RÉGIMEN DE INCOMPATIBILIDADES / CONFLICTO DE INTERESES - Naturaleza de las juntas de acción comunal – Síntesis del caso: La acción fue promovida por J.E.E.R. contra O.H.M., concejal del municipio de Apartadó (Antioquia) para el periodo 2024–2027, por su simultáneo rol como presidente de la Junta de Acción Comunal (JAC) del Barrio Obrero.
El demandante alegó que el concejal incurrió en incompatibilidades y conflicto de intereses al suscribir un contrato de arrendamiento de un quiosco ubicado en espacio público, en representación de la JAC, y recibir pagos mensuales por su uso comercial. Extracto: [ ] El legislador define este proceso sancionatorio, como «un juicio de responsabilidad subjetiva» que se ejerce en contra de congresistas, diputados, concejales y ediles, quienes «con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución.» [ ] Como puede verse, la normativa citada permite inferir que la causal en comento se configura, cuando ante la pugna entre un interés general y uno propio, se elige el segundo, en perjuicio de la función pública. [ ] Acorde con lo expuesto, habrá de concluirse que lo consagrado en el inciso 1º del artículo 127 de la Constitución hace parte del régimen de incompatibilidades de los servidores públicos, y como tal se constituye en «una causal autónoma de pérdida de investidura» para los concejales. [ ] En desarrollo de esta disposición el legislador expidió la Ley 743 de 2002 que posteriormente fue derogada por la Ley 2166 de 2021, la cual define las juntas de acción comunal, como «una organización cívica, social y comunitaria de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio, integrada voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa» (literal a. artículo 7, subrayas fuera del texto) [ ] Por consiguiente, aunque las Juntas de Acción Comunal reciban ingresos públicos e incluso puedan celebrar contratos con entidades públicas y privadas, lo cierto es que no hay fundamento legal, ni se invoca en la demanda sustento jurídico alguno, para estimar que dicho organismo privado integrado por residentes de un lugar tenga la facultad de recibir y administrar tributos nacionales o territoriales. [ ] Por consiguiente, no se acredita la incursión de los supuestos fácticos consagrados en el artículo 127 de la Constitución, por parte del concejal demandado.
Ni siquiera se prueba con claridad la titularidad del Quiosco en cabeza del municipio de Apartadó, pues con los medios probatorios allegados ello queda en duda, ya que el certificado presentado por el ente territorial corresponde a un lote cuya dirección (LOTE NUMERO SEIS INSTITUCIONAL CUATRO (4I) #CALLE 103 LOTE NUMERO SEIS INSTITUCIONAL CUATRO(6I4)), no coincide con la ubicación del Quiosco enunciada en la Resolución 015 de 2024 (Quiosco ubicado en la Calle 100 y 102 entre la carrera 87 y 89, Plaza Banderas, Barrio Obrero), que según la JAC ha ejercido posesión en el mismo.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PLENA Magistrada Ponente: JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ Medellín, once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Proceso PÉRDIDA DE INVESTIDURA Actor JUAN ESTEBAN ESPITIA REYES Demandado OBDULIO HURTADO MORENO Radicado 05001 23 33 000 2025 00773 00 Instancia Primera Providencia Sentencia No. 179 de 2025 Temas Régimen de incompatibilidades, conflicto de intereses, prohibición contenida en el artículo 127 de la Constitución Política Decisión Niega la pérdida de investidura Procede la Sala Plena a resolver la solicitud de pérdida de investidura presentada por el señor JUAN ESTEBAN ESPITIA REYES en contra del señor OBDULIO HURTADO MORENO, concejal por el partido Liberal Colombiano en el municipio de Apartadó - Antioquia, período 2024-2027, de conformidad con el artículo 13 de la Ley 1881 de 2018. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones1 PRIMERA: Que, se Declare que OBDULIO HURTADO MORENO, concejal del municipio de Apartadó, Antioquia para el periodo constitucional 2024-2027, está incurso en las causales de perdida de investidura contemplada en el artículo 55, numeral 2 de la Ley 136 de 1994, concordante con lo previsto en el artículo 45, numerales 2,3, y el artículo 127 de la CP.
SEGUNDA: Que, se Decrete la Perdida de Investidura del concejal OBDULIO HURTADO MORENO. (SIC) 1.2. Hechos2 La parte actora informa que: - Por auto Nro. 3928 del 28 de abril de 2022, expedido por la Gobernación de Antioquia, el señor OBDULIO HURTADO MORENO fue inscrito como dignatario de la Junta de Acción Comunal del Barrio Obrero, en el cargo de presidente para el período comprendido entre el 01/02/2022 y el 30/06/2026. 1 007SubsanacionDemanda pág. 6. 2 007SubsanacionDemanda pág. 4. 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 2 - El 29 de octubre de 2023 fue elegido concejal del “PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO” en el Municipio de Apartadó – Antioquia, cargo que ostenta actualmente, al igual que el de presidente de la JAC. - Mediante Resolución Nro. 015 del 17 de abril de 2024 se le entregó a la Junta de Acción Comunal del Barrio Obrero, el Quiosco ubicado en la Plaza de Banderas, otorgándole la autoridad para regular el uso del espacio y organizar el canon de arrendamiento de este inmueble para fines comerciales y recreativos.
Expresa el demandante que, para la época de expedición de esta resolución el concejal OBDULIO HURTADO MORENO era parte de la coalición del Gobierno del señor Héctor Rangel, quien en ese momento fungía como alcalde. - El contrato de arriendo de bien inmueble fue suscrito por el demandado y el señor DAVINSON MORENO MURRILLO. Se acordó un canon de arrendamiento de QUINIENTOS MIL PESOS ($ 500.000), que es cancelado a la Junta de Acción Comunal del Barrio Obrero. - Informa el demandante que el señor OBDULIO HURTADO MORENO obtuvo el título de TECNÓLOGO EN GOBIERNO LOCAL el 22 de diciembre de 2017, en el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA. 1.3.- Fundamentos de derecho.
Causales de pérdida de investidura. El demandante invoca, como causales de pérdida de investidura las consagradas en el artículo 55 numeral 2 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con lo previsto en su artículo 45 numerales 2 y 3, y el artículo 127 de la Constitución Política: - La Ley 136 de 1994, dispone: Artículo
55. PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONCEJAL. Los concejales perderán su investidura por: (…) 2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses. (…) En cuanto al régimen de incompatibilidades, el actor considera violadas las siguientes:
ARTÍCULO 45. INCOMPATIBILIDADES. Los concejales no podrán: (…) 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 3 2. Ser apoderado ante las entidades públicas del respectivo municipio o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones que más adelante se establecen. 3.
Ser miembros de juntas o consejos directivos de los sectores central o descentralizado del respectivo municipio, o de instituciones que administren tributos procedentes del mismo. (…) Dice el actor que, se incurre en la causal segunda, porque el concejal OBDULIO HURTADO MORENO al ser presidente de la JAC del Barrio Obrero con facultades delegadas para organizar el canon de arrendamiento del Quiosco objeto de la Resolución 015 de 2024, «administra los tributos… como son los derivados del contrato de Arrendamiento celebrado entre la Junta de Acción Comunal y el señor DAVINSON MORENO MURRILLO.» Precisa que, «El señor OBDULIO HURTADO MORENO, no es apoderado de la junta de acción comunal del Barrio Obrero, pero sí es el representante legal de esta, la cual administra el espacio público del parque de banderas, …y organiza canon de arrendamiento.» De la causal tercera precitada indica que, se configura porque el concejal OBDULIO HURTADO MORENO es miembro de una JAC, «institución de naturaleza privada, la cual administra los tributos procedentes del Espacio Público, mediante el contrato de Arrendamiento celebrado entre la Junta de Acción Comunal y el señor DAVINSON MORENO MURRILLO.» Indica que se presenta un conflicto de intereses «entre el Municipio de Apartadó y el concejal OBDULIO HURTADO MORENO, quien tiene la función de realizar control político, pero a su vez es beneficiada la Junta de Acción Comunal del Barrio Obrero, en la cual ejerce como representante legal, otorgándole la facultad de administrar el espacio público y los bienes muebles del municipio, como es el caso del Quiosco, con el cual fue el mismo Concejal (sic) que suscribió el CONTRATO DE ARRIENDO DE BIEN INMUEBLE.» - El artículo 127 de la Constitución Política dispone:
ARTICULO 127. Los servidores públicos no podrán celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las excepciones legales. (…) Indica el demandante que se configura esta prohibición por dos razones: 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 4 o Celebrar contratos con entidades públicas.
Dice que lo dispuesto en la Resolución 015 de 2024 es un símil de contrato, en el que se pueden establecer contraprestaciones y obligaciones, de la que se deriva la facultad del señor OBDULIO HURTADO MORENO de suscribir contrato de arrendamiento, para el aprovechamiento del espacio público «realizando el cobro de un tributo que está solamente en cabeza de la secretaria de Gobierno». o Celebrar contratos con personas privadas que manejen o administren recursos públicos.
Expresa que la JAC del Barrio Obrero es una persona de naturaleza privada que administra recursos públicos por la facultad otorgada en la Resolución No. 015 de 2014, mediante la cual se le hace entrega de un Quiosco de propiedad del municipio de Apartadó para que lo administre y organice. Por tanto, se comete esta prohibición, cuando el señor OBDULIO HURTADO MORENO en representación de la JAC celebra contrato de arrendamiento con el señor DAVINSON MORENO MURILLO y que «siendo servidor público celebró contrato en representación de la Junta de acción comunal del Barrio Obrero, persona jurídica de naturaleza privada la cual administra recursos públicos.» 1.4.- Posición de la parte demandada3.
El señor OBDULIO HURTADO MORENO a través de apoderado, allegó contestación oponiéndose a las pretensiones de la demanda, por considerar que no se configuran las causales invocadas. Afirma que: - La Resolución No. 015 hace referencia a: i) un Quiosco que no le pertenece al municipio de Apartadó, tampoco es bien fiscal y su posesión está en cabeza de la JAC del barrio Obrero desde el año 2017, y ii) a una autorización para velar por el espacio público. - Es inexistente una autorización para arrendar el espacio público, pero resalta que la Junta de Acción Comunal del barrio Obrero puede arrendar bienes de su propiedad y/o de los que ejerza posesión, a otros particulares. 3 015ContestacionDemanda.pdf 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 5 - La JAC y el señor DAVINSON MORENO MURILLO acordaron las condiciones en junio de 2022, y para el 26 de abril de 2024, no administraba, manejaba o invertía recursos públicos procedentes del municipio de Apartadó, ni era contratista de éste ni recibía donaciones.
Respecto de las causales invocadas en la demanda, dice que: - Causal del Artículo 45 núm. 2 de la Ley 136 de 1994: • El señor OBDULIO HURTADO MORENO no ha ejercido como apoderado de ninguna entidad pública, ya sea del municipio de Apartadó, de otro municipio o entidad estatal. • La delegación sobre el espacio público no implica una administración de tributos; además, el Estado nunca puede entregarlos en arriendo. - Causal del Artículo 45 núm. 3 de la Ley 136 de 1994: • El demandado no es miembro de juntas o consejos directivos del sector central o descentralizado del Municipio de Apartadó, e insiste que la delegación del espacio público no es administrar tributos. - Conflicto de intereses: El interés de un concejal se materializa cuando participa en una decisión del Concejo Municipal, lo que no se reprocha en este caso, y tampoco se demuestra la existencia de un interés directo, personal y actual del concejal o sus parientes. - Del artículo 127 de la Constitución Política: i) no es de recibo asimilar la Resolución No. 15 de 2024 a un contrato, pues estos son bilaterales, mientras que los actos administrativos son manifestación de voluntad unilateral del Estado, ii) la JAC no es entidad privada que «recauda, custodia, liquida o dispone del uso de rentas parafiscales»; además, insiste que el municipio de Apartadó no es propietario del Quiosco objeto de arrendamiento. 1.5.- Actuación Procesal Luego de subsanada la demanda, fue admitida en auto del 3 de julio de 20254 y notificada al Ministerio Público y al concejal demandado al día siguiente5, quien, dentro del término legal allegó contestación6. 4 009AutoAdmiteDemanda 5 011ConstanciaNotificacionPersonal 6 015ContestacionDemanda.pdf 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 6 Posteriormente, en auto del 16 de julio de 2025 el Despacho se pronunció sobre las pruebas solicitadas y decretó unos oficios pedidos por la parte demandada.7 Recibidas las respuestas, se dio traslado de estas y se fijó fecha para la audiencia pública de que trata el artículo 12 de la Ley 1881 de 20188.
Celebrada la audiencia pública el 1º de agosto de 2025, se incorporó el Acuerdo 031 de 2012 «Por medio del cual se expide el estatuto de espacio público para el municipio de Apartadó y se conceden facultades para su reglamentación», y se escuchó las intervenciones de las partes y del Ministerio Público. 1.6. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público 1.6.1.- Apoderado de la parte demandante: En su intervención hizo énfasis en la acreditación del conflicto de intereses, y para ello precisó que: - El señor OBDULIO HURTADO MORENO, es concejal del Municipio de Apartadó. - Mediante la Resolución No. 015 de 2024, se entrega Quiosco y se delegan responsabilidades para manejar el espacio público a la JAC del Barrio Obrero representada legalmente por el demandado. - El Quiosco que al no tener acreditada la propiedad privada, se presume que es del Municipio, y con la autorización dada a la JAC de recibir el canon de arrendamiento por este bien, está administrando recursos públicos. - El señor OBDULIO HURTADO MORENO como concejal del Municipio y su cercanía con la administración municipal, va y solicita que se haga la resolución para administrar espacio público y el Quiosco, obteniendo frutos por concepto de canon de arrendamiento.
Por lo anterior, estima que había un interés actual del concejal en representación de la JAC, para beneficiarse del espacio público, y por ello se configura el conflicto de intereses. 1.6.2.- Ministerio Público: La Procuradora Judicial se pronunció sobre cada una de las causales de pérdida de investidura, para señalar que no se estructuran, en los siguientes términos: 7 016AutoDecretaPruebas 8 035AutoPruebasFijaFecha 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 7 - El elemento transversal a la violación del régimen de incompatibilidades, se acredita en este caso, la calidad de concejal del demandado. - Causal del núm. 2 artículo 45 de la Ley 136 de 1994: No está probado en el proceso la calidad de apoderado del demandado, y que la misma no es coincidente con la representación legal que él ejerce en la JAC del Barrio Obrero, por su inscripción como presidente de esta.
Ambas calidades no tienen el mismo alcance, pues un poder general o especial otorga a persona natural o jurídica, la facultad de representar en asuntos que señale el poder otorgado; mientras que la representación legal se adquiere por virtud de la ley, acto administrativo contenido en los estatutos de la entidad, nombramiento o elección, y las facultades que se ejercen son amplias en la mayoría de los asuntos, salvo disposición legal.
Aunque en la Resolución 015 del 17/04/2024 no se especificó bajo qué figura se entrega el Quiosco a la Junta de Acción comunal, por la redacción del acto administrativo se puede colegir que el municipio entrega el usufructo, pues se le permite organizar el canon de arrendamiento para su uso dentro de las consideraciones que allí se exponen, recursos que no tienen la naturaleza de tributos, ya que no cumple con su naturaleza y propósito.
Además, el artículo 1 de la Ley 1386 de 2010 prohíbe que las entidades territoriales deleguen la administración de los diferentes tributos a los particulares a cualquier título. - Causal del núm. 3 artículo 45 de la Ley 136 de 1994: Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, estima que la Junta de Acción comunal del barrio Obrero no administra tributos provenientes del municipio. - Del artículo 127 de la Constitución Política: la Resolución 015 de 2024 no es un símil de contrato, pues es una declaración unilateral de voluntad de la administración y no un acuerdo de voluntades.
No se configura la causal porque: i) en la expedición de la resolución sólo participó la administración, a través del secretario de Gobierno, ii) no se celebró ningún contrato entre la JAC y el municipio de Apartadó, y iii) no está demostrado que el señor DAVINSON MORENO MURILLO sea particular que 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 8 administre tributos, conforme la Ley 1952 de 2019. - Del conflicto de intereses, no se da en el presente caso, pues la expedición de la Resolución 15 de 2024 y la celebración de contrato de arrendamiento no fueron asuntos del conocimiento funcional del concejal. 1.6.3.- Apoderado de la parte demandada resalta que las causales de pérdida de investidura son taxativas, y en este caso no se configura ninguna de las invocadas, por las siguientes razones: - No está probado que el señor OBDULIO HURTADO MORENO haya actuado como apoderado ante entidades públicas o personas que administren recursos, ni que sea miembro de junta o consejo directivo de entidad del nivel central o descentralizado del municipio. - Las JAC no administran tributos y no puede pregonarse que el Quiosco sea una especie de tributo. - No hubo intereses personales del concejal. - No existe contrato suscrito por el demandado y no es dable considerar que la Resolución 015 de 2024 sea un símil. - Respecto del conflicto de intereses acoge el pronunciamiento de la Procuradora.
Por último, se remite a los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Presupuestos procesales En el presente medio de control, la Sala observa en el plenario que se encuentran acreditados, así: 2.1.1. Competencia. Esta Corporación es competente para conocer en primera instancia del proceso de la referencia, de acuerdo con lo consagrado en el numeral 13 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2020. 2.1.2.
Capacidad para ser parte y comparecer al proceso. Las partes son capaces jurídica y procesalmente de conformidad con los artículos 1 y 5 de la Ley 1881 de 2018, 143 y 160 de la Ley 1437 de 2011 y 53 de la Ley 1564 de 2012. 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 9 2.1.3. Legitimación en la causa por activa y pasiva. Con fundamento en la normativa citada, el demandante en su calidad de ciudadano, debidamente acreditada, está legitimado para presentar solicitud de pérdida de investidura.
A su vez, el demandado, quien es concejal del municipio de Apartadó y representado por apoderado, se encuentra legitimado por pasiva. 2.1.4. Caducidad. El artículo 6º de la Ley 1881 de 2018, dispone: ARTÍCULO 6o. La demanda deberá presentarse dentro del término de cinco (5) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho generador de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la caducidad.
Revisadas las causales invocadas por el actor, advierte la Sala que el hecho generador de la violación al régimen de incompatibilidades, conflicto de intereses y demás, que se le atribuyen al concejal demandado, surge con la expedición de la Resolución No. 015 del 17 de abril de 20249, por la cual se le delega a la JAC del Barrio Obrero donde funge como presidente, la facultad de regular el uso del espacio público y organizar el canon de arrendamiento del Quiosco ubicado en la calle 100 y 102 entre la Carrera 87 y 89, Plaza de Banderas, para fines comerciales y recreativos.
Como puede verse, entre la fecha de expedición de la resolución antes citada (17 de abril de 2024) y la presentación de la demanda (24 de junio de 2025), no trascurrió un lapso superior a cinco años; ni siquiera desde la elección del demandado como concejal del Municipio de Apartadó que ocurrió en las elecciones del 29 de octubre de 202310. 2.2.
Problema Jurídico El problema jurídico por resolver en el asunto se concreta en determinar si el concejal OBDULIO HURTADO MORENO incurrió en las causales de PÉRDIDA DE INVESTIDURA que se le endilgan, las cuales se consagran en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, concordante con lo previsto en los numerales 2 y 3 del artículo 45 ibidem; conflicto de intereses y la prohibición contenida en el artículo 127 de la Constitución Política. 2.3 Tesis de la Sala 9 007SubsanacionDemanda pág. 22 10 007SubsanacionDemanda pág. 47 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 10 Se negará la solicitud de pérdida de investidura, debido a que las pruebas debidamente allegadas, incorporadas y practicadas en el proceso, no dan cuenta de la configuración de las causales invocadas. 2.4.- Marco jurídico y jurisprudencial 2.4.1.- De la pérdida de investidura.
El legislador define este proceso sancionatorio, como «un juicio de responsabilidad subjetiva» que se ejerce en contra de congresistas, diputados, concejales y ediles, quienes «con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución.»11 Según lo consagra el artículo 1º de la Ley 1881 de 2018, a este medio de control le aplican los principios y reglas del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, y por su naturaleza, se debe garantizar el non bis in ídem, cuando la conducta haya dado lugar a una acción electoral de manera simultánea al proceso de la referencia. Ahora bien, en la pérdida de investidura, al juez le compete realizar dos juicios: o Objetivo, para determinar la configuración de la causal de pérdida de investidura invocada, asunto que se gobierna «por los principios de taxatividad e interpretación restrictiva, razón que impide la aplicación extensiva del supuesto normativo de la conducta.»12 En este punto, se destaca la aplicación del principio de justicia rogada en este medio de control, pues el legislador expresamente exige que, en la solicitud presentada, el ciudadano invoque la causal con su «debida explicación».
Sobre este punto, el Consejo de Estado ha precisado que: … si la conducta descrita encuadra en otra causal diferente de la alegada, no es viable, como lo pretende el apelante, interpretar que se trató de un error en el que incurrió el demandante y proceder a adecuar los hechos a la causal que legalmente corresponde, pues reiteradamente esta 11 Ley 1881 de 2018 artículo 1º. 12 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: Germán Eduardo Osorio Cifuentes Referencia: pérdida de investidura Radicación núm.: 25000-23-15-000-2024-00438-01. 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 11 Corporación ha sostenido que esa no puede ser labor oficiosa del juzgador.13 (negrilla fuera del texto) Lo anterior, guarda correspondencia con el principio de congruencia, del cual la misma corporación ha señalado que: En efecto, todo juzgador, incluido el de la pérdida de investidura, debe respetar el principio de consonancia o congruencia que debe informar al fallo, en tanto la imparcialidad del juzgamiento exige identidad entre lo decidido y el petitum (las pretensiones) y la causa petendi (los hechos que le sirven de fundamento).
De ahí que al juzgador no le está permitido abordar el estudio de causales de pérdida de investidura que no hayan sido debidamente invocadas y explicadas en el escrito de demanda, tal y como lo ordena la letra c) del artículo 4º de la Ley 144 de 1994.14 o Subjetivo, para establecer si la conducta del demandado fue dolosa o gravemente culposa, pues lo contrario, implica un comportamiento no sancionable.
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia SU-424 de 2016 dijo: …tras verificar la configuración de la causal, el juez de pérdida de investidura examina si en el caso particular se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto es, atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión. En ese sentido, el juez de este proceso sancionatorio debe determinar si se configura la causal y si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa. 2.4.1.- De las causales de pérdida de investidura invocadas 2.4.1.1.- Del Régimen de incompatibilidades y conflicto de intereses En este caso, la parte actora invoca como fundamento jurídico, entre otros, el artículo 55 de la Ley 136 de 1994 que fue subrogado por el artículo 48 de la Ley 13 Cfr. Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-15-000-2007-00730-01(PI) Actor: Julio Cesar Guevara Fandiño Demandado: Jorge Armando Páez Rodríguez y Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Consejera ponente: María Elizabeth García González Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 68001-23-33-000-2015-01326-01(PI) Actor: Fredy Antonio Mayorga Meléndez Demandado: Wilson Manuel Mora Cadena. 14 Cfr. Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio Bogotá, D.C., diecisiete (17) de enero de dos mil doce (2012), Radicación número: 11001-03-15-000- 2011-00708-00(PI) y Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sala Plena Magistrada Ponente: Gloria María Gómez Montoya Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Pérdida de investidura Radicación: 11001 03 15 000 2024 01431 01. 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 12 617 de 2000, que consagra como causal de pérdida de investidura de los concejales la siguiente:
ARTICULO
48. PERDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS, CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses.
No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general… (subraya fuera del texto) Las inhabilidades e incompatibilidades han sido definidas por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, como dispositivos de «control al poder del Estado incorporados en el ordenamiento jurídico que funcionan como restrictores al ejercicio de la función pública para evitar situaciones que desborden los principios que la orientan consagrados en el artículo 209 de la Constitución, así como el principio de prevalencia del interés general y de la moralidad administrativa.» 15 Se diferencian las unas de las otras, en los siguientes aspectos16: INHABILIDADES INCOMPATIBILIDADES Factor temporal «Abarcan hechos y circunstancias previas que impiden la postulación válida para ser elegido o designado en un determinado cargo» Conciernen a actuaciones posteriores a la posesión en el cargo de que se trate.» Efectos -Nulidad del nombramiento o elección. - Pérdida de investidura. - Pérdida de investidura. - Sanciones disciplinarias.
Para la configuración de la causal trascrita, es necesario remitirse a las disposiciones normativas que consagran los eventos en que se incurre en una inhabilidad e incompatibilidad, y probarse los supuestos fácticos allí contenidos, como se estudiará en el caso concreto. Para definir el conflicto de intereses, el artículo 133 de la Constitución dispone:
ARTICULO 133. <Artículo modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley. 15 Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Número único: 110010306000202400599 00 Radicación interna: 2533. 16 Ibidem. 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 13 El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.
(Subraya fuera del texto) Así mismo, el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, establece:
ARTÍCULO 11. Conflictos de interés y causales de impedimento y recusación. Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido. (…) Como puede verse, la normativa citada permite inferir que la causal en comento se configura, cuando ante la pugna entre un interés general y uno propio, se elige el segundo, en perjuicio de la función pública. 2.4.3.- De la prohibición del artículo 127 de la Constitución política En la demanda se invoca la prohibición contenida en el inciso primero del artículo 127 de la Constitución Política, que ha sido objeto de recientes pronunciamientos por parte del Consejo de Estado, en los siguientes términos17: 75.
Se trata de una incompatibilidad de orden constitucional en la medida en que la norma prohíbe a quien tenga la calidad de servidor público que, en forma simultánea, celebre, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno con entidad pública o con personas privadas que administren recursos públicos. 76.
La normativa constitucional, en el inciso primero del artículo 123, prevé que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Asimismo, que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad y ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución Política, la ley y el reglamento18. 77.
Lo anterior permite concluir que tienen la condición de servidores públicos aquellas personas que forman parte de un cuerpo colegiado de elección popular; entre otros, los miembros del Congreso de la República, asambleas departamentales y concejos municipales; en consecuencia, se concluye que estos son sujetos de la prohibición que configura incompatibilidad contenida en el inciso primero del artículo 127 de la Constitución Política. 78.
Esta Sección ha considerado, en relación con la causal de pérdida de investidura por incurrir en la prohibición que constituye incompatibilidad establecida en el inciso primero del artículo 127 de la Constitución Política, lo siguiente: 17 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Números únicos de radicación: 250002315000202400328-01 y 250002315000202400313-01 (Acumulado). 18 El artículo 123 prevé “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”. 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 14 “[…] A juicio de la Sala, y contrario a lo manifestado por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el artículo 127 de la Carta Política consagra una incompatibilidad para los concejales, en la medida en que son servidores públicos, consistente en la prohibición de celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas, mientras ostenten tal condición, salvo las excepciones legales.
Así lo ha confirmado, inicialmente la Corte Constitucional, en la Sentencia C194 de 1995, y posteriormente, esta Sala, en sentencia del 10 de marzo de 2005 […]. En esa medida, conforme se acreditó en el proceso, el demandante celebró, en representación de otro (la sociedad INVERSIONES BISVAR I.P.S. S.A.S.), un contrato con una entidad pública (el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar), mientras ostentaba la condición de concejal del municipio de San Jacinto (Bolívar), esto es, de servidor público, por lo que incurrió en la incompatibilidad prevista en el artículo 127 de la Carta Política […]”19 Acorde con lo expuesto, habrá de concluirse que lo consagrado en el inciso 1º del artículo 127 de la Constitución hace parte del régimen de incompatibilidades de los servidores públicos, y como tal se constituye en «una causal autónoma de pérdida de investidura»20 para los concejales. 2.4.4.- De la naturaleza de las juntas de acción comunal Como en este caso se reprochan actuaciones del concejal demandado, en su calidad de presidente de la Junta de Acción Comunal del Barrio Obrero de Apartadó, la Sala estudiará su naturaleza y los recursos que administra.
Para ello se tiene en principio que el artículo 38 de la Constitución Política, dispone:
ARTICULO 38. Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad. En desarrollo de esta disposición el legislador expidió la Ley 743 de 2002 que posteriormente fue derogada por la Ley 2166 de 2021, la cual define las juntas de acción comunal, como «una organización cívica, social y comunitaria de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio, integrada voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa» (literal a. artículo 7, subrayas fuera del texto) 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 21 de enero de 2016, proceso identificado con el número único de radicación 130012333000201400333-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 20 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Bogotá D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: Germán Eduardo Osorio Cifuentes Referencia: Pérdida de investidura Radicación núm.: 47001 2333 000 2024 00308 01. 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 15 El Consejo de Estado ha señalado que estos organismos son «personas de derecho privado de carácter solidario, “[…] cuya personalidad jurídica nace del reconocimiento estatal y tienen capacidad para contratar con las entidades públicas de cualquier orden y recibir recursos oficiales, para participar en ejercicio de funciones municipales y para prestar servicios o ejecutar obras que se encuentren a cargo de la administración […]”.»21 Tales facultades, se consagran en la misma Ley 2166 de 2021, así:
ARTÍCULO 60. PATRIMONIO. El patrimonio de los organismos de acción comunal es el conjunto de bienes, derechos y obligaciones que ingresen legalmente por concepto de contribuciones, aportes, donaciones y las que provengan de cualquier actividad u operación lícita que ellos realicen.
PARÁGRAFO. El patrimonio de los organismos de acción comunal no pertenece ni en todo ni en parte a ninguno de los afiliados. Su uso, usufructo y destino se acordará colectivamente en los organismos comunales, de conformidad con sus estatutos. Parágrafo 2. Los recursos oficiales que ingresen a los organismos de acción comunal para la realización de obras, prestación de servicios o desarrollo de convenios, no ingresarán a su patrimonio y el importe de los mismos se manejará contablemente en rubro especial.
Con fundamento en dicha normativa, el Departamento Administrativo de la Función Pública en Concepto 050171 de 2021, dijo: «Como se aprecia, la norma contempla la posibilidad de que una junta de acción comunal reciba dineros públicos para la realización de obras, prestación de servicios o desarrollo de convenios.». 22 (negrilla fuera del texto) Esto no implica que dichos ingresos correspondan a tributos, es decir, a pagos que las personas y ciudadanos deban hacer al Estado con o sin contraprestación, pues la administración de dichos recursos es una función que compete a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- y a las entidades territoriales, de conformidad con las siguientes disposiciones: - Decreto 1742 de 2020, «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.» 21 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Números únicos de radicación: 250002315000202400328-01 y 250002315000202400313-01 (Acumulado) 22 Tomado de: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=161028#:~:text=La%20junta%20de %20acci%C3%B3n%20comunal%20es%20una%20organizaci%C3%B3n%20c%C3%ADvica%2C%20social,p ara%20procurar%20un%20desarrollo%20integral%2C 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 16 ARTÍCULO 3.
FUNCIONES GENERALES. Corresponde a la DIAN ejercer las siguientes funciones: 1. Administrar los impuestos sobre la renta y complementarios, sobre las ventas, nacional al consumo, al patrimonio, gravamen a los movimientos financieros, de timbre nacional, impuesto nacional a la gasolina y al ACPM; los derechos de aduana y comercio exterior, así como los demás impuestos internos del orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado, bien se trate de impuestos internos o al comercio exterior, en lo correspondiente a su recaudación, fiscalización, control, represión, penalización, liquidación, discusión, cobro, devolución y sanción y los demás que las leyes determinen, que no estén asignados a otras entidades.
(..) - El artículo 287 de la Constitución:
ARTICULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: (…) 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. (subraya fuera del texto) Por consiguiente, aunque las Juntas de Acción Comunal reciban ingresos públicos e incluso puedan celebrar contratos con entidades públicas y privadas, lo cierto es que no hay fundamento legal, ni se invoca en la demanda sustento jurídico alguno, para estimar que dicho organismo privado integrado por residentes de un lugar tenga la facultad de recibir y administrar tributos nacionales o territoriales. 2.6.- Caso concreto.
De las causales de pérdida de investidura invocadas En el presente caso, la parte actora solicita la pérdida de investidura del concejal electo del municipio de Apartadó, el señor OBDULIO HURTADO MORENO, por considerar que está incurso en las causales de incompatibilidad contenidas en los núm. 2 y 3 del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, conflicto de intereses y la incompatibilidad contenida en el artículo 127 de la Constitución Política. 2.6.1.- Lo probado En el expediente obran los siguientes medios de prueba: - Auto No. 3928 del 28/04/2022 por el cual la secretaría de participación y cultura ciudadana del departamento de Antioquia consideró y resolvió que23: …revisada la documentación presentada, se encontró que: la solicitud, la copia del acta de la Asamblea General de Afiliados en la que se realizó la ELECCIÓN TOTAL de dignatarios y 23 007SubsanacionDemanda pág. 29-30. 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 17 sus anexos, cumplen con el lleno de los requisitos legales.
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Inscribir como dignatarios del organismo comunal denominado JUNTA DE ACCIÓN COMUNAL BARRIO OBRERO, para período comprendido entre el 01/02/2022 y el 30/06/2026 a las siguientes personas: CARGO DIGNATARIO CÉDULA AUTO FECHA AUTO PRESIDENTE OBDULIO HURTADO MORENO 11807430 3928 28/04/2022 (…)
PARÁGRAFO UNO: El Presidente, ejerce la representación legal del organismo comunal.
PARÁGRAFO DOS: El Presidente, por derecho propio es delegado ante el organismo comunal de orden superior. - Formulario E -26 CON, donde consta que en las elecciones celebradas el 29 de octubre de 2023, se declaró electo al señor OBDULIO HURTADO MORENO como concejal del departamento de Antioquia, municipio de Apartadó, por el PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO en el período constitucional 2024-202724. - Resolución Nro. 015 del 17 de abril de 2024, expedida por la Secretaría de gobierno municipal de Apartadó – Antioquia «Por medio de la cual se hace entrega de Quiosco y delegación de responsabilidades a la junta de acción comunal del Barrio Obrero»25.
En la parte considerativa se indica: Dada la relevancia del Quiosco ubicado en la Calle 100 y 102 entre la carrera 87 y 89, Plaza banderas, Barrio Obrero, como espacio de encuentro y convivencia para los habitantes de la comunidad, se le reconoce la pertinencia de su entrega a la Junta de Acción Comunal del Barrio Obrero. Considerando que la Junta de Acción Comunal, como instancia representativa de los intereses de la comunidad, está facultada para gestionar y administrar recursos en beneficio del bienestar colectivo, resulta apropiado delegar en ella la responsabilidad de mantener y gestionar el uso adecuado del referido Quiosco.
(…) … en aras de promover una convivencia pacífica y armoniosa entre los habitantes del Barrio Obrero, se estima oportuno otorgar a la Junta de Acción Comunal la autoridad necesaria para regular el uso del espacio y organizar el canon de arrendamiento para aquellos que deseen hacer uso del Quiosco para fines comerciales o recreativos.
(…) Por tanto, esta medida se adopta con el fin de fortalecer la gestión pública, promover el adecuado desarrollo urbano y garantizar el uso equitativo y sostenible del espacio público en el Municipio de Apartadó, Antioquia,
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: La Secretaría de Gobierno de Apartadó en parte integral de sus funciones, es la única encargada de otorgar permisos para el uso del espacio público en el Municipio de Apartadó, Antioquia.
ARTÍCULO SEGUNDO: ENTREGAR el Quiosco mencionado a la Junta de Acción Comunal del Barrio Obrero, con las medidas y ubicación mencionadas. 24 007SubsanacionDemanda pág. 47. 25 007SubsanacionDemanda pág. 22 y 23. 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 18 ARTÍCULO TERCERO: ESTABLECER el presente acto administrativo tiene validez hasta que la autoridad competente así lo determine.
ARTICULO CUARTO: ENCOMENDAR a la Junta de Acción Comunal del Barrio Obrero el mantenimiento del espacio, la siembra y cuidado de los árboles en Plaza de Banderas.
ARTÍCULO QUINTO: PROHIBIR la presencia de dispositivos que perturben la tranquilidad en el área.
ARTÍCULO SEXTO: DESIGNAR a la Junta de Acción Comunal del Barrio Obrero como responsable de velar por el buen comportamiento del espacio y organizar el canon de arrendamiento para su uso. - Contrato de arrendamiento de bien inmueble, suscrito el 26 de abril de 2024 por la JAC del Barrio Obrero actuando como propietario del bien inmueble ubicado en la dirección CL 100 con CRR 87 y 89 Barrio Obrero bloque 3 del Municipio de Apartadó, y el señor DAVINSON MORENO MURILLO.
Entre las cláusulas del contrato están: CLAUSULA PRIMERA. OBJETO: Mediante este contrato se concede el uso al señor DAVINSON MORENO MURILLO, de las instalaciones del kiosco ubicada en la dirección antes mencionada, en calidad de arrendatario. CLAUSULA SEGUNDA: DESTINACIÓN: El señor DAVINSON MORENO MURILLO, utilizará el bien objeto de este convenio, para desarrollo exclusivo de venta de bebidas tales como: cocteles, micheladas, granizados, gaseosas.
CLAUSULA TERCERA: CONTRAPRESTACIÓN: El señor DAVINSON MORENO MURILLO, se compromete a Entregar mensualmente al arrendatario como PAGO DEL CANON MENSUAL por el uso de las instalaciones, la suma de $500.000, dirigiéndose a las instalaciones de la JUNTA DE ACCIÓN COMUNAL DEL BARRIO OBRERO, para hacer la entrega del recurso o por medio de transferencia a la cuenta asignada por el representante legal o a el que el delegue.
Dicho valor será incrementado anualmente en la proporción correspondiente al índice I.P.C. reportado por el gobierno nacional para el respectivo período.26 Anexo a estos contratos, se aportan recibos de caja menor de pagos realizados a la JAC del Barrio Obrero, por concepto de arrendamiento del Quiosco Plaza de Banderas, así:27 FECHA VALOR 03/05/2024 $250.000 05/05/2024 $250.000 05/06/2024 $500.000 10/07/2024 $500.000 - Documento con fecha de 07 de enero de 2025, por el cual la JAC Barrio Obrero solicita al señor DAVINSON MORENO MURILLO la entrega del bien inmueble ubicado en la Calle 100 con carrera 87 y 89 del Barrio Obrero bloque 26 007SubsanacionDemanda pág. 24-27. 27 007SubsanacionDemanda pág. 28. 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 19 3, por incumplimiento del contrato de arrendamiento por mora en el pago28.
Este oficio es suscrito por el señor OBDULIO HURTADO MORENO en calidad de representante legal de la JAC. - Hoja de vida del concejal OBDULIO HURTADO MORENO, que consta de: un documento denominado propuesta de servicios profesionales, RUT, formato de hoja de vida (persona natural), declaración juramentada de bienes y rentas, cédula de ciudadanía, certificados, diploma de Tecnólogo en Gobierno Nacional del SENA, constancias de la suscripción de contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión en los procesos administrativos y técnicos desarrollados en la Secretaría de Educación y Cultura del municipio de Apartadó en los años 2020 y 2021, entre otros, documentos.29 - Respuesta al exhorto, presentada por la vicepresidenta de la JAC Barrio Obrero de Apartadó, en el que se informa que la JAC tiene posesión de la caseta ubicada en la Plaza de Banderas desde el año 2020, que adecúa y arrienda.30 - El municipio de Apartadó, en respuesta al exhorto decretado, allegó la siguiente documentación: • Certificado de tradición y libertad del inmueble con matrícula inmobiliaria No. 008-44513.
Dirección: Lote número seis institucional cuatro (4) # calle 103 lote número seis institucional cuatro (614), que en complementaciones, la última anotación dice: «01.- 27-11-1998 ESCRITURA 1081 DEL 10-11-1998 NOTARIA ÚNICA DE APARTADÓ LOTEO A: MUNICIPIO DE APARTADÓ REGISTRADA EN LA MATRÍCULA 4129331. • Certificado expedido por RUBIEL ANTONIO MONTES GUISAO secretario de Gobierno el 23/07/2025, en el que informa que la Resolución 015 del 17/04/2024 no se encuentra vigente, porque fue revocada por la Resolución No. 014 del 21/05/2025.32 • Carta suscrita por DAVINSON MORENO MURILLO a la Alcaldía de Apartadó, radicada el 30/04/2025, en la cual solicita permiso para trabajar en el local ubicado en el espacio público, calle 100 carrera 87 Plaza de Banderas, en un negocio de ventas de bebidas refrescantes. 28 007SubsanacionDemanda pág. 19 y 034AnexoRespuestaApartadoResolicion014 pág. 7. 29 007SubsanacionDemanda pág. 48-71. 30 023ContestacionRequerimientoJAC. 31 030AnexoRespuestaApartadoTituloPropiedad. 32 031AnexoRespuestaApartadoCertificacionNOVigencia. 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 20 Se indica en la carta que: La solicitud anterior se debe a que este permiso ya se ha realizado en el pasado, pero la respuesta fue no procedente, en base a esto la junta de acción comunal en representación del señor cañolin indicaron que esa propiedad le pertenecía, a lo que la anterior administración emitió una resolución acreditando la pertenencia a dicho lugar; considero que hubo un uso indebido de la posición de poder de parte del funcionario público atribuyendo este beneficio a la junta, la cual en ese momento me esta exigiendo un pago de arriendo por un valor de $500.000.33 (SIC) - Oficio No. SGO 05901 del 11/07/2025, por el cual el secretario de Gobierno de la Alcaldía de Apartadó da respuesta a la petición anterior, e informa que «se le AUTORIZA el espacio para el cual pide permiso hasta que se realicen los trámites para la celebración del contrato de arrendamiento.»34 - Resolución No. 014 del 21/05/2025, por la cual la secretaria de gobierno municipal de Apartadó resuelve:
ARTÍCULO PRIMERO: Revocar la resolución Nro. 015 del 17 de abril de 2024 “por medio de la cual se hace entrega de Quiosco y delegación de responsabilidades a la junta de acción comunal del barrio obrero”
ARTÍCULO SEGUNDO: ORDENAR a la Junta de Acción Comunal del Barrio Obrero entregar a la Secretaría de Gobierno el Quiosco ubicado en la Calle 100 y 102 entre la carrera 87 y 89 Plaza banderas, Barrio Obrero. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 2, 62, 82 y 315 de la Constitución, el Decreto 1504 de 1998 y el Acuerdo 031 de 2012, y por considerar que los permisos para el uso del espacio público en el Municipio de Apartadó son competencia exclusiva de la Secretaría de Gobierno, quien además tiene «ánimo de cumplir con las metas e indicadores del Plan de Desarrollo, en cuanto al recaudo por concepto de uso y aprovechamiento del espacio público»35. - Carta de la JAC Barrio Obrero del 20/09/2024, dirigida al señor DAVINSON MORENO MURILLO en la cual explica la cláusula tercera del contrato de arrendamiento que refiere al pago del canon y se le recuerda cuándo se incurre en mora.36 33 032AnexoRespuestaApartadoAntecedentesSolicitud pág. 1 y 034AnexoRespuestaApartadoResolicion014 pág. 5. 34 032AnexoRespuestaApartadoAntecedentesSolicitud pág. 2. 35 034AnexoRespuestaApartadoResolicion014 pág. 1. 36 034AnexoRespuestaApartadoResolicion014 pág. 9. 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 21 - Carta del señor DAVINSON MORENO MURILLO al presidente de la JAC OBDULIO HURTADO MORENO, en la que solicita una cuenta para el pago de canon de arrendamiento.37 - Acuerdo No. 031 de 2012, ”Por medio del cual se expide el estatuto de espacio público para el municipio de Apartadó y se conceden facultades para su reglamentación”38. 2.6.1.- De la causal contenida en el numeral 2 del artículo 45 de la Ley 136 de 1994.
Alega la parte demandante que se incurre en esta causal, debido a que el concejal demandado es presidente de la JAC que administra tributos derivados del contrato de arrendamiento suscrito con DAVINSON MORENO MURILLO, y aunque no es apoderado de la JAC sí es su representante legal, y administra espacio público. Pues bien, la norma dispone:
ARTÍCULO 45. INCOMPATIBILIDADES. Los concejales no podrán: (…) 2. Ser apoderado ante las entidades públicas del respectivo municipio o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones que más adelante se establecen. CAUSAL REQUISITOS De la causal consagrada en numeral 2º • Ser concejal • Ser apoderado ante entidad pública del Municipio o personas que administren tributos del mismo, o • Celebrar contrato con entidades públicas del respectivo municipio o personas que administren tributos procedentes del mismo.
Para la configuración del primer supuesto de la entidad, el Consejo de Estado ha precisado: A partir de lo determinado por la norma y la jurisprudencia, esta causal de incompatibilidad, se estructura siempre que concurran los siguientes requisitos configurantes: (i) Que el accionado tenga la condición de concejal. 37 034AnexoRespuestaApartadoResolicion014 pág. 11. 38 045AnexoAcuedo031-2012.pdf.
Documento incorporado al proceso en la Audiencia pública que trata el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018. 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 22 (ii) Que el accionado haya actuado, ejercido o fungido como apoderado o gestor ante cualquiera de las entidades públicas del respectivo municipio para el cual fue elegido. (iii) En procesos judiciales de cualquier tipo, que se gestionen intereses fiscales o económicos y que dichos intereses sean del respectivo municipio o de establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del orden municipal o de empresas de economía mixta donde estas entidades tengan más del cincuenta por ciento del capital.
(iii) Y que los hechos censurados hayan tenido ocurrencia durante el período constitucional para el cual fue elegido concejal o, de haber renunciado, dentro de los seis (6) meses siguientes a la aceptación de la misma si el lapso que faltare para el vencimiento del período hubiese sido superior.39 De las pruebas relacionadas, la Sala observa que: - Está acreditada la elección del señor OBDULIO HURTADO MORENO, como concejal del Municipio de Apartadó, por período constitucional 2024-202740. - No obra prueba de una actuación del demandado como apoderado ante una entidad pública o persona que administre tributos, ni siquiera se acredita que haya cursado la carrera de derecho en universidad legalmente reconocida y que tenga tarjeta profesional que lo habilite para este ejercicio (Decreto 196 de 1971).
Lo anterior, es reconocido en la demanda cuando el mismo actor afirma que «El señor OBDULIO HURTADO MORENO, no es apoderado de la junta de acción comunal del Barrio Obrero»41, aseveración que corrobora la no incursión en este supuesto por parte del demandado. Tampoco se configura por su calidad de representante legal de la JAC del Barrio Obrero, con fundamento en lo que el Consejo de Estado expresamente ha dicho: La Sala aclara que la ley no tiene como causal de incompatibilidad de los concejales, el ser representante legal de una persona jurídica de derecho privado; sin embargo, lo que no permite la ley es que el concejal – representante legal de una persona jurídica privada, actúe como apoderada (sic) de esta última ni de terceras personas en general, ante el municipio del cual es concejal.42 Aunado a lo expuesto, debe tenerse presente que la calidad de apoderado y de representante legal de una persona jurídica, no guardan similitud, pues como 39 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación 760012333000202400710011. 40 007SubsanacionDemanda pág. 47. 41 007SubsanacionDemanda pág. 10. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de julio de 2006, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón, núm. único de radicación 25000-23-15-000-2005- 01132-01(PI).
Citado en sentencia del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Consejera ponente: Nubia Margoth Peña Garzón Número único de radicación 76001233300020240071001. 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 23 bien lo consideró el Ministerio Público, el primero corresponde a una representación limitada al asunto contenido en el poder conferido, mientras que el segundo surge de nombramiento o elección, según los estatutos de la entidad y, sus facultades son más amplias.
Tampoco se prueba la calidad de gestor del concejal demandado, pues si bien es cierto que representa legalmente a la JAC, no se acreditó que haya realizado alguna gestión en su nombre ante entidades públicas del Municipio o personas que administren tributos. Lo anterior, no puede deducirse con la expedición de la Resolución 015 de 2024, pues en dicho acto administrativo la Secretaría de Gobierno Municipal de Apartadó resuelve entregar el Quiosco y encomendar a la JAC del Barrio Obrero el mantenimiento del espacio, siembra y cuidado de árboles de la Plaza de Banderas, en cumplimiento del «deber de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común.», y no hay prueba que para ello haya mediado una petición o gestión previa por parte del Concejal en nombre de la JAC. - De la celebración de contratos con entidades del municipio de Apartadó o personas que administren tributos, hay que precisar que: • En atención a las consideraciones expuestas, las JAC no son entidades públicas, y no hay fundamento jurídico para considerar que administran tributos; por lo tanto, no puede señalarse que se configura esta causal por la inscripción del demandado en ese organismo comunal. • Del contrato de arrendamiento suscrito entre la JAC del Barrio obrero, del que es presidente el demandado, y el señor DAVINSON MORENO MURILLO, se advierte que ninguna de las partes es una entidad pública del municipio de Apartadó, ni que los ingresos que se perciben por concepto de canon de arrendamiento correspondan a un impuesto, tasa o contribución, o sean provenientes de recursos de dicha naturaleza, ya que tampoco está demostrado que el arrendatario sea administrador de alguno de ellos.
En este punto, es pertinente citar lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 1386 de 2016 que dice: Artículo 1°. Prohibición de entregar a terceros la administración de tributos. No se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades territoriales, o sus entidades descentralizadas, deleguen en terceros la 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 24 administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposición de sanciones de los tributos por ellos administrados.
( ) Ahora, si bien es cierto que a través de la Resolución Nro. 015 del 17 de abril de 2024 (que a la fecha no está vigente) se hizo entrega del Quiosco como espacio de encuentro y convivencia de la comunidad, lo otorgado a la JAC del Barrio Obrero de Apartadó, no fue la administración de tributos sino responsabilidades para: i)«el mantenimiento del espacio, la siembra y cuidado de los árboles en Plaza de Banderas», ii) «prohibir la presencia de dispositivos que perturben la tranquilidad en el área» y iii) «velar por el buen comportamiento del espacio y organizar el canon de arrendamiento para su uso».
Obsérvese que, en ninguna parte la Secretaría de Gobierno del municipio de Apartadó delegó funciones relacionadas con administrar tributos (impuestos, tasas o contribuciones) del ente territorial y tampoco se infiere que el canon de arrendamiento cumpla con estas condiciones, pues quien lo paga es un particular para ubicar en dicho lugar un puesto de venta de bebidas, aspecto que no se relaciona con el hecho generador de algún impuesto. 2.6.3.- De la causal contenida en el numeral 3 del artículo 45 de la Ley 136 de 1994 El demandante insiste que el «concejal del Municipio de Apartadó, es miembro de la Junta de Acción Comunal, institución de naturaleza privada, la cual administra los tributos procedentes del espacio público, mediante el contrato de Arrendamiento celebrado».
La norma establece:
ARTÍCULO 45. INCOMPATIBILIDADES. Los concejales no podrán: (…) 2. Ser miembros de juntas o consejos directivos de los sectores central o descentralizado del respectivo municipio, o de instituciones que administren tributos procedentes del mismo. CAUSAL REQUISITOS De la causal consagrada en numeral 3º • Ser concejal • Ser miembro de junta o consejo directivos del: o Sector central o descentralizado del municipio, o o Instituciones que administren tributos de éste.
Para definir qué entidades se encuentran en el sector centralizado y descentralizado de la administración, la Sala acude al Concepto No. 250 del 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 25 22/02/2023, proferido por la Sala de consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que, sobre el asunto precisa43: …es pertinente rememorar que, dentro de la Rama Ejecutiva del poder público, tanto en el orden nacional como en el territorial (departamental, distrital y municipal), se distingue entre el sector central y el sector descentralizado44 El sector central está conformado por aquellas dependencias y organismos principales, encargados de fijar e implementar las políticas del gobierno respectivo, establecer las metas y prioridades, y dirigir la gestión administrativa en sus diferentes campos de acción (sectores administrativos).
Por su lado, el sector descentralizado está constituido por las entidades descentralizadas por servicios, que son personas jurídicas públicas, dotadas de autonomía administrativa, patrimonial y técnica, pero sujetas a un control político y a la suprema dirección del órgano del sector central al cual se encuentran adscritas o vinculadas («control de tutela»).
Dichas entidades se constituyen para la ejecución de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales y comerciales determinadas (Ley 489 de 1998, artículo 68). Al margen de estas, se encuentran las entidades descentralizadas territorialmente, previstas en el artículo 286 de la Constitución Política (departamentos, municipios, distritos y territorios indígenas, principalmente), a las que la misma Carta reconoce autonomía (artículos 1 y 287, entre otros).
Tales entidades pueden constituir, a su vez, entidades descentralizadas por servicios, para que formen parte de la Rama Ejecutiva, en el nivel territorial correspondiente. La Ley 489 de 1998, en los artículos 38 y 68 define qué entidades pertenecen al sector central y descentralizado de la administración pública en el orden nacional y territorial, así:
ARTÍCULO
38. INTEGRACION DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: 1. Del Sector Central: a) La Presidencia de la República; b) La Vicepresidencia de la República; c) Los Consejos Superiores de la administración; d) Los ministerios y departamentos administrativos; e) Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica. 2.
Del Sector descentralizado por servicios: a) Los establecimientos públicos; b) Las empresas industriales y comerciales del Estado; c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica; d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios; 43 Concepto 250 de 2023 (febrero 22) Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Radicación interna: 2496 Número único: 110010306000-2022-00250-00. 44 Según el inciso final del artículo 115 de la Constitución, «[l]as gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendecias [sic], los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva». 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 26 e) Los institutos científicos y tecnológicos; f) Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta; g) Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
(…)
ARTICULO 68. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS. Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas. (…)
PARAGRAFO 1 o. De conformidad con el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen jurídico aquí previsto para las entidades descentralizadas es aplicable a las de las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial. (…) De conformidad con la jurisprudencia y la normativa citada, no se observa la pertenencia de los organismos comunales en algún sector de la administración pública, lo que se justifica por su naturaleza privada y que se integra por residentes del lugar.
Sobre el particular, el Consejo de Estado ha señalado que45: “[…] las juntas de acción comunal no son entidades públicas, luego sus miembros y dignatarios no son servidores públicos, ni miembros de corporación de elección popular, como tampoco de junta o consejo directivo de entidad municipal. En efecto, la Sala tiene precisado “que si bien, entendida en sentido genérico las juntas de acción comunal son entidades, en cuanto son personas o entes jurídicamente hablando, resulta que como tales son entidades de carácter cívico y asociativo que se conforman por particulares, teniendo en cuenta que el artículo 6 de la Ley 743 de 2002, define la acción comunal, como “una expresión social organizada, autónoma y solidaria de la sociedad civil, cuyo propósito es promover un desarrollo integral, sostenible y sustentable construido a partir del ejercicio de la democracia participativa en la gestión del desarrollo de la comunidad”, en tanto que el artículo 7º ibídem, establece que la junta de acción comunal es “una organización cívica, social y comunitaria de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio, integrada voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un 45 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de diciembre de 2010, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, número único de radicación 25000-23-15-000-2010-01541- 01.
Y Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Consejera ponente: María Elizabeth García González Bogotá, D. C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01903-01(PI). 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 27 desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa.”46 Se trata, entonces, de una organización social de derecho privado, que orgánica y funcionalmente no hace parte del Estado, ni le es inherente cumplir funciones estatales, luego la pertenencia a las mismas como miembro o dignatario no encuadra en las situaciones descritas en la norma en comento, de allí que la demandada no está incursa en la incompatibilidad que se le atribuye y no se configura la causal de pérdida de la investidura que aducen los actores, por lo cual el recurso no prospera y se deba confirmar la sentencia apelada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia[…] (Negrillas y subrayas fuera de texto.) Aunado a lo anterior, tampoco se acredita que la JAC sea una institución que administre tributos del Municipio, y menos que se tenga tal calidad por el hecho se suscribir un contrato de arrendamiento, cuyo canon es pagado por un particular que no administra tributos ni recursos públicos. 2.6.3.- Del conflicto de intereses La parte actora en la explicación de esta causal hace referencia a: i) el control político que ejerce el señor OBDULIO HURTADO MORENO como concejal, ii) beneficio de la JAC en la cual él ejerce como representante legal, y iii) la facultad de administrar espacio público y bienes del Municipio.
El artículo 55 de la Ley 136 de 1994 subrogado por el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, establece como causal de pérdida de investidura de concejales, «violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general…» (subraya fuera del texto) Adicional a las consideraciones expuestas en el marco normativo y jurisprudencia sobre esta causal, el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, dispone:
ARTÍCULO
70. CONFLICTO DE INTERÉS. Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.
Los concejos llevarán un registro de intereses privados en el cual los concejales consignarán la información relacionada con su actividad económica privada. Dicho registro será de público conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de mayo de 2006, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, número único de radicación 50001-23-31-000-2004-00702-01. 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 28 conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, que no se haya comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella.
Para entenderse acreditado un conflicto de intereses, el Consejo de Estado ha precisado que:47 …para que se estructure el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de interés se deben acreditar los siguientes supuestos: i) que se demuestre la calidad de concejal; ii) que se demuestre la existencia de un interés directo, particular y actual en cabeza del concejal o de su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, en un asunto que el concejal conozca en razón de sus funciones constitucionales y legales; y iii) que el concejal participe en el debate o votación del asunto, sin manifestar impedimento frente al asunto que configura el interés. […]” De las pruebas incorporadas en el proceso de la referencia, no observa la Sala una actuación del demandado que, en su calidad de concejal muestre un interés directo, particular y actual para sí mismo o su círculo cercano, ni siquiera para la Junta de Acción Comunal derivado de la autorización contenida en la Resolución No. 015 de 2024 y del contrato de arrendamiento del Quiosco.
Lo anterior, debido a que la responsabilidad delegada a la JAC del Barrio Obrero mediante el acto administrativo antes enunciado, le fue dada por la Secretaría de Gobierno del Municipio de Apartadó y no por el Concejo Municipal. Además, no hay prueba que el demandado haya intervenido como concejal en ese asunto y tampoco para la suscripción del contrato de arrendamiento, del cual no puede desconocerse que al haber actuado como presidente de la JAC designado mediante Auto 3928 de 2022, lo hace en las mismas condiciones de un ciudadano residente e integrante de un organismo comunal.
Igualmente, hay que tener en cuenta que la autorización dada por la Resolución No. 15 de 2024, no se encuentra vigente. Pese a ello, las anteriores consideraciones se sostienen aún con la revocatoria de la Resolución 015 de 2024, pues debe recordarse que el análisis de la causal de pérdida de investidura en comento procede para verificar la existencia de circunstancias contempladas en la ley, en el tiempo en que el demandado ejerza el cargo de concejal. 2.6.4.- De la causal contenida en el artículo 127 de la Constitución 47 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: Germán Eduardo Osorio Cifuentes Referencia: Pérdida de investidura Radicación núm.: 50001-23-33-000-2024-00211-01. 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 29 El demandante al explicar esta causal de pérdida de investidura hace referencia a dos eventos: - Celebración de contratos con entidades públicas: Dice que la Resolución 015 de 2024 por la cual se hace entrega del Quiosco, es un símil de contrato con el municipio de Apartadó, en la medida que contiene obligaciones de la cual se derivó la facultad para suscribir contrato, realizando el cobro de un tributo. - Celebración de contrato con personas privadas que manejen o administren recursos públicos: indica que la JAC es persona privada que administra recursos públicos mediante la Resolución 015 de 2024, por la que le entregan Quiosco de propiedad del municipio para que lo administre y organice el canon de arrendamiento.
Además, el señor OBDULIO HURTADO MORENO suscribió contrato de representación de la JAC del Barrio Obrero, organismo que a su vez celebró contrato de arriendo de bien inmueble con DAVINSON MORENO MURILLO. El artículo 127 de la Constitución dispone:
ARTICULO 127. Los servidores públicos no podrán celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las excepciones legales. (…) Para la configuración de esta causal, el Consejo de Estado señala48: 58.
Siguiendo el derrotero jurisprudencial, para la configuración de la causal autónoma de pérdida de investidura de los concejales prevista en el inciso 1.° del artículo 127 de la Constitución Política, en consonancia con el artículo 8º, numeral 1.°, literal f), de la Ley 80 de 1993, es necesario demostrar los siguientes requisitos: (i) Sujeto activo: que el concejal se encuentre en ejercicio de sus funciones.
(ii) Verbo rector: celebrar un contrato por sí o por interpuesta persona o en representación de otro. (iii) Condiciones de la celebración: que el contrato se haya celebrado con una entidad pública, indistintamente de si pertenece al nivel territorial donde resultó elegido el servidor público49. 48 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Bogotá D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: Germán Eduardo Osorio Cifuentes Referencia: Pérdida de investidura Radicación núm.: 47001 2333 000 2024 00308 01. 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP: Hernando Sánchez Sánchez, sentencia de 16 de abril de 2020, radicado núm.: 54001 2333 000 2019 00091 01. 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 30 Teniendo en cuenta los eventos citados por el demandante, que a su juicio dan lugar a la causal citada, estima la Sala que: - No es cierto que hubo celebración de contrato con entidad pública, en este caso con el municipio de Apartadó por la expedición de la Resolución 015 de 17 de abril de 2024, pues para estar en presencia de un contrato con entidad pública, la Ley 80 de 1993 Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, exige que:
ARTÍCULO 41. - Del perfeccionamiento del contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. (…) Por tanto, para la existencia de un contrato estatal debe concurrir los elementos esenciales, que son: i) el acuerdo en el objeto y la contraprestación, y ii) que conste por escrito; elementos que la Resolución en comento no cumple, pues su naturaleza es de acto administrativo, el cual es definido por el Consejo de Estado50, así: El acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.
En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo: i) constituye una declaración unilateral de voluntad; ii) se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares; iii) se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante»; iv) los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».
Adviértase que, mediante Resolución No. 015 de 2024, hoy revocada por la Resolución 014 del 2025, la administración municipal de Apartadó a través de su Secretaría de Gobierno, de manera unilateral entregó un Quiosco y delegó responsabilidades a la Junta de Acción Comunal del Barrio Obrero, sin mediar un acuerdo o contraprestación para el Municipio.
En consecuencia, no puede considerarse que, en este caso, la JAC del Barrio Obrero representada por el demandado, suscribió contrato con el municipio de Apartadó. 50 Sentencia del 14 de mayo de 2020 Radicación número: 25000-23-42-000-2017-06031-01(5554-18) M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Cfr.- Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección B Consejero ponente: César Palomino Cortés. Bogotá, D. C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 0800-12-33-3000-2014-01126-01(2967-16). 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 31 - De la celebración de contratos con personas privadas que manejen o administren recursos públicos, hay que tener en cuenta que: • La Ley 2166 de 2021 dispone que la junta de acción comunal está «integrada voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa» (Artículo 7º literal a.) y su afiliación se establece así:
ARTÍCULO 19. AFILIACIÓN. Constituye acto de afiliación la inscripción directa en el libro de afiliados o libro virtual de afiliados, previa comprobación de requisitos, hecho que se oficializará con la firma o huella del peticionario. En caso de ser presencial o con la expedición de la respectiva constancia del sistema electrónico, previa aceptación de las cláusulas y condiciones establecidas para el efecto y la respectiva verificación de los requisitos habilitantes para ser afiliado.
También procederá la inscripción mediante solicitud escrita y radicada con la firma de recibido por el secretario del organismo u órgano interno que los estatutos determinen o, en su defecto, ante la personería local o la entidad pública que ejerce inspección, control y vigilancia, previo cumplimiento de los requisitos estatutarios y legales.
(…) Obsérvese, que la inscripción no constituye un contrato celebrado con la JAC, más bien se trata de una formalidad para hacer parte de ésta y adquirir el compromiso de aunar sus esfuerzos con los otros residentes inscritos, para cumplir los objetivos. • La celebración del referido contrato de arrendamiento, tampoco configura la causal, pues revisada la minuta anexa a la demanda, se observa que es un contrato suscrito con el señor DAVINSON MORENO MURILLO, particular del que no se acredita que administra recursos públicos, y que tampoco habría lugar a considerarlo, por la destinación del bien arrendado contenido en la cláusula segunda, que dice: «El señor DAVINSON MORENO MURILLO, utilizará el bien objeto de convenio, para desarrollo exclusivo de venta de bebidas…»51.
Por consiguiente, no se acredita la incursión de los supuestos fácticos consagrados en el artículo 127 de la Constitución, por parte del concejal demandado. Ni siquiera se prueba con claridad la titularidad del Quiosco en cabeza del municipio de Apartadó, pues con los medios probatorios allegados ello queda en duda, ya que el certificado presentado por el ente territorial corresponde a un lote cuya dirección (LOTE NUMERO SEIS INSTITUCIONAL CUATRO (4I) #CALLE 103 LOTE NUMERO SEIS INSTITUCIONAL CUATRO (6I4)), no coincide con la ubicación del Quiosco enunciada en la Resolución 015 de 2024 51 007SubsanacionDemanda pág. 24. 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 32 (Quiosco ubicado en la Calle 100 y 102 entre la carrera 87 y 89, Plaza Banderas, Barrio Obrero), que según la JAC ha ejercido posesión en el mismo.
Con todo lo anterior, estima la Sala que no hay pruebas para considerar que el demandado está incurso en alguna de las causales invocadas. Así las cosas, la Sala declarará no probadas las causales de pérdida de investidura endilgadas al concejal OBDULIO HURTADO MORENO, y por ello, se releva del estudio del elemento subjetivo, según lo dispone el artículo 1º de la Ley 1881 de 2018, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 2019. 3.
COSTAS Debido a la naturaleza pública de la acción, no hay lugar a la condena en costas de conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA PLENA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. NEGAR la solicitud de pérdida de investidura del concejal del municipio de Apartadó OBDULIO HURTADO MORENO, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. NO CONDENAR en costas.
TERCERO. Ejecutoriada esta sentencia archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se estudió y aprobó en Sala, Acta N° 026 LOS MAGISTRADOS, (Firmada electrónicamente) JULIANA NANCLARES MARQUEZ 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 33 (Firmada electrónicamente) LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO (Ausente con permiso) SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO (Firmada electrónicamente) VANNESA ALEJANDRA PÉREZ ROSALES (Firmada electrónicamente) CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ (Ausente con excusa) ANGY CARELI PLATA ÁLVAREZ (Ausente con permiso) RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO (Firmada electrónicamente) LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA (Firmada electrónicamente) DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS (Firmada electrónicamente) MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA (Firmada electrónicamente) JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ (Firmada electrónicamente) CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI (Ausente con permiso) GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDIA (Ausente con excusa) SUSANA NELLY ACOSTA PRADA (Firmada electrónicamente) JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 34 (Firmada electrónicamente) JORGE LEÓN ARANGO FRANCO (Firmada electrónicamente) JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL (Firmada electrónicamente) JAIVER CAMARGO ARTEAGA (Firmada electrónicamente) ÁLVARO CRUZ RIAÑO (Firmada electrónicamente) VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN (Firmada electrónicamente) BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ (Firmada electrónicamente) MARTHA CECILIA MADRID ROLDÁN (Firmada electrónicamente) HIRINA DEL ROSARIO MEZA RHÉNALS (Ausente con excusa) DANIEL MONTERO BETANCUR Firmado Por: Juliana Nanclares Marquez Magistrada 018 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Alvaro Cruz Riaño Magistrado Despacho 001 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 35 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Martha Nury Velasquez Bedoya Magistrada Oral Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia John Jairo Alzate Lopez Magistrado Mixto 005 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Jairo Jimenez Aristizabal Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Sala 006 Contencioso Admsección 1 Tribunal Administrativo De Antioquia - Antioquia Beatriz Elena Jaramillo Muñoz Magistrado Mixto 008 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Liliana Patricia Navarro Giraldo Magistrada Tribunal Administrativo De Antioquia Jorge Leon Arango Franco Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Sala 014 Contencioso Admsección 1 Tribunal Administrativo De Antioquia - Antioquia Vannesa Alejandra Perez Rosales 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 36 Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Despacho 016 Tribunal Administrativo De Antioquia Martha Cecilia Madrid Roldan Magistrada Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Carlos Cristopher Viveros Echeverri Magistrado 021 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Veronica Gutierrez Tobon Magistrada 009 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Carlos Enrique Pinzon Muñoz Magistrado 011 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Luz Myriam Sanchez Arboleda Magistrada 023 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Dohor Edwin Varon Vivas Magistrado 020 Tribunal Administrativo De Antioquia 05001 23 33 000 2025 00773 00 Sentencia 37 Juan Gabriel Villamarin Martinez Magistrado 024 Tribunal Administrativo De Antioquia - Antioquia Jaiver Camargo Arteaga Magistrado Oral 007 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Hirina Del Rosario Meza Rhenals Magistrada 019 Tribunal Administrativo De Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: b237a4ae3d718afb2bd19f5078662925f28345836966786d3f7698a904 356332 Documento generado en 11/08/2025 03:56:20 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica