándose de los efectos de la nulidad del acto administrativo general expedido en el marco de un concurso de méritos, resulta del caso señalar que el Consejo de Estado en sentencia de fecha 27 de abril de 2017, al pronunciarse sobre la legalidad de un artículo del acuerdo que convocó al proceso para proveer por concurso el empleo de dragoneante, código 4141 de grado del Inpec y encontrar que había lugar a declarar la nulidad parcial de la norma que establecía un requisito de admisión, luego de realizar un análisis sobre los efectos -ex nunc- o -ex tunc- y concluir que debía realizarse un estudio en cada caso en concreto, indicó que la sentencia tendría efectos ex nunc, respecto de aquellos participantes que habían sido incluidos en listas de elegibles o que ya habían sido nombrados en período de prueba o en propiedad y efectos ex tunc, es decir, con efectos retroactivos, desde el momento mismo de la expedición del acuerdo, respecto de las listas de elegibles que se encontraran pendientes por elaborar, para las cuales no se podía aplicar el aparte normativo demandado y que fue declarado nulo. 2.2.3.
Solución de caso Dentro del plenario se aportaron los siguientes documentos relevantes para desatar el recurso de alzada: María Claudia Flórez Aldana fue nombrada en provisionalidad en el empleo denominado profesional universitario área salud código 237, grado 07 a través del Decreto N.º 0059 de 2017 expedido por la gobernación de Córdoba12.
El nombramiento se efectuó mientras dure un encargo de la señora Victoria Eugenia 11 Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Sala Novena Especial de Decisión Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández Bogotá D.C., adiada 13 de agosto de 2021, de radicación número: 66001-33-33-001-2012-00141-01 (AG)REV. 12 Ver folios 6 a 7 del archivo 03Pruebas.pdf en expediente digital.
Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300320220077001 Demandante: María Claudia Flórez Aldana Demandado: Departamento de Córdoba 12 CO-SC5780-99 Rodríguez Solano, titular del cargo. La demandante se posesionó el 13 de febrero de 201713. A través del Decreto No. 00097 de 31 de enero de 2022, expedido por el departamento de Córdoba14 se dio por terminado el nombramiento provisional de la señora María Claudia Flórez Aldana quien desempeñaba el empleo denominado profesional universitario área salud código 237, grado 07 de la planta global de empleos de la gobernación de Córdoba, también se dio por terminado el nombramiento en encargo de la señora Victoria Eugenia Esmit Torres Monrras, elegible seleccionado por concurso de mérito.
La Comisión Nacional del Servicio Civil emitió el Acuerdo No. CNSC - 20191000002006 del 05-03-2019 “Por el cual se convoca y se establecen las reglas del proceso de selección por mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la GOBERNACIÓN DE CÓRDOBA – Convocatoria No. 1106 de 2019 – TERRITORIAL 2019” 15.
Obra sentencia proferida dentro del medio de control de nulidad, radicado 2300133330032019004781816, expedida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Montería el 11 de noviembre de 202117. Mediante dicha providencia se decretó la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Decreto No. 0890 del 6 de octubre de 2016, por medio del cual se establece la planta global, escala salarial y sistema de nomenclatura y clasificación de empleos del nivel central de la Gobernación de Córdoba y de los empleos administrativos de la Secretaría de Educación Departamental; ii) Decreto No. 0952 del 31 de octubre de 2016, por medio del cual se ajusta el manual específico de funciones y competencias laborales de la planta global de la Gobernación de Córdoba; y iii) Decreto No. 0529 del 6 de noviembre de 2018, por medio del cual se modifica el citado manual específico de funciones y competencias laborales de la planta global de la Gobernación de Córdoba.
En la providencia citada se dispuso que la decisión anulatoria tendría efectos a partir del vencimiento de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, término dentro del cual el Departamento de Córdoba deberá expedir los actos administrativos correspondientes para regular la materia. Adicionalmente, se precisó que la declaratoria de nulidad no implica la suspensión ni la modificación del concurso de méritos adelantado con ocasión de la Convocatoria No. 1106 de 2019, en desarrollo del Acuerdo CNSC-20191000002006 del 5 de marzo de 2019. 13 Ver folio 4 del archivo 03Pruebas.pdf en expediente digital. 14 Ver folios 9 a 12 del archivo 03Pruebas.pdf en expediente digital. 15 Ver folios 15 a 38 del archivo 03Pruebas.pdf en expediente digital. 16 Donde figura como demandante Kissy Elena Guarin Cantero, y demandado Departamento de Córdoba. 17 Ver folios 39 a 53 del archivo 03Pruebas.pdf en expediente digital.
Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300320220077001 Demandante: María Claudia Flórez Aldana Demandado: Departamento de Córdoba 13 CO-SC5780-99 Finalmente, se aportó respuesta negativa a la solicitud de pérdida de ejecutoriedad18. Pues bien, las pruebas obrantes en el expediente dan cuenta de que la terminación del nombramiento de la actora obedeció al retorno al cargo de Profesional Universitario, área Salud, código 237, grado 07, por parte de la titular del empleo, señora Victoria Eugenia Rodríguez Solano, quien se encontraba encargada del cargo de Profesional Especializado, área Salud, código 242, grado 10, el cual fue provisto en propiedad en el marco del concurso de méritos adelantado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, con ocasión de la Convocatoria No. 1106 de 2019, desarrollada conforme al Acuerdo CNSC-20191000002006 del 5 de marzo de 2019.
Conforme con lo anterior, se evidencia que la terminación del nombramiento en provisionalidad de la demandante obedeció al retorno de la titular del cargo con derechos de carrera, señora Victoria Eugenia Rodríguez Solano, al ejercicio de sus funciones. No obstante, el recurrente insiste en que el acto demandado es nulo por cuanto habrían desaparecido los fundamentos jurídicos que sustentaron la convocatoria al concurso de méritos, alegando que este se fundó en actos administrativos que posteriormente perdieron ejecutoriedad o fueron objeto de decaimiento.
En relación con la anulación de los actos administrativos mediante los cuales se estableció la planta global del departamento de Córdoba y se ajustaron los manuales de funciones19, declarada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Montería mediante sentencia del 11 de noviembre de 2021, y en virtud de los cuales se sustenta el presunto decaimiento del acto administrativo de desvinculación de la actora, se tiene que en la providencia: i) Se estableció un efecto anulatorio ex nunc, contado a partir del vencimiento de los 6 meses siguientes a su ejecutoria, y ii) Se indicó expresamente que la declaratoria de nulidad no conlleva la suspensión ni la modificación del concurso méritos adelantado con ocasión a la convocatoria 1106 de 2019, en desarrollo del Acuerdo CNSC-20191000002006 del 5 de marzo de 2019.
En estos términos, sugerir la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo demandado, con fundamento en la nulidad de los Decretos No. 0890 del 6 de octubre de 2016, No. 0952 del 31 de octubre de 2016 y 0529 del 6 de noviembre de 2018, e noviembre de 2018. El proveído del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Montería no tenía la virtualidad de suspender ni modificar la convocatoria adelantada por la Comisión Nacional del Servicio Civil para proveer en propiedad algunos cargos de la planta global del Departamento de Córdoba.
Cabe destacar que la sentencia de nulidad quedó ejecutoriada el 2 de diciembre de 2021, por lo cual los efectos de la nulidad se surten a partir del 2 de junio de 2022, 18 Ver folio 55 del archivo 03Pruebas.pdf en expediente digital. 19 Decretos No. 0890 del 6 de octubre de 2016, No. 0952 del 31 de octubre de 2016 y 0529 del 6 de noviembre de 2018.
Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300320220077001 Demandante: María Claudia Flórez Aldana Demandado: Departamento de Córdoba 14 CO-SC5780-99 fecha en la que se cumplió el término de seis (6) meses establecidos en el fallo anulatorio. Por lo tanto, el Departamento de Córdoba no se encontraba impedido para proveer en propiedad los cargos ocupados en provisionalidad que fueron convocados a concurso, ya que sostener lo contrario implicaría desconocer situaciones jurídicas consolidadas, como el derecho de quienes integraban las listas de elegibles, o se encontraban nombrados en período de prueba o en propiedad.
Ahora bien, respecto del argumento según el cual la entidad no podía evaluar en período de prueba al funcionario nombrado en reemplazo de la demandante, con fundamento en decretos posteriormente anulados, esta Sala considera que dicha circunstancia no afecta la validez del acto demandado, toda vez que este se limitó a disponer la terminación del nombramiento en provisionalidad, con fundamento en el retorno al cargo de la titular con derechos de carrera administrativa, señora Victoria Eugenia Rodríguez Solano. En todo caso, se precisa que los cuestionamientos relacionados con la evaluación del período de prueba corresponden al acto administrativo expedido con ese propósito, el cual no ha sido objeto de debate en el presente asunto.
Las razones expuestas resultan suficientes para desestimar el recurso de apelación formulado por la parte demandante en relación con los temas objeto de análisis. En consecuencia, se impone confirmar la decisión proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Montería. 2.3. Costas Según lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala a disponer sobre la condena en costas.
En ese sentido teniendo en cuenta que la demanda no fue interpuesta con manifiesta carencia de fundamento legal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con lo previsto en el artículo 365 del C.G.P., en este caso no hay lugar a imponer condena en costas a la parte vencida, por esta razón la Sala se abstendrá de fijarlas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 5 de diciembre de 2023, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería en virtud de la cual se negaron a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300320220077001 Demandante: María Claudia Flórez Aldana Demandado: Departamento de Córdoba 15 CO-SC5780-99 TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes.
Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Firmado electrónicamente Ausente con permiso MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ DIVA CABRALES SOLANO Magistrada Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por las magistradas que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, según el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: