República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: DR. CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Ibagué, catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 73001-23-33-000-2021-00248-00 Proceso: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Actor: PROCURADOR JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL TOLIMA Accionados: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA Y OTROS Asunto: Sentencia de primera instancia 1.
ANTECEDENTES El Procurador Judicial II Ambiental y Agrario para el Tolima, instauró demanda de protección de derechos e intereses colectivos, contra la Corporación Autónoma Regional del Tolima, el Municipio de Ortega, la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Ortega – Emportega E.S.P., por considerar transgredidos los derechos colectivos al ambiente sano, la existencia, el equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la seguridad y salubridad públicas y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, ante el funcionamiento del botadero a cielo abierto denominado “Los Colorados, en zona rural del municipio de Ortega. 1.1.
PRETENSIONES Como pretensiones de la demanda la parte actora solicita: 1.1.1. Que se declare a la Corporación Autónoma Regional del Tolima, el municipio de Ortega y Emportega E.S.P., responsables por la vulneración de los derechos e intereses colectivos al ambiente sano, la existencia, el equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la seguridad y la salubridad públicas y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; así como los demás intereses de la comunidad conculcados con la existencia y el funcionamiento del botadero a cielo abierto denominado: Los Colorados en zona rural del municipio de Ortega. 1.1.2.
Que se ordene al municipio de Ortega y a Emportega E.S.P., cumplir dentro de los tres meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que decide este trámite MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 2 judicial o en el término que el Honorable Tribunal Administrativo del Tolima estime, el plan de abandono y cierre del botadero a cielo abierto: los Colorados. 1.1.3.
Que se ordene a Cortolima, hacer cumplir lo contenido en la resolución Cortolima No. 2483 de octubre 9 de 2009, dentro de los tres meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que decide este trámite judicial o en el término que el Honorable Tribunal Administrativo del Tolima estime, adelantar con estricto apego a los principios de economía y celeridad en materia administrativa y llevar a término, los procedimientos administrativos sancionatorios ambientales, contra las personas naturales o jurídicas que han incumplido lo establecido en la resolución en comento e instaurar las correspondientes denuncias penales, ante la Fiscalía General de la Nación, en cumplimiento del deber impuesto en el artículo 67 del Código de Procedimiento Penal, cuando a ello hubiere lugar. 1.1.4.
Que se impartan las demás medidas necesarias para proteger los derechos e intereses colectivos invocados. 1.2.
HECHOS Como sustento fáctico relevante de la demanda, el actor popular indicó: 1.2.1. Que mediante resolución Cortolima No. 2483 de octubre 08 de 2009, se acogió el documento: “Proyecto de gestión integral de residuos sólidos”, para el municipio de Ortega y se indicó en el parágrafo del artículo primero de dicho acto administrativo que, “Las actividades que se desarrollen para el abandono y cierre del botadero a cielo abierto del Municipio de Ortega, no comprende la disposición de residuos.” 1.2.2.
Que el plan de abandono y cierre del botadero a cielo abierto de Ortega, ubicado en la vereda Los Colorados, contempló las siguientes condiciones: “1. Se realizará contorneando y armonizando el terreno, dejando pendientes de taludes en zonas no modificadas con relación 3:1 (H:V) y en zonas modificadas de 2:1 (H:V). La corona del relleno no debe quedar completamente plana por lo que se manejarán pendientes de 1.5% y 2.0% hacia los taludes.
Se removerán los residuos acumulados entre la celda y el lindero (aprox 900 metros cúbicos), extendiéndolos y compactándolos uniformemente sobre la corona del relleno, para su posterior cobertura final. 2. El material para conformar la barrera hidráulica o capa impermeable será de baja permeabilidad con un buen porcentaje de arena no excediendo el 50% en la mezcla con arcilla y coeficiente de permeabilidad (k) entre 10-7 y 10-9 cm2/seg, se recomienda un espesor de 30 centímetros y que la compactación sea del 95% aproximadamente.
Como material de apoyo a la vegetación se utilizará una capa de tierra de 15 centímetros de espesor medianamente compactado, sobre la cual se extenderá una cobertura vegetal de pasto resistente. 3. El control y manejo de aguas superficiales se realizará con la construcción de 345 ML de cunetas perimetrales de sección triangular, con base de recebo compactado y recubrimiento en concreto. 4.
El manejo y control de lixiviados se realizará con la construcción en la base del talud MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 3 de una zanja perimetral de 280 ML a manera de filtro, con piedra, tubería de PVC perforada y geotextil, dejando una pendiente mayor o igual al 3%.
Los lixiviados se conducirán a un pozo de 4.50 metros cúbicos y luego esparcidos semestralmente sobre el domo; el volumen generado será de 2.88 metros cúbicos. 5. Para el manejo y control de gases se construirán chimeneas cada 20 o 50 metros, atravesando en sentido vertical todo el relleno, para lo cual se realizarán excavaciones de 1 metro de diámetro con profundidades entre 5 y 7 m. Sobre el área despejada se adelantará la armada en gavión con estacas o parales en madera, malla, tubería PVC de 6” de diámetro con perforaciones de Y * cada 10 centímetros, gravilla o material triturado cuyo diámetro mínimo será de 10 centímetros.
Este sistema debe sobresalir 1 m con respecto a la cobertura final. 6. El Municipio de Ortega y/o y/ o EMPORTEGA S.A. E.S.P. deberá presentar, en un término de treinta días deberá allegar la siguiente información: a. Indicar la profundidad de los apiques realizados en el área del proyecto. Indicar la distancia aproximada del predio a centros poblados o cursos de aguas superficiales. b. Indicar la distancia aproximada del predio a centros poblados o cursos de aguas superficiales. c. Allegar los perfiles, características fisicoquímicas del suelo. d. Determinar el uso final del lugar una vez saneado. e. Indicar la función de los tanques prefabricados instalados en el área de abandono y su capacidad. f. Indicar la cantidad y procedencia del material con el cual se realizará el cubrimiento de residuos. g. Establecer el número de chimeneas a construir. h. Indicar las especies seleccionadas para la revegetalización del predio. i. Establecer los mecanismos para el control de incendios, insectos y roedores, papeles y plásticos, recuperación edáfica y paisajística (suavizar las pendientes, rellenar las depresiones, consolidar y cubrir la basura destapada). j. Complementar el programa de monitoreo conforme a la Guía Ambiental para rellenos sanitarios Parte ll, incluyendo alternativas para evaluar la migración del biogás en el suelo y la calidad biológica del agua superficial, además de establecer indicadores de seguimiento.” 1.2.3.
Que el artículo quinto de la resolución en comento, estableció que: “El Municipio de Ortega y/ o EMPORTEGAS.A. E.S.P., dentro de un mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia, deberá presentar una póliza de cumplimiento por un monto correspondiente al 30% de los costos determinados como valor de las obras señaladas en Plan de Restauración, Cierre y Abandono, y renovarse anualmente durante su ejecución.” 1.2.4.
Que el artículo sexto de la resolución Cortolima No. 2483 de 2009, estableció que: “Será responsabilidad del Municipio de Ortega y/ o EMPORTEGA S.A. E.S.P., MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 4 cumplir las exigencias impuestas en esta providencia, y en caso de incumplimiento a cualquiera de los Términos, Condiciones, Obligaciones o Exigencias contempladas, CORTOLIMA podrá imponer las sanciones y medidas preventivas consagradas en la Legislación Ambiental y en especial las contenidas en el Artículo 85 de la Ley 99 de 1993.” 1.2.5.
Que en respuesta a múltiples peticiones, quejas y reclamos, que indicaban que se disponían residuos sólidos en el botadero a cielo abierto los Colorados, la Procuraduría Judicial adelantó desde 2020, actuaciones relacionadas con el tema. 1.2.6. Que mediante oficio No. PJAAT-21-0615 de mayo 28 de 2021, dirigido a las(los) representantes legales de Cortolima, la Alcaldía Municipal de Ortega y Emportega S.A. E.S.P., se agotó el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 1.2.7.
Que vencido el término previsto en el artículo 144 de la ley 1437 de 2011, las entidades accionadas siguen disponiendo y/o permitiendo disponer residuos sólidos en el botadero a cielo abierto Los Colorados, en zona rural de Ortega, contraviniendo lo establecido en el parágrafo del artículo primero de la resolución Cortolima No. 2483 de 2009 y vulnerando los derechos colectivos invocados. 1.2.8.
Que mediante resolución Cortolima No. 1374 de mayo 6 de 2021, la autoridad ambiental en cita negó la solicitud de actualización del Plan de Manejo Ambiental presentada por Emportega E.S.P., orientada a poner en funcionamiento una celda de disposición de residuos de emergencia, en el botadero a cielo abierto: Los Colorados y le ordenó al municipio de Ortega y a la empresa de servicios públicos antes referenciada, presentar dentro de los tres meses siguientes, el plan de clausura y restauración ambiental de las celdas de disposición final, determinando el uso futuro del terreno donde actualmente se disponen los residuos sólidos de la entidad territorial en cita.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro del término otorgado, las entidades demandadas contestaron la demanda en los siguientes términos:
2.1. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DE ORTEGA – EMPORTEGA E.S.P. A través de apoderado judicial indicó los actores pretenden que se les amparen derechos colectivos los cuales tienen una connotación diferente a los denominados derechos colectivos; pues en realidad lo que pretenden es la protección de intereses particulares a un grupo de personas como son los vecinos del relleno sanitario que beneficia a todo el municipio de Ortega, cumpliendo de conformidad a lo establecido en informes técnicos de la máxima autoridad ambiental del Tolima con los parámetros establecidos en la normatividad vigente.
Precisó que la parte demandante no tiene fundamento probatorio ni legal para demandar; a su juicio, el actor manifiesta que se violentaron por parte de los accionados MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 5 una serie de derechos colectivos específicamente al de un ambiente sano, empero no demuestra tan siquiera sumariamente la materialización de la presunta vulneración. Expresó que si bien es cierto desde el año 2009 se tiene la existencia de la resolución 2483, la E.S.P ha desplegado todos los esfuerzos técnicos y administrativos que se han encontrado a su alcance dirigidos a no generar daños ambientales en las zonas intervenidas, especialmente desde el periodo de gerencia iniciado en el año 2020 se ha procurado dar cabal cumplimiento a la normatividad vigente respecto a mitigación de impacto ambiental; circunstancia que es corroborada con el expediente que obra en la Corporación Autónoma Regional del Tolima “CORTOLIMA”, específicamente en varios de los informes técnicos rendidos por la subdirección técnica ambiental.
Concluye indicando que a la fecha no se ha probado la existencia de un daño al equilibrio ecológico y mucho menos a los derechos colectivos de la población que se encuentra en la zona de impacto de la operación del relleno sanitario.
2.2. CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Dentro del término concedido, a través de apoderado judicial contestó la demanda indicando: “…de acuerdo a lo previsto por la Corporación Autónoma Regional, en cuanto al seguimiento, control, vigilancia y uso adecuado del medio ambiente, realizó el informe técnico de fecha 15 de febrero de 2021, derivado de la visita de seguimiento ambiental efectuada el 9 de diciembre de 2020 al predio “celda de disposición final de residuos sólidos” del Municipio de Ortega, determinando lo siguiente A su vez, en el mismo informe técnico, los profesionales adscritos a la corporación le sugieren a la oficina jurídica que: No es viable aprobar la actualización de manejo para la zona de disposición de los residuos sólidos del municipio de Ortega, ya que el parágrafo primero del artículo uno de la Resolución No. 2483 del 08 de octubre de 2009, por la cual se acoge un Plan de Saneamiento y Cierre del Botadero, expresa tácitamente que, las actividades que se desarrollen para el plan de cierre y abandono del botadero a cielo abierto del municipio de Ortega, NO comprenden la disposición de residuos y se le solicita al municipio de Ortega que presente a Cortolima el Plan de Clausura y Restauración Ambiental de las MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 6 celdas de disposición final, determinándose el uso futuro del terreno donde actualmente se está realizando la disposición final de los residuos sólidos del municipio de Ortega, lo anterior, con el fin de lograr una óptima restauración ambiental del predio. …la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA – ha venido cumpliendo con su labor orgánica y legal; tanto así, que como bien lo establece el accionante, mediante la resolución No. 1374 de mayo 6 de 2021, se le negó la solicitud de actualización del Plan de Manejo Ambiental presentada por Emportega E.S.P. y se le ordenó al municipio de Ortega y a la empresa de servicios públicos antes referenciada, presentar dentro de los tres meses siguientes, el plan de clausura y restauración ambiental de las celdas de disposición final, determinando el uso futuro del terreno donde actualmente se disponen los residuos sólidos de Ortega; lo que quiere decir, que ordenó el cierre definitivo.
En consecuencia, la Empresa de Servicios Públicos de Ortega, estando dentro del término legal establecido, interpuso recurso reposición en contra del precitado acto administrativo, siendo actualmente sujeto de estudio por parte de la Corporación Autónoma Regional para proceder a resolverlo. Los hechos relatados por la accionante en la presente acción popular evidencian que la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA – ha asumido la responsabilidad jurídica y técnica, de adelantar todas las actuaciones administrativas tendientes a garantizar los derechos e intereses colectivos y del medio ambiente en el Municipio de Ortega.
(…) Bajo ese criterio normativo en el que se fundamenta el accionar de la corporación y con las consideraciones técnicas de los profesionales adscritos a la Subdirección de Calidad ambiental que realizaron la visita de seguimiento al predio "Celda de disposición final de residuos sólidos” de fecha 9 de diciembre de 2020, con el objetivo de establecer la viabilidad de aprobar o no el Plan de Manejo Ambiental presentado a través del radicado No. 22 765 del 16 de diciembre de 2019, es por ello que los mencionados profesionales emiten informe técnico de visita de evaluación y seguimiento el día 15 de febrero de 2021, en donde dentro de otras cosas se consigna que las celdas de disposición final de residuos sólidos se encuentra en condiciones aceptables de operación y mantenimiento, así mismo, se evidenció el desarrollo de actividades de reciclaje de manera adecuada y se dejó constancia del manejo de los gases a partir de chimeneas de material pétreo.
Sin embargo, los profesionales adscritos a la Subdirección de Calidad Ambiental, sugirieron y dejan de presente a la Oficina Asesora Jurídica, que no es viable realizar la actualización del Plan de manejo para la zona de Disposición de Residuos Sólidos solicitada, ya que se contraviene lo dispuesto en el artículo PRIMERO, parágrafo PRIMERO, de la Resolución 2483 del 08 de octubre de 2009 mediante la cual se acoge un Plan de Saneamiento y Cierre del Botadero a Cielo Abierto.
Por lo tanto, fundamentado en el criterio técnico y constatando el incumplimiento de la mencionada resolución, la Corporación Autónoma Regional del Tolima MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 7 decidió no aprobar el plan de manejo presentado a través de radicado No. 22765 del 16 de diciembre de 2019.
Ahora bien, según lo establecido técnicamente, el Municipio de Ortega debe presentar a esta Corporación, un Plan de Clausura y restauración Ambiental de las celdas de disposición final, además, se deberá determinar el uso futuro del terreno donde actualmente se está realizando la: disposición final de los residuos sólidos en dicho ente territorial con la finalidad de realizar una óptima restauración ambiental del predio.
Lo expuesto con anterioridad indica, que la Corporación Autónoma Regional del Tolima ha cumplido con su labor constitucional y legal, y que contrario a lo señalado por la parte accionante (Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales), se vienen realizando tomando (sic) acciones administrativas como la resolución No. 1374 de mayo 6 de 2021, por medio de la cual se le negó la solicitud de actualización del Plan de Manejo Ambiental presentada por Emportega E.S.P. y se les conminó a el cierre definitivo del botadero de basura, junto con la presentación de un plan de manejo a futuro del predio en donde se desarrollaba esa actividad.”
2.3. MUNICIPIO DE ORTEGA A través de apoderado judicial planteó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegando que de la demanda y sus anexos se desprende responsabilidad exclusivamente para la Empresa de Servicios Públicos de Ortega “Emportega”, cuya naturaleza o régimen jurídico es el de empresa industrial y comercial de orden Municipal, que tiene por objeto principal la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.
Precisó que la Empresa de Servicios Públicos es un ente corporativo descentralizado, dotado de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio sobre quien recae la responsabilidad de la operación del servicio de recolección y disposición final de tales residuos, es decir, que los actos son sólo atribuibles a dicha entidad prestadora de servicios.
Añadió que el Municipio de Ortega está imposibilitado legalmente para atender las pretensiones de la demanda, ya que no presta el servicio; solo ejerce funciones de control y vigilancia administrativa sobre la E.S.P. del Municipio.
3. MEDIDA CAUTELAR Mediante providencia del 17 de noviembre de 20221 se decretó la medida cautelar solicitada por el demandante, y en tal virtud se ordenó al municipio de Ortega y a la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Ortega EMPORTEGA que de manera mancomunada, dieran cumplimiento inmediato a lo ordenado por la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA en la Resolución N°2483 de octubre 8 de 2009 y la Resolución N°1374 de mayo 6 de 2021, para lo cual se concedió un término máximo de tres (3) mes siguientes a la ejecutoria de la providencia. Igualmente se exhortó a CORTOLIMA para que verificara el acatamiento de las órdenes proferidas 1 Visible en el índice 0041 del aplicativo Samai.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 8 en las mentadas Resoluciones y como autoridad ambiental tomara las medidas necesarias dentro del rango de su competencia para garantizar el cumplimiento de estas.
4. TRAMITE PROCESAL La demanda de la referencia fue admitida mediante providencia del 10 de agosto de 20212. En la misma fecha se corrió traslado de la medida cautelar solicitada. Ulteriormente, mediante providencia del 17 de noviembre de 20223 se decretó la medida cautelar requerida por el demandante. Luego, con providencia del 6 de febrero de 2023 se fijó fecha para la audiencia especial de pacto de cumplimiento4, la cual se llevó a cabo el 24 de febrero de 2023 y en su desarrollo, por solicitud de las partes, se dispuso la suspensión para el adelantamiento de unas mesas de trabajo que permitieran lograr una propuesta de cumplimiento5.
El 26 de septiembre de 2023 se reanudó la diligencia de pacto declarándose fallida por no existir voluntad de las partes accionadas6. Seguidamente, con proveído del 11 de abril de 2024 se abrió a pruebas el proceso7; posteriormente, con auto del 28 de mayo de 2024 se corrió traslado a las partes de la prueba documental allegada para que se pronunciaran al respecto8, término durante el cual guardaron silencio9.
El 5 de junio de 2024 inició el término para que presentaran los alegatos de conclusión10, derecho del que hizo uso el extremo demandante11. El 13 de junio de 2024 ingresó el expediente al Despacho para sentencia12.
5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Dentro del término conferido, el agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación no presentó concepto. Así las cosas, al no observar causal alguna de nulidad procesal que invalide la actuación, la Sala procede a decidir la controversia conforme a las siguientes: 6. CONSIDERACIONES 6.1.
Respecto de la competencia del Tribunal: De conformidad con lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, es competente este Tribunal para conocer en primera instancia la presente controversia, habida cuenta que la demanda se ha dirigido en contra una entidad del orden nacional (Corporación Autónoma Regional del Tolima).
Así las cosas, esta Corporación es competente para asumir el conocimiento en esta instancia del medio de control impetrado. 2Ver índice 006 aplicativo Samai. 3 Ver índice 041 aplicativo Samai. 4 Ver índice 049 aplicativo Samai. 5 Ver índice 056 aplicativo Samai. 6 Ver índice 077 aplicativo Samai. 7 Ver índice 0080 aplicativo Samai. 8 Ver índice 088 aplicativo Samai. 9 Ver índice 93 aplicativo Samai. 10 Ver índice 0092 aplicativo Samai. 11 Ver índice 0094 del aplicativo Samai. 12 Ver índice 0096 aplicativo Samai.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 9 6.2. Cuestión preliminar - De las excepciones formuladas El Municipio de Ortega propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, la cual será resuelta al abordar el fondo del asunto, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado en copiosa jurisprudencia, que sobre el particular ha indicado:13 “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 472 de 1998 la demanda debe dirigirse contra la autoridad o el particular cuya conducta activa u omisiva amenaza o causa agravio a los derechos colectivos, por lo tanto en la demanda debe indicarse con claridad quiénes son esas personas o autoridades.
Ahora bien, la indicación en la demanda de los presuntos responsables de la amenaza o vulneración que se aduce, no implica per se la existencia de responsabilidad pues ello es objeto de prueba que se analiza en la sentencia; de manera que la legitimación por pasiva no depende de la demostración de responsabilidad, sino que se entiende a partir de la imputación o relación que existe entre el demandado y los hechos o conductas referidos en una demanda o entre aquél y su participación real en la causa de tales hechos y conductas.
Sobre el punto, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado: “La legitimación en la causa ha sido estudiada en la jurisprudencia y la doctrina desde dos puntos de vista: de hecho y material. La legitimación de hecho es la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una interrelación jurídica que nace de la imputación de una conducta en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado; quien cita a otro y le atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y le atribuye está legitimado de hecho y por pasiva desde la notificación del auto admisorio de la demanda.
En cambio la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Por tanto, todo legitimado de hecho no necesariamente estará legitimado materialmente, pues sólo lo están quienes participaron realmente en los hechos que le dieron origen a la formulación de la demanda.
En la legitimación en la causa material sólo se estudia si existe o no relación real de la parte demandada o demandante con la pretensión que se le atribuye o la defensa que se hace, respectivamente. En últimas la legitimación material en la causa o por activa o por pasiva es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado.”14 “(…)” “La imputación entonces es la atribución de unos hechos o deberes a una persona o autoridad que se estima responsable de la ocurrencia de aquellos o del incumplimiento de éstos; se trata de un presupuesto de responsabilidad, uno de sus elementos, más no la responsabilidad misma.
Por lo tanto, no es aceptable el argumento del Tribunal según el cual, en este caso, se presenta falta de legitimación por pasiva frente a CORPOCESAR por no ser la directa responsable de la 13 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de octubre de 2006, Radiación número: 20001-23-31-000-2003-01273- 01(AP). M.P Dra. MARTHA SOFIA SANZ TOBON. 14 Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de agosto de 2005, dictada en el expediente N°15.648.
M.P. Dra. María Elena Giraldo Gómez. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 10 producción de los residuos del matadero de Manaure. Tal afirmación implicaría que absolver a un demandado por no haberse demostrado su responsabilidad implica declarar la falta de legitimación por pasiva, lo cual carece de fundamento por las razones señaladas, máxime si se tiene en cuenta que la absolución corresponde a un pronunciamiento de fondo y la falta de legitimación, justamente, impide una decisión de esa naturaleza…” (Negrilla de la Sala).
Conforme a la directriz jurisprudencial en cita, dada la naturaleza particular de las acciones populares que entrañan el deber de dirigir la demanda contra todos los particulares o autoridades presuntamente causantes de la amenaza o vulneración alegada, dicho medio defensa sólo se configurará en la medida que del análisis de los hechos y las pruebas allegadas al expediente, se acredite que no le son imputables al demandado las acciones u omisiones enlistadas en el libelo popular como generadoras del daño o peligro señalado en el mismo, por lo que anticipar el estudio de la absolución interpuesta, impediría la enunciación de una decisión de fondo, pues haría inane el estudio del caudal probatorio arrimado a la foliatura.
En concordancia con lo anterior, se realizará el estudio de la imputación que a cada autoridad pueda corresponder con ocasión de la situación fáctica descrita en el líbelo introductorio en el fondo del asunto y allí se determinará la responsabilidad de todas las partes que concurren a las presentes diligencias. 6.3. Marco jurídico de las acciones populares La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten perturbados por un daño contingente; por un peligro o amenaza; o por un agravio o vulneración, atribuibles a la conducta activa u omisiva de cualquiera persona, natural o jurídica, sea esta de derecho público o privado15.
Tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional16, como del Consejo de Estado17 han reiterado que el derecho colectivo es aquel cuyo uso y goce se encuentra a 15 Ley 472 de 1998, artículos 2. °, 9. ° y 14. La acción popular es el instrumento procesal público, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva).
De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restitutiva). 16 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007, M. P. Rodrigo Escobar Gil: “[…] las acciones populares constituyen el medio procesal mediante el cual se busca asegurar una protección judicial, actual y efectiva, de derechos e intereses transindividuales o colectivos de importante trascendencia social, es decir, de derechos e intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una comunidad. […].
En este contexto […], la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para un universo de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, conservan el mismo derecho a promover la acción popular. […]. [P]ara la protección de los derechos colectivos, dada su importancia social, cualquier miembro del grupo afectado está legitimado procesalmente para defenderlos, es decir, para ejercer la acción popular en nombre de toda esa comunidad, con el fin de impedir un daño colectivo o reestablecer el uso y goce del derecho”. 17 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005.
C.P: María Elena Giraldo Gómez. Radicación nro. 25000-23-25-000-2003-00254-01(AP): “[…] El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.
Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos […]”. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010.
C.P. (E): María Claudia Rojas Lasso. Radicación nro. 44001-23-31-000-2005-00328-01(AC): “[…] Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” […]”.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 11 disposición de cualquier persona, sin obedecer, en principio, a algún tipo de condición; es decir que, por oposición al derecho subjetivo, no es posible que el disfrute y, por consiguiente, la titularidad del derecho colectivo recaiga exclusivamente sobre el patrimonio de una sola persona o de un grupo específico de personas.
Así pues, por antonomasia, la titularidad de los derechos colectivos tiene algún nivel de indeterminación. Es por ello que, respondiendo a esa realidad, el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 permitió que el mecanismo dispuesto para la protección de derechos colectivos, esto es, la acción popular, sea incoado por “toda persona natural o jurídica”.
Los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.
El H. Consejo de Estado ha destacado que las acciones populares son el mecanismo jurídico que tiene la comunidad afectada, para que, de forma rápida y sencilla, se protejan los derechos colectivos cuando han sido vulnerados o amenazados18 y que se trata de un mecanismo procesal de carácter principal. Frente a la clase de derechos que son objeto de protección por esta vía, la Corte Constitucional ha precisado:19 “[…] Esta clase de acción constitucional, ha sido analizada por esta Corporación, estableciendo que se trata de una acción encaminada a la protección de los derechos colectivos de la comunidad, razón por la cual puede ser promovida por cualquier persona a nombre de aquella cuando se presente un daño o una amenaza a un derecho o interés común, sin más requisitos que los establecidos por la ley para el efecto.
Las características principales de esta acción fueron recogidas en la sentencia C- 215 de 1999, en la cual se dijo lo siguiente: “[D]ebe destacarse, que en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente hubo claridad en cuanto tiene que ver con el carácter público de las acciones populares en defensa de intereses colectivos, en cuanto ‘ se justifica que se dote a los particulares de una acción pública que sirva de instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión, bien de dirimir los conflictos que pudieren presentarse, bien de evitar los perjuicios que el patrimonio común pueda sufrir’20. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 5 de marzo de 2015.
Rad. No. 23001 23 33 000 2013 00361 01(AP). C.P. María Elizabeth García González. 19 Corte Constitucional. Auto 197 del 27 de mayo de 2009. C.P. Juan Carlos Henao Pérez. 20 Proyecto de Acto Reformatorio No. 23. Delegatario Álvaro Gómez Hurtado. Gaceta Constitucional No. 19. Marzo 11 de 1991, pág.
3. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 12 Ese carácter público, implica que el ejercicio de las acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares.
No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés. Ahora bien, otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran.
Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño”. En resumen, las acciones populares son de carácter público, tienen también un propósito preventivo, es decir, no es necesario que al momento de iniciarla exista un daño consumado sobre el interés protegido y, la protección de esta acción constitucional, se dirige a derechos o intereses colectivos.
Vale aclarar, que estos derechos se caracterizan porque se proyectan de manera unitaria a toda la colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas.21 […]”(Resaltado en la providencia) Por su parte, el Honorable Consejo de Estado en sentencia del 27 de octubre de 201722 destacó las siguientes características frente a este mecanismo de protección: • Los derechos que se salvaguardan por la vía de la acción popular, no son los individuales, sino los difusos, es decir, que están en cabeza de una colectividad. • Por ende, su titularidad no es de una persona individualmente considerada, sino de un número plural de personas pertenecientes a una comunidad. • La acción popular tiene un carácter principal, y procede incluso ante la existencia de otros medios judiciales de defensa, a través de los cuales se puedan hacer efectivos derechos conculcados, pero lo importante es que el actor popular demuestre la amenaza o transgresión real, concreta e inminente de derechos colectivos.
Ahora bien, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional, “…un derecho individual no se convierte en colectivo por el solo hecho de que se exija simultáneamente con el que igualmente le asiste a otras personas. Así, el derecho que le asiste a una persona individualmente considerada, no se transforma en colectivo por el hecho de ser reclamado al mismo tiempo por varias personas; contrario sensu, un derecho colectivo no deja de ser tal, debido a que solamente sea reclamado por una persona23.
En este sentido se debe tener en cuenta, para efectos de la distinción entre ambos derechos, no solo la titularidad del mismo sino su consecuencia, esto es, el destinatario de la orden de hacer o de no hacer y aún de la 21 Ver Sentencia C-569 de 2004. 22 Sentencia del 27 de octubre de 2017, radicado 25000-23-41-000-2014-01287-01, Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. 23 Sentencia T-896ª de 2006.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 13 restitución. Es decir, cuando la prestación obligacional que va ínsita en la sentencia que protege el derecho no se puede dividir y por tanto, beneficia de “manera unitaria a toda la colectividad”, se está en presencia de una acción popular; por el contrario, cuando las resultas de la sentencia son divisibles y apropiables individualmente, se está en presencia de una acción de grupo o de una individual.”24 6.4.
De los derechos e intereses colectivos invocados como vulnerados El Procurador Judicial II Ambiental y Agrario para el Tolima promueve el presente medio de control indicando que las entidades accionadas trasgreden los derechos colectivos a un ambiente sano, al equilibrio ecológico, manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la seguridad y salubridad públicas y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, al permitir la existencia y funcionamiento del botadero a cielo abierto denominado “Los Colorados”, en zona rural del municipio de Ortega.
Previo a entrar en el análisis sustancial es preciso hacer mención a cada uno de los derechos involucrados: 6.4.1. Derecho colectivo al goce de un ambiente sano Este derecho colectivo ha sido objeto de pronunciamiento en numerosas oportunidades por parte del órgano de cierre de la Jurisdicción Constitucional, en los siguientes términos25: "La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho.
En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado "Constitución ecológica", conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación y protección. "El derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas.
De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad" La Constitución Política establece como obligación del Estado y de las personas, proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación (artículo 8º) y como derecho de todas las personas, gozar de un ambiente sano (artículo 79).
Consagra también el deber de las autoridades de proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica (ídem), y planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución; así como prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados (artículo 80). 24 Cita textual contenida en el Auto 197 del 27 de mayo de 2009 de la Corte Constitucional.
C.P. Juan Carlos Henao Pérez. 25 Corte Constitucional, Sentencia C-671 de 2001. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 14 La concepción ecológica de la Constitución Política propugnó por que la legislación garantice la protección del medio ambiente tanto en los aspectos sustanciales como en su régimen sancionatorio.
El Honorable Consejo de Estado frente a los derechos colectivos de índole ambiental en mención ha indicado26: “El medio ambiente hace parte de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado la "Constitución Ecológica", conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras.
En este sentido los artículos 80, 58, 79, 80 y 95 Superiores, consagran, respectivamente, i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, así como el de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
En un mismo sentido, la Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones; establece que la política ambiental colombiana seguirá, entre otros, los siguientes principios generales: el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo; ii) en la utilización de los recursos hídricos donde el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso;
Uf) la formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución; iv) el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables; v) el paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido; vi) la prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serían de obligatorio cumplimiento; y vii) los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificia1( )." 6.4.2.
Derecho a la existencia del equilibrio ecológico Algunas definiciones sobre el concepto de equilibrio ecológico son las siguientes: 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de noviembre de 2013, rad. 250002325000200500662 03 (AP), C.P. María Claudia Rojas Lasso. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 15 “[…] Es el resultado de la interacción de los diferentes factores del ambiente, que hacen que el ecosistema se mantenga con cierto grado de estabilidad dinámica.
La relación entre los individuos y su medio ambiente determinan la existencia de un equilibrio ecológico indispensable para la vida de todas las especies, tanto animales como vegetales […]”27. “[…] Estado de balance natural establecido en un ecosistema por las relaciones interactuantes entre los miembros de la comunidad y su hábitat, plenamente desarrollado y en el cual va ocurriendo lentamente la evolución, produciéndose una interacción entre estos factores […]”28.
La Constitución Política de 1991, consagra en sus artículos 79 y 88 el goce del ambiente sano como derecho colectivo, y regula el actuar del Estado y de los particulares respecto de la protección, explotación, uso y aprovechamiento de los recursos naturales. La jurisprudencia ha destacado el contenido de los artículos 8, 49, 79 y 80 constitucionales, por considerar que en ellos se condensan los aspectos de mayor relevancia en materia ambiental, los cuales, a su vez, se proyectan sobre las demás disposiciones que tratan la materia.
Así, en relación con las citadas normas, se encuentra lo siguiente: - En el artículo 8° se impone al Estado y a las personas la obligación general de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación. - En el artículo 49 se reconoce el saneamiento ambiental como un servicio público a cargo del Estado. - En el artículo 79 se consagra i) el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano; ii) se le atribuye a la ley el deber de garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo; y iii) se radica en cabeza del Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro efectivo de estos fines. - Y en el artículo 80 se le encarga al Estado i) la planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; ii) la obligación de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados y, finalmente, iii) el deber de cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas en las zonas fronterizas.
A partir de los citados mandatos, la jurisprudencia ha señalado que, desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente “…involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural.”29 27 Ver https://gestionambiental.jimdo.com/contaminaci%C3%B3n-ambiental/el-equilibrio-ecol%C3%B3gico/ 100 28 Ver http://www.infojardin.net/glosario/eolico/equilibrio-ecologico.htm 29 Corte Constitucional, Sentencia T-254 de 1993 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 16 6.4.3.
Derechos colectivos a la salubridad y seguridad pública En lo atinente a los derechos colectivos a la salubridad pública y su conexidad con la seguridad pública, el Honorable Consejo de Estado, ha precisado30: "Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.
Es decir, que al momento de ponerse en funcionamiento determinados proyectos de los cuales se pueda derivar algún perjuicio para los ciudadanos, se deben realizar los estudios previos y tomar las medidas conducentes para evitar que se produzca un impacto negativo en las condiciones de salud y seguridad de los asociados” De esta manera, los conceptos de seguridad y salubridad públicas han sido tratados como parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.
Su contenido general, implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Sobre la relación de la salubridad pública con la infraestructura que debe garantizarse a la comunidad, ha sostenido el H. Consejo de Estado: “El derecho colectivo invocado como vulnerado en la presente acción es el del “acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública”.
Es un servicio público a cargo del Estado cuya finalidad es disminuir la morbilidad, es decir, la proporción de personas que enferman en un sitio y tiempo determinado. Ahora bien, el derecho invocado hace alusión igualmente a la palabra “infraestructura” la cual debe entenderse como un conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización, en este caso, para la buena gestión de la salubridad pública31.
Si se hace referencia al acceso, se colige, que la garantía de este derecho o interés colectivo se obtendrá a través de órdenes orientadas a garantizar el acceso a infraestructuras de servicios […]”32 6.4.4. Derecho al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna 30 Consejo de Estado - Sección Tercera.
Sentencia de 15 de julio de 2004. AP 1834. C.P.: Germán Rodríguez Villamizar. 31 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia de 14 de noviembre de 2002. AP- 533. Consejera Ponente: Ligia López Díaz. En este fallo se discutía la naturaleza colectiva que podía detentar la expectativa de los enfermos de VIH de acceder a instalaciones y medios hospitalarios. 32 Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Consejera ponente (E): María Claudia Rojas Lasso. Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010). Radicación número: 44001-23-31-000-2005-00328-01(AC). Actor: Bartolo Poveda González. demandado: Municipio de Maicao y Otros. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 17 De acuerdo con lo previsto en el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado.
Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares; en todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Por su parte, el artículo 366 ibidem señala que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado; será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. El artículo 367 de la norma superior dispone que la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.
De conformidad con los numerales 2.1. a 2.5. y 2.8 del artículo 2.º de la Ley 142 de 199433, el Estado intervendrá en los servicios públicos con el objeto de garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios; ampliar, de forma permanente, la cobertura mediante sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios; atender prioritariamente las necesidades básicas en materia de agua potable y saneamiento básico; prestar, continúa e ininterrumpidamente, sin excepción, los servicios públicos, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan; prestar eficientemente los servicios públicos; y establecer mecanismos que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios públicos y su participación en la gestión y fiscalización de su prestación. Constituyen instrumentos para la intervención estatal en los servicios públicos todas las atribuciones y funciones asignadas a las entidades, autoridades y organismos de que trata la Ley 142, especialmente las relativas a la promoción y apoyo a personas que presten servicios públicos; la gestión y obtención de recursos para la prestación de servicios públicos; la regulación de la prestación de los servicios públicos teniendo en cuenta las características de cada región, la fijación de metas de eficiencia, cobertura y calidad, evaluación de las mismas y definición del régimen tarifario; el control y vigilancia de la observancia de las normas y planes y programas sobre la materia; organización de sistemas de información, capacitación y asistencia técnica; protección de los recursos naturales; y otorgamiento de subsidios a las personas de menores ingreso.
La Corte Constitucional ha considerado que la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos garantizan otros derechos y principios como la vida, la dignidad y la igualdad34. 33 Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. 34 Ver Sentencia C-172 de 2014 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 18 6.4.5.
Derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna Se trata de un derecho o interés colectivo de origen constitucional (artículo 365), que señala que es deber del Estado garantizar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional; norma que tiene su desarrollo en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998 (literal j).
El derecho de acceso a los servicios públicos, está esencialmente constituido por la capacidad que detentan los miembros de una comunidad de convertirse en usuarios o receptores o beneficiarios de aquellas actividades susceptibles de catalogarse como servicios públicos. La vulneración de este derecho colectivo entonces se manifiesta cuando se lesione el interés subjetivo de la comunidad a que le presten servicios públicos de manera eficiente y oportuna.
Para ello se hace necesario una acción o una omisión frente al requerimiento de la comunidad de convertirse en usuaria del respectivo servicio; también acciones precisas pueden atentar contra los atributos de eficiencia y oportunidad que deben caracterizar a los servicios públicos35. 6.5. Del servicio público domiciliario de aseo y la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos La Ley 142 de 1994 además de definir el aseo como un servicio público domiciliario36 lo denomina como un servicio público esencial37, lo cual tiene gran relevancia en el modelo de estado social de derecho, por cuanto reconoce que aun cuando algunas actividades se sometan a un régimen propio de libertad de empresa, libre competencia económica y libertad de concurrencia, su relación con el interés general justifica de forma permanente la intervención de los poderes públicos porque su interrupción o prestación ineficiente afecta de manera directa derechos fundamentales indispensables para la coexistencia pacífica como la salud o la vida.
En este orden de ideas, la recolección, transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de residuos en los municipios constituyen conjuntamente un servicio público esencial. Resulta necesario aclarar que la Ley define como servicio público domiciliario de aseo sólo la etapa de recolección y a las restantes les da el calificativo de actividades complementarias; no obstante, es necesario tener en cuenta que la diferenciación no tiene la virtualidad de fragmentación sino de distinción conceptual por dos razones: 1. a todas ellas se aplica el mismo régimen jurídico de acuerdo con lo establecido con el artículo 1º de la Ley 142 de 1994, y 2.
Cada una de las fases mencionadas debe ser organizada conjuntamente puesto que son interdependientes, de allí que el no funcionamiento de una de ellas comprometa a las demás y afecte el bienestar y salud de los ciudadanos. Por eso, es necesario partir de la integralidad del servicio para poder comprender su correcto funcionamiento. 35 Consejo de Estado – Sección Tercera – Radicado AP-540012331000200300266 01, providencia del 19 de abril de 2007, C.P. Alier E. Hernández Enríquez. 36 Artículo 14.21 de la Ley 142 de 1994. 37 Artículo 4 de la Ley 142 de 1994.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 19 Es así como el ordenamiento legal impone a los municipios y distritos la responsabilidad de asegurar la prestación eficiente del servicio público de aseo, y aun cuando se habilite la prestación del manejo de residuos sólidos a diferentes operadores, la gestión de éstos está vigilada e inspeccionada por la autoridad administrativa.
Entre las actividades del servicio público de aseo se encuentran las siguientes: 1. Recolección. 2. Transporte. 3. Barrido, limpieza de vías y áreas públicas. 4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas. 5. Transferencia. 6. Tratamiento. 7. Aprovechamiento. 8. Disposición final. 9. Lavado de áreas públicas.38 La disposición final como fase del servicio de aseo es de suma importancia, toda vez que su correcta implementación y funcionamiento condiciona la materialización de los ciudadanos a gozar del derecho colectivo a un ambiente sano, al mitigar los efectos negativos que inevitablemente se generan con la producción de residuos en los centros urbanos. Se trata de uno de los mayores retos del urbanismo porque en la ordenación de los usos del suelo se debe disponer el lugar en el que esta actividad puede llevarse a cabo, limitar la posibilidad de urbanización, los instrumentos y afectaciones necesarias para recuperar elementos y recursos naturales comprometidos, etc.
En este proceso se adelantan actividades encaminadas a reducir la generación de residuos, a realizar el aprovechamiento teniendo en cuenta sus características, volumen, procedencia, costos, tratamiento con fines de valorización energética, posibilidades de aprovechamiento y comercialización; así como la disposición final de los residuos no aprovechables, evitando cualquier daño o riesgo que pueda llegar a generarse en la salud humana y en el medio ambiente39. 6.6.
Hechos probados De acuerdo con los elementos probatorios relevantes aportados por las partes a las presentes diligencias, se encuentran acreditados los siguientes hechos: 38 Ver artículo 14 Decreto 2981 de 2013. 39 Artículos 2 y 3 Decreto 2381 de 2013. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 20 - Que mediante Resolución No. 822 del 25 de julio de 2005 Cortolima ordenó la suspensión preventiva de las actividades de disposición final de residuos sólidos del Municipio de Ortega Tolima hasta tanto se tramitara la licencia ambiental y se cumpliera con las exigencias legales y técnicas para la realización de este tipo de actividad40. - Que mediante resolución 1196 del 4 de octubre de 2005 Cortolima asumió el correspondiente control y seguimiento del cierre, clausura y restauración ambiental o su transformación técnica a relleno sanitario del sitio de disposición final de residuos sólidos en el municipio de Ortega41. - Que mediante resolución No. 1269 del 20 de octubre de 2005 Cortolima ordenó el cierre de todos los botaderos a cielo abierto y de los sitios de disposición final de residuos sólidos que no cumplan con la normatividad vigente o no se hubieran adecuado a rellenos sanitarios42. - Que en febrero de 2006 el Municipio de Ortega presentó ante Cortolima el proyecto de construcción de la celda de residuos sólidos conforme lo establecido en el artículo 5º de la Resolución No. 1390 del 27 de septiembre de 200543. - Que la Corporación Autónoma Regional del Tolima mediante resolución No. 431 del 28 de abril de 2006 acogió el Plan de Manejo Ambiental presentado por el Municipio de Ortega como instrumento de seguimiento ambiental para la celda de disposición final de residuos sólidos, para ser implementado por la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios Emportega E.S.P. Así mismo, en el artículo octavo dispuso44: - Que en abril de 2007 se presentó por parte del Municipio de Ortega ante Cortolima el Plan de cierre y abandono de la zona de disposición final de residuos sólidos del Municipio de Ortega45, como consecuencia del acogimiento a la Resolución No. 1390 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Rural. - Que mediante resolución No. 869 del 7 de abril de 2009 Cortolima amplió el término de vigencia del Plan de Manejo Ambiental de la celda del predio los Colorados, jurisdicción del Municipio de Ortega, acogido mediante la resolución 431 de 2006, hasta el 29 de septiembre de 2009. 40 Ver archivo 088_MemorialWeb_Otro-TOMO_1_EXPEDIENTE_L6 – páginas 38-40. 41 Ver archivo 088_MemorialWeb_Otro-TOMO_1_EXPEDIENTE_L6 – páginas 42-44. 42 Ver archivo 088_MemorialWeb_Otro-TOMO_1_EXPEDIENTE_L6 – páginas 51-53. 43 Ver archivo 088_MemorialWeb_Otro-TOMO_1_EXPEDIENTE_L6 – páginas 76-143. 44 Ver archivo 088_MemorialWeb_Otro-TOMO_1_EXPEDIENTE_L6 – páginas 173-179. 45 Ver archivo 083_MemorialWeb_Otro-TOMO_3_EXPEDIENTE_L6 – páginas 124-191 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 21 - Que mediante Resolución No. 2483 del 8 de octubre de 2009 la Directora General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima acogió el plan de abandono presentado por Emportega S.A. E.S.P. en el documento denominado PROYECTO DE GESTION INTEGRAL DE RESIDUOS SOLIDOS conforme a lo dispuesto en la Guía Ambiental para Cierre y Saneamiento de Botaderos a cielo abierto del Municipio de Ortega.
Concretamente dispuso46: 46 Archivo 2009r24831 (1) carpeta anexos E-2020-464228 LOS COLORADOS MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 22 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 23 - Que mediante Resolución No.1991 de 11 de mayo de 2011, CORTOLIMA inició un proceso sancionatorio, elevó pliego de cargos, ordenó la suspensión inmediata de la disposición de residuos sólidos y dictó otras medidas, teniendo en cuenta el informe de visita del 26 de enero de 2011 y el párrafo primero del artículo primero de la resolución 2483/2009 referente a plan de cierre y abandono que precisaba que “las actividades que se desarrollen para el abandono y cierre del botadero a cielo abierto de Ortega, no comprende la disposición de residuos”.47 - Que mediante Resolución No.0188 de 17 de enero de 2012, CORTOLIMA decide un procedimiento administrativo sancionatorio, declarando responsable al Municipio de Ortega, y a la empresa EMPORTEGA E.S.P por la disposición a cielo abierto de residuos sólidos sin el respectivo permiso y sanciona con multa.48 47 Ver archivo 075_MemorialWeb_Otro-TOMO_5_EXPEDIENTE_L6 – páginas 21-32 expediente digital Samai. 48 Ver considerandos archivo 26_AGREGARMEMORIAL_ORTEGA_2022121214 – expediente digital Samai.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 24 - Que a través de Resolución No.3262 de 19 de noviembre de 2015 CORTOLIMA impone como medida preventiva al municipio de Ortega, y a la Empresa de Servicios Publicas "EMPORTEGA E.SP." la suspensión inmediata de la operación de la celda de disposición final de residuos sólidos del municipio de Ortega, ubicada a una distancia aproximada de 1.7 km desde el casco urbano del municipio de Ortega sobre la vía que conduce de Ortega al Guamo en su costado derecho, respecto de la cual se acogió un plan de saneamiento y cierre del botadero a cielo abierto, por incumplimiento de las obligaciones establecidas en la resolución 2483 del 8 de octubre de 2009 y a los autos números 5587 del 26 de noviembre de 2011, 6103 del 22 de octubre de 2012 y 3460 del 2 de julio de 2014, hasta tanto el ente territorial como la Empresa de Servicios Públicos realizaran una cobertura con mayor frecuencia, garanticen la no existencia de vectores, suspendan el vertimiento de lixiviados al suelo en el predio aledaño a la celda y cumplan con cada una de las obligaciones que se le han impuesto a través de los actos administrativos expedidos por la Corporación49. - Que mediante Resolución No.2646 de 10 de agosto de 2017, CORTOLIMA ordenó levantar la suspensión temporal decretada mediante Resolución No. 3262 del 19 de noviembre de 2015 correspondiente al plan de saneamiento y cierre del botadero a cielo abierto de la celda de disposición final de residuos sólidos50. - Que el 16 de diciembre de 2019 el Gerente de Emportega E.S.P. presentó ante Cortolima el ajuste del Plan de Manejo Ambiental de la celda de emergencia del sitio de disposición de residuos sólidos. - Que la Subdirección de Calidad Ambiental presentó informe técnico No. 495 del 24 de enero de 2020 de seguimiento ambiental, en el que, entre otras, hizo las siguientes recomendaciones51: 49 Ver archivo 078_MemorialWeb_Otro-TOMO_6_EXPEDIENTE_L6– páginas 119-136 expediente digital Samai. 50 Ver archivo 089_MemorialWeb_Otro-TOMO_7_EXPEDIENTE_L_ - páginas 116-122- expediente digital Samai. 51 Ver archivo 067AGREGARMEMORIA_L694PLANDEABANDONOAC – expediente digital Samai.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 25 (…) - Que con auto No.01345 del 8 de mayo de 2020 la Jefe de la Oficina Jurídica de Cortolima requirió al Municipio de Ortega y a Emportega E.S.P. información relacionada con algunas actividades del relleno sanitario52. - Que el 11 de junio de 2020 el Gerente de Emportega E.S.P. presentó respuesta al anterior requerimiento señalando las labores de conformación de taludes y formación de canales que descargan los canales perimetrales, la poda de árboles que afectaba la cubierta de la piscina de lixiviados, así como la limpieza y retiro del material vegetal que se encontraba sobre ella, revisión, monitoreo y mantenimiento de lixiviados, renovación de señalización, actividades de re- bombeo de lixiviados, e identificación del material reciclable53.
La anterior información fue complementada el 24 de julio de 202054. - Que Cortolima a través del Ingeniero Ambiental y Sanitario Nicolás Cortés González adelantó la evaluación de la documentación allegada por Emportega E.S.P. y conceptuó55: 52 Ver archivo 067AGREGARMEMORIA_L694PLANDEABANDONOAC – expediente digital Samai. 53 Ver archivo 067AGREGARMEMORIA_L694PLANDEABANDONOAC – paginas 11-26 expediente digital Samai. 54 Ver archivo 067AGREGARMEMORIA_L694PLANDEABANDONOAC – paginas 57-126 expediente digital Samai. 55 Ver archivo 067AGREGARMEMORIA_L694PLANDEABANDONOAC – paginas 131-139 expediente digital Samai.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 26 - Que el 3 y 4 de septiembre de 2020 se llevó a cabo por parte de Cortolima visita de seguimiento a la celda de disposición final de residuos sólidos del Municipio de Ortega y en ella se conceptuó:56 56 Ver archivo 067AGREGARMEMORIA_L694PLANDEABANDONOAC – paginas 157-175 expediente digital Samai.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 27 - Que el 9 de septiembre de 2020 se puso en conocimiento de la Procuraduría Provincial aparentes irregularidades relacionadas con mal manejo, vertimiento de lixiviados, malos olores y contaminación del relleno sanitario de Ortega, denominado Los Colorados, dando traslado de la misma a Cortolima mediante oficio JCSL-1999 del 6 de octubre de 202057. - Que el Subdirector de Calidad Ambiental de Cortolima dio respuesta a la Procuraduría Provincial de Chaparral en los siguientes términos58: (…) 57 Ver archivo 067AGREGARMEMORIA_L694PLANDEABANDONOAC – paginas 185-197 expediente digital Samai. 58 Ver archivo 067AGREGARMEMORIA_L694PLANDEABANDONOAC – paginas 199-200 expediente digital Samai.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 28 - Que en el mes de octubre de 2020 la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Ortega llevó a cabo actividad de fumigación para el control de plagas y mitigación de problemas de salud pública, en varias viviendas cercanas al del relleno sanitario “Los Colorados”59. - Que con Auto No. 03534 del 7 de octubre de 2020 la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de Cortolima requirió al Municipio de Ortega y a Emportega para que60: - Que el 21 de octubre de 2020 Cortolima adelantó visita de inspección por queja frente a la celda de disposición final de residuos sólidos del Municipio de Ortega, en la que se realizaron diferentes entrevistas a las personas que residen en las viviendas aledañas al sector de la celda de Ortega, quienes indicaron61: 59 Ver archivo ACTAS DE FUMIGACION 10-12-2020 – carpeta anexos E-2020-464228 LOS COLORADOS - respuesta Emportega. 60 Ver archivo 067AGREGARMEMORIA_L694PLANDEABANDONOAC – paginas 145-150 expediente digital Samai. 61 Ver archivo 067AGREGARMEMORIA_L694PLANDEABANDONOAC – paginas 201-220 expediente digital Samai.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 29 Finalmente, la autoridad ambiental conceptuó: MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 30 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 31 - Que el 13 de noviembre de 2020 el Gerente de Emportega E.S.P. presentó respuesta al Auto No.003534 del 7 de octubre de 2020 de Cortolima en el marco del expediente L-694 de seguimiento ambiental, en los siguientes términos: MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 32 (…)” - Que el 9 de diciembre de 2020 Cortolima adelantó visita de verificación para el ajuste del plan de manejo ambiental de la celda de emergencia de la zona de disposición, conceptuando62: - Que mediante Auto No. 04444 del 11 de diciembre de 2020 la Jefe de la Oficina Jurídica de la Corporación Autónoma Regional del Tolima requirió al Municipio de Ortega y a Emportega E.S.P., para que en un término no superior a 30 días diera cumplimiento a los siguientes requerimientos:63 62Ver archivo 067AGREGARMEMORIA_L694PLANDEABANDONOAC – paginas 273- 287 expediente digital Samai. 63Ver archivo 067AGREGARMEMORIA_L694PLANDEABANDONOAC – paginas 253- 263 expediente digital Samai.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 33 - Que el 15 de enero de 2021 el Gerente de Emportega E.S.P. rindió informe a Cortolima frente al requerimiento elevado en Auto 004444 del 11 de diciembre de 2020, relacionado con los procesos que se llevan a cabo en la celda transitoria de disposición final de residuos sólidos “Los Colorados del Municipio de Ortega”, así64: 64 Ver archivo: respuesta Auto 004444 - 11 Dic 2020 -carpeta anexos E-2020-464228 LOS COLORADOS -respuesta Emportega MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 34 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 35 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 36 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 37 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 38 (…) MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 39 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 40 (…) - Que el 15 de febrero de 2021 se rindió informe de visita de evaluación y seguimiento por parte de Cortolima asociado al Plan de Saneamiento Ambiental MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 41 y Cierre del botadero a cielo abierto del Municipio de Ortega, vereda Los Colorados, en la que se concluyó65: - Que mediante Resolución No. 1374 del 6 de mayo de 2021 la Corporación Autónoma Regional del Tolima negó la actualización del Plan de Manejo Ambiental presentado el 16 de diciembre de 2019 por Emportega E.S.P. para la celda de emergencia de la zona de disposición de residuos sólidos del Municipio de Ortega y ordenó al Municipio de Ortega a Emportega E.S.P. presentar en un término de tres (3) meses, el Plan de Clausura y Restauración Ambiental de las celdas de disposición final, donde se determine el uso futuro del terreno donde actualmente se disponen los residuos sólidos del municipio.
Para llegar a esta conclusión tuvo en cuenta las siguientes consideraciones66: 65 Ver archivo Ginna 5496 Petición - carpeta anexos E-2020-464228 LOS COLORADOS -respuesta Emportega 66 Ver archivo Ginna 5496 Petición - carpeta anexos E-2020-464228 LOS COLORADOS -respuesta Emportega MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 42 - Que la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Ortega promovió recurso de reposición contra la anterior decisión67, siendo resuelto a través de la Resolución No. 4228 del 12 de octubre de 2021, reponiendo parcialmente la resolución 1374 del 6 de mayo de 202168 y ordenó al Municipio de Ortega y a Emportega E.S.P., entre otras labores, presentar en un término de tres (3) meses ante Cortolima el plan de clausura y restauración ambiental de la celda de disposición final zona 1 que está activa, con potencialidad de disposición de residuos hasta el 31 de diciembre de 2021.
Igualmente fijó la vida útil de la celda incluyendo el proceso de cierre y abandono en 4 meses de operación adicional, el cual podía ser ampliado a 6 meses luego de la presentación del balance de rellenos y excavaciones. - Que a través de auto No. 658 del 8 de febrero de 2022, modificado por el Auto 860 del 14 de febrero de 2022, la Subdirección Jurídica ordenó al área de procesos sancionatorios de Cortolima que diera inicio al proceso sancionatorio ambiental contra el Municipio de Ortega y la Empresa Emportega E.S.P. por los presuntos incumplimientos a las obligaciones establecidas en los autos Nos. 67 Ver archivo 067AGREGARMEMORIA_L694PLANDEABANDONOAC – páginas 411-414 expediente digital Samai 68 Ver archivo 081_MemorialWeb_Otro-TOMO_9_EXPEDIENTE_L6 – Páginas 237-264.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 43 1345 del 8 de mayo de 2020, 3534 del 7 de diciembre de 2020, 4444 del 11 de diciembre de 2020 y Resolución No. 4228 del 12 de octubre de 2021, adicionado mediante auto del 860 del 14 de febrero de 202269. - Que mediante Resolución No. 0847 del 18 de febrero de 2022 se dio inicio al proceso sancionatorio ambiental contra el Municipio de Ortega y Emportega con ocasión a la presunta comisión de las infracciones ambientales, consistentes en70: i) Omitir el cumplimiento de las obligaciones dispuestas en los literales B, C, K y P del parágrafo primero del artículo primero del Auto No. 1345 del 8 de mayo de 2020, "Por medio de la cual se hace un requerimiento", como se desprende del contenido de lo dispuesto en el informe de visita del 27 de agosto de 2021. ii) Omitir el cumplimiento de las obligaciones dispuestas en los literales B, C, E, I, K, L, M, N, Q y R del artículo primero del Auto No. 4444 del 11 de diciembre de 2020 "Por medio del cual se hace un requerimiento y se establecen otras medidas", de acuerdo a lo dispuesto en el informe de visita del 27 de agosto de 2021. iii) Omitir el cumplimiento de las obligaciones dispuestas en el artículo primero de la Resolución No. 4228 del 12 de octubre de 2021 "Por medio del cual se desata un recurso de reposición en contra de la Resolución CORTOLIMA No. 1374 del 6 de mayo de 2021 y se toman otras medidas", como se desprende del contenido de lo dispuesto en el mensaje interno No. 01 del 28 de enero de 2022, realizada por la dependencia de Correspondencia — Atención al ciudadano de Cortolima. - Que mediante Resolución No. 3291 de 01 de julio de 2022 se formuló pliego de cargos a título de dolo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 1333 de 2009, en contra del municipio de Ortega, y de la EMPRESA EMPORTEGA E.S.P. 71 - Que el 22 de noviembre d e2022 se llevó a cabo por parte de Cortolima visita de seguimiento a la celda de disposición final de residuos sólidos del municipio de Ortega, y se conceptuó72: 69 Ver archivo 081_MemorialWeb_Otro-TOMO_9_EXPEDIENTE_L6 – páginas 276-279, 288-290. 70 Ver considerandos archivo 27_AGREGARMEMORIAL_INFORMEEJECTIVOEXP – expediente digital Samai. 71 Ver considerandos archivo 27_AGREGARMEMORIAL_INFORMEEJECTIVOEXP – expediente digital Samai. 72 Ver archivo 079_MemorialWeb_Otro-TOMO_10_EXPEDIENTE1- páginas 14-31.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 44 - Posteriormente, mediante Auto No. 9444 del 28 de noviembre de 2022 Cortolima dio apertura a la etapa probatoria dentro del proceso sancionatorio ambiental No. 03387 adelantado contra el Municipio de Ortega y la Sociedad Emportega E.S.P.73 - Que para la vigencia 2023 el Municipio de Ortega destinó $50.000.000 para contratar la consultoría para la elaboración del plan de cierre y abandono del botadero municipal a cielo abierto Los Colorado del Municipio de Ortega, con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado por la Corporación Autónoma Regional del Tolima74, proceso contractual que fue publicado en el SECOP, fijando como fecha de adjudicación el 13 de marzo de 202375. 73Ver archivo 26_AGREGARMEMORIAL_ORTEGA_2022121214.pdf – expediente digital Samai. 74 Ver archivos 23_ACTAAUDIENCIA_OFICIOINFORMEMEDID y 24_ACTAAUDIENCIA_OFICIOPROCESOACCIO, expediente digital Samai. 75 Ver archivo 24_ACTAAUDIENCIA_OFICIOPROCESOACCIO_Indice_58 – expediente digital Samai.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 45 - Que bajo radicado 3855 del 12 de julio de 2023 la Empresa Emportega E.S.P. allegó ante Cortolima el documento denominado “Plan clausura y restauración ambiental de las celdas de disposición final “Los Colorados” del Municipio de Ortega-Tolima. - Que el 29 de agosto de 2023 Cortolima adelantó visita de seguimiento ambiental a la antigua celda de disposición de residuos sólidos ubicada en la vereda Los Colorados del municipio de Ortega y se conceptuó: - Que mediante Resolución No. 8373 del 22 de diciembre de 2023 el Director General de Cortolima aprobó el documento denominado “Plan de Manejo Abandono y Cierre Ambiental de las Celdas de Disposición final cielo abierto denominado Los Colorados” del Municipio de Ortega Tolima”, presentado por la Empresa Emportega E.S.P. Concretamente resolvió76: 76 Ver archivo 077_MemorialWeb_Otro-ANEXO3pdf -expediente digital Samai.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 46 - Que el 7 de mayo de 2024 Cortolima adelantó visita técnica a la celda de disposición final de residuos sólidos de Ortega y verificó que se encuentra fuera de funcionamiento y que desde enero de 2022 el servicio de recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos (aseo) en el Municipio, es efectuado por la empresa Interaseo S.A.S. E.S.P.77 6.7.
Análisis sustancial En el presente asunto el Procurador Judicial II Ambiental y Agrario para el Tolima alega que las entidades demandadas trasgreden los derechos colectivos al ambiente sano, la existencia, el equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la seguridad y salubridad pública y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna al permitir la existencia y funcionamiento del botadero a cielo abierto denominado Los Colorados en zona rural del Municipio de Ortega Tolima, y solicita que se ordene al Municipio de Ortega y a la empresa de servicios públicos Emportega E.S.P. que den cumplimiento del plan de abandono y cierre aprobado por Cortolima en la Resolución No. 2483 del 9 de octubre de 2009. 77 Ver archivo 087_MemorialWeb_Otro-INFORMEpdf - MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 47 Por su parte, la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Ortega – Emportega E.S.P. refiere que ha desplegado todos los esfuerzos técnicos y administrativos a su alcance para evitar daños ambientales en las zonas intervenidas, dando cumplimiento a la normatividad vigente sobre mitigación de impacto ambiental.
El Municipio de Ortega por su parte señala que la Empresa de Servicios Públicos Emportega E.S.P. es el ente descentralizado con autonomía administrativa y financiera sobre quien recae la responsabilidad de la operación del servicio de recolección y disposición final de residuos. Finalmente, la Corporación Autónoma Regional del Tolima precisó en la contestación de la demanda, que ha venido cumplimiento con su labor orgánica y legal al punto de negar la actualización del plan de manejo ambiental presentada por Emportega E.S.P. y ordenó a tal autoridad junto con el Municipio de Ortega presentar el plan de clausura y restauración ambiental de las celdas de disposición final de residuos sólidos donde operaba, lo que conllevó el cierre definitivo del botadero de basura.
Para resolver el presente asunto debemos iniciar por señalar que, conforme a lo dispuesto en los artículos 7978 y 8079 de la Carta Política, es deber del Estado, a través de las distintas entidades que desarrollan sus funciones, proteger la diversidad e integridad del ambiente y prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental.
El citado deber es correlativo al derecho de toda persona a gozar de ambiente sano, reconocido en la primera norma citada. De otro lado, es relevante precisar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8º del Decreto Ley 2811 de 1974 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”, se consideran factores que deterioran el ambiente, entre otros, la acumulación o disposición inadecuada de residuos, basuras, desechos y desperdicios (lit. I).
Así mismo, señala el artículo 36 ibídem que para la disposición o procesamiento final de las basuras se utilizarán, preferiblemente, los medios que permitan evitar el deterioro del ambiente y de la salud humana. Con el fin de reglamentar el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993, en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos, así como la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en cuanto tiene que ver con la prestación del servicio público de aseo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1713 de agosto 6 de 2002, norma aplicable al botadero a cielo abierto Los Colorados de Ortega por remontarse los hechos a la época de su vigencia80, de la que se destaca lo siguiente: 78 “ARTÍCULO 79.
Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.” 79 “ARTÍCULO 80.
El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.” 80 Norma que posteriormente fue derogada por el Decreto 2981 de 2013 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 48 En la prestación del servicio de aseo, se observará como un principio básico minimizar y mitigar el impacto en la salud y en el medio ambiente ocasionado desde la generación hasta la eliminación de los residuos sólidos, es decir, en todos los componentes del servicio (art. 3º).
Como se precisó precedentemente, es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar que se preste a todos sus habitantes el servicio público de aseo de manera eficiente, sin poner en peligro la salud humana, ni utilizar procedimientos y métodos que puedan afectar al medio ambiente y, en particular, sin ocasionar riesgos para los recursos agua, aire y suelo, ni para la fauna o la flora, o provocar incomodidades por el ruido o los olores y sin atentar contra los paisajes y lugares de especial interés (art. 4º).
La responsabilidad por los efectos ambientales y a la salud pública generados por las actividades efectuadas en los diferentes componentes del servicio público de aseo de los residuos sólidos, recaerá en la persona prestadora del servicio de aseo, la cual deberá cumplir con las disposiciones del citado decreto y demás normatividad vigente (art. 5º).
A partir de la vigencia de dicho Decreto, los Municipios y Distritos, debían elaborar y mantener actualizado un Plan Municipal o Distrital para la Gestión Integral de Residuos o Desechos Sólidos en el ámbito local y/o regional, según el caso, en el marco de la política para la Gestión Integral de los Residuos, el cual sería enviado a las autoridades ambientales competentes, para su conocimiento, control y seguimiento (Art. 8°, modificado por el artículo 2º del Decreto 1505 del 4 de julio de 2003).
Así mismo dispuso en el artículo 130 que, a partir de su promulgación, todos los municipios o distritos quedaban obligados a ejecutar todas las acciones necesarias para clausurar y restaurar ambientalmente o adecuar técnicamente los actuales sitios de disposición final que no cumplieran con la normativa vigente. En el marco de la Gestión Integral de Residuos Sólidos, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución 1045 de 2003, que en su artículo 13 estableció un plazo máximo de 2 años, contados a partir de su publicación, para realizar la clausura y restauración ambiental de botaderos a cielo abierto y de sitios de disposición final de residuos sólidos que no cumplan con la normativa vigente, o su adecuación a rellenos sanitarios técnicamente diseñados, construidos y operados, conforme a las medidas de manejo ambiental establecidas por las autoridades ambientales regionales competentes.
Posteriormente, mediante la Resolución No. 1390 del 27 de septiembre de 2005 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial estableció las directrices y pautas para el cierre, clausura y restauración o transformación técnica a rellenos sanitarios de los sitios de disposición final a que hacía relación el artículo 13 de la Resolución 1045 de 2003, que no cumplieran con las obligaciones indicadas en el término establecido en la misma.
En este sentido reiteró la obligación que tienen las autoridades ambientales regionales para adelantar el control y seguimiento del cierre, clausura y restauración ambiental o su transformación en relleno sanitario. Es importante mencionar que paralelamente la norma en su artículo 5º frente a los municipios con una población menor o igual a 100.000 habitantes que no contaran con MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 49 alternativas de sitios de disposición final adecuada para sus residuos sólidos, autorizó la construcción de celdas para la disposición final transitoria de sus residuos sólidos, localizadas en el mismo sitio de disposición, en un plazo de tres (3) meses, por lo que debían diseñarse y construirse para una capacidad de disposición equivalente a la generación de residuos sólidos correspondiente a un periodo de treinta y seis (36) meses, al vencimiento del cual, no podrían disponer más residuos sólidos en dichas celdas.
Para el efecto, los municipios, previamente a entrar en operación tales celdas, debían presentar ante la autoridad ambiental regional el plan de manejo ambiental. En el periodo de transición de 36 meses, los municipios debían cumplir con lo previsto en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos en materia de disposición final. Significa lo anterior que las normas que regularon el asunto 1) ordenaron la clausura y restauración ambiental de los botaderos a cielo abierto que operaban, otorgando para el efecto un plazo máximo de dos años, periodo en el que las entidades territoriales debían presentar el respetivo plan de abandono para la aprobación de la autoridad ambiental, y 2) otorgaron la posibilidad de que, de manera temporal, se construyeran celdas en esos mismos sitios para la disposición final de residuos sólidos mientras los municipios y las entidades prestadoras del servicio público de aseo adaptaban el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, esto es, por un plazo máximo de 36 meses.
Ahora bien, de cara al sub lite encontramos, frente al primer mandato, que Cortolima mediante la Resolución 1196 del 4 de octubre de 2005 asumió el correspondiente control y seguimiento del cierre, clausura y restauración ambiental o su transformación técnica a relleno sanitario del sitio de disposición final de residuos sólidos a cielo abierto en el municipio de Ortega (zona 2)81 y en consecuencia estaba bajo su responsabilidad la verificación de que el sitio efectivamente fuera cerrado, por cuanto no cumplía con la normatividad vigente para operar.
En este sentido, mediante Resolución No. 2483 del 8 de octubre de 2009 la Corporación Autónoma Regional del Tolima acogió el plan de abandono presentado por Emportega S.A. E.S.P. en el documento denominado PROYECTO DE GESTION INTEGRAL DE RESIDUOS SOLIDOS conforme a lo dispuesto en la Guía Ambiental para Cierre y Saneamiento de Botaderos a cielo abierto del Municipio de Ortega, precisando claramente que las actividades que se fueran a desarrollar por parte del Municipio de Ortega y Emportega S.A. E.S.P. para el abandono y cierre del botadero no comprendían la disposición de residuos, es decir, se presentaba un cierre definitivo que impedía la ejecución de esta actividad en el lugar denominado Los Colorados.
Con relación a la posibilidad temporal de funcionamiento de una celda que otorgaba la norma, se advierte que en febrero de 2006 el Municipio de Ortega presentó ante Cortolima el proyecto de construcción de la celda de residuos sólidos transitoria conforme lo establecido en el artículo 5º de la Resolución No. 1390 del 27 de septiembre de 2005 en el mismo lugar en el que operaba el botadero a cielo abierto (zona 1).
En tal documento quedó plenamente establecido que la celda propuesta era un vaso o mini relleno sanitario para disposición de residuos sólidos domésticos, diseñado para operar durante un periodo de treinta y seis (36) meses, pues era una solución a corto plazo, ya que el municipio debía adquirir un nuevo sitio para 81 Ver archivo 088_MemorialWeb_Otro-TOMO_1_EXPEDIENTE_L6 – páginas 42-44.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 50 presentar la solución definitiva a Cortolima. Concretamente la entidad territorial indicó en el mencionado documento82: (…) Fue así como Cortolima mediante la Resolución No. 431 del 28 de abril de 2006 acogió el Plan de Manejo Ambiental presentado por el Municipio de Ortega como instrumento de seguimiento ambiental para la celda de disposición final transitoria de residuos sólidos, para ser implementado por la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios Emportega E.S.P., se itera para una operación que inicialmente no podía superar los 36 meses, término que fue ampliado por Cortolima a través de la Resolución No. 869 del 7 de abril de 2009 hasta el 29 de septiembre de 2009. 82 Ver archivo 088_MemorialWeb_Otro-TOMO_1_EXPEDIENTE_L6 – páginas 76-143.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 51 Significa lo anterior que desde el año 2009 ni Municipio de Ortega ni la empresa de servicios públicos domiciliarios EMPORTEGA E.S.P. tenían habilitación legal que les permitiera disponer sus residuos sólidos en el botadero a cielo abierto denominado Los Colorados; sin embargo, se advierte del extenso material probatorio relacionado en acápite precedente, que la celda cuya naturaleza era temporal ubicada en la zona 2 del botadero, se volvió permanente, en la medida que operó ininterrumpidamente, con la anuencia de la autoridad ambiental, hasta finales del año 2021, en contravía de las disposiciones legales que rigen la materia y en evidente detrimento del derecho colectivo a un ambiente sano. En efecto, debe precisarse que la disposición de basuras en un botadero a cielo abierto constituye un factor de deterioro ambiental y de riesgo para la salud humana, siendo por ello definido ese lugar en el artículo 2º de la Resolución 1045 de 2003 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial como el “sitio de acumulación de residuos sólidos que no cumple con las normas vigentes o crea riesgos para la salud y seguridad humana o para el ambiente en general”, tales efectos adversos, como se precisó con anterioridad, se verían reflejados en el recurso hídrico y en el aire y, potencialmente, en la salud de las personas.
La autoridad ambiental permitió que durante un periodo de 12 años se continuara operando la celda de disposición final transitoria de residuos sólidos del botadero Los Colorados del municipio de Ortega (zona 1), sin autorización legal, con todos los problemas de salud pública que ello generaba para la comunidad y deterioro ambiental que justamente se buscó mitigar por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial con la orden de cierre de esta clase de establecimientos desde el año 2005, ya que, de acuerdo con los múltiples informes que reposan en el plenario, en el sector se presentaba falta de cubrimiento oportuno de residuos que generaba olores ofensivos, vectores (mosca y zancudo) y roedores; procesos erosivos; vertimientos de lixiviados al suelo con la correspondiente contaminación que ello genera.
Sumado a lo anterior, se advierte que el Municipio y la Empresa de Servicios Públicos Emportega no han adelantado acciones concretas y Cortolima tampoco ha sido riguroso con la adopción de medidas que conlleven el real cumplimiento del plan de saneamiento y cierre del botadero a cielo abierto ubicado en la vereda Los Colorados, contenido en la Resolución No. 2483 del 8 de octubre de 2009 para la zona 2, en el que se consagraron actividades puntuales como contorneado y armonización del terreno dejando pendiente de taludes en zonas no modificadas, extendiéndolos y compactándolos uniformemente sobre la corona del relleno, para su posterior cobertura final, control y manejo de aguas superficiales, manejo y control de lixiviados, manejo y control de gases, revitalización del predio, recuperación edáfica y paisajística, entre otros.
Si bien se evidencia el inicio de dos procesos administrativos sancionatorios los mismos no tienen decisión de fondo (SAN 03387 y 00878), aunado al hecho que se han tramitado por el indebido funcionamiento de la celda de disposición transitoria de residuos sólidos los Colorados (zona 1), más no por el incumplimiento del plan de saneamiento y cierre del botadero adoptado en la resolución No. 2483 del 8 de octubre de 2009 para la zona 2, casi que desconociendo su existencia. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 52 En este punto se debe precisar que con la Resolución No. 8373 del 22 de diciembre de 2023, Cortolima aprobó el plan de manejo de abandono y cierre ambiental de la celda de disposición final a cielo abierto de Los Colorados (Zona 1), precisando que el Municipio de Ortega y la Empresa EMPORTEGA E.S.P. deberán adelantar las actividades respectivas en un periodo de 15 años, y que para la realización de las obras o actividades en las que involucre el aprovechamiento o uso de recursos naturales deberán tramitar los respectivos permisos ambientales.
En el último informe que reposa en el plenario rendido el 7 de mayo de 2024 por Cortolima se aclara que el relleno en general se encuentra fuera de funcionamiento y que la celda no presenta disposición de residuos sólidos desde finales de 2021. Las pruebas obrantes en el expediente son indicativas de la desidia con la que ha actuado el Municipio de Ortega, la Empresa de Servicios Públicos Emportega y la Corporación Autónoma Regional del Tolima en el proceso de cierre definitivo del botadero de basura a cielo abierto que venía funcionando en el Municipio de Ortega, así como en la adopción de las medidas para su saneamiento, afectando de manera directa los derechos colectivos al ambiente sano, la existencia, el equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, la seguridad y salubridad pública y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
Si bien actualmente el botadero no está en funcionamiento, y el servicio de recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos (aseo) en el Municipio de Ortega está siendo adelantado por la empresa Interaseo S.A.S. E.P.S.83, al no verificarse el estricto cumplimiento a las medidas de abandono y saneamiento ambiental adoptadas en las Resoluciones Nos. 2483 del 8 de octubre de 2009 y 8373 del 22 de diciembre de 2023, así como la falta de decisión de los procesos sancionatorios ambientales en trámite, la Sala amparará los derechos colectivos invocados en el presente medio de control y en consecuencia emitirá las siguientes órdenes: - El municipio de Ortega y la Empresa de Servicios Públicos Emportega deberán iniciar de manera inmediata con la materialización de todas y cada una de las actividades aprobadas en el Plan de Manejo, abandono, cierre y saneamiento Ambiental de las Celdas de Disposición final a cielo abierto en el predio denominado “Los Colorados”, contenidas en las Resoluciones Nos. 2483 del 8 de octubre de 2009 y 8373 del 22 de diciembre de 2023 expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Tolima. - El municipio de Ortega y la Empresa de Servicios Públicos Emportega se abstendrán de disponer residuos sólidos en el predio denominado “Los Colorados”. - Cortolima deberá culminar, en un periodo máximo de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, en caso de no haberlo hecho, los procesos administrativos sancionatorios Nos. SAN 03387 y 00878 iniciados contra el Municipio de Ortega y de Emportega E.S.P. con ocasión a la presunta comisión de infracciones ambientales en el botadero a cielo abierto “Los Colorados”. - Cortolima deberá implementar y ejecutar un plan serio de control y seguimiento de las actividades de cierre, abandono y saneamiento ambiental dispuestas en las 83 Ver archivo 087_MemorialWeb_Otro-INFORMEpdf - MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 53 Resoluciones Nos. 2483 del 8 de octubre de 2009 y 8373 del 22 de diciembre de 2023 expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Tolima, que garantice la restauración ambiental final del antiguo sitio de disposición en el tiempo estipulado en tales actos administrativos.
En el evento que se presenten incumplimientos, deberá iniciar y culminar de manera célere, los correspondientes procesos administrativos sancionatorios ambientales. - El Municipio de Ortega, la Empresa de Servicios Públicos Emportega y Cortolima, deberán remitir de manera trimestral a esta Corporación, los informes contentivos de las labores ejecutadas, término que empezará a contarse a partir de la ejecutoria de la presente decisión. 6.8.
Condena en costas Tratándose de costas en las acciones populares, el legislador las reguló en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, cuyo tenor es el siguiente: “COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar. (Subraya fuera del texto original). Así las cosas, las costas fueron contempladas expresamente en la Ley 472 de 1998, de manera que fue clara la voluntad que tuvo el legislador de introducir este instituto en los procesos en los que se ventila la protección de los derechos colectivos.
Sobre el particular ha tenido oportunidad de pronunciarse recientemente el Honorable Consejo de Estado en Sentencia de Unificación en la que señaló84: “PRIMERO: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar el alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, así: 2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con 84 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU Actor: YESID FIGUEROA GARCÍA Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Referencia: MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL – ACCIÓN POPULAR Temas: Acción popular.
Costas procesales. Agencias en derecho. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 54 temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.” (Subraya fuera del texto original) En el presente asunto, al resultar prósperas las pretensiones demandatorias, es claro que las entidades demandadas han sido vencidas en el proceso, y por ende corresponderá a la Sala emitir condena en costas a favor de la demandante, las cuales se liquidarán de manera concentrada por esta Corporación (artículo 366 C.G.P.), una vez quedé ejecutoriada la presente decisión, conforme lo precisó en reciente providencia el H. Consejo de Estado, en la que concretamente señaló85: “3) Así las cosas, la sentencia debe disponer sobre la condena en costas – según lo ordena el artículo 188 del CPACA– y de conformidad con lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP, los cuales establecen detalladamente las reglas y las etapas secuenciales relacionadas con la condena en costas y su liquidación, se advierte que, en lo que interesa al asunto, la liquidación de las agencias en derecho se debe hacer en un momento posterior a la sentencia. 4) En efecto, la liquidación se hace en tiempos distintos según el supuesto que corresponda, pues, i) en procesos de única instancia o cuando el fallo de 85 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B - Sentencia del 17 de junio de 2024, M.P. Fredy Ibarra Martínez, radicado 25000-23-36-000-2019-00712-01.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 55 primer grado no es impugnado el valor de las agencias se fija inmediatamente queda ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso al proceso y, ii) en asuntos donde se surte la segunda instancia el monto se determina luego notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior. 5) En ese sentido, la fijación del valor de las agencias en derecho se debe hacer de manera concentrada, una vez terminado el proceso, por el juez de la única o la primera instancia. 6) Ahora bien, el valor de las agencias en derecho puede discutirse mediante los recursos de reposición y apelación (si el proceso es de doble instancia) contra el auto que apruebe la liquidación de las costas, según lo previsto por el artículo 366 (numeral 5) del CGP.
(…) 7) Por lo anterior, en el presente proceso, aunque el fallo de primera instancia debía disponer sobre la condena en costas, lo cierto es que el valor de las agencias en derecho no podía determinarse en esa decisión, sino en auto posterior, en efecto, como el proceso de la referencia es de doble instancia, la liquidación del valor de las agencias en derecho debe calcularse una vez se notifique el auto de obedecimiento de lo dispuesto por esta Sala en el fallo de segundo grado.” Por lo anterior se profiere la siguiente… DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE Primero. LEVANTAR la medida cautelar decretada mediante providencia del 17 de noviembre de 2022.
Segundo. AMPARAR los derechos colectivos al ambiente sano, la existencia, el equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la seguridad y salubridad pública y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna al permitir el indebido funcionamiento del botadero a cielo abierto denominado Los Colorados en zona rural del Municipio de Ortega Tolima y no adoptar las medidas de manejo, abandono, cierre y saneamiento ambiental de las celdas de disposición final.
Tercero. Como consecuencia de lo anterior, IMPÁRTANSE las siguientes órdenes con miras a superar la afectación de los derechos colectivos declarados como amenazados en esta sentencia, así: - El municipio de Ortega y la Empresa de Servicios Públicos Emportega deberán iniciar de manera inmediata con la materialización de todas y cada una de las actividades aprobadas en el Plan de Manejo, abandono, cierre y saneamiento Ambiental de las Celdas de Disposición final a cielo abierto en el predio denominado “Los Colorados”, contenidas en las Resoluciones Nos. 2483 del 8 de MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 56 octubre de 2009 y 8373 del 22 de diciembre de 2023 expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Tolima. - El municipio de Ortega y la Empresa de Servicios Públicos Emportega se abstendrán de disponer residuos sólidos en el botadero ubicado en el predio denominado “Los Colorados”. - La Corporación Autónoma Regional del Tolima - Cortolima deberá culminar, en un periodo máximo de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, en caso de no haberlo hecho, los procesos administrativos sancionatorios Nos. SAN 03387 y 00878 iniciados contra el Municipio de Ortega y de Emportega E.S.P. con ocasión a la presunta comisión de infracciones ambientales en el botadero a cielo abierto “Los Colorados”. - La Corporación Autónoma Regional del Tolima - Cortolima deberá implementar y ejecutar un plan serio de control y seguimiento de las actividades de cierre, abandono y saneamiento ambiental dispuestas en las Resoluciones Nos. 2483 del 8 de octubre de 2009 y 8373 del 22 de diciembre de 2023 expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Tolima, que garantice la restauración ambiental final del antiguo sitio de disposición en el tiempo estipulado en tales actos administrativos.
En el evento que se presenten incumplimientos, deberá iniciar y culminar de manera célere, los correspondientes procesos administrativos sancionatorios ambientales. - El Municipio de Ortega, la Empresa de Servicios Públicos Emportega y la Corporación Autónoma Regional del Tolima - Cortolima, deberán remitir de manera trimestral a esta Corporación, los informes contentivos de las labores ejecutadas, término que empezará a contarse a partir de la ejecutoria de la presente decisión. Cuarto. DISPÓNGASE la integración de un Comité de Verificación del cumplimiento de esta sentencia, el cual estará conformado por el Magistrado Ponente de esta decisión, el Procurador Judicial II Ambiental y Agrario para el Tolima, el agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación, el Alcalde Municipal de Ortega o su delegado, el Gerente de la EMPORTEGA E.S.P. o su delegado, y el Director de la Corporación Autónoma Regional del Tolima o su delegado.
Quinto. Condenar en costas al Municipio de Ortega, a la Empresa de Servicios Públicos Emportega y a la Corporación Autónoma Regional del Tolima - Cortolima, y a favor de la demandada. La liquidación se realizará de manera concentrada por esta Corporación, una vez quede ejecutoriada la presente providencia, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 366 del C.G.P. Sexto. Esta sentencia será publicada a cargo del Municipio de Ortega, en un diario de amplia circulación nacional.
Séptimo. Para los efectos del Art. 80 de la ley 472 de 1998 remítase copia a la Defensoría del Pueblo, como Representante del Ministerio Público. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBEINTAL Y AGRARIA PARA EL TOLIMA Vs. CORTOLIMA Y OTROS RAD: 2021-00248-00 57 Octavo. Una vez en firme esta providencia, archívese el expediente.
La presente providencia fue discutida y aprobada a través de medios electrónicos, en Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO Magistrado Magistrado (Aclara voto) (Firmado electrónicamente) CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx