COSTAS JUDICIALES – Marco normativo y jurisprudencial Síntesis del caso: Pasa la Sala a determinar si la decisión de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver: ¿Es procedente condenar en costas procesales a la señora Claudia Patricia Navarro Pérez, como parte procesal vencida dentro del presente proceso? A partir de ello, deberá establecer: ¿Procede modificar la sentencia con ocasión del recurso presentado, revocarla o confirmarla con fundamento en lo señalado por la a quo? Extracto: Las costas genéricamente se comprenden como los gastos de un proceso judicial, en los que inevitablemente incurren las partes por el solo hecho de afrontar un procedimiento y que al final buscan resarcirse o recompensarse a través de su condena a cargo de la parte vencida.
(…) Ahora, siguiendo la redacción inicial del precitado artículo 188, esta Sala consideraba que como la Ley 1437 de 2011 no establecía la forma en que debían liquidarse y ejecutarse las costas, remitiendo para ello a las normas procesales hoy ubicadas en el Código General del Proceso, esto conducía a un criterio objetivo para la imposición de costas, que no atiende la conducta de las partes sino al hecho de que una de ellas resulte vencida en juicio.
(…) Así las cosas, en aplicación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 con su respectiva adición, no es procedente conservar la condena en costas impuesta en primera instancia, ya que no se advierte actitud temeraria o infundada en la defensa de la entidad, sino la expresión con sustentación jurídica de una de las tesis debatidas a lo largo del proceso.
Adicionalmente, no se probaron actuaciones que configuren una mala fe o temeridad en este asunto a cargo de la demandante. En este orden de ideas, la causa del problema jurídico se desata en favor de la tesis de la apoderada de la señora Claudia Patricia Navarro Pérez toda vez que, con base en la reforma consagrada en la Ley 2080 de 2021, la condena en costas ya no puede verse de forma objetiva, sino que procede bajo condición de que se configure una manifiesta carencia de fundamento legal, lo que no se evidencia en este caso.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE CLAUDIA PATRICIA NAVARRO PÉREZ DEMANDADO NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) Y OTRO RADICADO 05001-33-33-024-2023-00275-01 INSTANCIA SEGUNDA PROCEDENCIA JUZGADO VEINTICUATRO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN ASUNTO CONDENA EN COSTAS DECISIÓN CONFIRMA PARCIALMENTE PROVIDENCIA 1 LINK DE EXPEDIENTE 024 2023 00275 01 Decide esta Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el día 18 de junio de 2024, por el Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda y se condenó en costas a la parte actora. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Medio de control La señora Claudia Patricia Navarro Pérez acudió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – laboral contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el Departamento de Antioquia1, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo ficto que le negó el reconocimiento y pago de la sanción e indemnización reclamadas. 1 En adelante también se hará referencia a estas entidades por sus siglas FOMAG y como DEPARTAMENTO, respetivamente MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL CLAUDIA PATRICIA NAVARRO PÉREZ NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) Y OTRO 05001 33 33 024 2023 00275 01 RADICADO: 2 1.2.
Pretensiones Se pretende la nulidad del acto administrativo ficto configurado el 7 de octubre de 2022, frente a la petición presentada el 7 de julio de 2022, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora por la no consiganción oportuna de las cesantías. Como restablecimiento del derecho, se solicita condenar a las demandadas al reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, contado desde el 15 de febrero de 2021 -fecha en que debieron consignarse las cesantías del año 2020- y hasta el pago de la prestación. Igualmente, se depreca condenar al reconocimiento y pago de la indemnización establecida en el artículo 1º de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto Nacional 1176 de 1991 por el pago tardío de los intereses a las cesantías, equivalente al valor de los intereses causados durante el año 2020, por haber sido cancelados después del 1º de enero de 2021.
Asimismo, se depreca el ajuste del valor que resulte de la condena de conformidad con el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, el pago de intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia conforme el artículo 192 del mismo código, el cumplimiento de la sentencia en el término previsto en el precitado artículo y los siguientes del CPACA, y condena en costas a las demandadas de conformidad con el artículo 188 del pluricitado código. 1.3.
Supuestos fácticos La parte actora planteó como fundamentos fácticos relevantes los siguientes: El 7 de julio de 2022 solicitó a la entidad nominadora el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías y sus intereses, lo cual fue resuelto en forma negativa a través del acto administrativo ficto demandado.
MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL CLAUDIA PATRICIA NAVARRO PÉREZ NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) Y OTRO 05001 33 33 024 2023 00275 01 RADICADO: 3 1.4. Normas violadas y concepto de violación La parte demandante invoca como disposiciones violadas y normativa fundamento de su petición los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, 99 de la Ley 50 de 1990, 57 de la Ley 1955 de 2019, 1º de la Ley 52 de 1975, 13 de la Ley 344 de 1996, 5 de la Ley 432 de 1998, 3º del Decreto Nacional 1176 de 1991 y los artículos 1º y 2º del Decreto Nacional 1582 de 1998.
En los hechos de la demanda refiere que el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 asignó al FOMAG la competencia para el pago de las cesantías de los docentes. Sostiene que luego, con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se entregó la responsabilidad del reconocimiento y liquidación de las cesantías a las entidades territoriales, imponiendo el pago de los intereses directamente al docente, antes del 30 de enero, y la consignación de las cesantías en el FOMAG en la cuenta individual del docente, antes del 15 de febrero.
Aduce que quien demanda tiene derecho, al igual que los servidores públicos y privados, a que los intereses a las cesantías le sean consignados a más tardar el “31 de enero del año 2021” y a que sus cesantías sean canceladas hasta el “15 de febrero del año 2021”. Alega que no se ha efectuado la consignación de los intereses a las cesantías ni las cesantías que corresponden a la labor por el año 2020, rebasando los términos de ley, razón por la cual se deben reconocer y pagar, de forma independiente, las sanciones causadas.
En el concepto de violación afirma que, con el acto demandado, se incurrió en desconocimiento o infracción de las normas en que debía fundarse. Refiere que, ante la situación irregular con la consignación de las cesantías e intereses, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han reconocido a los docentes oficiales la sanción contenida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Defiende que no solo existe sanción por mora cuando se inicia el trámite de los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 sino también por la consignación tardía de las cesantías y/o sus intereses. Concluye que la actuación irregular ocurre porque, pese a estar debatido y superado que la Ley 50 aplica a los docentes oficiales, se sigue aplicando una disposición inaplicable;
MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL CLAUDIA PATRICIA NAVARRO PÉREZ NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) Y OTRO 05001 33 33 024 2023 00275 01 RADICADO: 4 además, porque son el FOMAG y la Fiduciaria La Previsora, como afectadas por el no pago oportuno de las cesantías al 15 de febrero de 2021, las que deberían reclamar estos recursos; igualmente, porque la existencia de más de 60.000 demandas por la sanción prevista en la Ley 1071 de 2006 se debe a que las cesantías no las tiene la entidad y, por tanto, no puede cancelarlas de forma oportuna; y, finalmente, porque si al docente se le cambió de un régimen de cesantías retroactivo a uno anualizado, entonces se le debe dar la misma protección que opera sobre las cesantías de los demás empleados públicos. 1.5.
Contestaciones de la demanda 1.5.1. FOMAG2 Refiere que los docentes afiliados al FOMAG se encuentran amparados por un régimen especial de prestaciones sociales que se rige por la Ley 91 de 1989, por tanto, resulta improcedente la aplicación del régimen de que trata la Ley 50 de 1990, el cual es exclusivo para las sociedades administradoras de fondos de cesantías, calidad que no ostenta el FOMAG al tratarse de un patrimonio autónomo cuya finalidad es el pago de las prestaciones sociales de los docentes.
Aduce que, en materia de intereses de cesantías, las condiciones dadas por el régimen especial que ampara a los docentes afiliados al FOMAG son más favorables que las otorgadas por el régimen de las sociedades administradoras de fondos de cesantías, debido a que la liquidación de intereses se realiza sobre el saldo total acumulado de cesantías y con una tasa superior a la descrita en la norma general, que corresponde al DTF certificado por la Superintendencia Financiera.
Sostiene que lo pretendido por la convocante es la trasgresión del “principio de inescindibilidad”, es decir, pretende la aplicación parcial en relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece, buscando con esto aplicar de una norma solamente la parte que le beneficia y que las cesantías de los docentes afiliados al FOMAG son prepagadas al fondo mediante el descuento mensual en el presupuesto nacional de los recursos que van a ingresar de la nación a las entidades territoriales, así mismo, se garantizan con el giro anual que hace Ministerio de Hacienda de los recursos que están en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET) perteneciente a cada entidad territorial al FOMAG. 2 Al respecto, véase: 010FomagContestacionDda.pdf MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL CLAUDIA PATRICIA NAVARRO PÉREZ NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) Y OTRO 05001 33 33 024 2023 00275 01 RADICADO: 5 Indica que los empleadores de los docentes afiliados al FOMAG son las entidades territoriales de conformidad con las normas citadas anteriormente, en ese sentido, el fondo no comparte dicha calidad debido a que solo es un patrimonio autónomo cuya finalidad es el pago de las prestaciones de los docentes, siendo improcedente que se demande al fondo quien no ostenta la calidad de “empleador”, existiendo falta de legitimidad por pasiva.
Finaliza señalando que las entidades territoriales no hacen depósito de recursos entendida como la “consignación de cesantías”, únicamente desarrollan antes del 5 de febrero de la vigencia siguiente la actividad operativa de “liquidación del valor de las cesantías” debido a que los recursos ya se encuentran en el fondo. 1.5.2. Departamento de Antioquia3 Considera que no existe normatividad legal ni línea jurisprudencial alguna, que señale la obligación de consignar a los funcionarios del magisterio, las cesantías y sus intereses en las fechas indicadas por la parte actora, toda vez que el personal docente está sujeto a un régimen excepcional y diferenciador, dado que en virtud de lo dispuesto por la ley 91 de 1989, leyes complementarias y concordantes, se encuentra afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, régimen especial en el cual se incluye un sistema único de cesantías e intereses sobre esta prestación. Refiere que la naturaleza jurídica y funcionamiento del FOMAG tiene su propio marco normativo y diferente a lo regulado para los fondos privados de cesantías creados por la ley 50 de 1990, misma que tampoco establece su aplicación por vía directa o analógica al magisterio.
Por lo que, por sustracción de materia, los docentes no se encuentran afiliados a un fondo privado de cesantías y tampoco tienen una cuenta individual de ahorro programado en los términos de dicha ley. Concluye que el pago de salarios y prestaciones sociales que realiza el Departamento de Antioquia al personal docente, directivos docentes y personal administrativo de los planteles educativos pertenecientes a la entidad Departamental, corresponde a una función legalmente asignada de administrar los gastos del Sistema General de Participaciones – Participación para Educación y al respecto debe aclararse que en la misma no se incluye la obligación de consignar las cesantías y sus intereses en una fecha específica en el fondo nacional del magisterio, en razón a que las entidades territoriales no administran los recursos correspondientes a las cesantías y sus intereses, debido a que estos dineros por 3 Ver: 011 DptoAntContestacionDda.pdf MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL CLAUDIA PATRICIA NAVARRO PÉREZ NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) Y OTRO 05001 33 33 024 2023 00275 01 RADICADO: 6 estos conceptos nunca llegan a sus arcas, dado que la Nación previo a enviar los recursos del SGP a las entidades territoriales, los descuenta y los remite directamente al FOMAG, en cumplimiento de lo consagrado en el parágrafo 1° del artículo 18 de la Ley 715 de 2001 y del Decreto 3752 de 2003 (artículos 7° y subsiguientes) y artículo 29 de la Ley 1176 de 2007, monto anual que corresponde al auxilio de cesantías de la respectiva vigencia fiscal. 1.6.
Sentencia impugnada4 El Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín, a través de sentencia proferida el 18 de junio de 2024, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora, fijando como agencias en derecho el equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente a la ejecutoria de la sentencia. Para fundamentar su decisión, empezó afirmando que la demandante es docente en propiedad afiliada al FOMAG y se vinculó a la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia desde el año 2018.
Consideró que los intereses a las cesantías de los docentes afiliados al FOMAG gozan de un sistema liquidatario especial, en virtud del régimen diferenciado de la Ley 91 de 1989, bajo el cual las secretarías de educación son las encargadas de liquidar el valor de los intereses y realizar el reporte de tal beneficio, a más tardar, el 5 de febrero de cada año, para que su pago se verifique antes del 31 de marzo siguiente, en cumplimiento del Acuerdo 39 de 1998 emitido por el Consejo Directivo del FOMAG.
Indicó que la Secretaría de Educación del Departamento aportó documentación dirigida a demostrar el cronograma de actividades para el pago de las cesantías y aclaró que está acreditado que los intereses a las cesantías fueron consignados el 31 de marzo de 2021, de acuerdo al extracto emitido por el FOMAG. A partir de ahí, resalta que se cumplió en debida forma con lo regulado en el Acuerdo N° 39 de 1998, con el comunicado N° 008 del 11 de diciembre de 2020 y su cronograma para el pago de los intereses a las cesantías causadas en 2020.
Refirió que no hay prueba de la fecha de consignación de las cesantías en el FOMAG porque el responsable del pago de las prestaciones sociales de los docentes es el mismo FOMAG y no el empleador. 4 012SentenciaAnticipada.pdf MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL CLAUDIA PATRICIA NAVARRO PÉREZ NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) Y OTRO 05001 33 33 024 2023 00275 01 RADICADO: 7 Alegó que no es admisible la aplicación de la sentencia SU-098 de 2018 para respaldar la procedencia de la sanción de la Ley 50 ya que en ese caso se accedió porque se trataba de un docente nombrado en provisionalidad que no fue afiliado al FOMAG, lo que dio lugar a la aplicación del principio de favorabilidad, de manera que no hay similitud fáctica con la situación de la demandante.
Concluyó que la sanción moratoria del artículo 99 de la Ley 50 no es aplicable al personal docente afiliado al FOMAG, como tampoco la indemnización de que trata el artículo 1° de la Ley 52 de 1975, en la medida que los educadores oficiales están regidos por el Acuerdo 39 de 1998 que no contempla la misma. 1.7. Recurso de apelación5 Al no estar de acuerdo con lo resuelto en primera instancia, la apoderada de la parte actora interpuso recurso de apelación oponiéndose, puntualmente, a la condena en costas impuesta en la sentencia del 18 de junio de 2024.
De ese modo, explica que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que accionó no se encuentra afectado de temeridad o mala fe, en razón a que sólo procuró el reconocimiento de un derecho derivado de una prestación laboral a la que creyó poder acceder, conforme a la interpretación normativa consignada en la demanda y las directrices fijadas por la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Luego, aduce que desde el contenido del artículo 188 del CPACA y la posición asumida por el Consejo de Estado, no existe obligación de imponer condena en costas y agencias en derecho, pues lo que surgiría sería la obligación de emitir un pronunciamiento al respecto. Desde ahí, precisa que en este caso es válido prescindir de la imposición de la condena en costas, en atención a que los planteamientos jurídicos se fundaron en interpretación y comprensión del ordenamiento jurídico. 5 018RecursoApelacionSentencia.pdf MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL CLAUDIA PATRICIA NAVARRO PÉREZ NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) Y OTRO 05001 33 33 024 2023 00275 01 RADICADO: 8 1.8.
Trámite en segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 1 de octubre de 2024, en aplicación del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, con las modificaciones de la Ley 2080 de 2021. Posteriormente, el proceso ingresó a despacho para sentencia. 1.9. Alegatos de conclusión de segunda instancia La parte demandante y la entidad demandada guardaron silencio en esta instancia. Igualmente, el Ministerio Público no presentó concepto. 1.10.
Pruebas relevantes - Derecho de petición presentado el 7 de julio de 2022 en nombre de la demandante, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción por mora de la Ley 50 de 1990 y la indemnización de la Ley 52 de 1975 (002Demanda.pdf, pp. 54 a 58) - Derecho de petición presentado el 7 de julio de 2022, en nombre de la accionante, solicitando información sobre la fecha en que se consignaron las cesantías al FOMAG (002Demanda.pdf, pp. 62 a 64) - Oficio ANT2022ER032604 del 21 de julio de 2022, por medio del cual se da respuesta a la anterior petición (002Demanda.pdf, pp. 65 - 66) - Extracto de intereses a las cesantías del accionante (002Demanda.pdf, pp. 60 - 61) 2.
CONSIDERACIONES 2.1. De la competencia Es competente este tribunal para conocer en segunda instancia el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2. Problema jurídico Pasa la Sala a determinar si la decisión de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver: ¿Es MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL CLAUDIA PATRICIA NAVARRO PÉREZ NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) Y OTRO 05001 33 33 024 2023 00275 01 RADICADO: 9 procedente condenar en costas procesales a la señora Claudia Patricia Navarro Pérez, como parte procesal vencida dentro del presente proceso? A partir de ello, deberá establecer: ¿Procede modificar la sentencia con ocasión del recurso presentado, revocarla o confirmarla con fundamento en lo señalado por la a quo? 2.3.
Causa del problema jurídico Por causa se entiende la razón por la que ante un mismo problema jurídico se plantean tesis opuestas, advirtiéndose que su identificación es tan importante y conveniente para la resolución del litigio como la correcta formulación del problema jurídico. En el caso que ocupa el estudio, la causa de las diferencias presentadas se deriva de una diferente relevancia fáctica porque la demandante defiende la tesis según la cual la actitud procesal de la parte vencida, y la efectiva causación, son hechos jurídicamente relevantes para la imposición de costas, en tantos estas no operan bajo un criterio objetivo.
Por el contrario, el juzgado sostiene la tesis de que tales aspectos no son de relevancia jurídica porque la imposición de las costas se rige por un criterio objetivo. 2.4. Marco normativo y jurisprudencial Las costas genéricamente se comprenden como los gastos de un proceso judicial, en los que inevitablemente incurren las partes por el solo hecho de afrontar un procedimiento y que al final buscan resarcirse o recompensarse a través de su condena a cargo de la parte vencida.
Respecto a las costas y su condena, el profesor Azula Camacho señala6: Las costas, como dijimos en la Teoría general del proceso, son una sanción que se le impone al litigante vencido, por el solo hecho de serlo. Su naturaleza, como allí también se dijo, es de carácter netamente objetivo. Las costas permiten que la parte vencida obtenga el reintegro de las expensas que haya tenido que cubrir como consecuencia del proceso, por lo que constituyen o determinan en últimas quién es el obligado a cancelarlas.
Jurisprudencialmente se ha dicho que, como género, las costas están conformadas por las expensas y por las agencias en derecho, donde las primeras son los gastos que se 6 AZULA CAMACHO, Jaime. (2011). Manual de Derecho Procesal, Tomo II Parte General. (Octava Edición). Editorial Temis S.A. Pág. 495 y ss. MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL CLAUDIA PATRICIA NAVARRO PÉREZ NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) Y OTRO 05001 33 33 024 2023 00275 01 RADICADO: 10 derivan del proceso y necesarios para su desarrollo, mientras que las agencias son la compensación por los gastos de apoderamiento en que incurrió la parte vencedora7.
3. CASO CONCRETO Con el recurso de apelación, la parte actora solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, específicamente en aquello que se refiere a la condena en costas impuesta en su contra. Por esta razón, la Sala se ocupará únicamente de este argumento de disenso sin detenerse en consideraciones adicionales, en atención a los fines de la apelación y a la competencia que le asiste como superior al resolver el recurso de apelación contra sentencia, conforme lo disponen los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso -CGP-, aplicables por remisión del artículo 306 del CPACA.
Adicionalmente, porque no se observan razones para adoptar decisiones de oficio. Para ello, resulta que el artículo 188 del CPACA preceptúa que, salvo tratándose de procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, “cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” Frente a la previsión “dispondrá” contenida en la norma, se tiene que tal disposición no significa la necesaria imposición de costas, pues lo que de ella se deriva es que con la sentencia deberá efectuarse un pronunciamiento expreso sobre aquellas, ya sea imponiéndolas o absteniéndose de hacerlo.
En esta línea se pronunció el Consejo de Estado en providencia del 16 de abril de 2015 al señalar que: ( ) cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales.8 En igual sentido lo hizo en sentencia del 1º de diciembre de 2016, donde sostuvo: La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P: María Claudia Rojas Lasso.
Sentencia del 5 de marzo de 2015. Radicación número: 15001-23-31-000-2012-00074-01(AP) 8 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, C.P: GUILLERMO VARGAS AYALA. Bogotá, D. C., 16 de abril de 2015. Radicación número: 25000-23-24-000-2012-00446-01. MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL CLAUDIA PATRICIA NAVARRO PÉREZ NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) Y OTRO 05001 33 33 024 2023 00275 01 RADICADO: 11 impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).9 Ahora, siguiendo la redacción inicial del precitado artículo 188, esta Sala consideraba que como la Ley 1437 de 2011 no establecía la forma en que debían liquidarse y ejecutarse las costas, remitiendo para ello a las normas procesales hoy ubicadas en el Código General del Proceso, esto conducía a un criterio objetivo para la imposición de costas, que no atiende la conducta de las partes sino al hecho de que una de ellas resulte vencida en juicio.
Sin embargo, actualmente no se puede desconocer la reforma introducida mediante la Ley 2080 de 2021, con fecha de publicación del 25 de enero de 2021, cuyo artículo 47 adicionó el artículo 188 del CPACA, quedando este de la siguiente forma:
ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
(Negrillas de la Sala). Debido a la nueva disposición dada por el legislador, adicional a lo que ya se aplicaba, el juez deberá analizar si la demanda o su contestación se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que conlleva un estudio más detallado de los argumentos dados por las partes y su participación dentro del proceso.
A raíz de esta reforma normativa, conviene mencionar que, frente al tránsito de legislaciones y la aplicación de la norma procesal, la Corte Constitucional ha manifestado lo que se transcribe: Ahora bien, cuando no se trata de situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la ley anterior, sino de aquellas que están en curso en el momento de entrar en vigencia la nueva ley, ni de derechos adquiridos en ese momento, sino de simples expectativas, la nueva ley es de aplicación inmediata.
La aplicación o efecto general inmediato de la ley es la proyección de sus disposiciones a situaciones jurídicas que están en curso al momento de su entrada en vigencia. El efecto general inmediato de la nueva ley no desconoce la Constitución, pues por consistir en su aplicación a situaciones jurídicas que aun no se han consolidado, no tiene el alcance de desconocer derechos adquiridos.10 (Subrayas y negrillas fuera de texto).
En ese sentido, se observa que Ley 2080 rige para la resolución de este caso pues la misma indica, en su artículo 86, que empieza a regir a partir de su publicación, lo que, se recuerda, ocurrió el 25 de enero de 2021, con excepción de las competencias de los 9 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, C.P. CARMELO PERDOMO CUÉTER.
Bogotá, D. C., 1º de diciembre de 2016. Radicación número: 70001-23-33- 000-2013-00065-01 (1908-2014). 10 Corte Constitucional, Sentencia C-619 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL CLAUDIA PATRICIA NAVARRO PÉREZ NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) Y OTRO 05001 33 33 024 2023 00275 01 RADICADO: 12 Juzgados, Tribunales Administrativos y Consejo de Estado, la cuales se aplicarán un año después de publicada la Ley.
Así las cosas, en aplicación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 con su respectiva adición, no es procedente conservar la condena en costas impuesta en primera instancia, ya que no se advierte actitud temeraria o infundada en la defensa de la entidad, sino la expresión con sustentación jurídica de una de las tesis debatidas a lo largo del proceso.
Adicionalmente, no se probaron actuaciones que configuren una mala fe o temeridad en este asunto a cargo de la demandante. En este orden de ideas, la causa del problema jurídico se desata en favor de la tesis de la apoderada de la señora Claudia Patricia Navarro Pérez toda vez que, con base en la reforma consagrada en la Ley 2080 de 2021, la condena en costas ya no puede verse de forma objetiva, sino que procede bajo condición de que se configure una manifiesta carencia de fundamento legal, lo que no se evidencia en este caso.
En consecuencia, se revocará el numeral “SEGUNDO” de la parte resolutiva de la sentencia que se apela, para abstenerse de imponer costas y agencias frente al trámite de la primera instancia. 3.1. Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
Este artículo fue adicionado en un inciso por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En consideración de lo anterior, esto es, que se ha presentado una variación frente al criterio de imposición de costas que regía bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011, concordada con el Código General del Proceso, el juez deberá analizar si la demanda o su contestación fueron presentadas con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que se traduce en un estudio más detallado de los argumentos dados por las partes y su participación dentro del proceso.
MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL CLAUDIA PATRICIA NAVARRO PÉREZ NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) Y OTRO 05001 33 33 024 2023 00275 01 RADICADO: 13 En estos términos no hay lugar a imponer costas procesales contra la parte vencida en esta instancia, pues los planteamientos de la parte actora se fundaron en una comprensión razonable del ordenamiento jurídico; es decir, no se advierte que la demanda o el recurso de alzada hayan sido formulados de forma caprichosa o sin fundamento alguno. Adicionalmente, en el trámite del presente proceso no se han probado actuaciones que configuren una mala fe o temeridad de su parte.
Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR el numeral “SEGUNDO” de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín el día 18 de junio de 2024, por lo expuesto en la parte motiva.
En consecuencia, ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en primera instancia.
SEGUNDO: CONFIRMAR los demás numerales de la sentencia apelada.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en segunda instancia, con fundamento en lo expuesto en esta sentencia.
CUARTO: En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS11, ÁLVARO CRUZ RIAÑO VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN JAIVER CAMARGO ARTEAGA 11 Firmado electrónicamente MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL CLAUDIA PATRICIA NAVARRO PÉREZ NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) Y OTRO 05001 33 33 024 2023 00275 01 RADICADO: 14 CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.