TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 28 de agosto de 2025 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86001 3333 001 2022 00264 01 Demandante: Magda Alejandra Ruíz Demandados: Nación - Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – departamento del Putumayo – Fiduprevisora S.A. Tema: Sanción moratoria docente por retardo en pago de cesantías parcial Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el departamento del Putumayo contra la sentencia del 26 de septiembre de 2024, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, que resolvió:
PRIMERO: Declarar constituido el acto ficto presunto negativo derivado de la falta de contestación del derecho de petición de fecha 12 de mayo de 2022 elevado ante las demandadas, conforme lo considerado en esta providencia.
SEGUNDO: INAPLICAR por ilegal el Decreto 2831 de 2005, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: DECLARAR la nulidad del acto ficto presunto negativo derivado de la falta de contestación del derecho de petición de fecha 12 de mayo de 2022 elevado ante las demandadas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Como restablecimiento del derecho, se condena al Departamento del Putumayo, al reconocimiento y pago en favor de la parte demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por ochenta y dos (82) días de mora causados entre el 7 de octubre al 27 de diciembre de 2020, los cuales se liquidarán con base en la asignación básica devengada por la parte demandante para el año 2020, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: la suma total causada por sanción moratoria se ajustará en su valor, tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, conforme lo dispone el artículo 187 de la ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente en que cesó la causación Radicado: 86 001 3333 001 2022 00264 01 Demandante: Magda Alejandra Ruíz de la sanción moratoria, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. (…) II.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Magda Alejandra Ruíz pidió la nulidad del acto ficto negativo del 12 de mayo de 2022, relacionado con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente a 108 días de sanción moratoria, porque no se realizó el pago oportuno del valor de las cesantías reconocidas mediante resolución No. 1618 del 30 de junio de 2020. También solicitó que los valores reconocidos sean debidamente indexados y, además, que se liquidaran intereses moratorios.
De igual manera, pidió que se condenara en costas a la demandada y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA. (Samai, índice 00004, primera instancia). 2. Hechos jurídicamente relevantes La señora Magda Alejandra Ruíz se desempeña como docente y el 4 de junio de 2020 solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales.
La Secretaría de Educación del Putumayo, mediante resolución No. 1618 del 30 de junio de 2020, reconoció la prestación solicitada y ordenó a la Fiduprevisora realizar el pago, el cual se efectuó el 28 de diciembre de 2020. El 12 de mayo de 2022, la demandante pidió al departamento del Putumayo y a la Fiduprevisora el reconocimiento y pago de 106 días de mora en el pago de las cesantías parciales.
Las entidades no dieron respuesta oportuna, razón por la cual se configuraron los actos administrativos fictos demandados. Finalmente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo. (Samai, índice 00004, primera instancia). 3. Concepto de violación Luego de hacer referencia a las leyes 91 de 1989, 244 de 1995 y 1071de 2006, que regulan el régimen prestacional de los docentes, la parte actora consideró que la entidad competente para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Precisado lo anterior, sostuvo que, de acuerdo a lo establecido en la Ley 1071 de 2006, el término que las entidades tienen para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria es de 70 días hábiles, discriminados así: 15 días para la expedición del acto administrativo, 10 días de ejecutoria a partir de la notificación de la decisión y 45 días para efectuar el respectivo pago.
Radicado: 86 001 3333 001 2022 00264 01 Demandante: Magda Alejandra Ruíz Por último, se refirió a la suspensión de términos de prescripción y caducidad prevista en el artículo 1° del Decreto 564 de 2000. (Samai, índice 00004, primera instancia). 4. Contestación de la demanda 4.1. Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio La apoderada judicial de FOMAG, luego de pronunciarse frente a las pretensiones, condenas y hechos de la demanda, señaló que, conforme con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la sanción por mora que se haya causado deberá ser asumida en su totalidad por el ente territorial, toda vez que no existe una partida presupuestal en el FOMAG destinada a asumir el pago de la sanción por mora.
Manifestó que, de encontrar probado que le asiste derecho a la parte demandante del reconocimiento y pago de la sanción moratoria, no es procedente el reconocimiento de la indexación de las condenas, según lo determinó el precedente jurisprudencial. Propuso las excepciones de mérito que denominó: «compensación», «improcedencia de la indexación de las condenas», «condena en costas».
(Samai, índice 00009, documento 11_primera instancia). 4.2. Departamento del Putumayo El apoderado judicial del departamento del Putumayo, luego de pronunciarse sobre las pretensiones y hechos de la demanda, precisó que no está legitimado para actuar porque no es la entidad a quien le corresponde el pago de la prestación reclamada, en la medida en que solo sirve de instrumento para dar trámite al reconocimiento de las prestaciones a cargo del FOMAG.
Que, en todo caso, reconoció y liquidó las cesantías mediante resolución No. 1618 del 30 de junio de 2022, y que la mora se produjo por el pago no pago oportuno de FOMAG. Propuso las excepciones que denominó: «falta de legitimación en la causa por pasiva», y «cobro de lo no debido», «culpa exclusiva de la fiduprevisora como vocera del patrimonio autónomo», «genérica».
Finalmente, solicitó declarar probadas las excepciones propuestas, y dar por terminado el proceso frente a la entidad, (Samai, índice 00010 documento 16_primera instancia). 5. La decisión apelada El Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 26 de septiembre de 2024, anuló el acto administrativo ficto, porque la demandante sí tiene derecho a la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006.
A juicio del a quo, se comprobó que el departamento del Putumayo incurrió en mora injustificada en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías. Por lo tanto, lo condenó a reconocer y pagar al demandante 82 día de mora en el pago de las cesantías, por el periodo de mora comprendido desde el 7 de octubre al 27 de diciembre de 2020, con base en la asignación básica devengada en 2020, año en el que se causó la mora.
Denegó otras pretensiones y no impuso costas (Samai, índice 00024, primera instancia). 6. El recurso de apelación Inconforme con la decisión, el departamento del Putumayo apeló. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se exonerara de responsabilidad al ente territorial. Para Radicado: 86 001 3333 001 2022 00264 01 Demandante: Magda Alejandra Ruíz el efecto, sostuvo que la solicitud del pago de cesantías fue radicada el día 04/06/2020, la secretaría de educación profirió la resolución No. 1618 del 30/06/2020, FOMAG pagó el 28/12/2020, es decir, que el acto administrativo fue emitido dentro del término, esto es, el 30/06/2020 y que, por lo tanto, no es responsable del pago de la sanción por mora.
Finalmente, sostuvo que no se encuentra legitimado para actuar de acuerdo con el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, que modificó el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, porque las sanciones moratorias generadas antes de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no por el ente territorial.
(Samai, índice 00027, primera instancia). 7. Trámite en segunda instancia El Tribunal Administrativo del Putumayo, mediante auto del 3 de marzo de 2025, admitió el recurso de apelación presentado (Samai índice 00006 primera instancia). El FOMAG se pronunció sobre el recurso de apelación interpuesto por el departamento. Señaló que el a quo desconoció las disposiciones de las Leyes 244 de 1995, 1071 de 2006 y 1955 de 2019, por dos razones: (i) el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías, parciales o definitivas, corresponde tanto a la Secretaría de Educación como al FOMAG, y (ii) como la mora se produjo después del 31 de diciembre de 2019, no es posible que la sanción sea reconocida por el Fondo.
(Samai índice 00036 documento 57_ primera instancia). La parte demandante y el agente del ministerio público guardaron silencio frente al recurso de apelación. (Samai índice 00013 segunda instancia). III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, la Sala debe determinar: i) si el departamento del Putumayo es responsable del pago de la sanción por mora, a pesar de haber expedido en tiempo el acto administrativo de reconocimiento y ii) si el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 resulta aplicable al caso concreto.
La Sala anticipa que departamento del Putumayo sí es responsable del pago de la sanción moratoria porque si bien expidió en tiempo el acto de reconocimiento, lo cierto es que lo notificó de manera extemporánea. Además, el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 no es aplicable, por cuanto la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria fue presentada antes de su entrada en vigor.
En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. Para llegar a esa conclusión, la Sala desarrollará los siguientes aspectos: i) sobre la sanción moratoria de los docentes (responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019), y ii) análisis del caso concreto. 3. Sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 La Sala comienza por decir que la controversia suscitada sobre si los docentes tienen o no derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas fue superada por la Sección Segunda Radicado: 86 001 3333 001 2022 00264 01 Demandante: Magda Alejandra Ruíz del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 20181.
En esa sentencia se determinó que, al docente oficial, al tratarse de un servidor público, le son aplicables las leyes 244 de 1995 y 1071 de 20062 en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. Respecto al responsable del pago de la sanción moratoria por el retraso en el desembolso de las cesantías, se precisa que, antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, dicha responsabilidad recaía sobre el FOMAG.
Sin embargo, con la expedición de la Ley 1955 de 2019, también se asignó responsabilidad en el pago a las entidades territoriales. Esto implica que, para las solicitudes presentadas durante la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (desde el 25 de mayo de 2019), es necesario verificar, en cada caso concreto, cuál fue la entidad responsable de la mora durante el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías.
Ahora bien, como la Ley 1955 de 2019 no establece términos especiales para el reconocimiento y pago de las cesantías, para poder determinar la entidad responsable de la sanción moratoria es necesario observar los plazos establecidos en el Decreto 1272 de 20183, que estipuló como pasos principales del trámite para el reconocimiento y pago de las cesantías los siguientes: 1.
Radicación, elaboración y notificación del acto administrativo4: la Secretaría de Educación, una vez recibe la solicitud completa de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas a cargo del FOMAG, cuenta con 15 días hábiles para expedir y notificar el acto administrativo definitivo. 2. Ejecutoria5: el acto administrativo definitivo será debidamente ejecutoriado en el término de 10 días hábiles (arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011), contados a partir del día siguiente a la notificación de la resolución. 1 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). 2 Artículo 4°.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. 3 “Por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones”. 4 Artículo 2.4.4.2.3.2.22.
Término para resolver las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Las solicitudes correspondientes a reconocimientos de cesantías parciales o definitivas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario. 5 Ley 1437 de 2011.
Artículo 76. oportunidad y presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez.
(…) Artículo 87. Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos. 3.
Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos. Radicado: 86 001 3333 001 2022 00264 01 Demandante: Magda Alejandra Ruíz 3. Remisión del acto administrativo6: notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo, la secretaria de educación debe remitirlo de manera inmediata a la sociedad fiduciaria a través de la plataforma dispuesta para ese fin. 4.
Pago7: Fiduprevisora S.A. realizará el pago del reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto administrativo definitivo. 4. Análisis del caso concreto Como primer cargo de apelación, el departamento del Putumayo alegó que el juez de primera instancia no tuvo en cuenta que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías se expidió dentro del término legal y que, por lo tanto, no es responsable del pago de la sanción moratoria.
Al respecto, la Sala precisa que el artículo 2.4.4.2.3.2.22. del Decreto 1272 de 2018 establece que las solicitudes correspondientes a reconocimientos de cesantías parciales o definitivas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario.
Por su parte, el artículo 66 y siguientes del CPACA establecen el deber de notificación de los actos administrativos de carácter particular. A partir de la interpretación de estas normas, la Sala ha entendido que los 15 días hábiles no solo incluyen la expedición del acto, sino la notificación, pues solo de esa manera el acto produce efectos legales y resulta oponible al interesado.
En el caso concreto, la solicitud de reconocimiento de las cesantías parciales fue presentada el 4 de junio de 2020. El plazo de 15 días hábiles previsto en la norma finalizó el 30 de junio de 2020. La Secretaría de Educación del Putumayo expidió Resolución No. 1618 el 30 de junio de 2020. Sin embargo, la notificación se practicó el 9 de diciembre de 2020, cuando el plazo de los 15 días hábiles ya había vencido.
Por lo tanto, no es cierto que ente territorial hubiese cumplido con el deber de expedir y notificar el acto de reconocimiento en el término previsto en la ley. Ahora bien, en cuanto al segundo cargo, relacionado con que el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 estableció que las sanciones moratorias generadas antes de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no por el ente territorial, la Sala precisa que la demandante presentó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas el 4 de junio de 2020.
Esto significa que la norma aplicable al caso es la Ley 1955 de 2019 y no la Ley 2294 de 2023, pues esta última entró en vigor el 19 de mayo de 2023, es decir, con posterioridad al inicio de la actuación administrativa del demandante. En virtud del principio de irretroactividad8 de la ley, las disposiciones normativas rigen hacia el futuro, salvo que expresamente se disponga lo contrario, lo que no ocurre en este caso. 4.
Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos. 5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo. 6 Artículo 2.4.4.2.3.2.26. Remisión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías.
Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir este acto administrativo inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin. 7 Artículo 2.4.4.2.3.2.27.
Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria deberá efectuar los pagos correspondientes. 8 Ver sentencia del 4 de julio de 2024. Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Radicado: 25-000-23- 42-000-2022-00010-01 (1876-2024). Radicado: 86 001 3333 001 2022 00264 01 Demandante: Magda Alejandra Ruíz Siendo así, el marco normativo aplicable es el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que asigna a las entidades territoriales la responsabilidad en el pago de las cesantías cuando la demora en su desembolso sea atribuible a su gestión. Por las anteriores razones, no prospera ninguno de los cargos de apelación y, por lo tanto, se confirmará la sentencia apelada. 5.
Poder La apoderada del departamento del Putumayo renunció al poder conferido y comunicó dicha renuncia a su poderdante, vía correo electrónico (Samai índice 00014). Como se cumplen los requisitos legales (artículo 76 CGP), el Despacho la aceptará. Por otra parte, se advierte que el Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio otorgó nuevo poder (Samai índice 00036 documento 56_ primera instancia).
El Despacho encuentra que se cumplen los requisitos legales (artículo 74 CGP) y, por lo tanto, se hará el respectivo reconocimiento. 6. Costas Conforme con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas al departamento del Putumayo, porque el recurso de apelación no prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV.
FALLA 1 Confirmar la sentencia del 26 de septiembre de 2024, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, por las razones expuestas. 2. Condenar en costas al departamento del Putumayo, de conformidad con la parte motiva. 3. Aceptar la renuncia presentada por la abogada Indira Lizeth Rodríguez Gilón, C.C. 1.128.281.278 de Medellín, titular de la Tarjeta Profesional No. 237.028 como apoderada del departamento del Putumayo, en los términos del artículo 76 CGP. 4.
Reconocer al abogado Diego Stivens Barreto Bejarano C.C. 1.032.362.658 de Bogotá D.C. titular de la Tarjeta Profesional No. 294.653 del C.S. de la J. como apoderado de la Nación Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en los términos del poder conferido. 5. Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Radicado: 86 001 3333 001 2022 00264 01 Demandante: Magda Alejandra Ruíz MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.