PROCESO DISCIPLINARIO / INDAGACIÓN PRELIMINAR / CAUSALES DE NULIDAD – Síntesis del caso: L.C.O.T. demandó a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA - CORANTIOQUIA solicitando la nulidad de los actos administrativos que le impusieron una sanción disciplinaria de amonestación escrita, alegando que la indagación preliminar excedió el término legal de seis meses establecido por el artículo 150 de la Ley 734 de 2002.
Extracto: [ ] La norma mencionada, dispone que los fines de la sanción disciplinaria son la función preventiva y correctiva, buscando de esa manera, garantizar la efectividad de los principios contemplados del artículo 4 al 21 de la citada ley, y los fines previstos en la Constitución, en la Ley y en los tratados internacionales. [ ] Así pues, una vez ha sido identificado el posible autor de la falta disciplinaria, lo cual se hace dentro de la indagación preliminar o con la queja recibida, el funcionario competente da inicio a la investigación disciplinaria, la que de conformidad con el artículo 153 de la Ley 734 de 2002, tiene como finalidad determinar circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se cometió, determinar si la misma constituye una falta disciplinaria. [ ] Es así, como de estar seguro el funcionario de que la falta se encuentra demostrada y existiendo prueba de la responsabilidad del funcionario, se procederá a formular pliego de cargos, decisión que deberá ser notificada personalmente al procesado o a su apoderado si lo tuviere y en caso de que no se presenten dentro de los cinco días hábiles siguientes a la comunicación, se procederá a designar defensor de oficio que surta la notificación personal; además frente al auto que ordena la formulación de pliego de cargos no procede recurso alguno. [ ] De lo anterior, se puede concluir entonces que dentro de toda la actuación que conlleva un proceso disciplinario, se deben respetar las garantías del debido proceso, de manera que al investigado, procesado o sancionado, le sean respetados todos sus derechos. [ ] La razonabilidad de ese plazo se encuentra establecida, en primer lugar, por el legislador, mediante la definición de los términos procesales.
Por tal razón, la Constitución Política ordena acatarlos de manera estricta. De otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectando el derecho al recurso judicial efectivo y cada uno de los derechos que se pretendan proteger en el proceso y el derecho a la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia, en procura de una solución a sus controversias. […] Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término constituye una violación al derecho al debido proceso, en la medida en que como claramente lo prescribe la norma referida, sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento.
En ese orden de ideas, si bien la regla general es que la administración y los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentre suficiente motivación constitucional para ello. [ ] [ ] Cabe resaltar que si bien transcurrieron más de 6 meses entre el Auto de apertura de indagación preliminar y el Auto de apertura de investigación disciplinaria, ello no vulneró el derecho al debido proceso, en tanto que el operador disciplinario realizó la práctica de las pruebas que consideró pertinentes; aunado al hecho de que luego de que se diera apertura a la investigación disciplinaria ordenó la práctica de otras pruebas con el fin de esclarecer los hechos para, posteriormente, formular pliego de cargos a los disciplinados y correr traslado a los investigados para presentar sus descargos y alegatos de conclusión, es decir, estos siempre se tuvo conocimiento del proceso que se les estaba adelantando, así como del material probatorio decretado y practicado, teniendo la posibilidad de interponer los recursos a que hubiere lugar, o solicitar la información correspondiente.
NOTA DE RELATORÍA: La Sala Séptima del Tribunal revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones del demandante. Consideró que el incumplimiento del término de seis meses en la indagación preliminar no es causal automática de nulidad, conforme a jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional. Se valoró que el proceso disciplinario respetó las garantías legales y constitucionales, y que el investigado tuvo conocimiento y participación activa en todas las etapas del procedimiento disciplinario.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERR Medellín, catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral- Radicado N° 05001 33 33 030 2014 01290 01 Instancia Segunda Sentencia 198 de 2025 Demandante LUIS CARLOS OCHOA TOBÓN Demandado CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA - CORANTIOQUIA- Tema Término de la indagación preliminar no es causal de nulidad del proceso disciplinario.
Si bien transcurrieron más de 6 meses entre el Auto de apertura de indagación preliminar y el Auto de apertura de investigación disciplinaria, ello no vulneró el derecho al debido proceso, en tanto que el operador disciplinario realizó la práctica de las pruebas que consideró pertinentes; aunado al hecho de que luego de que se diera apertura a la investigación disciplinaria ordenó la práctica de otras pruebas con el fin de esclarecer los hechos para, posteriormente, formular pliego de cargos a los disciplinados y correr traslado a los investigados para presentar sus descargos y alegatos de conclusión Decisión Revoca decisión de primera instancia. Procede la Sala Séptima de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, a decidir sobre el recurso de apelación presentado por la parte demandante y demandada, en contra de la sentencia de 15 de enero de 2019, proferida por el Juzgado Treinta Administrativo Oral de Medellín, en donde se concedieron las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos: “PRIMERO. DECLÁRENSE NO PROBADAS LAS EXCEPCIONES denominadas i) Falta de causa para pedir por parte del señor LUIS CARLOS OCHOA TOBÓN, y ii) Legalidad de las actuaciones administrativas atacadas, formuladas por la entidad accionada Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DEL ANTIOQUIA - CORANTIOQUIA-.
SEGUNDO. DECLÁRESE la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Fallo de Primera Instancia del 16 de diciembre de 2013, por el cual se impuso una sanción de amonestación escrita, y en la Providencia del 28 de febrero de 2014, a través de la cual se confirmó el fallo y se ordenó que la amonestación escrita fuera con copia a la hoja de vida.
TERCERO. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA -CORANTIOQUIA-, a pagar al señor LUIS CARLOS OCHOA TÓBON, la suma de CINCO (05) SMLMV por concepto de daño moral, y la suma de DOCE MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS OCHENTA PESOS M/L ($12.244.680), por concepto de daño emergente.
Las sumas adeudadas serán actualizadas acorde con la fórmula jurisprudencial reseñada en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. La presente providencia deberá cumplirse conforme lo indican los artículos 189 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO. De conformidad con el artículo 188 CPACA y en armonía con el Acuerdo 1887 de 2003, SE CONDENA en costas a la PARTE DEMANDADA, las cuales serán liquidadas por la Secretaría del Juzgado, de conformidad con lo previsto en el artículo 366 CGP. Las agencias en derecho se fijan en la suma equivalente a UN MILLÓN SEISCIENTOS TREINTA Y OCHO MIL QUINIENTOS VEINTISÉIS PESOS M/L ($1.638.526), a la ejecutoria de esta providencia, equivalente al 1% del valor de las pretensiones reconocidas en la presente sentencia, y de conformidad con lo establecido en el numeral 3.1.2 del Acuerdo No. 1887 de 2003.
( )”. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda y su objeto. El señor LUIS CARLOS OCHOA TOBÓN, a través de apoderado judicial, acude en demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de carácter laboral, en contra de Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 CORANTIOQUIA, impetrando se declare la nulidad de unos actos administrativos que impusieron una sanción disciplinaria de amonestación escrita.
A título de restablecimiento del derecho solicita el reconocimiento de perjuicios materiales y morales. 2. Los hechos. Como sustento fáctico de las pretensiones, se mencionan los siguientes hechos: Se indica que, mediante auto de 09 de febrero de 2011, se ordenó la indagación preliminar por inconsistencias en la expedición de las Resoluciones No. 130ZF-3856 de 25 de enero de 2010 y ZF 4188 de 04 de noviembre de 2010, relativas a facturación por concepto de tasa retributiva correspondiente a Empresas Públicas de Vegachí S.A. E.S.P, así como los memorandos No. 130ZF-363 del 16 de noviembre de 2010;
No. 150-5945 del 17 de noviembre de 2010, y No. 160-6965 de 24 de noviembre de 2010. Manifiesta que, en la etapa de indagación preliminar, por medio de auto de 09 de febrero de 2011, se ordenó la práctica de pruebas de manera oficiosa, las cuales se practicaron pese a que no fue notificado dicho auto. Afirma que posteriormente a través de 14 de febrero de 2011, luego de practicar pruebas, se abrió investigación disciplinaria en contra de la demandante.
Expone que en la etapa de investigación se ordenó la práctica de pruebas, las que fueron recaudadas, junto con un concepto técnico jurídico del cual no se ordenó correr traslado, vulnerándose el derecho de defensa y el debido proceso. Menciona que, mediante auto de 03 de octubre de 2012, se formuló pliego de cargos en contra del demandante, y luego por auto de 24 de enero de 2013 se declaró la nulidad de lo actuado a partir del pliego de cargos, por haberse omitido decretar el cierre de la investigación. 3.
La actuación procesal y la sentencia de primera instancia. Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 La demanda fue repartida el 29 de agosto de 2014 y admitida por auto del 04 de diciembre de 2014 de ese mismo año por el Juzgado Treinta Administrativo Oral de Medellín. Una vez agotado el término de traslado, y tramitado debidamente el proceso, el Juzgado profirió sentencia el 15 de enero de 2019, donde se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 3.1.
Sentencia de Primera Instancia. En su fallo el Juez de primera instancia, manifestó que, analizado el proceso disciplinario a la luz del debido proceso, observó que, entre el auto de apertura de la indagación preliminar, proferido el 09 de febrero 2011, y el auto de apertura de la investigación disciplinaria que data del 14 de febrero de 2012, transcurrió más de un año, desconociéndose así los términos legales previstos para la etapa de indagación. Al respecto indicó que el artículo 150 de la Ley 734 de 2002, indica que la duración de la indagación preliminar tendrá una duración de 6 meses y culminará con el archivo definitivo o el auto de apertura.
Consideró que el establecimiento de los términos en el proceso disciplinario sancionatorio constituye una garantía para el investigado que su situación disciplinaria no se postergue de manera indefinida, y no se someta su condición a la incertidumbre jurídica. Expuso que, revisado el expediente del proceso disciplinario adelantado en contra del demandante señor Luis Carlos Ochoa Tobón, la indagación preliminar se inició por auto de 9 de febrero de 2011, por lo que el funcionario encargado tenía hasta el 9 de agosto de 2011 para proferir el auto de archivo definitivo o el auto de apertura de la investigación disciplinaria.
Sin embargo, la decisión de apertura de investigación solo se adoptó el día 14 de febrero de 2012, es decir, un año y cinco días después de iniciarse indagación preliminar, por lo que concluyó que en la actuación disciplinaria no se respetaron los términos legalmente previstos para la adopción de las decisiones que debían seguirse. Indicó además que no se observa ninguna situación determinante que justificara la no adopción oportuna de la decisión correspondiente por parte de Corantioquia.
Advirtió que durante casi un año el proceso Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 disciplinario no tuvo ninguna actuación de oficio, puesto que durante la indagación preliminar se practicaron las declaraciones de los señores Jairo Adolfo Arango Londoño y Gabriel Ángel Calle, los días 21 y 25 de febrero de 2011, y posterior a dicha actividad probatorio no se dio ninguna actuación y solo un año después se dispuso la apertura de investigación. Por lo anterior, el juzgado de primera instancia consideró que existió inactividad procesal por parte de la entidad, y es por ello concluyó que los actos administrativos demandados carecen de validez, en tanto en la actuación disciplinaria previa a ellos se inobservaron injustificadamente los términos procesales, desconociéndose el derecho al debido proceso del demandante.
En consecuencia, accedió a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, y accedió al reconocimiento de perjuicios morales por un valor de 5 SMLMV, al daño emergente por los gastos que debió asumir para que su representación fuera ejercida por un profesional en derecho, el que se concedió por un monto de $12.244.680. Finalmente se condenó en costas a la parte demandada.
Por lo expuesto, se concedieron las pretensiones de la demanda. 4. El recurso de apelación. Dentro del término legal, la parte demandada presentó recurso de apelación, en donde manifiesta que la circunstancia de que se hubiera superado en más de 6 meses la etapa de indagación preliminar, no es una causal de nulidad del proceso disciplinario, sobre este aspecto citó jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, indicativos de que el incumplimiento de los términos ante la necesidad de buscar la verdad no es causal de nulidad de los actos con los cuales culmina el proceso disciplinarios, y por ello no implican una vulneración al debido proceso.
Agrega que si bien el término legal de la indagación preliminar disciplinaria es de carácter preclusivo e improrrogable, según lo previsto por el artículo 150 de la Ley 734 de 2002, se trata de una etapa contingente y no necesaria, con la que se buscan ciertos Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 objetivos específicos como son identificar o individualizar el posible autor de la falta, verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si ésta constituye falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de responsabilidad.
Indica que, mediante auto de 9 de febrero de 2011, la corporación Corantioquia, dio inició a la indagación preliminar con motivo del memorando 160-6907 de diciembre 18 de 2011, y que ello ocurrió por las dudas sobre la identificación o individualización del autor, y para determinar la procedencia o no de la investigación. Manifiesta que en el mismo auto se dispuso a practicar como pruebas las tendientes al esclarecimiento de los hechos, por lo que se recibió la declaración juramentada de los señores Jairo Arango Londoño y Gabriel Ángel Calle, y también se solicitó al centro de documentación de la Corporación, el envío de algunos documentos.
Menciona que el auto de indagación preliminar no estaba dirigido a personas concretas, por lo que no era necesario notificar personalmente a nadie, además de que por tratarse de una indagación preliminar sobre sujetos indeterminados no existía obligación de notificar personalmente a nadie. Consideró en relación con la condena por los perjuicios, que la única prueba que exista para acreditar los mismos, es el testimonio de la compañera Lina Marcela Pérez Restrepo, sin que existan otras pruebas adicionales que soporten dicha afirmación, como incapacidades laborales, asistencia a terapia psicológica, por lo que considera que estos perjuicios no se encuentran debidamente acreditados.
Finalmente manifestó que: “Así las cosas, consideramos que la sentencia hace una interpretación errada de las normas que rigen el proceso disciplinario y de la prueba obrante en el proceso, pues en el trámite disciplinario se observaron las normas procesales en debida forma y lo más importante, el disciplinado y ahora demandante siempre tuvo conocimiento y estuvo al tanto de todo lo que estaba ocurriendo en el mismo, obedeciendo la necesidad del obligatorio conocimiento que debía tener el disciplinado de los actos procesales, demostrándose así la aplicación de las plenas garantías del debido proceso en dicho proceso disciplinario.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 ( ) Ahora bien, en el presente caso no es que no haya existido justa causa para que transcurrido el tiempo sin que se avanzara en el proceso, sino y como todos sabemos la carga laboral supera la capacidad de respuesta operativa de todos las entidades del Estado incluyendo la judicial, por lo que un solo operador jurídico en ese momento procesal no era suficiente para el cumplimiento estricto de los términos procesales, con la ventaja de que no se estaba perjudicando de forma alguna a quién sería posteriormente el disciplinado, situación que la entidad ha superado constituyendo un equipo operativo que avance los procesos en términos de oportunidad.”.
II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero 1) objeto de la apelación y competencia del superior, 2) problema jurídico, 3) análisis de la apelación en contra de la decisión de primera instancia. 1.
Objeto de la apelación y competencia del superior. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por disposición expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante y en principio no es posible juzgar o resolver lo que no fue objeto del recurso.
En ese marco la Sala revisará aquellos aspectos que resulten desfavorables al apelante. 2. Problema jurídico. La Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar, si con la expedición de los actos administrativos acusados, la entidad demandada incurrió en violación al derecho al debido proceso, por cuanto, la indagación preliminar se adelantó por fuera del término establecido en la ley, tal como lo consideró el juez de primera instancia. 3.
Marco Jurídico. Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 3.1. La Ley 734 de 2002, por medio de la cual se expidió el Código Disciplinario Único, vigente para el momento de los hechos, determinó que el Estado es el titular de la potestad disciplinaria, otorgándole en su artículo 3° el poder preferente a la Procuraduría General de la Nación. La norma mencionada, dispone que los fines de la sanción disciplinaria son la función preventiva y correctiva, buscando de esa manera, garantizar la efectividad de los principios contemplados del artículo 4 al 21 de la citada ley, y los fines previstos en la Constitución, en la Ley y en los tratados internacionales.
El título V de la Ley 734 de 2002, determinó las faltas, sanciones y los criterios para establecer su clasificación, de la siguiente manera: “Artículo 42. Clasificación de las faltas. Las faltas disciplinarias son: 1. Gravísimas 2. Graves 3. Leves Artículo 43. Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta. Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en este código.
Se determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios: 1. El grado de culpabilidad. 2. La naturaleza esencial del servicio. 3. El grado de perturbación del servicio. 4. La jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución. 5. La trascendencia social de la falta o el perjuicio causado. 6.
Las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, que se apreciarán teniendo en cuenta el cuidado empleado en su preparación, el nivel de aprovechamiento de la confianza depositada en el investigado o de la función, el grado de participación en la comisión de la falta, si fue inducido por un superior a cometerla, o si la cometió en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema, debidamente comprobadas. 7.
Los motivos determinantes del comportamiento. 8. Cuando la falta se realice con la intervención de varias personas, sean particulares o servidores públicos. 9. La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave.” Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 Por su parte, el artículo de la misma norma, contempla la definición de las sanciones en su numeral 1°, de la siguiente manera: “Definición de las sanciones. 1.
La destitución e inhabilidad general implica: a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1°, de la Constitución Política, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera”.
El artículo 143 ibídem, dispuso las causales de nulidad así: “Son causales de nulidad las siguientes: 1. La falta de competencia del funcionario para proferir el fallo. 2. La violación del derecho de defensa del investigado. 3. La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso”. De igual manera, la Ley 734 de 2002, dispone a partir del título IX el procedimiento ordinario para llevar a cabo las investigaciones disciplinarias, y es así como se consagra la denominada indagación preliminar, la que procede en caso de que exista alguna duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria y tiene como finalidad, la de constatar la ocurrencia de la conducta y en ese orden de ideas, establecer si la misma se constituye en una falta o si, por el contrario, se ha actuado dentro de alguna de las causales de exclusión de responsabilidad.
Respecto los términos para adelantar dicha etapa, el artículo 150, dispuso que: “En los demás casos la indagación preliminar tendrá una duración de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura. Cuando se trate de investigaciones por violación a los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, el término de indagación preliminar podrá extenderse a otros seis meses.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 Para el cumplimiento de éste, el funcionario competente hará uso de los medios de prueba legalmente reconocidos y podrá oír en exposición libre al disciplinado para determinar la individualización o identificación de los intervinientes en los hechos investigados.
La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos”. Así pues, una vez ha sido identificado el posible autor de la falta disciplinaria, lo cual se hace dentro de la indagación preliminar o con la queja recibida, el funcionario competente da inicio a la investigación disciplinaria, la que de conformidad con el artículo 153 de la Ley 734 de 2002, tiene como finalidad determinar circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se cometió, determinar si la misma constituye una falta disciplinaria.
El auto que ordena la apertura de la investigación disciplinaria debe ser notificado al investigado, de la cual se dejará constancia en el expediente; además de que dicha etapa cuenta con un término, tal y como lo dispone el artículo 156 ibídem, así: “Término de la investigación disciplinaria. El término de la investigación disciplinaria será de seis meses, contados a partir de la decisión de apertura.
En los procesos que se adelanten por las faltas descritas en el artículo 48, numerales 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11 de este código, la investigación disciplinaria no se podrá exceder de doce meses. Este término podrá aumentarse hasta en una tercera parte, cuando en la misma actuación se investiguen varias faltas o a dos o más inculpados. Vencido el término de la investigación, el funcionario de conocimiento la evaluará y adoptará la decisión de cargos, si se reunieren los requisitos legales para ello o el archivo de las diligencias.
Con todo si hicieren falta pruebas que puedan modificar la situación se prorrogará la investigación hasta por la mitad del término, vencido el cual, si no ha surgido prueba que permita formular cargos, se archivará definitivamente la actuación”. Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 Luego de haberse surtido la etapa de la investigación disciplinaria, viene la evaluación de la misma, la cual se encuentra estipulada en el artículo 161 de la misma, así: “Decisión de evaluación. Cuando se haya recaudado prueba que permita la formulación de cargos, o vencido el término de la investigación, dentro de los quince días siguientes, el funcionario de conocimiento, mediante decisión motivada, evaluará el mérito de las pruebas recaudadas y formulará pliego de cargos contra el investigado u ordenará el archivo de la actuación, según corresponda, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 156”.
Es así, como de estar seguro el funcionario de que la falta se encuentra demostrada y existiendo prueba de la responsabilidad del funcionario, se procederá a formular pliego de cargos, decisión que deberá ser notificada personalmente al procesado o a su apoderado si lo tuviere y en caso de que no se presenten dentro de los cinco días hábiles siguientes a la comunicación, se procederá a designar defensor de oficio que surta la notificación personal; además frente al auto que ordena la formulación de pliego de cargos no procede recurso alguno. Una vez vencida la etapa anteriormente señalada, procede la presentación de descargos, de conformidad con el artículo 166 de la Ley 734 de 2002, el cual dispone que: “Término para presentar descargos.
Notificado el pliego de cargos, el expediente quedará en la Secretaría de la oficina de conocimiento, por el término de diez días, a disposición de los sujetos procesales, quienes podrán aportar y solicitar pruebas. Dentro del mismo término, el investigado o su defensor, podrán presentar sus descargos”. Por su parte el artículo 158 ibídem, señala que una vez surtido el trámite de descargos, se procederá con la práctica de pruebas que hayan sido solicitadas, al respecto dispone el mencionado artículo que: “Término probatorio.
Vencido el término señalado en el artículo anterior, el funcionario ordenará la práctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas, de acuerdo con los criterios de conducencia, pertinencia y necesidad. Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 Además, ordenará de oficio las que considere necesarias.
Las pruebas ordenadas se practicarán en un término no mayor de noventa días. Las pruebas decretadas oportunamente dentro del término probatorio respectivo que no se hubieren practicado o aportado al proceso, se podrán evacuar en los siguientes casos: 1. Cuando hubieran sido solicitadas por el investigado o su apoderado, sin que los mismos tuvieren culpa alguna en su demora y fuere posible su obtención. 2.
Cuando a juicio del investigador, constituyan elemento probatorio fundamental para la determinación de la responsabilidad del investigado o el esclarecimiento de los hechos”. Finalmente, el artículo 169 de la misma disposición normativa, estipula el término para proferir fallo de la siguiente manera: “Término para fallar. Si no hubiere pruebas que practicar, el funcionario de conocimiento proferirá el fallo dentro de los veinte días siguientes al vencimiento del término para presentar descargos, o al del término probatorio, en caso contrario.” De lo anterior, se puede concluir entonces que dentro de toda la actuación que conlleva un proceso disciplinario, se deben respetar las garantías del debido proceso, de manera que al investigado, procesado o sancionado, le sean respetados todos sus derechos. 3.7.
Control Integral de las decisiones administrativas sancionatorias disciplinarias. El Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016, plasmó una nueva línea de interpretación, respecto el control judicial que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto los actos de naturaleza disciplinaria.
En dicha providencia, se explicó que siendo la función disciplinaria una manifestación de la potestad pública sancionatoria, que busca mantener la actividad estatal sujeta a los límites constitucionales y legales, no es dable restringir las facultades de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para el examen de validez sobre las mismas, toda vez que es la única manera en la que se garantiza una tutela judicial efectiva, y un control desde el ámbito legal y constitucional sobre las decisiones en materia del derecho disciplinario Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 que adoptan las autoridades administrativas en uso de la potestad sancionatoria.
Este control integral sobre las decisiones disciplinarias, según lo dicho por el Consejo de Estado desde el año 2016 en adelante, se proyecta en múltiples aspectos, de los cuales se han destacado: “1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […]”11 Como queda expuesto, el juez goza con amplísimas facultades, para efectuar un control de revisión serio y profundo, de todas las actuaciones y etapas surtidas en el procedimiento disciplinario.
Al respecto, resultan ilustrativas unas subreglas extraídas por el Consejo12, y que tratan sobre el control de legalidad que realiza el Juez Contencioso Administrativo sobre los actos disciplinarios, así: “.- No hay restricciones a la facultad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para enjuiciar los actos de naturaleza disciplinaria..- La actividad administrativa disciplinaria comprende una función especializada, regida por normas y procedimientos propios, en la que los principios que informan el derecho al debido proceso y a la defensa cobran significativa importancia, por esta misma razón, el acto administrativo disciplinario tiene una connotación especial..- El funcionario titular de la acción disciplinaria, dada la autonomía e independencia del ejercicio de la autoridad que ejerce, puede hacer uso de las reglas de interpretación de las normas jurídicas, actuando dentro de unos límites impuestos por la Constitución y la Ley, dentro del mismo criterio de autonomía funcional que el mismo legislador le autoriza..- La Presunción de Legalidad que se predica de todo acto administrativo, adquiere particular relevancia frente al acto Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 sancionatorio disciplinario, pues éste ha sido el resultado de un procedimiento disciplinario, con etapas, partes, formulación de cargos, descargos, etapa probatoria, fallo, etc..- El control judicial contencioso administrativo del acto administrativo disciplinario no puede constituir una instancia más dentro de la actuación..- La interpretación y aplicación de la ley, son un ejercicio de la autonomía funcionalmente conferida al servidor que tiene el poder disciplinario..- El control de legalidad del acto no autoriza per se, la imposición de un criterio de interpretación y valoración diferente, ello sólo es posible en los casos en los que la decisión desborde los límites que imponen la Constitución y la ley..- El examen de legalidad del acto no es un juicio de corrección sino de validez..- Por la especificidad de la actuación administrativa disciplinaria, la carga argumentativa y probatoria para quien alega la ilegalidad del acto administrativo sancionatorio es mayor..- Es inviable extender a esta jurisdicción el debate probatorio de la instancia disciplinaria..- Resulta imposible anular el acto administrativo disciplinario frente a mínimos defectos del trámite procesal..- La omisión en el cumplimiento de las normas que garantizan el debido proceso y los derechos de defensa y contradicción y que afecte la validez y legalidad de la providencia sancionatoria, conlleva la declaratoria de su nulidad.” 4.
Análisis de la apelación en contra de la decisión de primera instancia. Observa la Sala, que el Juez de Primera Instancia consideró que en el presente caso se sobrepasaron los términos previstos en la Ley 734 de 2002 para adelantar la investigación preliminar, vulnerándose con ello el derecho al debido proceso, pues, desde el auto de apertura de esta etapa y el auto de investigación disciplinaria, transcurrieron más de 6 meses.
El artículo 29 de la Constitución Política señala que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones. De esa manera, además, Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 del derecho a acceder a una respuesta judicial y/o administrativa, las personas son titulares del derecho fundamental autónomo a que esa solución se produzca en un plazo adecuado.
La razonabilidad de ese plazo se encuentra establecida, en primer lugar, por el legislador, mediante la definición de los términos procesales. Por tal razón, la Constitución Política ordena acatarlos de manera estricta. De otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectando el derecho al recurso judicial efectivo y cada uno de los derechos que se pretendan proteger en el proceso y el derecho a la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia, en procura de una solución a sus controversias.
Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término constituye una violación al derecho al debido proceso, en la medida en que como claramente lo prescribe la norma referida, sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento. En ese orden de ideas, si bien la regla general es que la administración y los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentre suficiente motivación constitucional para ello.
Respecto al incumplimiento de los términos procesales, la Corte Constitucional ha manifestado lo siguiente1: De lo expuesto se infiere que el incumplimiento del término de indagación previa no conduce a que el órgano de control disciplinario incurra automáticamente en una grave afectación de garantías constitucionales y a que como consecuencia de ésta toda la actuación cumplida carezca de validez.
Esto es así en cuanto, frente a cada caso, debe determinarse el motivo por el cual ese término legal se desconoció, si tras el vencimiento de ese término hubo lugar o no a actuación investigativa y si ésta resultó relevante en el curso del proceso. Es decir, el sólo hecho que un término procesal se inobserve, no se sigue, fatalmente, la conculcación de los derechos fundamentales de los administrados pues tal punto de vista conduciría al archivo inexorable de las investigaciones por vencimiento de términos y esto implicaría un sacrificio irrazonable de la justicia como valor superior y como principio constitucional.
De allí que la afirmación que se hace en el sentido que se violaron derechos fundamentales por la inobservancia de un término procesal no deba ser consecuencia de una inferencia 1 Sentencia de la Corte Constitucional SU-901-05, magistrado ponente Jaime Córdoba Triviño. Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 inmediata y mecánica, sino fruto de un esfuerzo en el que se valoren múltiples circunstancias relacionadas con el caso de que se trate, tales como la índole de los hechos investigados, las personas involucradas, la naturaleza de las pruebas, la actuación cumplida tras el vencimiento del término y la incidencia de tal actuación en lo que es materia de investigación. Ahora bien, en cuanto a los términos presuntamente incumplidos por la Procuraduría General de la Nación, la Ley 734 de 2002, para la época de la ocurrencia de los hechos, en su artículo 150, hace referencia a lo siguiente: “ARTÍCULO 150.
PROCEDENCIA, FINES Y TRÁMITE DE LA INDAGACIÓN PRELIMINAR. En caso de duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria se ordenará una indagación preliminar. La indagación preliminar tendrá como fines verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad.
En caso de duda sobre la identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria se adelantará indagación preliminar. En los demás casos la indagación preliminar tendrá una duración de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura. Cuando se trate de investigaciones por violación a los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, el término de indagación preliminar podrá extenderse a otros seis meses.
(…) “ En el sub examine debe tenerse en cuenta que dentro del proceso disciplinario adelantado en contra del disciplinado, se surtieron las siguientes actuaciones que culminaron con los actos cuestionados, que permiten inferir que a los disciplinados se les garantizaron sus derechos al debido proceso y defensa: • Mediante memorando 6907 del 28 de diciembre de 2010, se relacionan y anexan las actuaciones que se convierten en hechos demostrativos para iniciar la indagación preliminar, en los que se relacionan las Resoluciones No. 310ZF-3856 del 25 de enero de 2010, Resolución N° 130ZF-4188 del 16 noviembre de 2010, Memorando 13ZF-363 del 16 de noviembre de 2010, Memorando 150-5945 del 17 de noviembre de 2010, Memorando 160-6096 del 24 de noviembre de 2010 y la cuenta de cobro No. ZF 528 de 25 de noviembre de 2010 (fs. 21-32). • El 09 de febrero de 2011, se emitió auto de apertura de indagación preliminar, en el cual se decretaron como prueba las Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 declaraciones de los señores Jairo Arango Londoño y Gabriel Ángel Calle, así como algunas pruebas documentales (fs. 33-34). • El 14 de febrero de 2012 se ordenó apertura de investigación disciplinaria en contra del señor Luis Carlos Ochoa Tobón, y se ordenaron practicar unas pruebas.
(fs. 85-88), entre ellos la práctica de un concepto técnico y jurídico a través de la subdirección de regionalización • Mediante correo electrónico de 23 de mayo de 2012, se dio traslado de prueba en el expediente CDI 2011-7. • A través de auto de 03 de octubre de 2012 se formuló pliego de cargo al señor Luis Carlos Ochoa Tobón, en su condición de director territorial Zenufana, como presunto responsable de incurrir en una falta grave a título de culpa gravísima, porque con su conducta faltó el deber de cumplir y hacer cumplir los deberes contenidos en las leyes, decretos y reglamentos relacionados con la tasa retributiva.
(fs. 106-109). Mediante memorando 150PD-1210-4382 de 08 de octubre de 2012, se remitió al señor Luis Carlos Ochoa Tobón la citación para notificación personal del auto de descargos (f. 105). • Mediante memorando 130ZF-1210 382 de 30 de octubre de 2012, el señor Luis Carlos Ochoa Tobón presentó sus descargos. (fs. 111-118). • En auto de 24 de enero de 2013 se declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto de fecha 03 de octubre de 2012, por el cual se formuló el pliego de cargos (fs. 119-120), y el mismo fue notificado personalmente el 25 de enero de 2013.
(f. 122). • Por medio de auto de 07 de marzo de 2013, se declaró el cierre de la investigación CDI2011-7 (fs. 122-123), y se notificó al correo electrónico enviado el 07 de marzo de 2013. • El 09 de abril de 2013 se formuló nuevamente el pliego de cargos frente al señor Luis Carlos Ochoa Tobón, en condición de Ex Director Territorial de Zenufana, como presunto responsable de incurrir en una falta grave a título de culpa gravísima porque con su conducta faltó a su deber de cumplir y hacer cumplir los deberes contenidos en las leyes, decretos y reglamentos relacionados con la tasa retributiva.
El pliego de cargos fue notificado al señor Luis Carlos Ochoa Tobón el día 09 de mayo de 2013 (f. 113). • En memorando de 08-1305-6135 de 24 de mayo de 2013, el señor Luis Carlos Ochoa Tobón presentó descargos. Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 • En auto de 04 de junio de 2013 se decretaron pruebas testimoniales y un concepto de experticia (fs. 248-249). • Mediante auto de 28 de agosto de 2013 se dio traslado para presentar alegatos de conclusión (f. 166), y la decisión se notificó el 30 de agosto de 2013. • El día 16 de diciembre de 2013 (fs 172-180), fue dictado fallo de primera instancia, donde se sancionó con amonestación escrita al señor Luis Carlos Ochoa Tobón. Decisión frente a la cual dentro del término oportuno se interpuso el recurso de apelación. • El 28 de febrero de 2014 se emitió fallo disciplinario en segunda instancia, donde se confirmó la sanción de amonestación escrita con copia a la hoja de vida.
En consideración a lo anterior, puede observarse que la actuación fue tramitada respetando las garantías legales y constitucionales de los investigados, dentro de la cual se les otorgó el adelantamiento de cada una de las etapas correspondientes. Cabe resaltar que si bien transcurrieron más de 6 meses entre el Auto de apertura de indagación preliminar y el Auto de apertura de investigación disciplinaria, ello no vulneró el derecho al debido proceso, en tanto que el operador disciplinario realizó la práctica de las pruebas que consideró pertinentes; aunado al hecho de que luego de que se diera apertura a la investigación disciplinaria ordenó la práctica de otras pruebas con el fin de esclarecer los hechos para, posteriormente, formular pliego de cargos a los disciplinados y correr traslado a los investigados para presentar sus descargos y alegatos de conclusión, es decir, estos siempre se tuvo conocimiento del proceso que se les estaba adelantando, así como del material probatorio decretado y practicado, teniendo la posibilidad de interponer los recursos a que hubiere lugar, o solicitar la información correspondiente.
Por su parte, el Consejo de Estado en la Sentencia de 18 de agosto de 2011, expediente No. 0532-08, magistrado ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, en un asunto, aplicable para para la etapa de la investigación disciplinaria, sostuvo: “Siguiendo la línea argumentativa expuesta con anterioridad; sobre el término de la investigación disciplinaria esta Corporación ha sostenido que el solo vencimiento del plazo no implica la pérdida de competencia de la Procuraduría para actuar y tampoco se encuentra prevista como causal de nulidad del proceso disciplinario.
Así, en un caso similar a Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 éste, la Sala concluyó que si bien el término de la investigación disciplinaria excedió al previsto en la Ley, ello “no constituye una violación al debido proceso por dilación injustificada en el trámite de la investigación”.
Ese mismo razonamiento quedó consignado en la sentencia de 19 de mayo de 2011, en el cual esta Subsección consideró que si bien “el Investigador Disciplinario, efectivamente, excedió el término de seis (6) meses consagrado en el artículo 156 de la Ley 734 de 2002” esa circunstancia objetiva, per se, no limita el ejercicio de su potestad disciplinaria, sin perjuicio de la responsabilidad de los funcionarios que incidieron en el incumplimiento del término procesal.” En ese orden de ideas, se observa que la etapa de indagación preliminar fue llevada a cabo por la oficina de control interno disciplinario de CORANTIOQUIA, conforme a lo establecido en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002, pues realizó la práctica de pruebas que la condujeron a identificar plenamente a los intervinientes del hecho investigado y a que con ello diera apertura de investigación disciplinaria en contra del hoy demandante.
En este sentido, no existe una vulneración al debido proceso tal como lo consideró el Juzgado de Primera Instancia, en cuanto ha sido la jurisprudencia del Consejo de Estado quién ha considerado que el vencimiento del término de la etapa de indagación preliminar no es causal de nulidad del proceso disciplinario. 5. Conforme a las consideraciones expuestas, hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. 6.
Costas en primera y segunda instancia. En relación con las costas del proceso prevé el artículo 188 del CPACA lo siguiente: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” Frente a la interpretación de esta disposición, el Consejo de Estado ha sostenido que “[s]i bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales”.
Ello, se refuerza con la actual reforma que al mencionado artículo le hiciera la Ley 2080 de 2021. Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no se impondrá condena en costas ni en primera ni segunda instancia, por cuanto, de una parte, no se vislumbra temeridad en la parte vencida, y porque, además, no existe prueba de que las mismas se hayan causado al interior del presente proceso.
En mérito de lo expuesto, la SALA SÉPTIMA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Treinta Administrativo Oral de Medellín, el día 15 de enero de 2019, conforme a lo expuesto en precedencia, y en consecuencia SE NIEGAN LAS PRETENSIONES.
SEGUNDO: NO CONDENAR EN COSTAS EN AMBAS INSTANCIAS, conforme lo expuesto en precedencia.
TERCERO: La presente decisión se notificará conforme lo dispone el artículo 203 y 247 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO. En firme este proveído, devuélvase el Expediente al Juzgado de origen. Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Nulidad y Restablecimiento del Derecho –No Laboral- 05001 33 33 030 2014 01290 01 CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI MAGISTRADO MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA MAGISTRADA GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDIA MAGISTRADO Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronic