SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente Nadia Patricia Benítez Vega Montería, quince (15) de mayo del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 23001333300420220051601 Demandante: CONSUELO CRISTINA HOYOS MARTINEZ Demandado: DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA Tema: Reintegro nombramiento provisional, concurso CNSC Tipo de providencia: Sentencia segunda instancia Decisión: Confirma El Tribunal resuelve el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia de fecha 28 de junio de 2024, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería1.
I. LA DEMANDA2 1.1. Antecedentes fácticos Indica que mediante el Decreto No. 0056 del 17 de enero de 2012 se le nombró secretaria adscrita a la planta de la Secretaría de Educación departamental. Señala que el departamento de Córdoba estableció la planta global y administrativa de la secretaría de desarrollo de la salud departamental mediante el Decreto 890 de 6 de octubre de 2016, sin realizar estudios técnicos basados en las metodologías de diseño organizacional y ocupacional, con el respectivo análisis de los procesos técnicos- misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios y la evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleados, por tal motivo se presentó acción de nulidad contra dicho acto administrativo.
Pese a lo anterior, la gobernación de Córdoba hizo parte de la convocatoria territorial 2019, en el marco del proceso de selección No. 1106 de 2019, adelantado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, según el acuerdo No. CNSC-20191000002006 del 5 de marzo de 2019. Expone que, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, profirió la sentencia de fecha 11 de noviembre de 2021 dentro del proceso con radicación No. 23001333300320190047800, a través de la cual declaró la nulidad de los actos administrativos referidos a la planta de empleos y manual de funciones que sirvieron de base al proceso de selección del departamento de Córdoba: «ordenó que 1La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. 2 Ver archivo 001Demanda.pdf en expediente digital.
Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300420220051601 Demandante: Consuelo Cristina Hoyos Martínez Demandado: Departamento de Córdoba 2 CO-SC5780-99 la nulidad de los actos administrativos de planta de empleos y manual de funciones del Departamento de Córdoba, operaba a partir de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la misma, los cuales se cumplieron el 26 de mayo de 2022».
Señala que conforme el artículo 9 del Acuerdo No. CNSC – 20191000002006 de 5 de marzo de 2019 fundado en el Decreto 1083 de 2015, la convocatoria no se puede modificar una vez iniciada la etapa de inscripciones. Alude que la norma que regula la carrera administrativa establece que durante los 6 meses del periodo de prueba, las personas nombradas, no pueden realizar funciones diferentes a las que fueron nombradas como resultado del concurso de méritos, por lo que considera que los empleos y las funciones para las que concursaron los participantes del proceso de selección No. 1106 de 2019, desaparecen el 26 de mayo de 2022, esto es, esos nombramientos quedan sin efectos jurídicos de acuerdo a lo establecido en la ley 1437 de 2011.
Estima que la omisión del departamento de Córdoba en la realización de estudios técnicos basados en los análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, la evaluación de la prestación de los servicios y la evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleados, ha hecho que se incurra en la modalidad de contratación por prestación de servicios para prestar el servicio requerido.
Indica que en octubre de 2019 la demandante fue diagnosticada con cáncer de tiroides. Por esta patología fue intervenida quirúrgicamente en el mes de enero de 2020, y en la actualidad continua en tratamiento médico debido a que se trata de una enfermedad catastrófica. La situación que puso en conocimiento del Departamento de Córdoba con el ánimo de recibir protección del derecho a la estabilidad laboral reforzada por su condición especial de salud, sin embargo, señala que la entidad demandada omitió su deber de realizar las actuaciones administrativas tendientes a la protección constitucional de la demandante.
Refiere que la demandante fue desvinculada el 25 de febrero de 2022 a través del Decreto No. 000135 de 3 de febrero de 2022, lo que demuestra que la persona que nombraron en su reemplazo no alcanzó a cumplir el período de prueba antes de que aplicara la nulidad del decreto de la planta de empleos y manual de funciones, por la pérdida de ejecutoriedad del mencionado decreto de insubsistencia. Considera que «Debido a que el nombramiento que realizan por medio del decreto No. 000135 del 03 de febrero de 2022 tiene como base la lista de elegibles conformadas como resultado del proceso de selección No. 1106 de 2019, el cual tenía su fundamento de derecho enla planta de empleos establecida por medio del Decreto 890 del 06 de Octubre de 2016 y establecieron los requisitos de la OPEC con base en los manuales de funciones definidos en los Decreto 0952 del 31 de Octubre de 2016 y Decreto 0529 del 06 de Noviembre de 2018, se debe declarar la pérdida de ejecutoriedad».
Indica que mediante derecho de petición solicitó al departamento de Córdoba expedir acto administrativo ordenando la pérdida de ejecutoriedad del Decreto No. 000135 del 3 de febrero de 2022, el cual fue resuelto de forma negativa a través de oficio No. 002049 del 9 de agosto de 2022. Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300420220051601 Demandante: Consuelo Cristina Hoyos Martínez Demandado: Departamento de Córdoba 3 CO-SC5780-99 Finalmente, manifiesta que el demandante no ha podido conseguir empleo, no cuenta con los ingresos para sufragar sus gastos de manutención y los de su grupo familiar, necesarios para sufragar su mínimo vital, lo que lo ha afectado moral y económicamente. 1.2.
Pretensiones Pide se declare la nulidad parcial del Decreto No. 000135 del 3 de febrero de 2022, expedido por el departamento de Córdoba en relación con la terminación del nombramiento en provisionalidad de la demandante Consuelo Cristina Hoyos Martínez, en el empleo denominado secretario, código 440, grado 08. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicita que se ordene el reintegro de la demandante, sin solución de continuidad, al cargo de secretario, código 440, grado 08, así como el pago de los salarios, cotización al sistema de seguridad social y las prestaciones sociales dejadas de percibir durante el tiempo que estuvo desvinculada del empleo.
Se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de los perjuicios extrapatrimoniales a título de indemnización, por concepto de daño moral a la suma equivalente a 100 SMLMV. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación Constitucionales: artículos 1, 2, 6, 13, 25, y 29. Legales: Ley 1437 de 2011; artículo 14 del Código Sustantivo del Trabajo; artículos 2.2.5.3.2, 2.2.12.1.2.2, 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015 y artículo 263 de la Ley 1955 de 2019.
En síntesis, considera que las anteriores normas se vulneran toda vez que la entidad demandada estableció una planta de empleos sin realizar los estudios técnicos basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional con el respectivo análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios, evaluación de las funciones, perfiles y cargas de trabajo de los empleados.
Pese a ello, solo al convocar el concurso de méritos se logró evidenciar que la planta de empleos presentaba inconsistencia por falta de estudios técnicos, lo cual provocó la desvinculación de la demandante, debido a que no hubo un trato igualitario dentro del proceso de selección para demostrar su experiencia y presentar pruebas con base en sus conocimientos, ya que la entidad demandada certificó funciones totalmente diferentes.
Por otra parte, señala que se desconocen las normas violadas puesto que se desvincularon a los empleados en provisionalidad y para nombrar en periodo de prueba a quienes ganaron el concurso con funciones totalmente diferentes a las que estaban desempeñando los provisionales. Asimismo, se desconoció el principio a la seguridad jurídica y la situación de los sujetos de especial protección. Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300420220051601 Demandante: Consuelo Cristina Hoyos Martínez Demandado: Departamento de Córdoba 4 CO-SC5780-99 Por último, refiere que se presentó una pérdida de ejecutoriedad que sé generó al declararse la nulidad de la planta de empleos establecida por medio del Decreto 890 del 6 de octubre de 2016, además, porque establecieron los requisitos de la OPEC con base en los manuales de funciones definidos en los Decreto 0952 del 31 de octubre de 2016 y Decreto 0529 del 6 de noviembre de 2018 y con la publicación de los Decretos 420 y 421 del 2 de mayo de 2022 que establecen la nueva planta de empleos y el nuevo manual de funciones del Departamento de Córdoba están dejando sin fundamento de hecho el proceso de selección No. 1106 de 2019, porque automáticamente están realizando una modificación a la oferta pública que se encuentra legalmente prohibida. 1.4.
Sentencia de primera instancia3 En sentencia proferida el 28 de junio de 2024, el A quo resolvió negar las pretensiones de la demanda. El A quo argumentó, luego de citar el artículo 2.2.6.29 del decreto 1083 de 2015: «Al analizar la normativa pertinente, se concluye que, una vez realizado el nombramiento durante el periodo de prueba, la administración no puede asignar al empleado funciones distintas a las especificadas en la convocatoria que sirvió de base para dicho nombramiento.
Este aspecto no parece ser desconocido por el acto impugnado, ya que, tanto en su motivación como en su parte resolutiva, se limita a efectuar el nombramiento en periodo de prueba de la señora Celia Elena Valdés Guzmán, para el cargo de Secretario, Código 440, Grado 08, y, como consecuencia, da por terminado el nombramiento en provisionalidad de la aquí demandante, sin hacer referencia a las funciones correspondientes a dicho cargo.
En consecuencia, si hubiera una violación o desconocimiento de la disposición invocada, quien se vería inicialmente afectada en sus derechos sería la persona nombrada durante el referido periodo de prueba. Además, se destaca que si la demandante consideraba que las funciones indicadas para los cargos en la Oferta Pública de Empleo y en el concurso de méritos diferían de las ejercidas por los vinculados en provisionalidad, así como de las contenidas en el manual de funciones de la entidad, debió haber presentado oportunamente la demanda para ejercer el control de legalidad de los actos expedidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil que regulaban la convocatoria y que se presumen legales al no ser objeto de estudio en el presente proceso ni haberse demostrado su anulación.».
Se indicó que en el plenario no se acreditó que al expedir el acto demandado se omitió dar aplicación al numeral segundo del artículo 1° de la Ley 1415 de 2021, que modifica el artículo 2.2.12.1.2.2 del Decreto 1083 de 2015, toda vez que no se aportó prueba que dé cuenta que la señora Consuelo Cristina Hoyos Martínez se encuentre dentro de alguna de las categorías de sujeto de especial protección constitucional.
Pues si bien se manifestó en la demanda que la demandante padeció de cáncer de tiroides, lo cual se colige con las historias clínicas aportadas, en el plenario «no se aportó una historia clínica reciente, que de cuenta que al momento de la desvinculación del cargo que desempeñaba en provisionalidad, esto es, 25 de febrero de 2022, se encontraba en tratamientos médicos vigentes para combatir la 3 Ver archivo 030Sentencia.pdf en expediente digital.
Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300420220051601 Demandante: Consuelo Cristina Hoyos Martínez Demandado: Departamento de Córdoba 5 CO-SC5780-99 enfermedad, por lo que el Despacho no tiene certeza que a la fecha de su desvinculación, la señora Hoyos Martínez, se encontraba con quebrantos de salud que la hicieran beneficiara de las medidas afirmativas que la Ley ha decantado para proteger la estabilidad laboral reforzada».
Adicionalmente se indicó: «Con todo, de tener acreditada la condición de especial protección de la demandante, que conllevaría a predicar que frente a ella se configuraba una estabilidad laboral reforzada, debe indicarse que tampoco se acreditó dentro del caso bajo análisis que existen cargos vacantes de la misma jerarquía o equivalencia al que la actora venía ocupando al momento de su desvinculación, que permita hacer efectiva su pretensión de reintegro, lo anterior por cuanto, como se indicó previamente, la carrera administrativa se convierte en el mecanismo preferente para el acceso y la gestión de los empleos públicos, en donde quien supere satisfactoriamente las etapas del concurso de méritos, adquiere un derecho subjetivo de ingreso al empleo público, el cual puede ser exigible frente a la Administración como a los funcionarios públicos que se encuentran desempeñando el cargo ofertado en provisionalidad.
No obstante, es posible que dentro de las personas que ocupan un cargo de carrera en provisionalidad, puede haber sujetos de especial protección constitucional, como las madres y padres cabeza de familia, quienes estén próximos a pensionarse, o personas que se encuentran en situación de discapacidad o en debilidad manifiesta por causa de una enfermedad, frente a los cuales la Corte ha reconocido que las entidades deben proceder con especial cuidado antes de efectuar los respectivos nombramientos en carrera, mediante la adopción de medidas afirmativas, tal como su reubicación, a ser vinculados de nuevo en provisionalidad en un cargo similar o equivalente al que venían ocupando, siempre que la vacante exista, esto es, que no esté provista en propiedad o por algún sujeto con especial protección constitucional, y que se demuestren dichas condiciones tanto al momento de su desvinculación como al del posible nombramiento.» Se consideró que «Sin perjuicio de lo anterior, el despacho destaca que las exposiciones realizadas por cada uno de los testigos sobre las afectaciones morales y económicas sufridas por la demandante a causa de la desvinculación de la entidad demandada no resultan tener la eficacia suficiente, en conjunto con las demás pruebas que obran en el expediente, que permitan establecer la procedencia o no de las medidas afirmativas que la jurisprudencia ha señalado cuando surge la obligación de nombrar de la lista de elegibles a la persona que superó las etapas del concurso, en lugar, de quien viene ocupando el cargo en provisionalidad, quien ostenta una estabilidad laboral relativa y precaria frente a quien ocupa el cargo en razón del mérito».
Finalmente, se expuso: «Ahora bien, en lo que respecta, a lo dicho por la parte demandante, sobre la pérdida de ejecutoriedad del acto impugnado, sustentada en la extinción del fundamento legal para la expedición de los actos administrativos de nombramiento, a partir del 1 de junio de 2022, fecha en que se aplicó la nulidad declarada por el Juzgado Tercero Administrativo de Montería en la sentencia del 11 de noviembre de 2021, dentro del proceso con radicado 23001333300320190047800; se advierte que la pérdida de ejecutoriedad se constituye como una salvaguarda en favor del administrado, en situaciones donde la administración intenta ejecutar un acto administrativo que, debido a circunstancias particulares, se torna inviable.
No obstante, en este caso, dicha situación no se presentó, ya que los fundamentos que respaldan la decisión de Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300420220051601 Demandante: Consuelo Cristina Hoyos Martínez Demandado: Departamento de Córdoba 6 CO-SC5780-99 nombramiento y la consecuente desvinculación de la demandante continuaron vigentes, afectando únicamente situaciones futuras.
Además, se destaca que la lista de candidatos elegibles derivada de la convocatoria No. CNSC-20191000006 del 5 de marzo de 2019, se encontraba en firme, y el acto acusado, lo que hizo fue dar cumplimiento a la misma». 1.5. Recurso de apelación4 La parte demandante interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Señaló que el juez tergiversó la interpretación de la norma aplicable al caso y su decisión se aleja de la realidad fáctica objeto de estudio.
Por cuanto, si bien reconoce la nulidad del decreto de planta de empleos y manual de funciones que sirvieron de base para la expedición del acto administrativo de nombramiento demandado y expedido por el Departamento de Córdoba, se indicó que la sentencia que declaró la nulidad no afectaba el concurso de mérito, desconociendo que, por imperio de la ley un acto administrativo pierde su ejecutoriedad cuando desaparece su fundamento de hecho y de derecho, norma procesal que resulta de obligatorio cumplimiento por tratarse de orden público.
Manifestó que la planta de empleos establecida por medio del Decreto 890 del 6 de octubre de 2016 y los manuales de funciones definidos en los Decreto 0952 del 31 de octubre de 2016 y Decreto 0529 del 6 de noviembre de 2018, establecieron los requisitos de la OPEC del proceso de selección No. 1106 de 2019 y aunque los efectos de la sentencia que declara la nulidad de estos actos administrativos operó seis meses después de su notificación, el acto administrativo objeto de la presente demanda no alcanzó a quedar ejecutoriado al momento de cumplirse dicho término judicial, ya que tiene la condición de superar un periodo de prueba de 6 meses que no se había cumplido al momento de ejecutoria de la sentencia. Considera que resulta contrario a la Constitución y a la ley, que la nulidad de la planta de empleos y del Manual de Funciones del Departamento de Córdoba no genere una modificación a la oferta pública del proceso de selección No. 1106 de 2019, cuando los cargos ofertados y los requisitos establecidos depende exclusivamente de estos decretos.
Insiste que cuando se generó la nulidad de la planta de empleos establecida por medio del Decreto 890 del 6 de octubre de 2016 y de los manuales de funciones definidos en los Decreto 0952 del 31 de octubre de 2016 y Decreto 0529 del 6 de noviembre de 2018, desaparecieron los requisitos de la OPEC, por tanto, el Departamento de Córdoba no tenía como calificar el periodo de prueba de unas funciones que jurídicamente desaparecieron y el nombrado en periodo de prueba no podría realizar funciones diferentes a las del cargo que concurso, lo que constituye un defecto sustantivo por parte del A quo.
Igualmente, desconoció que la publicación de los Decretos 420 y 421 del 2 de mayo de 2022 que establecen la nueva planta de empleos y el nuevo manual de funciones del Departamento de Córdoba están dejando sin fundamento de hecho el proceso de 4 Ver archivo 032RecursoApelacionSentencia.pdf en expediente digital. Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300420220051601 Demandante: Consuelo Cristina Hoyos Martínez Demandado: Departamento de Córdoba 7 CO-SC5780-99 selección No. 1106 de 2019, porque automáticamente están realizando una modificación a la oferta pública que se encuentra legalmente prohibida.
Afirma: «el fundamento de derecho (planta de empleos y manual de funciones) para realizar los actos administrativos de nombramientos desapareció a partir del 1 de junio de 2022, fecha en la cual aplicó la nulidad declarada en la sentencia del 11 de noviembre de 2021 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Montería dentro del proceso de radicación 201900478.». 1.6.
Trámite de segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto de fecha 7 de marzo de año 20255, sin que previo a ingresar al despacho para fallo las partes y el Ministerio Público intervinieran en esta instancia. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1 Competencia Según el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación, por haberse proferido sentencia de primera instancia por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería. 2.2.
Problema jurídico La Sala determinará si hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia en virtud de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, o si, por el contrario, como lo argumenta el recurrente amerita su revocatoria. Concretamente se establecerá si el acto demandado es nulo por haber desaparecido los fundamentos de derecho que sustentaron la convocatoria al concurso de méritos que conllevó a proveer en propiedad el cargo que ocupaba la demandante en provisionalidad dentro de la planta de personal del departamento de Córdoba.
Con el fin de desatar el fondo del asunto, procede la Sala a efectuar el siguiente análisis: i) Del decaimiento del acto administrativo, ii) Efectos de las sentencias de nulidad, y iii) Solución de caso. 2.2.1 Del decaimiento del acto administrativo El decaimiento del acto administrativo o pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo se encuentra estipulado en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 de la siguiente manera: «ARTÍCULO 91.
Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 5 Ver archivo 04AutoAdmite.pdf en expediente digital.
Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300420220051601 Demandante: Consuelo Cristina Hoyos Martínez Demandado: Departamento de Córdoba 8 CO-SC5780-99 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia.» De antaño el Consejo de Estado ha admitido la posibilidad de ejercer control jurisdiccional de los actos administrativos derogados o que por alguna razón perdieron su ejecutoriedad, toda vez que el acto se encuentra amparado del principio de legalidad que solo se pierde ante el pronunciamiento anulatorio del juez competente6.
Adicionalmente, el órgano de cierre de esta jurisdicción7 precisa que la derogatoria o el decaimiento del acto administrativo no impide el juicio de legalidad en razón a que este debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición, pues la derogatoria y el decaimiento solo operan hacia futuro y no afecta su validez, adicionalmente: i) pueda que el acto administrativo haya producido efectos y que los mismos aún estén surtiéndose; y ii) la ocurrencia del decaimiento no afecta la presunción de legalidad del acto y su control debe hacerse frente a las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento de su expedición. Así se dijo: «…la Corporación ha sostenido mayoritariamente, que la circunstancia que el acto administrativo demandado haya sido derogado o hubiere operado la figura del decaimiento, no impide el juicio de legalidad del mismo, en tanto éste debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición y habida consideración de que tanto la derogatoria como el decaimiento sólo opera hacia el futuro y no afecta su validez.
Además, pueda que sus disposiciones se encuentren produciendo efectos, aun después de su derogatoria o decaimiento, haciéndose viable el estudio de su legalidad. Entonces, pese a ocurrir la derogatoria o el decaimiento del acto administrativo enjuiciado, hay lugar a estudiar de fondo el asunto, puesto que: i) pueda que el acto administrativo haya producido efectos y que los mismos aún estén surtiéndose; y ii) la ocurrencia del decaimiento no afecta la presunción de legalidad del acto y su control debe hacerse frente a las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento de su expedición. 6 Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, adiada 27 de abril de 2017 de radicado 11001-03-25-000-2013-01087-00(2512-13) en la que se dijo: «… la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho…». 7 Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, adiada 27 de abril de 2017 de radicado 11001-03-25-000-2013-01087-00(2512-13).
Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300420220051601 Demandante: Consuelo Cristina Hoyos Martínez Demandado: Departamento de Córdoba 9 CO-SC5780-99 Visto desde otra óptica, la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos tan sólo puede ser desvirtuada por el juez competente, por lo que, la derogatoria, el decaimiento o pérdida de ejecutoriedad no conlleva implícito el juicio de validez de los mismos.» Ahora bien, refiriéndose concretamente a la causal contenida en el numeral 2º del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, se ha sostenido que la causal contempla el supuesto en el cual no hay lugar a ejecutar una decisión administrativa cuando desaparecen los fundamentos jurídicos de la misma, esto es, cuando el fundamento de la decisión examinada se encontraba en otro acto o norma que ha sido retirada del ordenamiento8.
Sobre los efectos de la pérdida de fuerza ejecutoria, en reciente providencia la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado9 señaló: «Al respecto, es adecuado indicar que el denominado decaimiento de los actos administrativos, en esencia es equivalente a lo que normativamente se concibió como el fenómeno y excepción de “pérdida de fuerza ejecutoria” de las manifestaciones expresas de la administración. Tal concepto corresponde a la falta de obligatoriedad de lo resuelto por la autoridad mediante determinado acto definitivo, es decir, la imposibilidad de la manifestación de voluntad estatal de seguir produciendo efectos jurídicos hacia futuro, ello en los términos del artículo 91 del CPACA que consagra lo siguiente: (…) En tal sentido, es claro que con la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos, no se discute ni se afecta su presunción de legalidad, así como tampoco se corrigen errores formales en la actuación, sino que, ante la configuración de alguna de las causales de la norma en comento, lo que se concreta finalmente es una excepción a la firmeza del acto, la cual puede ser planteada tanto por la administración como por el particular afectado cuando se materialice alguno de los mencionados supuestos habilitantes, ello con el fin de tener una causa legal y justificada para dejar de cumplir lo resuelto por la entidad.
Por esa misma razón, resulta consecuente afirmar que el aludido decaimiento opera ipso iure (o de pleno derecho), esto es, sin que sea necesaria su declaratoria en vía administrativa o judicial, pues la consecuencia de su estructuración únicamente implica la ineficacia de la decisión administrativa, sin afectar su existencia ni su validez, dado que las causales en comento se concretan de manera posterior a la expedición del acto y no son inherentes a su propia esencia, sino a circunstancias externas que imposibilitan el acatamiento material de la situación jurídica previamente creada, extinguida o modificada por la autoridad, tanto así que sus efectos siempre serán a futuro y no retroactivos como sucedería con una eventual nulidad.» En suma, la pérdida de fuerza ejecutoria (o decaimiento) de un acto administrativo implica su ineficacia futura y la cesación de su obligatoriedad, sin afectar su presunción de legalidad ni requerir una declaración formal para operar, ya que surge automáticamente ante la configuración de causales posteriores a su expedición, diferenciándose así de la nulidad cuyos efectos son retroactivos. 8 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta- Consejero Ponente: Milton Chaves García, radicación: 76001-23-33-000-2018-00244-00 (28060). 9 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda - Subsección A Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez Bogotá D.C., adiado 4 de julio de 2024, radicación: 18001-23-33- 000-2017-00170-01 (6301-2018).
Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300420220051601 Demandante: Consuelo Cristina Hoyos Martínez Demandado: Departamento de Córdoba 10 CO-SC5780-99 2.2.2 Efectos de las sentencias de nulidad Respecto de los efectos de las sentencias proferidas dentro del medio de control de nulidad simple contra actos administrativos de carácter general, el artículo 189 del CPACA se ocupó de regular lo concerniente a sus efectos de cosa juzgada erga omnes sin referirse a sus efectos en el tiempo, puesto que sobre este punto, en el inciso 3 se refirió a que tendrían efectos hacia futuro salvo que el juez indicara un efecto diferente, las dictadas sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Nacional, esto es, las dictadas dentro del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad sobre los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.
Sin embargo, vía jurisprudencial el Consejo de Estado ha señalado que, para definir los efectos de una sentencia de nulidad hacia futuro -ex nunc- o hacia el pasado -ex tunc-, habrá que atenderse si se está frente a situaciones jurídicas consolidadas o no. Así, en sentencia proferida por la Sala Plena de dicha Corporación en virtud del mecanismo de eventual revisión en acción de grupo sostuvo: “4.4.1 Efectos «ex nunc» y «ex tunc» en la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo general 44.
Respecto de las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general, demandado a través del medio de control previsto en el artículo 137 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 189 ibidem no señala ningún efecto en el tiempo que deba dársele a esa decisión; tema que ha sido abordado por la jurisprudencia de esta Corporación, a partir de las diferencias que existen entre declaración de nulidad y de inexequibilidad. 45.
Concretamente, la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria, como lo señala el artículo 1746 del Código Civil: La nulidad pronunciada en sentencia que tiene la fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo; sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita. 46.
Esta consecuencia resarcitoria implica, en materia contenciosa administrativa, que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc, ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior. 47.
Sin embargo, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. 48. No ocurre lo mismo respecto de las situaciones consolidadas que ya no son susceptibles de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, por cuanto los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc.
(…) Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300420220051601 Demandante: Consuelo Cristina Hoyos Martínez Demandado: Departamento de Córdoba 11 CO-SC5780-99 50. Esta decisión también indicó que los actos administrativos particulares derivados, subsisten por sí mismos con todos sus atributos sin que se vean afectados por la decisión de anulación del acto general en que se fundamentaron, pues no existe la figura de la «nulidad consecuencial o por consecuencia» o «nulidad ex officio».
En otras palabras, la anulación del acto general no conlleva la nulidad de los actos particulares derivados, pues es indispensable que sean cuestionados en sede administrativa y judicial. (…) 51. Así las cosas, la declaración de nulidad de un acto administrativo general no necesariamente afecta las decisiones particulares o derivadas, por cuanto ello pende de si están o no consolidadas y, mucho menos, conlleva su invalidación automática, consecuencial o ex oficio.”10 Ahora bien, tratándose de los efectos de la nulidad del acto administrativo general expedido en el marco de un concurso de méritos, resulta del caso señalar que el Consejo de Estado en sentencia de fecha 27 de abril de 2017, al pronunciarse sobre la legalidad de un artículo del acuerdo que convocó al proceso para proveer por concurso el empleo de dragoneante, código 4141 de grado del Inpec y encontrar que había lugar a declarar la nulidad parcial de la norma que establecía un requisito de admisión, luego de realizar un análisis sobre los efectos -ex nunc- o -ex tunc- y concluir que debía realizarse un estudio en cada caso en concreto, indicó que la sentencia tendría efectos ex nunc, respecto de aquellos participantes que habían sido incluidos en listas de elegibles o que ya habían sido nombrados en período de prueba o en propiedad y efectos ex tunc, es decir, con efectos retroactivos, desde el momento mismo de la expedición del acuerdo, respecto de las listas de elegibles que se encontraran pendientes por elaborar, para las cuales no se podía aplicar el aparte normativo demandado y que fue declarado nulo. 2.2.3.
Solución de caso Dentro del plenario se aportaron los siguientes documentos relevantes para desatar el recurso de alzada: La actora Consuelo Cristina Hoyos Martínez fue nombrada en el empleo denominado secretaria, código 430, grado 07 a través del Decreto N.º 0056 de 17 de enero de 2012 expedido por la gobernación de Córdoba11. La demandante se posesionó el 17 de enero de 201212.
El nombramiento fue prorrogado a través del Decreto 0911 de 6 de agosto de 201513. A través del Decreto 0978 de 2016 la actora fue incorporada en la planta global de empleos del nivel central de la gobernación de Córdoba, en el empleo denominado secretario código 430, grado 0814. A través del Decreto No. 000135 de 3 de febrero de 2022, expedido por el departamento de Córdoba15 se dio por terminado el nombramiento provisional de la señora Consuelo Cristina Hoyos Martínez quien desempeñaba el empleo 10 Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Sala Novena Especial de Decisión Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández Bogotá D.C., adiada 13 de agosto de 2021, de radicación número: 66001-33-33-001-2012-00141-01 (AG)REV. 11 Ver folios 8 a 9 del archivo 004Pruebas.pdf en expediente digital. 12 Ver folio 7 del archivo 004Pruebas.pdf en expediente digital. 13 Ver folio 12 del archivo 004Pruebas.pdf en expediente digital. 14 Ver folios 14 a 28 del archivo 004Pruebas.pdf en expediente digital. 15 Ver folios 30 a 32 del archivo 004Pruebas.pdf en expediente digital.
Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300420220051601 Demandante: Consuelo Cristina Hoyos Martínez Demandado: Departamento de Córdoba 12 CO-SC5780-99 denominado secretario código 430, grado 08 de la planta global de empleos de la Secretaría de Educación Departamental de la gobernación de Córdoba, y se nombró en periodo de prueba por el término de 6 meses a la señora Celia Elena Valdes Guzmán, elegible seleccionada por concurso de mérito.
La Comisión Nacional del Servicio Civil emitió el Acuerdo No. CNSC - 20191000002006 del 05-03-2019 “Por el cual se convoca y se establecen las reglas del proceso de selección por mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la GOBERNACIÓN DE CÓRDOBA – Convocatoria No. 1106 de 2019 – TERRITORIAL 2019” 16.
Figura sentencia proferida dentro del medio de control de nulidad de radicación 23001333300320190047817 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Montería de fecha 11 de noviembre de 202118, mediante esta se declaró la nulidad de: i) Decreto No. 0890 del 06 de octubre de 2016, por medio del cual se establece la planta global, escala salarial y sistema de nomenclatura y clasificación de empleos del nivel central de la gobernación de Córdoba y administrativos de la Secretaría de Educación Departamental, ii) Decreto No. 0952 del 31 de octubre de 2016, por medio del cual se ajusta el manual especifico de funciones y competencia laborales de la planta global de la gobernación de Córdoba, y iii) Decreto No. 0529 del 06 de noviembre de 2018, por medio del cual se modifica el manual especifico de funciones y de competencias laborales de la planta global de la gobernación de Córdoba.
En la providencia citada se estableció que la decisión anulatoria tendría efectos a partir del vencimiento de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de la decisión, dentro de los cuales el departamento de Córdoba debe expedir los actos administrativos regulando la materia. Adicionalmente se estableció que la declaratoria de nulidad no conlleva la suspensión o la modificación del concurso merito adelantado con ocasión a la convocatoria 1106 de 2019 en desarrollo del Acuerdo CNSC-20191000002006 del 5 de marzo de 2019.
Se aportó escrito de excepción de pérdida de ejecutoriedad19 presentado por la demandante a la gobernación de Córdoba, respecto del Decreto N.º 000135 del 3 de febrero de 2022. Asimismo, figura respuesta negativa a la solicitud de pérdida de ejecutoriedad20. Pues bien, las pruebas allegadas al proceso permiten concluir que la terminación del nombramiento de la actora obedeció a la provisión del empleo en propiedad, en el marco del concurso de mérito adelantado por la Comisión Nacional del Servicio Civil con ocasión a la convocatoria 1106 de 2019, Acuerdo CNSC-20191000002006 del 5 de marzo de 2019. 16 Ver folios 57 a 80 del archivo 004Pruebas.pdf en expediente digital. 17 Donde figura como demandante Kissy Elena Guarin Cantero, y demandado Departamento de Córdoba. 18 Ver folios 81 a 95 del archivo 004Pruebas.pdf en expediente digital. 19 Ver folios 96 a 99 del archivo 004Pruebas.pdf en expediente digital. 20 Ver folio 100 del archivo 004Pruebas.pdf en expediente digital.
Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300420220051601 Demandante: Consuelo Cristina Hoyos Martínez Demandado: Departamento de Córdoba 13 CO-SC5780-99 En relación con la anulación de los actos administrativos por medio de los cuales se estableció la planta global del departamento de Córdoba y se ajustaron los manuales de funciones21, declarada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Montería en sentencia de fecha 11 de noviembre de 2021, en virtud de los cuales se sustenta el presunto decaimiento del acto administrativo de desvinculación de la actora, se tiene que en la providencia: i) se estableció un efecto anulatorio hacia futuro o ex nunc contado a partir del vencimiento de los 6 meses siguientes a su ejecutoria, además, y ii) se indicó que la declaratoria de nulidad no conlleva la suspensión o la modificación del concurso merito adelantado con ocasión a la convocatoria 1106 de 2019, en desarrollo del Acuerdo CNSC-20191000002006 del 5 de marzo de 2019.
En estos términos, sugerir la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo demandado, con ocasión de la nulidad de los Decretos No. 0890 del 6 de octubre de 2016, No. 0952 del 31 de octubre de 2016 y 0529 del 6 de noviembre de 2018, no se acompasa con los planteamientos de la orden judicial referida. El proveído del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Montería no tenía la virtualidad de suspender, o modificar la convocatoria que adelantaba la Comisión Nacional del Servicio Civil para proveer en propiedad algunos cargos de la planta global del departamento de Córdoba, entre ellos, el cargo ocupado en provisionalidad por la demandante: secretario código 430, grado 08.
Cabe destacar que la sentencia de nulidad quedó ejecutoriada el 2 de diciembre de 2021, de manera que los efectos de la nulidad se surten a partir del 2 de junio de 2022, calenda en la que vencieron los 6 meses a los que hizo alusión el fallo anulatorio. Por lo expuesto, el Departamento de Córdoba no se encontraba impedido para proveer en propiedad los cargos ocupados en provisionalidad que fueron convocados a concurso, pues tal restricción implicaría desconocer situaciones jurídicas consolidadas, tales como el derecho de quienes integraban las listas de elegibles o se encontraban nombrados en periodo de prueba o en propiedad.
Ahora bien, respecto del argumento consistente en que la entidad no podía evaluar en periodo de prueba a la persona nombrada en reemplazo del demandante con fundamento en unos decretos declarados nulos, para esta Sala dicha circunstancia no afecta la validez del acto demandado, en tanto este se limitó exclusivamente a dar por terminado el nombramiento en provisionalidad y a proveer el cargo en propiedad mediante el nombramiento de quien integraba la lista de elegibles, sin establecer los parámetros de evaluación del servicio de esta última, los cuales deben determinarse de conformidad con lo regulado por la ley y por los acuerdos que rigieron el referido concurso de méritos.
En todo caso, los reparos relacionados con la evaluación del periodo de prueba conciernen al acto administrativo expedido con dicho propósito, el cual no es objeto de debate en el presente asunto (sub examine). 21 Decretos No. 0890 del 6 de octubre de 2016, No. 0952 del 31 de octubre de 2016 y 0529 del 6 de noviembre de 2018. Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300420220051601 Demandante: Consuelo Cristina Hoyos Martínez Demandado: Departamento de Córdoba 14 CO-SC5780-99 Las razones expuestas resultan suficientes para desestimar el recurso de apelación formulado por el demandante en relación con las temáticas objeto de análisis.
Así las cosas, se impone confirmar la decisión proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Montería. 2.3. Costas Según lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala a disponer sobre la condena en costas. En ese sentido teniendo en cuenta que la demanda no fue interpuesta con manifiesta carencia de fundamento legal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con lo previsto en el artículo 365 del C.G.P., en este caso no hay lugar a imponer condena en costas a la parte vencida, por esta razón la Sala se abstendrá de fijarlas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 28 de junio de 2024, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería en virtud de la cual se negaron a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ DIVA CABRALES SOLANO Magistrada Magistrada Apelación de sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001333300420220051601 Demandante: Consuelo Cristina Hoyos Martínez Demandado: Departamento de Córdoba 15 CO-SC5780-99 La presente providencia fue firmada electrónicamente por las magistradas que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, según el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: