Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-007-2019-00083-04 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala de Decisión Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Sentencia de Segunda Instancia Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Betancur Patiño, Jhon Fabio Ocampo Ocampo y Adriana María Londoño Morales.
Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación. Radicación: 17-001-33-39-007-2019-00083-04 Acto judicial: Sentencia 124 Manizales, cuatro (04) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Proyecto discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión de la presente fecha. Asunto §01. Síntesis: Los demandantes pretenden el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial debido a la expedición del Decreto 0382 de 2013 y la reliquidación de las prestaciones causadas desde el 1 de enero de 2013.
La sentencia de primera instancia accedió parcialmente a las pretensiones, decretó la prescripción parcial de los periodos reclamados y negó la condena en costas. La parte demandada apeló teniendo en cuenta que el legislador cuenta con discrecionalidad para determinar qué factores salariales deben ser tenidos en cuenta como base para la liquidación de prestaciones sociales o demás conceptos laborales.
La Sala no accede a la apelación, y confirma la sentencia de primera instancia. §02. Procede la Sala del Tribunal Administrativo de Caldas a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia dictada el 26 de agosto de 2024 proferida por la Señoría del Juzgado 404 Transitorio Administrativo del Circuito de Manizales, en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesto por Jhon Fabio Ocampo Ocampo, Carlos Alberto Betancur Patiño y Adriana María Londoño Morales, en contra de la Fiscalía General de la Nación. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1. §03. Se pretende la nulidad de los actos administrativos: 1 Expediente digital /3ED_002DEMANDAPDF(.pdf) NroActua11/SAMAI / Actuaciones de primera instancia. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-007-2019-00083-04 2 Demandante Respuesta a la petición Solución al recurso Jhon Fabio Ocampo Ocampo Oficio GSA-31100-20480- 1649 de 27 de diciembre de 2018 Resolución 2-0515 de 7 de marzo de 2019 Carlos Alberto Betancur Patiño Oficio GSA-31100-20480- 0175 de 4 de marzo de 2019 Resolución 2-1486 de 12 de junio de 2019 Adriana María Londoño Morales Oficio GSA-31100-20480- 0154 de 27 de febrero de 2019 Resolución 2-1186 de 16 de mayo de 2019. §04.
Al igual que la inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 382 de 2013. §05. A título de restablecimiento del derecho, se ordene el reconocimiento y pago a favor de los demandantes de la bonificación judicial prevista en el Decreto 382 de 2013 como factor salarial y prestacional, para Carlos Alberto Betancur Patiño y Adriana María Londoño Morales desde el 1 de enero de 2013 y para Jhon Fabio Ocampo Ocampo, desde el 16 de febrero de 2016 “…con incidencia en la liquidación de prima de servicios, prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados, y demás prestaciones…” a que tengan derecho en calidad de funcionarios de la Fiscalía General de la Nación. Así como la reliquidación de las prestaciones sociales, cesantías, intereses a las cesantías.
Se realice al futuro dicho reconocimiento, como las costas y agencias en derecho. §06. En los hechos de la demanda se relató: los demandantes se han desempeñado como servidores de la Fiscalía General de la Nación. §07. El Gobierno Nacional expidió el Decreto 0382 de 2013, mediante el cual creó la bonificación judicial para los empleados de Fiscalía General de la Nación, no constitutiva de salario, salvo para “la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”. §08.
Los accionantes por intermedio de apoderado elevaron petición ante la entidad demandada, solicitando el reconocimiento como factor salarial de la “bonificación judicial” que venía devengando en razón a la expedición del Decreto 0382 de 2013, junto con la reliquidación de la totalidad de las prestaciones sociales causadas y devengadas desde la expedición del referido Decreto. §09.
Como normas violadas se señalaron el preámbulo y los artículos 2, 4, 13, 25, 29, 48, 53, 83, 150, 215-9 y 256-7 de la Constitución; 1, 2, 4, 10 y 14 de la Ley 4ª de 1992; 152-7 de la Ley 270 de 1996; 24, 32 y 35 del Decreto Ley 546 de 1971; 9 del Decreto 603 de 1977; 8 del Decreto Ley 244 de 1981; 2 del Decreto 1726 de 1973; 17, 32 y 33 del Decreto Ley 1045 de 1978; 109 del Decreto 1660 de 1978; 4 del Decreto 2916 de 1978; 45 del decreto 1042 de 1978; 127 del Código Sustantivo del Trabajo Decreto 247 de 1997; el Convenio de la OIT 95 de 1949 relativo a la protección del salario que fuera ratificado mediante la Ley 54 de 1962. §10.
Los fundamentos de la violación se basaron en que: (i) La demandada debió aplicar la excepción de inconstitucionalidad -principio de supremacía constitucional- Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-007-2019-00083-04 3 cuando adviertan que un mandato legal va en contra de la norma superior; (ii) La bonificación judicial cumple a cabalidad con los elementos constitutivos del salario dispuestos por la normatividad nacional y apoyados por disposiciones de carácter supra nacional, incluidos en el bloque de constitucionalidad, regulado por el artículo 53 de la Carta Política; y, (iii) El acto administrativo complejo atacado, esta viciado por falta de aplicación, causal que se enlista como una de las tres causales2 que dispone la Jurisprudencia para definir los vicios de nulidad del acto administrativo complejo. 1.2.
La Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones3 §11. La entidad negó las pretensiones, aceptó como ciertos los hechos 1°, 2° y 3°, y negó los demás. §12. Propuso las siguientes excepciones: (i) Constitucionalidad de la restricción del carácter salarial; (ii) Aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal del decreto 382 de 2013;
(iii) Legalidad del fundamento normativo particular; (iv) Cumplimiento de un deber lega; (v) Cobro de lo no debido; (vi) Prescripción de los derechos Laborales; (vii) Buena fe; y, (viii). Genérica 1.3. La sentencia que accedió a las pretensiones4 §13. La Juez 404 Administrativa Transitoria del Circuito de Manizales dictó sentencia de la siguiente manera: “PRIMERO. INAPLICAR para el caso concreto, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad prevista en la Constitución Política, la frase “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud” contenida en el artículo 1º del Decreto 0382 del 06 de marzo de 2013 y demás normas que lo modificaron y reprodujeron en su literalidad la frase inconstitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. DECLARAR PROBADA la excepción denominada PRESCRIPCION DE LOS DERECHOS LABORALES, propuesta por la entidad accionada de conformidad con las consideraciones expuestas.
TERCERO. DECLARAR LA NULIDAD de los actos administrativos expedidos por la Fiscalía General de la Nación que negaron a los demandantes el reconocimiento y pago de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 como factor salarial para todos los efectos legales, así como la reliquidación de sus prestaciones sociales incluyendo dicha bonificación como factor salarial, relacionados a continuación: 2 Constituyen vicios de nulidad del acto administrativo complejo, las siguientes circunstancias: a).
Por falta de aplicación., b). Aplicación indebida y, c). Interpretación errónea. 3 EXPEDIENTE DIGITAL. / 12_ED_12CONTESTACIONDEMAND(.pdf) NroActua 17(.pdf) NroActua 17/SAMAI / Actuaciones de primera instancia. 4 Sentencia 1a. instancia/ 32Sentencia1ai_7M201900083STCCarlos(.pdf) NroActua 28/SAMAI Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-007-2019-00083-04 4 Respecto A Oficio Resolución Jhon Fabio Ocampo Ocampo Oficio GSA-31100-20480- 1649 de 27 de diciembre de 2018 Resolución 2-0515 de 7 de marzo de 2019 Carlos Alberto Betancur Patiño Oficio GSA-31100-20480- 0175 de 4 de marzo de 2019 Resolución 2-1486 de 12 de junio de 2019 Adriana María Londoño Morales Oficio GSA-31100-20480- 0154 de 27 de febrero de 2019 Resolución 2-1186 de 16 de mayo de 2019.
CUARTO. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho CONDENAR a la NACIÓN – FISCALIA GENERAL DE LA NACION, a reconocer, reliquidar y pagar las prestaciones sociales con la integración de las diferencias en los valores recibidos por prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de productividad, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos percibidos, con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, atendiendo al cargo desempeñado, con inclusión de la diferencia por ajuste del IPC, así: CASO N° 1: Para el señor JHON FABIO OCAMPO OCAMPO, identificado con cedula de ciudadanía n° 10.271.797 de Manizales, desde el momento de su vinculación laboral, a saber, el 2 de febrero de 2016, por haber logrado interrumpir el fenómeno de la prescripción trienal.
CASO N° 2: Para el señor CARLOS ALBERTO BETANCUR PATIÑO, identificado con la cedula de ciudadanía n° 75.097.458 de Manizales, desde el momento en que por disposición normativa adquirió el derecho - 13 de abril de 2013, vinculación laboral, pero con efectos fiscales a partir del 25 de febrero de 2016, por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal.
CASO N° 3: Para la señora ADRIANA MARIA LONDOÑO MORALES, identificada con cédula de ciudadanía n° 25.214.611 de Supía (C), desde el momento en que por disposición normativa adquirió el derecho -1° de enero de 2013, pero con efectos fiscales a partir del 20 de febrero de 2016, por haber operado el fenómeno de prescripción trienal. De la misma forma, la mencionada bonificación judicial deberá considerarse salario para la liquidación de todos los emolumentos que sean percibidos por los demandantes mientras se desempeñen como servidores de la NACION-FISCALIA GENERAL DE LA NACION, siempre y cuando el cargo ejerzan sea de aquellos que devenguen tal asignación.
QUINTO: SE ORDENA a la entidad demandada dar cumplimiento al presente fallo en los términos previstos en el articulo 187 (inciso final), en el articulo 192 y en el numeral 4 del articulo 195 de la Ley 1437 de 2011, previniéndose a la parte demandante sobre la carga prevista en el inciso segundo del artículo 192. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-007-2019-00083-04 5 SEXTO: A las sumas que resulten a favor de la demandante en virtud de esta sentencia, se le debe aplicar la formula de la indexación señalada en la parte motiva (artículo 187 del CPACA), y devengan intereses moratorios a partir de su ejecutoria.
OCTAVO: Sin condena en costas. (…)” El juzgado de primera instancia definió los siguientes problemas jurídicos: ¿Cómo se encuentra regulada la bonificación judicial en el Decreto 0382 de 2013? ¿Debe inaplicarse frente al caso concreto la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el articulo 1° del Decreto 382 de 2013 y Decretos que lo modifican? ¿Tienen derecho los demandantes al reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial? Si las respuestas a los anteriores problemas jurídicos es positiva, el Despacho se formula los siguientes problemas jurídicos: ¿Deben reliquidarse la totalidad de factores salariales y prestacionales que devengan los demandantes? ¿Se configuró la prescripción trienal en alguno de los derechos reconocidos? Para ello se abordará (i) el argumento central, conformado por (i.i) la premisa normativa y jurisprudencial, (i.ii) el análisis del caso concreto, (i.iii) conclusión. §14.
El juzgado accedió parcialmente a las pretensiones, al concluir que “…bonificación judicial descrita en el Decreto 382 de 2013, reviste un carácter salarial y tiene incidencia en todos los emolumentos que perciben y han percibido los señores Jhon Fabio Ocampo Ocampo, Carlos Alberto Betancur Patiño y Adriana María Londoño Morales a partir de su reconocimiento, y las anualidades subsiguientes mientras estos sigan desempeñándose al servicio de la Fiscalía General de la Nación, haciendo parte de su asignación mensual, ostentando entonces el carácter permanente de la remuneración, generando con ello la obligación de reliquidar las prestaciones sociales y salariales con base en la totalidad de los salarios devengados”. §15.
Consideró que la bonificación judicial, creada mediante el Decreto 382 de 2013, constituye factor salarial para liquidar las prestaciones sociales percibidas por la parte actora y, por lo tanto, deberá tenerse en cuenta para la liquidación de la bonificación por servicios prestados, la prima de productividad y la prima de servicios. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-007-2019-00083-04 6 §16.
Determinó que el artículo 1° del Decreto 0382 de 2013 contraría los postulados constitucionales sobre derechos laborales, por lo que es conveniente inaplicar la expresión “únicamente”, ello en atención a la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4° de la Constitución Política. En el entendido que la bonificación judicial sí constituye factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, junto con la bonificación por servicios prestados, percibidos por la parte demandante. §17.
De esta manera, se anularon los actos demandados, se inaplicó la frase “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el Decreto 382 de 2013 y las normas que lo modifican y se declaró probada parcialmente la excepción de prescripción frente a los periodos reclamados por los demandantes Carlos Alberto Betancur Patiño y Adriana Maria Londoño Morales anteriores al 25 de febrero de 2016 y 20 de febrero de 2016, respectivamente. §18.
Así como la reliquidación de todas las prestaciones sociales causadas por los demandantes, desde el 20 de febrero de 2016 para Adriana Maria Londoño Morales y desde el 25 de febrero de 2016 para Carlos Alberto Betancur Patiño, por efectos del fenómeno prescriptivo y desde el 02 de febrero de 2016 para Jhon Fabio Ocampo Ocampo. Se negaron las demás pretensiones. 1.4.
La apelación de la demandada para se niegue el carácter de factor salarial de la bonificación judicial5 §19. La demandada consideró incompleto el análisis realizado por el Juzgado, frente a los argumentos esbozados en la contestación de la demanda. Reiteró que el Decreto 382 de 2013 sigue vigente en el ordenamiento jurídico y por ende goza de plena validez, al estarse amparado por el principio de legalidad.
Consideró también, que juzgado realizó una escueta interpretación del concepto jurídico de salario que le da la norma nacional e internacional, desconociendo el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. Agregó que la sentencia olvidó que el Decreto 382 de 2013 no ha sido declarado nulo, guarda especial congruencia y respeto por el mandato constitucional de sostenibilidad fiscal.
Aseguró que se violó el debido proceso de la demandada, al condenarla sin argumentos que especifiquen la vulneración del Decreto 382 de 2013 a las disposiciones legales y constitucionales. 1.5. Actuación de segunda instancia6 §20. Admitida la apelación y dada en traslado, las partes demandantes, demandada el Ministerio público guardaron silencio. 2.
Consideraciones 5Actuaciones de primera instancia / RECIBE MEMORIALES ONLINE / 33_MemorialWeb_Recurso- APELACION382JHON(.pdf) NroActua 33(.pdf) NroActua 33 /SAMAI 6 SAMAI | Proceso Judicial Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-007-2019-00083-04 7 2.1. Competencia §21. Conforme al artículo 153 del CPACA este Tribunal es competente para conocer del presente asunto. 2.4.
Problema Jurídico • ¿Se debe inaplicar la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 0382 de 2013, bajo la premisa de que la bonificación judicial creada para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación debe constituirse como factor salarial para los efectos de la liquidación de las prestaciones sociales? En caso contrario, • ¿El acto administrativo demandado se expidió con sujeción al principio de legalidad, en el entendido de que la bonificación judicial y las prestaciones sociales devengadas por la parte accionante deben pagarse conforme a la interpretación exegética del artículo 1° del Decreto 0382 de 2013? Para resolver el problema jurídico, se plantean los siguientes temas: i. La competencia para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos y las facultades del legislador para determinar los factores salariales. ii.
Creación de la Bonificación judicial para los servidores de la Fiscalía General de la Nación y la naturaleza jurídica de la bonificación judicial en relación con las normas que la regulan. 2.5. Competencia para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y facultades del legislador para determinar los factores salariales §22.
El literal e) numeral 19 del art. 150 de la Constitución Política determina que al legislador y al ejecutivo le corresponde la fijación del régimen salarial de los empleados públicos, los miembros del Congreso y de la fuerza pública. §23. Mediante la sentencia C-133 de 19937, la Corte Constitucional indicó que las normas sobre la fijación del régimen salarial establecidas en el artículo 150 numeral 19 debían regularse mediante la expedición de una Ley Marco, con el fin de establecer los límites y objetivos generales para guiar al ejecutivo.
Bajo ese sentido, le corresponde al ejecutivo dar aplicación de esos criterios al momento de ejercer la función administrativa de reglamentación a través de la expedición de los respectivos decretos que regulan cada materia. 7 C. Const., Sent. C-133, abr.01/1993. M.P Vladimiro Naranjo Mesa. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-007-2019-00083-04 8 §24.
La Corte Constitucional ha sostenido: «[…] La expedición de toda ley marco implica una distribución de poderes y facultades legislativas entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional”, pues la institución de leyes marco, “persigue para determinadas materias, dada su complejidad y constante evolución, la colaboración de Legislativo y Ejecutivo, así: el primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación […]»8. §25.
Frente al alcance del art. 150 Constitucional, ha indicado: «[…] Lo característico de la figura contemplada por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución Política, es la distribución de competencias, en fases distintas, en lo referente a la regulación de las materias que la norma enuncia: mientras el Congreso, mediante ley, señala reglas y criterios generales, el Ejecutivo los desarrolla en concreto, en ejercicio de una función típicamente administrativa […]»9. §26.
Bajo el mandato del artículo 150 de la Constitución Política, el legislador expidió la L.4/1992 (Ley Marco), mediante la cual determinó las normas, objetivos y criterios que debía adoptar el ejecutivo para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso, Fuerza Pública, Rama Judicial, Ministerio Público, Fiscalía General de la Nación, Organización Electoral y la Contraloría General de la República: «El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional»10. §27.
Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el art. 1 de la L. 4/1992, el legislador determinó que el Gobierno Nacional tendría en cuenta el siguiente objetivo y criterio: «a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.
En ningún caso podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales»11. §28. En cuanto al sistema salarial de los servidores públicos, el artículo 3 establece los siguientes elementos: I) Estructura de los empleos de conformidad con las funciones que se deban desarrollar; II) la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos. §29.
En los artículos 14 y 15 se materializa el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial. La necesidad de positivizar su régimen obedeció al intento para mejorar sus ingresos respecto a los demás servidores de la otras Ramas del Poder. «[…] Artículo 14: El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de 8 Ibidem. 9 C. Const., Sent.
C-608, ago.23/1996. M.P José Gregorio Hernández Galindo. 10 Artículo 1. 11 Artículo 2. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-007-2019-00083-04 9 Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993. Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. Artículo 15: Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere.
El Gobierno podrá fijar la misma prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública. […]». §30. Sobre el alcance de estos artículos, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca ha sostenido: «[…] Sobre los antecedentes legislativos de la Ley 4ª de 1992, en lo que concierne al régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, la sentencia C- 244 de 2013, ilustra de manera clara, como en la exposición de motivos que dio origen a los citados artículos, se manifestó que la finalidad de la norma era lograr la nivelación salarial de los servidores públicos de la Rama Judicial, en la medida que existía una incoherencia “externa” respecto a la remuneración de las demás Ramas del Poder Público, e “interna”, relacionada con la desproporción salarial imperante en la pirámide salarial de los Magistrados de las Cortes de cierre, los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes y, aún más significativa respecto del resto de jueces unipersonales del país y empleados judiciales, lo cual desencadenaba en un desconocimiento del principio de equidad.
Así mismo, señaló que la política salarial consagrada en las normas de la Ley 4ª de 1992, pese a tener como finalidad la nivelación salarial de la Rama Judicial, también había originado controversias y vacíos legales que a su vez han suscitado litigios constitucionales y administrativos, como quiera que el legislador no quiso que los beneficios concedidos en los artículos 14 y 15 ibídem, fueran considerados como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de sus destinatarios, con el fin de evitar una desmesurada carga prestacional y de mantener un cierto equilibrio fiscal.
Igualmente, el Alto tribunal Constitucional reconoció, “…que el esfuerzo de reajuste de ingreso, aunque iba dirigido a todos los jueces, se concentró particularmente en los dos primeros niveles de la jerarquía funcional y nunca llegó a cubrir, en su implementación, al resto de los jueces colombianos…” […]»12. 2.6. De la expresión de inconstitucionalidad 12 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca., Sentencia no. 209 del 13 de diciembre de 2023.
Radicación 76001-33-33-012-2020-00178-02 M.P Diego León Gómez Martínez. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-007-2019-00083-04 10 §31. El control constitucional tiene su origen en el artículo 4 de la Constitución Política que indica; “La Constitución es norma de normas. En todo caso incompatibilidad entre la Constitución y la Ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”. §32.
En desarrollo de esta norma, la jurisprudencia constitucional ha definido que “es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten ua clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”13 §33.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes y no anulan o restan validez de manera definitiva a la norma exceptuada. §34.
La Corte Constitucional mediante Sentencia T-681 de 2016 precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “(i). La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…)”14 (ii). La regla formalmente valida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción publica de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso15, o, (iii).
En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental16. En otras palabras, ´puede ocurrir también que se este en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales17 13 Sentencia SU-132 de 2013. 14 Cita e cita: Sentencia T-103 de 2010. 15 Cita de cita: En sentencia T-669 de 1996 se desarrolló esta hipótesis, fijando que “en tales eventos, el funcionario judicial está obligado a aplicar la excepción de inconstitucionalidad, pues la Constitución es norma de normas (CP art. 4º) o, en caso de que no lo considere pertinente, debe mostrar de manera suficiente que la disposición que, dada la situación del caso concreto, pretende aplicar tiene en realidad un contenido normativo en parte diferente a la norma declarada inexequible, por lo cual puede seguirse considerando constitucional.
Si el funcionario aplica la norma y no justifica su distanciamiento frente al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre el mismo tema, estaríamos en presencia de una vía de hecho, pues el funcionario judicial decide aplicar caprichosamente de preferencia las disposiciones legales a las normas constitucionales, en contravía de expresos pronunciamientos sobre el punto del tribunal constitucional, máximo intérprete y guardián de la Carta (CP arts. 4º, 241 y 243).” 16 Cita de cita: Sentencia T-103 de 2010. 17 Cita de cita: Sentencia T-331 de 2014.
En este mismo sentido, ver sentencia C-803 de 2006. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-007-2019-00083-04 11 §35. Respecto de la excepción de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado en sentencia del 16 de febrero de 2017, mencionó: “En este punto, los reiterados pronunciamientos de la Corte al respecto permiten concluir que la excepción de inconstitucionalidad como facultad y deber de los operadores jurídicos, se refiere al fenómeno de la aplicación de las normas de inferior jerarquía en casos concretos, cuando estas resultan incompatibles, a propósito de dichos casos, con las normas constitucionales.
En este orden, la supremacía constitucional que se deriva del artículo 4° de la Carta, hace referencia a las normas constitucionales en juego en un caso concreto de una o varias personas, en el cual la aplicación de normas legales o de inferior jerarquía implicaría ir en contra de aquellas constitucionales que también amparan a dicha persona o grupo de personas.
En consecuencia, los principios constitucionales en juego en este contexto son en la mayoría de las ocasiones los relativos a los derechos. (…). Lo que resulta relevante en este aspecto es entender las distintas competencias que se otorgan en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, y en virtud del control abstracto de constitucionalidad.
La primera se implementa en el contexto de la vulneración de los principios constitucionales en casos concretos, y por ello suele referirse a la garantía de derechos fundamentales cuando estos se ven amenazados por la aplicación concreta de una norma de rango legal o reglamentario, y su ejercicio esta en cabeza de todos los operadores jurídicos de nuestro sistema jurídico.
Y la segunda, es exclusiva de los jueces de control de constitucionalidad y tiene el alcance de declarar de manera definitiva la permanencia o la salida de una norma del ordenamiento jurídico”. 2.7. Creación de la Bonificación Judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación. §36. El literal e), numeral 19 del articulo 150 de la Constitución Política asignó al Congreso de la Republica “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”. §37.
Con fundamento en ello fue expedida la Ley 4ª de 1992, la cual, en sus artículos 1° y 2° asignó al Gobierno Nacional, diseñar y fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo los de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, respecto de los derechos adquiridos y prohibición de desmejora de los salarios y prestaciones sociales. §38.
Sobre el objeto trazado por el Legislador con la expedición de la Ley 4ª de 1992, la Corte Constitucional en sentencia C-244 de 2013, al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad del articulo 15 de la mencionada ley, señaló: “(…) en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-007-2019-00083-04 12 muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país (…)” §39.
Ahora en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la Republica expidió el Decreto 382 de 6 de marzo de 2013 “por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2013, en los siguientes términos: “…ARTÍCULO 1.
Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio (…)” ARTÍCULO 2º. Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio.
ARTÍCULO 3. Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10º de la Ley 4a de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.
ARTÍCULO 4. El Departamento Administrativo de la Función Pública es el órgano competente para conceptuar en materia salarial y prestacional. Ningún otro órgano puede arrogarse esta competencia.” §40. La expedición del Decreto 382 de 2013 se originó a raíz del cese de actividades promovido por los funcionarios de la Rama Judicial y empleados de la Fiscalía General de la Nación, que tenia por objeto la materialización de la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del articulo 14 de la Ley 4ª de 1992, y que culminó con la suscripción del Acta de Acuerdo del 6 de noviembre de 2012, concertando como compromiso “Reconocer el Derecho de los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad.” Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-007-2019-00083-04 13 §41.
La bonificación judicial con fundamento en la Ley 4 de 1992, pretendía una nivelación o reclasificación con sentido de equidad del sistema de remuneración de los funcionarios y empleados, entre los que se encuentran los de la Fiscalía General de la Nación, conforme lo previsto en el parágrafo del artículo 14. §42. El sustento normativo del carácter salarial de la bonificación judicial se encuentra en el articulo 14 de la Ley 50 de 1990 que contempló que “constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”. §43.
El Honorable Consejo de Estado, indica “…para que una erogación se califique como salario debe: (i) ser una suma que habitual y periódicamente recibe el empleado; (ii). Remunerar de forma directa y onerosa la prestación de un servicio; (iii). Constituir un ingreso personal del trabajador en su patrimonio; y (iv) ser de carácter retributivo por a labor desarrollada; es decir, que se origine en el marco de una relación laboral (…)18. §44.
En este orden de ideas, es preciso destacar que a través de la Ley 54 de 1962 se adoptó, entre otras, el Convenio 95 del 8 de junio de 1949 adoptado en Ginebra en la reunión 32 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, que definió el salarial así: “(…) el termino salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método del cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este ultimo haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar”. §45.
Con todo lo anterior, al ser claro que la bonificación judicial creada con el Decreto 0382 de 2013 reúne todos los requisitos que la legislación colombiana ha establecido para el concepto de salario, esto es, que involucra un pago habitual y periódico en contraprestación a los servicios prestados por los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, no puede existir motivo alguno para desconocer su carácter salarial.
Aceptar lo contrario sería desatender los principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los limites protectores señalados en el articulo 53 de la Constitución Política. §46. Sobre el carácter salarial de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 para los servidores de la Rama Judicial, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 6 de abril de 2022 indicó: “Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. 18 de julio de 2019. Radicación: 25000-23-37-000-2012-00011-02 (21026). Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-007-2019-00083-04 14 directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual u no por mera liberalidad del empleador.19 2.3 Hechos debidamente acreditados 20 Jhon Fabio Ocampo Ocampo. §47.
Reclamación administrativa, radicada el 19 de diciembre de 2018. §48. Oficio GSA-31100-20480-1649 de 27 de diciembre de 2018 “por medio del cual se resuelve un derecho de petición”. §49. Recurso de apelación en contra del oficio GSA-31100-20480-1649 de 27 de diciembre de 2018. §50. Resolución 2-0515 de 7 de marzo de 2019 “por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación”. §51.
Resolución 0-0029 de 4 de enero de 2016 “por medio de la cual se efectúa un nombramiento en periodo de prueba de la planta global de la Fiscalía General de la Nación”. §52. Constancia de servicios prestados con fecha de ingreso el 02 de febrero de 2016. §53. Constancia laboral de emolumentos devengados y cancelados al señor JHON FABIO OCAMPO OCAMPO para los años 2016 a 2017.
Carlos Alberto Betancur Patiño. §54. Reclamación administrativa, radicada el 25 de febrero de 2019. §55. Oficio GSA-31100-20480-0175 de 4 de marzo de 2019 “por medio del cual se resuelve un derecho de petición”. §56. Recurso de apelación en contra del oficio GSA-31100-20480-0175 de 4 de marzo de 2019. §57. Resolución 2-1486 de 12 de junio de 2019 “por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación”. §58.
Constancia de servicios prestados con fecha de ingreso el 13 de abril de 2009. Adriana María Londoño Morales. 19 Consejo de Estado. Sala de Conjueces. Sección Segunda. C.P. Carmen María Anaya de Castellanos. Radicado 76001-23-33-000-2018-00414-01 (0470-2020). 20 Actuaciones de primera instancia / EXPEDIENTE DIGITAL / 5_ED_05ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 17(.pdf) NroActua 17 / 13_ED_13ANEXOSCONTESTACION(.xlsx) NroActua 17(.xlsx) NroActua 17 /SAMAI Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-007-2019-00083-04 15 §59.
Reclamación administrativa, radicada el 20 de febrero de 2019 (Reclamación administrativa). §60. Oficio GSA-31100-20480-0154 de 27 de febrero de 2019 “por medio del cual se resuelve un derecho de petición”. §61. Recurso de apelación en contra del oficio GSA-31100-20480-0154 de 27 de febrero de 2019. §62. Resolución 2-1186 de 16 de mayo de 2019 “por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación”. §63.
Resolución 00-214 por medio de la cual se reconoce un auxilio de cesantía parcial. §64. Constancia de servicios prestados con fecha de ingreso el 16 de agosto de 1994. §65. Constancia laboral de emolumentos devengados y cancelados a la señora ADRIANA MARIA LONDOÑO MORALES. 2.7. Del Caso Concreto §66. Los demandantes acreditan su vinculación a la demandada así:21 Demandante Fecha de inicio Estado actual Jhon Fabio Ocampo Ocampo 2 de febrero de 2016 A la fecha Carlos Alberto Betancur Patiño 16 de agosto de 1994 A la fecha Adriana María Londoño Morales 13 de abril de 2009 A la fecha §67.
A los demandantes les cancelaron la bonificación judicial desde el mismo día de su vinculación, pero esta no fue incluida para la liquidación de sus prestaciones. §68. Los demandantes solicitan el reconocimiento como factor salarial de la bonificación judicial para la liquidación de la totalidad de las prestaciones sociales devengadas.
Ello bajo el argumento de que la referida norma desconoce y desborda los parámetros fijados por la Ley 4ª de 1992, y contraria la naturaleza intrínseca de la bonificación judicial, que no es otra que el incremento en la remuneración por labor desempeñada. §69. Por conducto de la normatividad que regula la ley 4ª de 1992, las funciones de ordenación del gasto y pago son descentralizadas, en virtud de la competencia funcional asignada por la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, por tanto, los actos administrativos emitidos por la Fiscalía se apegaron a la norma existente y respetando los derechos al debido proceso, contradicción y doble instancia. Finalmente se sale de sus competencias modificar el régimen salarial de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, la cual es exclusiva del Congreso de la República a la luz del artículo 150, n° 19, literal e) de la Constitución Política y corresponde al Gobierno Nacional su 21 Expediente de primera instancia/ 5_ED_05ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 17(.pdf) NroActua 17/SAMAI.
Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-007-2019-00083-04 16 regulación, es decir fijar los estipendios salariales y prestacionales de esta bonificación judicial. §70. Para la Sala, el argumento del apelante no tiene asidero, en atención a lo previsto, en el articulo 53 de la Constitución Política, esto es que; “La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”. §71.
Por tener la misma naturaleza, la aplicación de la bonificación judicial de los empleados, nacida en la misma lucha sindical de finales del año 2012 y concretada en el acta de 6 de noviembre de 2012, no puede ser distinta por el simple hecho de depender de una secuencia numérica siendo esta la única diferencia, esta frontera debe mirarse como invisible y/o transparente, y no debe ser un obstáculo para negarle el beneficio otorgado en esta sentencia, por un simple cambio de cargo, en atención a que, entre otras, por disposición constitucional, la Rama Judicial en un conjunto conformado por el Consejo Superior de Judicatura, los Juzgados y la Fiscalía General de la Nación. §72.
De conformidad con lo discurrido en la presente providencia, que la competencia de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos se encuentra en primera medida en cabeza del Legislador, esto, a través de leyes marco a las cuales se somete el Gobierno Nacional al momento de ejercer su competencia constitucional en tal campo, lo que significa que, mientras la competencia legislativa recae en el Legislador, la competencia reglamentaria recae en el Ejecutivo. §73.
En ese sentido, la competencia del Ejecutivo encuentra limites en la Constitución Política, los tratados internacionales y la Ley. §74. Por lo expuesto la bonificación judicial creada para los servidores de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación fue concebida como un mecanismo de nivelación salarial en virtud de las directrices trazadas en la Ley 4ª de 1992, al haberse estatuido como un pago mensual, habitual y periódico, dicha prestación reúne las características para ser concebida como parte integral del salario, de ahí que no pueda descartarse el carácter de factor salarial que ostenta frente a la totalidad de las prestaciones sociales devengadas por el accionante, y no solo frente a la obligatoriedad de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión. §75.
La Sala encuentra demostrado que los accionantes percibieron la bonificación judicial desde el 1° de enero de 2013 de manera mensual, periódica y habitual como retribución del servicio prestado, sin que hubiese sido tomada como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, se quebrantó sus garantías constitucionales, y los principios de progresividad y primacía de la realidad sobre las formas. §76.
En consecuencia, a los demandantes le asiste el derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial en su condición de factor salarial, a raíz de la inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el articulo 1° del Decreto 382 de 2013. 3.
Costas Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-007-2019-00083-04 17 §77. De conformidad con lo expuesto por el articulo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de decisión se abstendrá de condenar en costas a esta instancia, como quiera que no observa que esté probada la causación de las mismas. §78.
En efecto, siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Congreso de Estado, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en lo que hubiere incurrido la parte demandante en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho. §79.
Por lo considerado se confirmará en toda la sentencia proferida en primera instancia. §80. Por lo discurrido, la Sala de Decisión del Honorable Tribunal Administrativo de Caldas, administrando Justicia en nombre de la Republica y por autoridad de la Ley; Sentencia PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Manizales del 26 de agosto de 2024, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por los señores CARLOS ALBERTO BETANCUR PATIÑO y ADRIANA MARÍA LONDOÑO MORALES y JHON FABIO OCAMPO OCAMPO contra la NACION- FISCALIA GENERAL DE LA NACION.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones del caso en el aplicativo SAMAI. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES (Con Aclaración) FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN (Ausente con Permiso)