Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 Cartagena de Indias D.T. y C., siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025). I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, PARTES E INTERVINIENTES Medio de control ACCIÓN DE TUTELA – IMPUGNACIÓN Radicado 13-001-33-33-001-2025-00024-01 Demandante PEDRO TORRES REYES Demandado UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES Asunto SOLICITUD DE CONSTRUCCION DE MURO DE CONTENCION PARA GARANTIZAR SEGURIDAD DE HABITANTES – Derecho fundamental a la vivienda digna, a la vida y a la seguridad personal Magistrado Ponente LUIS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ II.
PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el Establecimiento Publico Ambiental - EPA, Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Cartagena – CORVIVIENDA- y Distrito de Cartagena, contra la sentencia de tutela de fecha veinticinco (25) de febrero de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, a través de la cual resolvió amparar los derechos fundamentales a la vivienda digna, a la vida y a la seguridad personal del accionante.
III.- ANTECEDENTES 1. Hechos narrados por el accionante. - Señala el accionante desde el año 2019 ha presentado peticiones ante la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres por un talud de tierra que está causando erosión en la parte trasera de su vivienda ubicada en el barrio Daniel Lemaitre sector la Paz calle 68A # 21-32 pudiendo causar daños graves e irreversible. - Adujo que en fecha 25 de abril de 2024 la OAGRD realizó una visita técnica de inspección ocular en la cual se revisaron los taludes de Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 tierra que estaban erosionando en la parte trasera de las viviendas de la zona, en la cual se determinó que el riesgo social y ambiental es alto por el desplome de ladera por actividad erosiva y movimiento en masa de tierra. - Manifiesta que durante la ola invernal que se presentó en la ciudad de Cartagena entre octubre de 2024 e inicios del 2025 se presentaron deslizamientos en la zona que pusieron en riesgo la vida de niños, niñas, adolescentes y adultos mayores. - Finalmente, considera que se debe construir un muro de contención adecuadamente diseñado y de acuerdo con la topografía del terreno con el fin de garantizar la seguridad de las familias que viven en la zona. 2.
Pretensiones Se señalan como pretensiones de la acción de tutela las siguientes: “Sírvanse iniciar las actuaciones administrativas correspondientes, a fin de reconocer la construcción de un muro de contención adecuadamente diseñado y construido con el objetivo de garantizar la seguridad e integridad de las familias que viven en la zona.” 3.
Admisión y notificación. La acción de tutela de la referencia se presentó el día once (11) de febrero de dos mil veinticinco (2025), correspondiéndole por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena para su conocimiento.1 Mediante auto de fecha once (11) de febrero de la misma anualidad2 se procedió a admitir la solicitud de amparo.
Así mismo la presente acción constitucional fue repartida a este despacho el diez (10) de marzo de 2025.3 4. De la contestación de acción de tutela. 1 01PrimeraInstancia, C01Principal, 02ActaReparto. 2 01PrimeraInstancia, C01Principal, 03AutoAdmite. 3 02SegundaInstancia, C02ApelacionSentencia, 01ActaReparto Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 - UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – UNGRD4 Mediante memorial de fecha trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025), la accionada señaló, en síntesis, que no le consta la veracidad de los hechos en los que el accionante fundamenta la presunta vulneración de sus derechos fundamentales, pues estos no han sido puestos en su conocimiento por ningún medio distinto al trámite de la presente acción de tutela, razón por la cual no es posible pronunciarse de fondo sobre los mismos.
No obstante, solicitó información a la Subdirección para la Reducción del Riesgo de Desastres, la cual indicó que la dirección del accionante no se encuentra dentro de la zona de intervención de los proyectos de Protección Costera, cuyo propósito es mitigar los riesgos asociados a la erosión costera provocada por el cambio climático y la actividad humana.
Afirma que no ha incurrido en ninguna vulneración de los derechos fundamentales alegados por el tutelante, toda vez que las solicitudes formuladas exceden el ámbito de competencias de la entidad debido que de conformidad con el artículo 4 del Decreto Ley 4147 de 2011, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) tiene como función principal coordinar y dirigir la gestión del riesgo de desastres y el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD), limitando su labor al fortalecimiento institucional y la reducción del riesgo en los niveles nacional y territorial.
Por lo tanto, carece de competencia sobre lo solicitado por el accionante, sin que pueda atribuírsele responsabilidad o participación en las situaciones expuestas. En virtud de lo anterior, solicita que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva y la improcedencia de la acción de tutela, al no evidenciarse conducta alguna por parte de esta entidad que haya generado una vulneración de derechos fundamentales. 4 01PrimeraInstancia, C01Principal, 06InformeUGRD.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 - OFICINA ASESORA PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES DEL DISTRITO DE CARTAGENA – OAGRD5 Mediante memorial de fecha catorce (14) de febrero de dos mil veinticinco (2025) la entidad señaló, en resumen, tras revisar los sistemas de información, se constató la recepción de dos peticiones suscritas por el accionante, identificadas con los radicados EXT-AMC-20-0005486 y oficio EXT-AMC-20- 0062925 del año 2020, en las cuales solicitaba la realización de una visita técnica a su vivienda, ubicada en el barrio Daniel Lemaitre, sector La Paz, calle 68A #21-32, debido a la erosión de los taludes de tierra en la parte trasera del inmueble, así como el envío del respectivo informe con los resultados de la inspección. Dicha solicitud fue atendida mediante el oficio No. AMC-OFI0005277-2020 del 28 de enero de 2020.
Asimismo, hizo referencia a la petición radicada bajo el número EXT-AMC- 24-0005486, en la que el accionante solicitó una nueva visita al mismo predio, la cual fue respondida mediante el oficio AMC-OFI-0046313-2024, en el que se evidenció el traslado del informe INF-GCR 144-24 del 18 de abril de 2024, elaborado por la OAGRD, a las entidades competentes, a saber: la Secretaría de Participación y Desarrollo Social, Corvivienda y el Plan de Emergencia Social – PES, remitiendo copia de la misma al peticionario.
En consecuencia, solicitó que se desestimaran las pretensiones de la acción de tutela, argumentando que la Oficina Asesora para la Gestión del Riesgo de Desastres (OAGRD), en su calidad de entidad asesora, no ha vulnerado derecho fundamental alguno del señor Pedro Torres Reyes, toda vez que ha llevado a cabo todas las gestiones necesarias y pertinentes para dar cumplimiento a la solicitud presentada. - DISTRITO DE CARTAGENA6 Mediante memorial de fecha diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticinco (2025) la entidad manifestó que la presente acción es improcedente, al considerar que no existe vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante, toda vez que en el escrito de 5 01PrimeraInstancia, C01Principal, 07InformeGestionRiesgoDistrito. 6 01PrimeraInstancia, C01Principal, 08InformeDistrito.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 tutela y sus anexos no se aportan elementos fácticos, jurídicos ni argumentativos que permitan analizar la solicitud de protección del derecho fundamental reclamado, lo que conlleva a concluir que dicho derecho no ha sido siquiera amenazado.
Sostiene que, conforme al informe presentado al despacho mediante el Oficio AMC-OFI-0015125-2025 del 14 de febrero de 2025, la OAGRD manifestó no haber vulnerado ninguno de los derechos fundamentales alegados por el accionante, dado que se remitió el informe solicitado a las distintas dependencias del Distrito y se dio respuesta a la petición elevada por el señor Pedro Torres Reyes, mediante el Oficio AMC-OFI-0046313-2024 del 25 de abril de 2024, y trasladó, con copia al accionante, el informe INF- GCR-144-24 del 18 de abril de 2024 a la Secretaría de Participación y Desarrollo Social, al Plan de Emergencia Social – PES, a Corvivienda y al Establecimiento Público Ambiental – EPA.
Afirma que la Unidad de Tutelas de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía Mayor de Cartagena, en representación del alcalde, requirió mediante solicitud a la Secretaría de Participación y Desarrollo Social – SPDS y al Plan de Emergencia Social – Pedro Romero – PES-PR, con el fin de conocer las actuaciones adelantadas tras la recepción del informe de la OAGRD, según consta en el Oficio AMC-0016564-2025.
Por lo anterior, la vinculada alegó falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que el informe de visita realizado en el barrio La Paz, donde reside el accionante, fue remitido al Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana Distrital de Cartagena – Corvivienda y al Establecimiento Público Ambiental – EPA, entidades que cuentan con personería jurídica y están en capacidad de comparecer directamente ante las autoridades judiciales.
En consecuencia, considera que no ha incurrido en la vulneración de derecho fundamental alguno, puesto que la solicitud del accionante busca una respuesta a una petición que, por competencia, corresponde a otras autoridades. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 - ESTABLECIMIENTO PUBLICO AMBIENTAL DE CARTAGENA – EPA7 Mediante memorial de fecha veinticuatro (24) de febrero de dos mil veinticinco (2025) adujo que la acción de tutela resulta improcedente, toda vez, que el actor cuenta con otro mecanismo judicial idóneo para garantizar la seguridad e integridad de las familias que residen en la zona, como lo es la acción popular contemplada en la Ley 472 de 1998, instrumento diseñado para la protección de los derechos colectivos.
Asimismo, señala que la tutela solo procede de manera excepcional en aquellos casos donde se acredite una afectación real y probada de derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional, la existencia de un perjuicio irremediable o una relación de conexidad debidamente demostrada entre el derecho colectivo invocado y el derecho fundamental presuntamente vulnerado.
Por lo anterior, solicita que se niegue el amparo solicitado, dado que se configura una carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que la Subdirección Técnica de Desarrollo Sostenible de este Establecimiento Público atendió la solicitud trasladada por la OAGRD el 24 de febrero de 2025, mediante el Oficio EPA-OFI-000728-2025, el cual fue debidamente notificado al correo electrónico peto-1973@hotmail.com, brindando una respuesta clara, precisa, congruente y de fondo a la petición elevada por el señor Pedro Torres Reyes. - FONDO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y REFORMA URBANA DISTRITAL DE CARTAGENA – CORVIVIENDA8 Mediante memorial de fecha veinticuatro (24) de febrero de dos mil veinticinco (2025), indicó la entidad vinculada que dio respuesta a la solicitud presentada por los peticionarios mediante el Oficio CORVI-OFI- 1258-2024 del 6 de mayo de 2024, el cual fue enviado el 2 de junio de 2024 al correo electrónico peto-1973@hotmail.com.
En este sentido, sostiene que no ha vulnerado el derecho fundamental de petición del accionante ni ningún otro derecho fundamental. Por lo tanto, considera que la acción de 7 01PrimeraInstancia, C01Principal, 12InformeEPA 8 01PrimeraInstancia, C01Principal, 13InformeCorvivienda Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 tutela resulta improcedente por configurarse una carencia actual de objeto debido a un hecho superado. - SECRETARÍA DE PARTICIPACIÓN Y DESARROLLO SOCIAL No rindió informe solicitado dentro del trámite de la acción constitucional. - PLAN DE EMERGENCIA SOCIAL – PEDRO ROMERO No rindió informe solicitado dentro del trámite de la acción constitucional. 5.
Sentencia impugnada9 Mediante sentencia de tutela de fecha veinticinco (25) de febrero de dos mil veinticinco (2025), el a quo decidió amparar los derechos a la vivienda digna, a la vida y a la seguridad personal, y en consecuencia, ordenó a La Oficina Asesora de Gestión de Riesgo de Desastres De Cartagena, Secretaría de Infraestructura, Secretaría de Participación y Desarrollo Social, Plan de Emergencia Social – Pedro Romero Del Distrito De Cartagena, Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana Distrital De Cartagena y Al Establecimiento Público Ambiental De Cartagena que, en el término de un (1) mes a partir, adelanten las actuaciones necesarias para superar la problemática expuesta en la presente acción constitucional.
Señaló que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional para proteger derechos fundamentales cuando estos resulten vulnerados por la afectación de derechos colectivos, siempre que se cumplan ciertos criterios. Entre estos, se exige la existencia de conexidad entre la perturbación del derecho colectivo y la afectación de un derecho fundamental, la demostración de la vulneración o amenaza a este último y que la orden de tutela proteja los derechos fundamentales invocados, aun cuando ello implique una protección indirecta del derecho colectivo.
Precisó que, en el presente caso, si bien el accionante no identificó expresamente el derecho colectivo en cuestión, de los hechos narrados y 9 01PrimeraInstancia, C01Principal, 14SentenciaPrimeraInstancia. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 de los anexos aportados, en particular el informe de inspección técnica de la Oficina Asesora de Gestión del Riesgo de Desastres de Cartagena, se evidencia la problemática existente en el barrio La Paz, toda vez, que en dicho sector, un talud de tierra ubicado en el patio de la vivienda del accionante y en predios vecinos representa un riesgo de deslizamiento en época invernal, lo que pone en peligro la vida e integridad del accionante.
Esta circunstancia demuestra la conexidad entre el derecho colectivo vulnerado y sus derechos fundamentales. Por lo anterior considera que se encuentra acreditado la relación de conexidad exigida por la jurisprudencia constitucional, en tanto la afectación del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres incide directamente en los derechos fundamentales del accionante a la vida, la integridad física y la vivienda digna debido que el riesgo de derrumbes en la zona evidencia la proximidad y simultaneidad de las afectaciones, sin que estas dependan de factores externos. Precisa el juez de primera instancia que, según el Mapa Interactivo de Asuntos del Suelo (MIDAS), el predio del accionante está clasificado en una zona de riesgo por inundación moderada y alta, licuación baja y remoción en masa moderada y alta.
Asimismo, la OAGRD determinó que el accionante se encuentra en un estado de vulnerabilidad social, física y económica, además de enfrentar un riesgo social y ambiental alto, derivado de las amenazas de deslizamiento, las malas conexiones eléctricas domiciliarias y el peligro de caída de árboles. Manifiesta que con base en los hallazgos de la visita técnica, la OAGRD formuló recomendaciones dirigidas a diversas entidades distritales, entre ellas, se instó a la Secretaría de Participación Ciudadana y Desarrollo Social a vincular al accionante a programas de bienestar social; a CORVIVIENDA a evaluar su inclusión en programas de vivienda; al Establecimiento Público Ambiental de Cartagena a inspeccionar el estado fitosanitario de los árboles en riesgo de caída; y al Plan de Emergencia Social Pedro Romero a considerar la inclusión del accionante en sus programas de atención. Precisó que mediante Oficio No. AMC-OFI-0046313-2024 del 25 de abril de 2024, la OAGRD remitió el informe de inspección técnica a las entidades Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 mencionadas para que adoptaran las medidas pertinentes.
No obstante, la Secretaría de Participación y el Plan de Emergencia Social no acreditaron actuación alguna tendiente a dar cumplimiento a las recomendaciones emitidas. Por su parte, el EPA Cartagena informó que programará una visita al sector para determinar las acciones ambientales a seguir, mientras que CORVIVIENDA comunicó al accionante los requisitos para postularse a los programas de vivienda.
Así pues, teniendo en cuenta el material probatorio allegado con la acción constitucional, se encuentra acreditada la amenaza a los derechos fundamentales a la vida, integridad física y vivienda digna del accionante, toda vez, que dentro del informe técnico del 18 de abril de 2024 se evidencia el riesgo de deslizamiento del talud de tierra en su vivienda, el desprendimiento de material rocoso y la caída de árboles en mal estado fitosanitario.
Además, se advierte el peligro derivado de las deficiencias en las conexiones eléctricas domiciliarias, que no cumplen con las normas técnicas NTC 2050 y RETIE. En consecuencia, se configura una situación de riesgo inminente que requiere la intervención inmediata de las autoridades competentes para garantizar la protección de los derechos fundamentales invocados.
Adujó que el Distrito de Cartagena es responsable de la amenaza a los derechos fundamentales del accionante, pues, conforme a las Leyes 388 de 1997, 715 de 2001 y 1523 de 2012, las entidades territoriales tienen el deber de prevenir y atender desastres en su jurisdicción. En ese sentido, les corresponde realizar censos de zonas en riesgo, reubicar personas en sitios vulnerables y evacuar a quienes habiten en condiciones que pongan en peligro sus vidas.
Finalmente señaló que, teniendo en cuenta la jurisprudencia constitucional, el derecho a una vivienda digna implica la existencia de un espacio seguro que proteja la integridad de las personas, sin obligarlas a soportar riesgos que no les corresponden. Por ello, las autoridades locales tienen la obligación de prevenir situaciones que amenacen la vida y seguridad de los ciudadanos. En consecuencia, el juez de primera instancia declaró probada la falta de legitimación en la causa de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, al no evidenciarse que tenga competencia para Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 solucionar la problemática del accionante ni que haya desplegado actuaciones que puedan haber afectado sus derechos. 6.
Impugnación. - ESTABLECIMIENTO PUBLICO AMBIENTAL -EPA.10 Mediante memorial de fecha veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) la vinculada impugnó el fallo de primera instancia, señalando, en síntesis, que la solicitud presentada por el señor Pedro Torres Reyes ante la Oficina Asesora para la Gestión del Riesgo de Desastres, identificada con el código de registro EXT-AMC-24-0028770 y trasladada por competencia al Establecimiento Público Ambiental - EPA Cartagena, fue atendida por la Subdirección Técnica de Desarrollo Sostenible mediante Oficio EPA-OFI-000728-2025 del 24 de febrero de 2025, dentro de dicha respuesta informó al accionante que la entidad carece de competencia para autorizar la construcción de un muro de contención, pues sus funciones se encuentran enmarcadas en el artículo 66 de la Ley 99 de 1993.
Precisa que, en cumplimiento de lo dispuesto por la Oficina Asesora para la Gestión del Riesgo de Desastres, la entidad programó una visita técnica al predio del accionante, la cual se llevó a cabo el 24 de febrero de 2025. Como resultado de la inspección, se determinó que no era necesaria la intervención de árboles y que la construcción del muro de contención debía ser realizada por la mencionada oficina, por ser la autoridad competente.
Dichos hallazgos fueron consignados en el Concepto Técnico EPA-CT- 0000105-2025 del 26 de febrero de 2025. Manifiesta que, en la misma fecha, mediante Oficio EPA-OFI-000769-2025, se brindó un alcance a la respuesta inicial, reiterando la falta de competencia de la entidad para atender la solicitud del accionante en lo referente a la construcción del muro de contención. En consecuencia, solicita se revoque el fallo de tutela, y en su lugar, se declare la carencia actual de objeto por hecho superado. 10 01PrimeraInstancia, C01Principal, 17ImpugnacionEPA.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 - FONDO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA DE CARTAGENA – CORVIVIENDA.11 Mediante memorial de fecha veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) señaló, en resumen, que de conformidad con el Acuerdo No. 37 de 1991, su función se limita a la promoción y asignación de subsidios de vivienda, sin competencia para construir obras de infraestructura o mitigar riesgos geotécnicos.
Por lo anterior, Indicó que la entidad responsable de la evaluación y mitigación de desastres es la Oficina Asesora de Gestión del Riesgo de Desastres (OAGRD), la cual efectuó una visita técnica el 18 de abril de 2024 y determinó que la vivienda del accionante se encuentra en una zona de alto riesgo no mitigable. Precisa que la acción de tutela resulta improcedente por carencia actual de objeto, debido que la entidad respondió oportunamente la solicitud del accionante.
Asimismo, informó al accionante sobre la oferta disponible a través del programa "Mi Casa Va", que contempla diversas modalidades de subsidios para la adquisición de vivienda nueva. Por lo anterior, solicita revocar la sentencia de primera instancia y declarar la improcedencia de la acción de tutela. Asimismo, pide que se declare la carencia actual de objeto por hecho superado, se ordene la desvinculación de Corvivienda del proceso y se reafirme que la solución pertinente es la reubicación mediante subsidios de vivienda, y no el mejoramiento de una vivienda en zona de alto riesgo. - DISTRITO DE CARTAGENA.12 Mediante memorial de fecha tres (03) de marzo de dos mil veinticinco (2025), la entidad impugnó el fallo, señalando que en el escrito de tutela y sus anexos no se encuentran elementos fácticos, jurídicos ni argumentativos suficientes que permitan el análisis de la presunta vulneración del derecho fundamental invocado.
Debido a que la parte actora no realizó una solicitud directa a la alcaldía para el cumplimiento de las recomendaciones 11 01PrimeraInstancia, C01Principal, 18ImpugnacionCorvivienda. 12 01PrimeraInstancia, C01Principal, 19ImpugnacionDistrito. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 emitidas, ni acreditó haber dado cumplimiento a las dirigidas a su cargo por la Oficina de Gestión del Riesgo.
Precisa que la Oficina Asesora para la Gestión del Riesgo de Desastre – OAGRD, a través del Oficio AMC-OFI-0015125-2025, informó que no ha vulnerado derecho fundamental alguno, dado que remitió el informe solicitado a las dependencias distritales correspondientes y dio respuesta formal a la petición del accionante mediante Oficio AMC-OFI-0046313-2024.
Asimismo, el informe fue notificado en debida forma a través del Sistema de Información y Gestión para la Gobernabilidad Democrática – SIGOB, y se remitió copia de la respuesta al accionante mediante correo electrónico. Indica que, a través de la OAGRD, la Secretaría de Participación y Desarrollo Social – SPDS y el Plan de Emergencia Social – Pedro Romero – PES-PR, no ha vulnerado ningún derecho fundamental del accionante, pues ha actuado conforme a sus competencias.
Finalmente, subraya que la tutela, si bien es un mecanismo informal, requiere un mínimo probatorio que permita al juez emitir órdenes de amparo constitucional, no obstante, a su juicio, en el sub examine, no existe evidencia suficiente que demuestre la vulneración alegada por el actor, motivo por el cual se solicita la revocatoria del fallo de primera instancia. IV.- CONSIDERACIONES 1.
Competencia Con fundamento en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 es competente este Tribunal para conocer de la presente acción, en segunda instancia. 2. Problema Jurídico De acuerdo con el objeto de la impugnación esta Corporación debe resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿Determinar si el Establecimiento Publico Ambiental – EPA, Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Cartagena– CORVIVIENDA y el Distrito de Cartagena, han vulnerado los derechos fundamentales a la vivienda digna, a la vida y a la seguridad personal del señor Pedro Torres Reyes? Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 Si la respuesta al anterior problema es negativa, se revocará el fallo impugnado; en caso contrario se confirmará Así también, deberá resolverse: ¿Establecer si respecto del Establecimiento Publico Ambiental – EPA, y el Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Cartagena – CORVIVIENDA, operó la carencia actual de objeto por hecho superado? 3.
Tesis La Sala de Decisión CONFIRMARA el fallo impugnado respecto de la Oficina Asesora de Gestión de Riesgo de Desastres de Cartagena, la Secretaría de Infraestructura, Secretaría de Participación y Desarrollo Social, Plan de Emergencia Social – Pedro Romero del Distrito De Cartagena, en el sentido de que, en ejercicio de sus competencias, adelanten las actuaciones necesarias para superar la problemática expuesta por el actor y normalizar la situación de riesgo, garantizándole una vivienda en condiciones dignas y seguras, por haberse demostrado la vulneración de los derechos del accionante.
En otra arista, se modificará el numeral tercero del fallo impugnado en el sentido de DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de Establecimiento Público Ambiental De Cartagena – EPA y el Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana Distrital De Cartagena – CORVIVIENDA, toda vez, contrastado el objeto de la petición con las respuestas allegadas por entidades, para la Sala, la respuesta emitida por la accionada, es de fondo, clara, precisa y congruente.
La anterior tesis se soporta en los argumentos que se exponen a continuación. 4. Marco Normativo y Jurisprudencial. El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como mecanismo judicial para la protección de los derechos fundamentales de toda persona cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de particulares en los casos taxativamente señalados en la ley, siempre y cuando el Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 accionante no cuente con otro medio de defensa judicial, salvo que de no proceder se configure un perjuicio irremediable.
De lo anterior se tiene como características de esta acción las siguientes: 4.1. Legitimación. 4.1.1. Legitimación por activa. Con fundamento en los artículos 86 de la Constitución Política y 10° del Decreto 2591 de 1991, se encuentra legitimado para presentar la acción de tutela: i.- el titular de los derechos fundamentales, para lo cual bastará demostrar que es la persona directamente afectada por la vulneración o amenaza de tales prerrogativas; ii.- Igualmente, podrá formular la acción de amparo una tercera persona, quien actuará a nombre del titular, siempre que se acredite alguna de las siguientes calidades: a.- que actúa como su representante legal, en razón de la edad, discapacidad o estado de interdicción del actor; b.- por medio de la figura de la agencia oficiosa, pues el titular no está en condiciones físicas o psicológicas para promover la tutela de sus propios intereses; c.- en su papel de apoderado judicial, caso en cual deberá ostentar la calidad de abogado titulado y anexar a la demanda el poder para actuar en la causa y d.- la condición de Defensor del Pueblo o personero municipal en los eventos autorizados por la ley.
En el sub judice, el actor es el titular de los derechos presuntamente afectados, por lo que está legitimada por activa. 4.1.2. Legitimación por pasiva De conformidad con los artículos 86 de la CP y 42 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede interponerse contra cualquier autoridad pública que amenace o vulnere la satisfacción de los derechos fundamentales, tanto por acción como por su omisión. En ese orden, siendo las accionadas las entidades a quien le corresponde dentro de sus competencias garantizar los derechos reclamados por el actor; están legitimadas por pasiva. 4.2.- Inmediatez Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 Por regla general, la acción de tutela debe promoverse en un plazo razonable, contado a partir del momento en que se produce la afectación o amenaza de los derechos fundamentales, sin que exista un término específico para declarar su improcedencia, pues ésta dependerá, de las condiciones fácticas y jurídicas que exponga el actor; sin embargo, la Corte Constitucional13, ha señalado que los seis meses siguientes al hecho generador de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, constituye un plazo razonable para la interposición de la acción de tutela, en la medida que termina siendo coherente con la finalidad del propio recurso de amparo, que busca la protección inmediata y urgente de las prerrogativas previstas en la Constitución. En ese sentido, en el sub judice, precisa la Sala que si bien el accionante tuvo conocimiento de los riesgos de deslizamiento y caída de árboles a partir del 12 de junio de 202414 cuando se remitió copia del informe de inspección técnica practicado por la OAGRD, a la fecha de interposición de la acción constitucional (11 de febrero de 2025)15 persiste la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales del actor, debido que las entidades accionadas no habían adelantado ninguna gestión en aras de aplicar las recomendaciones de la OAGRD, por lo que concluye la sala la afectación es actual, y se cumple con el requisito de la inmediatez. 4. 3 Subsidiariedad.
La acción de tutela tiene naturaleza subsidiaria o residual, por lo que su procedencia está condicionada a la inexistencia de otro medio judicial para la protección del derecho; o la falta de idoneidad del medio existente, así como para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. 4.4 Obligaciones de las autoridades locales frente al derecho a la vivienda digna ante riesgos de desastres.16 13 Corte Constitucional sentencia T- 261 del 9 de julio de 2018, MP.
Dr. LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ. 14 01PrimeraInstancia, C01Principal, 01Demanda. Fl 5 15 01PrimeraInstancia, C01Principal, 02ActaReparto. 16 Corte Constitucional, Sentencia T-072 del 21 de marzo de 2023. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 La Corte Constitucional en diversa jurisprudencia se refirió a las obligaciones y competencias de las autoridades municipales en concurrencia con la Nación y los departamentos en materia de prevención y atención de desastres en zonas de alto riegos de deslizamientos o derrumbes dentro del área de su jurisdicción, así: “El Legislador ha desarrollado en diversas ocasiones el deber del Estado de prevenir y mitigar el riesgo para las viviendas generado por desastres naturales.
En el siguiente cuadro se incluyen las medidas legislativas adoptadas en esta materia: Ley Artículo Contenido 9 de 1989 56 Contiene una obligación para los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia de realizar un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos. 99 de1993 1.9 Determina que la “prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento”. 388 de 1997 8 Indica que son acciones urbanísticas a cargo de los municipios (i) determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda y (ii) localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres 715 de 2001 76.5 Establece algunas competencias en materia ambiental.
Entre estas, se encuentra coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales, que se realicen en el territorio del municipio 76.9 Dispone que corresponde al municipio, con la cofinanciación de la Nación y los departamentos, prevenir y atender los desastres en su jurisdicción y adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos El recuento legislativo expuesto muestra que los principales responsables de la atención a desastres naturales son los municipios, con la concurrencia de la Nación y los departamentos.
Esto ha sido avalado por la jurisprudencia constitucional en diversas ocasiones. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 En la sentencia T-175 de 2013 se indicó que las autoridades locales “tienen las siguientes obligaciones: (i) tener una información actual y completa de las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes que se presentan en su municipio, y (ii) adoptar las medidas necesarias de reubicación en los casos en que personas se encuentren ubicadas en las zonas donde se ponga en riesgo sus derechos por las condiciones del terreno, por lo que es responsabilidad de la Administración ejecutar los actos necesarios para que los afectados encuentren otro lugar donde vivir en condiciones parecidas a las que antes disfrutaban. 18.
Además, en la misma decisión se indicó que “la administración municipal tiene obligaciones y competencias específicas en lo concerniente al tema de prevención y atención de desastres, por lo que debe tener información actual y completa acerca de las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su municipio, y una vez obtenida dicha información se procede a la reubicación de esas personas que se encuentran en situación de riesgo”.
Las anteriores obligaciones han sido ampliadas recientemente. En la sentencia T-502 de 2019 se indicó que las reglas que deben atender las entidades territoriales en relación con las personas que habitan las zonas de alto riesgo son: (i) Los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos, entre otros factores, por estar sujetas a derrumbes o deslizamientos;
(ii) adelantar programas de reubicación de quienes se encuentran en estos sitios, o implementar las medidas necesarias para eliminar el respectivo riesgo; (iii) la entidad o el funcionario público que no cumpla con lo anterior incurrirá en causal de mala conducta; (iv) cualquier interesado puede presentar ante el alcalde o intendente, la solicitud de incluir una zona o asentamiento al señalado inventario;
(v) los inmuebles y las mejoras de quienes deben ser reubicados, pueden ser adquiridos a través de enajenación voluntaria directa o mediante expropiación; (vi) los bienes antes mencionados, adquiridos a través de las modalidades señaladas, pueden ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados; (vii) el terreno a obtener debe pasar a ser un bien de uso público administrado por la entidad que lo adquirió;
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 (viii) las zonas de alto riesgo deben ser desalojadas de manera obligatoria, por tanto, en caso de que quienes las habitan se nieguen a ello, los alcaldes deben ordenar la desocupación en concurso con la policía, así como la demolición de las construcciones averiadas;
(ix) finalmente, según lo establecido en el artículo 56 de la Ley 9 de 1989, modificado por el artículo 5º de la Ley 2ª de 1991, las autoridades que incumplan con lo dispuesto en la norma, incurren en el delito de prevaricato por omisión. Como puede verse, la administración municipal, con la concurrencia financiera de la Nación y los departamentos, es la principal obligada de la prevención y mitigación de desastres con deberes que van desde el diagnóstico de zonas de riesgo hasta la reubicación de hogares.
Por las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional, es claro que existen obligaciones en materia de prevención y mitigación de desastres naturales en cabeza de los municipios. 4.5 De los Derechos deprecados 4.5.1. Derecho a la Vivienda Digna. El artículo 51 de la Constitución Política dispone que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna y que es obligación del Estado fijar las condiciones necesarias para que este derecho sea efectivo, así como promover planes de interés social, sistemas adecuados de financiación de largo plazo y formas asociativas de ejecución de programas en la materia.
En principio este derecho no fue reconocido como fundamental, sin embargo, con el trascurso del tiempo la Corte Constitucional, luego de analizar su naturaleza jurídica, concluyó que se trata de un derecho fundamental autónomo. El derecho a la vivienda digna ha sido definido por la Corte Constitucional17 como: “aquel dirigido a satisfacer la necesidad humana de disponer de un sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que cuente con las condiciones suficientes para que 17 Corte Constitucional, Sentencia T-251 del 10 de julio de 2023.
M.P. Natalia Ángel Cabo. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 quienes habiten en ella puedan realizar de manera digna su proyecto de vida”. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte ha precisado que la exigibilidad de este derecho tiene dos dimensiones, una progresiva y otra de inmediato cumplimiento.
Frente a la primera dimensión este Tribunal ha señalado que aunque en general la materialización del derecho a la vivienda es incremental, esta condición no justifica la inactividad del Estado, quien tiene la obligación de garantizar los contenidos mínimos esenciales del derecho que son de inmediato cumplimiento.” Así, con respecto a la dimensión de inmediato cumplimiento la Corte ha señalado que el derecho a la vivienda está conformado por contenidos mínimos que deben ser atendidos en períodos cortos de tiempo.
De acuerdo a los precedentes constitucionales vigentes, estos contenidos se pueden resumir en las siguientes tres obligaciones: (i) un mandato de abstención para no interferir en el goce efectivo del derecho a la vivienda; (ii) una obligación de incorporar al ordenamiento jurídico diferentes mecanismos administrativos y judiciales para preservar el uso pacífico de la vivienda y proteger a las personas de injerencias ilegítimas de terceros y;
(iii) la responsabilidad de consolidar, entre otras cosas, planes específicos que determinen de forma clara las circunstancias de tiempo, modo y lugar, en las cuales se va a realizar el derecho a la vivienda, especialmente en los casos que involucran personas en situación de debilidad manifiesta. 4.5.2 Derecho a la Vida y Seguridad Personal.
El artículo 2° de la Constitución Política dispone que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Asimismo, el artículo 11 superior, que consagra el derecho fundamental a la vida, impone el mandato a todas las autoridades estatales de actuar con eficiencia y celeridad en su labor de garantía y protección de esta prerrogativa de orden constitucional En tal sentido, la Corte Constitucional18 ha puntualizado lo siguiente, frente a la garantía y protección del derecho a la vida: 18 Corte Constitucional, Sentencia T-268 de 2024.
M.P. Juan Carlos Cortés González Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 “El derecho a la vida, consagrado en la Constitución en beneficio de toda persona, es de aplicación inmediata, y no limita su alcance a la prohibición absoluta de la imposición de la pena de muerte; también comprende la garantía de que la autoridad competente para protegerlo no ignorará el peligro inminente y grave en el que se encuentre un grupo de habitantes del territorio nacional y, más aún, que existiendo tal riesgo grave e inminente, si las autoridades no pueden eliminarlo, al menos no contribuirán conscientemente a agravarlo” Ahora bien, el deber de protección del derecho a la vida implica diferenciar entre dos situaciones (i) el posible riesgo y (ii) la amenaza real iusfundamental.
En este sentido, la Corte ha diferenciado los conceptos de riesgo y amenaza, señalando que el riesgo alude a una vulneración aleatoria o eventual del derecho, mientras que la amenaza refiere una vulneración inminente y cierta del derecho, tal y como se señala a continuación: “Específicamente, este tribunal ha reconocido la relevancia del derecho fundamental a la vida respecto de situaciones en las cuales las viviendas amenazan colapso o ruina, considerando que el hecho de que estas no se hayan derrumbado y no hubiere ocurrido un suceso lamentable, no descarta la posibilidad de su ocurrencia. En estos casos, las labores de protección a la vida se encaminan a evitar que ocurran afectaciones siempre y cuando existan elementos de juicio suficientes para suponer que, por ejemplo, un movimiento telúrico fácilmente puede producir el colapso de las construcciones.
En todo caso, cuando el derecho a la vida se encuentra amenazado y existe prueba suficiente de ello, el juez constitucional tiene la obligación de decidir, con prontitud y contundencia, adoptando las medidas para lograr la protección real de la vida, en el marco de sus competencias.” Por otro lado, las amenazas a la vida y a la integridad personal han sido caracterizadas como una vulneración al derecho fundamental a la seguridad personal.
La seguridad personal, a su vez, ha sido entendida a partir de varias facetas: como valor constitucional, derecho colectivo y derecho fundamental. Dentro de esta última, la seguridad personal comporta tres tipos de obligaciones estatales para permitir su goce efectivo (i) el deber de respeto o la obligación de abstención en relación con actividades que amenacen o lesionen la integridad de las personas;
(ii) la obligación de protección o despliegue de actuaciones para evitar que los derechos de los ciudadanos se vean afectados y (iii) la obligación de garantía o adopción de medidas a efectos de que el titular tenga los medios para ejercer este derecho efectivamente. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 Finalmente, es preciso resaltar que la labor del juez constitucional, en el marco de su autonomía interpretativa, no solo se circunscribe a los derechos invocados por el accionante.
En efecto, en aquellos casos en los cuales, de conformidad con las pruebas aportadas al expediente, se evidencia una afectación o amenaza directa a otro derecho fundamental, el amparo a este derecho debe ser inmediato. 4.6 Carencia Actual de Objeto por Hecho Superado. La carencia de objeto, pude darse por hecho superado, daño consumado por situación sobreviniente; en relación con el primer evento, la Corte Constitucional ha señalado14, que la carencia actual de objeto es un fenómeno que se configura por daño consumado, por el acaecimiento de una situación sobreviniente o por hecho superado.
La Corte Constitucional5, en reiterada jurisprudencia, ha indicado que la carencia actual de objeto se configura cuando frente a las pretensiones esbozadas en la acción de tutela, cualquier orden emitida por el juez no tendría algún efecto o simplemente “caería en el vacío Específicamente, esta figura se materializa a través en las siguientes circunstancias: • “Daño consumado.
Es aquel que se presenta cuando se ejecuta el daño o la afectación que se pretendía evitar con la acción de tutela, de tal manera que, el juez no puede dar una orden al respecto con el fin de hacer que cese la vulneración o impedir que se materialice el peligro. Así, al existir la imposibilidad de evitar la vulneración o peligro, lo único procedente es el resarcimiento del daño causado por la violación de derecho.
No obstante, la Corte ha indicado que, por regla general, la acción constitucional es improcedente cuando se ha consumado la vulneración pues, esta acción fue concebida como preventiva mas no indemnizatoria. • Hecho superado. Este escenario se presenta cuando entre el momento de interposición de la acción de tutela y el fallo, se evidencia que, como consecuencia del obrar de la accionada, se superó o cesó la vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante.
Dicha superación se configura cuando se realizó la conducta pedida (acción u abstención) y, por tanto, terminó la afectación, resultando inocuo cualquier intervención del juez constitucional en aras de proteger derecho fundamental alguno, pues ya la accionada los ha garantizado. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 • Acaecimiento de una situación sobreviniente.
Se presenta en aquellos casos en que tiene lugar una situación sobreviviente, que, a diferencia del escenario anterior, no debe tener origen en una actuación de la accionada, y que hace que ya la protección solicitada no sea necesaria, ya sea porque el accionante asumió la carga que no le correspondía, o porque la nueva situación hizo innecesario conceder el derecho.” (Negrilla y Subrayado fuera del texto) 5.
Caso concreto 5.1. Relación de Pruebas Relevantes - Obra en el expediente petición incoada por el accionante.19 - Obra en el expediente respuesta a solicitud con código de registro EXT-AMC-24-002877020 - Obra en el expediente respuesta con código de registro AMC-OFI- 0005277-2020.21 - Obra en el expediente oficio AMC-OFI-0046313-2024 donde se remite informe de visita de inspección técnica realizada al actor.22 - Obra en el expediente informe INF-GCR-144-24 realizado por la Oficina Asesora para la Gestión del Riesgo de Desastres de Cartagena.23 - Obra en el expediente oficio EPA-OFI-000727-2025 por medio del cual se responde al oficio AMC-OFI-0046313-2024.24 - Obra en el expediente oficio EPA-OFI-000728-2025 por medio del cual se da respuesta a la solicitud con código de registro EXT-AMC-24- 0028770 traslada a través de oficio AMC-OFI-0046313-202425 - Obra en el expediente oficio CORVI-OFI-1258-2024 por medio del cual se da respuesta a la petición con radicado No. 1481-2024.26 - Obra en el expediente oficio con código de registro AMC-OFI- 0046313-2024 donde se allega concepto técnico emitido por el EPA- CT-0000105-2025.27 5.2 Solución del Caso 19 01PrimeraInstancia, C01Principal, 01Tutela.
Fl 6 20 01PrimeraInstancia, C01Principal, 01Tutela. Fl 5 21 01Primerainstanicia, C01Principal, 01Tutela. Fls 7-8 22 01PrimeraInstancia, C01Principal, 01Tutela. Fls 9-10 23 01PrimeraInstancia, C01Principal, 01Tutela. Fls 11-37 24 01PrimeraInstancia, C01Principal, 12InformeEpa. Fls 9-10 25 01PrimeraInstancia, C01Principal, 12InformeEpa.
Fls 11-13 26 01PrimeraInstancia, C01Principal, 13InformeCorvivienda. Fls 6-8 27 01PrimeraInstancia, C01Principal, 17ImpugnacionEPA. Fls 9-14 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 En primer lugar, examinará la Sala, si existe vulneración de los derechos presuntamente deprecados; precisando, que teniendo en cuenta el informe técnico allegado por la Oficina Asesora de Gestión de Riesgo de Desastres de Cartagena de fecha 18 de abril de 202428, el cual se derivó de la solicitud con código de registro EXT-AMC-24-0005486 presentada por el actor, se advirtió sobre la existencia de posibles deslizamientos en el predio ubicado en el Barrio La Paz, Calle 68 A #21-32.
En dicho informe se señaló lo siguiente: “La problemática es evidente en el barrio la paz Calle 68 A 21 32, ya que al momento de realizar la inspección técnica inicialmente se observa en la zona de patio en la vivienda del señor Pedro y vecinos, Talud de tierra en riesgo de deslizamiento poniendo en riesgo a la seguridad de la comunidad, además se observa el desprendimiento de material rocoso desde la ladera, esto por la mayor parte de las viviendas se encuentran adosadas a la ladera.
Además, se observó alto estado erosivo de la ladera, producto del movimiento (sic) natural de la tierra y las altas temperaturas por el fenómeno del niño, es evidente que la comunidad se encuentra en alto riesgo de deslizamiento por la llegada de la época invernal. En la colina se observa también especies arbóreas en mal estado fitosanitario (Presencia de Plagas) y debilitamiento en sus raíces producto de la actividad erosiva y el movimiento en masa de tierra en la zona, estas especies se desploman por esta actividad y sus residuos quedan almacenado en los patios de las viviendas.” Adicionalmente, la Oficina Asesora de Gestión del Riesgo de Desastres de Cartagena dentro de dicho informe concluyó29: - “Las conexiones eléctricas de la zona no cumplen con la norma según NTC 2050 y RETIE que rige las instalaciones eléctricas domiciliarias, debido a que en las conexiones su mayoría están ligadas a la búsqueda de la economía poniendo del lado la importancia que se le debe de dar a los riesgos eléctricos asociados a la vida útil de los materiales eléctricos, pero principalmente a la seguridad de la familia. - Predios colindantes a ladera expuestos a derrumbe y deslizamientos en la zona, esto producto de la llegada de la época invernal y acciones erosivas. - Las viviendas que se encuentran adosadas y cerca de la ladera están en alto riesgo de deslizamiento esto Según el Mapa Interactivo de Asuntos del Suelo (MIDAS), el predio del señor Pedro y vecinos se encuentra en una zona que está clasificada con riesgo principal Inundación Moderada y Alta, Licuación Baja, Licuación Baja, Remoción en Masa Moderada y Alta.” 28 01PrimeraInstancia, C01Principal, 01Tutela.
Fls 11-37 29 01PrimeraInstancia, C01Principal, 01Tutela. Fls 33 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 Con base a lo anterior, para la Sala se encuentra acreditado la amenaza a los derechos fundamentales del actor, debido que en el informe referenciado ut supra se evidencia el riesgo de deslizamiento o derrumbe del talud de tierra, el desprendimiento de material rocoso desde la ladera y la caída de árboles en mal estado fitosanitario debido a la actividad erosiva y el movimiento en masa del suelo en el inmueble ubicado en el Barrio La Paz, Calle 68 A #21-32.
Asimismo, se corrobora que dicho predio se encuentra en una zona clasificada con riesgo principal de inundación moderada y alta, licuación baja y remoción en masa moderada y alta. No obstante, precisa la Sala que dicha vulneración es imputable a la Secretaria de Participación y Desarrollo Social y al Plan de Emergencia Social – Pedro Romero-, debido a que dentro del trámite de la acción constitucional no han cumplido con las recomendaciones formuladas por la Oficina Asesora de Gestión de Riesgo de Desastres de Cartagena en el pluricitado informe (01Tutela.
Fls 33-34). Por otra parte, en lo que respecta al Distrito de Cartagena, de conformidad con lo estipulado en el numeral 11 del artículo 8 de la Ley 388 de 1997, el artículo 75 y los numerales 76.9 y 76.9.1 del artículo 76 de la Ley 715 de 2001, así como la Ley 1523 de 2012, es la entidad territorial la que ostenta la obligación de prevenir y atender los desastres dentro de su jurisdicción, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional30: “el derecho a una vivienda digna es materializado cuando las personas cuentan con un espacio en condiciones suficientes que les permita garantizar su seguridad física, su salud y la protección de riesgos estructurales.
De lo contrario, las personas estarían obligadas a soportar riesgos que no les corresponde. Por esta razón, conforme a la legislación existente, las entidades territoriales tienen el deber de prevenir y atender los desastres en su jurisdicción” En consecuencia, la Sala confirmará el fallo impugnado respecto del Distrito de Cartagena, la Oficina Asesora de Gestión de Riesgo de Desastres de Cartagena, la Secretaría de Infraestructura, Secretaría de Participación y Desarrollo Social, Plan de Emergencia Social – Pedro Romero del Distrito De Cartagena, en el sentido de que, en ejercicio de sus competencias, adelanten las actuaciones necesarias para superar la problemática 30 Corte Constitucional, Sentencia T-268 de 2024.
M.P. Juan Carlos Cortés González. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 25 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 expuesta por el actor y normalizar la situación de riesgo, garantizándole una vivienda en condiciones dignas y seguras. En otra arista, procederá la Sala a resolver el segundo problema jurídico relacionado con la carencia actual de objeto por hecho superado respecto del Establecimiento Público Ambiental De Cartagena – EPA y el Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana Distrital De Cartagena – CORVIVIENDA.
Precisa está Corporación que en fecha 24 de febrero de 2025, mediante oficio EPA-OFI-000728-2025 el Establecimiento Publico Ambiental31, brindó respuesta al actor en los siguientes términos: “Mediante el presente me dirijo a usted, con el objetivo de informar que en relación al oficio AMC-OFI-0046313-2024, por medio del cual la Oficina Asesora para la Gestión del Riesgo de Desastres del Distrito de Cartagena de Indias remitió a este Establecimiento Público su solicitud para intervención según las competencias misionales que le asisten a autoridad ambiental, de conformidad con los resultados del informe técnico de la visita efectuada por OAGRD, al predio del señor PEDRO TORRES REYES, ubicado en el barrio La Paz calle 68 A 21-32, y se recomienda al Establecimiento Público Ambiental - EPA Cartagena textualmente (…) “realizar visita de inspección para determinar el estado fitosanitario del árbol y establecer las medidas correctivas necesarias para mitigar y eliminar riesgos existentes”.
Nos permitimos informar que esta Subdirección Técnica programará visita al sitio de interés para establecer las acciones que en materia ambiental se pueden adelantar, no obstante, se aclara que el Establecimiento Público Ambiental - EPA Cartagena, no es la autoridad competente para brindar respuesta de fondo a la petición consistente en “Sírvanse iniciar las actuaciones administrativas correspondientes, a fin de reconocer la construcción de un muro de contención adecuadamente diseñado y construido con el objetivo de garantizar la seguridad e integridad de las familias que viven en la zona”, toda vez que, las competencias de esta autoridad ambiental se consagran en el artículo 66 de la Ley 99 de 1993 ARTÍCULO 66.
Competencia de Grandes Centros Urbanos. (Modificado por el art. 13, Decreto 141 de 2011); Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones 31 01PrimeraInstancia, C01Principal, 17ImpugnacionEpa.
Fls 22-24 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 26 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación.” En razón a lo anterior, el Establecimiento Público Ambiental EPA – Cartagena, a través de la Subdirección Técnica de Desarrollo Sostenible sólo podrá adelantar acciones tendientes a acatar la recomendación de la Oficina Asesora para la Gestión del Riesgo de Desastres del Distrito de Cartagena de Indias, en el sentido de realizar una visita al sector para determinar el estado fitosanitario del árbol y establecer las medidas correctivas necesarias para mitigar y eliminar riesgos existentes, tal como se manifestó en líneas precedentes, no obstante se reitera que esta autoridad ambiental carece de competencias para atender o brindar solución de fondo al problema que actualmente le aqueja” Así también, en fecha 26 de febrero de 2025, mediante EPA-OFI-000769- 202532, la entidad vinculada señaló lo siguiente: “En atención al asunto de la referencia y en cumplimiento del fallo del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, proferido el día 25 de febrero del año en curso, en el proceso con Radicado No. 13001-33-33-001-2025-00024-00, nos permitimos dar respuesta a las recomendaciones contenidas en el informe de inspección técnica emitido por la OAGRD de fecha 18/04/2024, consistentes en (…) “realizar visita de inspección para determinar el estado fitosanitario del árbol y establecer las medidas correctivas necesarias para mitigar y eliminar riesgos existentes”.
Teniendo en cuenta lo anterior, en fecha 24 de febrero de 2025, la Subdirección Técnica de Desarrollo Sostenible del Establecimiento Público Ambiental EPA Cartagena practicó visita de inspección al predio del señor PEDRO TORRES REYES, ubicado en el barrio La Paz calle 68 A 21- 32, y emitió Concepto Técnico EPA-CT- 0000105-2025 de miércoles, 26 de febrero de 2025, en el cual se conceptuó lo siguiente: (…) En la visita de inspección, la cual fue atendida por el señor PEDRO TORRES REYES, hizo la claridad no querer intervención de árboles, lo que solicitan es que la oficina de gestión de riesgo les realice o construya el muro de contención a las viviendas, para evitar que siga cayendo tierra en su 32 32 01PrimeraInstancia, C01Principal, 17ImpugnacionEpa.
Fls 25 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 27 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 vivienda y en la de los vecinos. En la visita se observó, que no existe un espacio en donde se pueda sembrar árboles. La construcción del muro de contención, se debe realizar en los patios de las viviendas, en la zona del talud, para mitigar las afectaciones y esta obra debe realizarse por la oficina de gestión de riesgo.
(Negrillas y subrayado fuera del texto) Teniendo en cuenta lo anterior, el Establecimiento Público Ambiental, en fecha 24 de febrero de 2025 practicó visita de inspección al inmueble ubicado en el Barrio La Paz, Calle 68 A 21-32, en cumplimiento de la recomendación de la Oficina Asesora para la Gestión del Riesgo de Desastres del Distrito de Cartagena de Indias, con el fin de determinar el estado fitosanitario del árbol y establecer las medidas correctivas necesarias para mitigar y eliminar riesgos existentes.
No obstante, en relación con la pretensión del actor dentro del trámite constitucional, advierte la Sala que la misma no puede ser acogida por el EPA Cartagena, debido a que escapa de su órbita funcional, de conformidad con lo estipulado en el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, el cual enseña: “ARTÍCULO 66. Competencia de Grandes Centros Urbanos. (Modificado por el art. 13, Decreto 141 de 2011);
Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación.” (Subrayado fuera del texto) En ese sentido, la entidad vinculada no puede extralimitarse en el ejercicio de las competencias contempladas dentro de la norma citada ut supra; por lo que para la Sala se encuentra cumplida la recomendación mencionada dentro por la OAGRD dentro del informe de fecha 18 de abril de 2024.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 28 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 Por otro lado, en relación con Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana Distrital De Cartagena – CORVIVIENDA, mediante oficio con código de registro CORVI-OFI- 1258 – 2024 de fecha 06 de mayo de 202433 la entidad comunicó al actor los programas y requisitos que le permiten acceder a un subsidio de vivienda.
Precisó que las ofertas se regulan a través de la Resolución 1001 del 14 de julio de 2023 y la Resolución No. 1082 del 16 de agosto de 2023 y está dirigida a la población perteneciente a (i) pobreza extrema; (ii) víctimas del conflicto armado; (iii) damnificados por desastre natural, calamidad pública o emergencia o localizadas en zonas de alto riesgo y (iv) demanda libre, según la clasificación del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisbén).
Finalmente, expresó las condiciones mínimas para acceder a estos subsidios de vivienda. Sin embargo, precisa la Sala que en relación con la pretensión del actor existe una falta de competencia de la entidad vinculada; conclusión a la cual arrima la Sala, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 6 del Acuerdo No. 37 de 1991, el cual señala: a) “Adquirir tierras mediante enajenación voluntaria o expropiación con el fin de ejecutar los programas de vivienda de interés social. b) Arrendar o permutar las tierras que adquiera o recupere o convenir con terceros el mejor aprovechamiento económico y social mientras se le da el uso definitivo. c) Proteger las tierras que adquiera o recupere de cualquier ocupación de hecho o perturbación y adelantar oportunamente las acciones civiles, penales o policivas necesarias para el restablecimiento de posesión o mera tenencia. d) Programar y ejecutar obras e inversiones públicas destinadas a rehabilitar y mejorar o reubicar asentamientos humanos, urbanos, suburbanos, veredas o corregimientos. e) Implementar la legalización y titulación de los barrios subnormales. f) Coordinar con la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A, el desarrollo de proyectos para la reubicación, rehabilitación, mejoramiento y construcción de viviendas de interés social, cuando sea necesaria la recuperación de playas, playones, caños, lagos, lagunas y ciénagas. g) Programar y ejecutar planes de vivienda de interés social. 33 01PrimeraInstancia, C01Principal, 13InformeCorvivienda.
Fls 6-8 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 29 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 h) Celebrar contratos empréstitos, emitir bonos o certificaciones de tierras e hipotecar sus bienes ene garantía del cumplimiento de sus obligaciones. i) Asociarse con otras personas naturales o jurídicas para la ejecución de proyectos y planes de inversiones de interés social. j) El fondo dará prioridad a la contratación con las entidades y las empresas comunitarias, las promoverá y apoyará de manera que se aliente la participación de la comunidad dentro de los planes de inversiones publicas y de servicios de fondo. k) Trazar planes de mejoramiento de infraestructura urbana y dotación de servicios básicos de los asentamientos que carecen de ellos l) Cumplir todas las funciones y atribuciones señaladas en la Ley 9° de 1989 a los bancos, tierras, igualmente a las normas que dispone el Código Fiscal Distrital para las entidades descentralizadas del municipio.” En ese orden, Corvivienda no tiene la función de construir obras de infraestructura o mitigar riesgos geocéntricos, visitas técnicas o emitir recomendaciones en materia de gestión del riesgo.
Sus funciones están relacionadas exclusivamente con la promoción y asignación de subsidios de vivienda, conforme a la normativa referenciada. Por lo tanto, la entidad competente para la realización de dichas funciones es la OAGRD, de conformidad con lo establecido en la Ley 1523 de 2012. Con base a lo anterior, contrastando el objeto de la petición con las respuestas allegadas por Establecimiento Público Ambiental De Cartagena – EPA y el Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana Distrital De Cartagena – CORVIVIENDA, para la Sala, la respuesta emitida por la accionada, es de fondo, clara, precisa y congruente.
En consecuencia, se configura la carencia actual de objeto por hecho superado, debido a que la misma fue espontánea y voluntaria de la accionada, sin que obedeciera al cumplimiento de una orden proferida por el juez de primera instancia. Por las anteriores consideraciones, se modificará el numeral tercero del fallo impugnado en el sentido de DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de Establecimiento Público Ambiental De Cartagena – EPA y el Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana Distrital De Cartagena – CORVIVIENDA.
Así también, dentro del referido numeral solo se ordenaá a OFICINA ASESORA DE GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES DE CARTAGENA, a la SECRETARÍA DE INFRAESTRUCTURA, a la SECRETARÍA DE PARTICIPACIÓN Y Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 30 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 DESARROLLO SOCIAL, al PLAN DE EMERGENCIA SOCIAL – PEDRO ROMERO del DISTRITO DE CARTAGENA que en el término de un (1) mes en ejercicio de sus competencias, adelanten las actuaciones necesarias para superar la problemática expuesta por el actor a fin de normalizar la situación de riesgo, garantizándole una vivienda en condiciones dignas y seguras.
En mérito de lo expuesto y sin más elucubraciones, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR administrando justicia en nombre de la Republica y por la autoridad de la ley, V.- FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral tercero de la providencia impugnada el cual quedará así: “ORDENAR a la OFICINA ASESORA DE GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES DE CARTAGENA, a la SECRETARÍA DE INFRAESTRUCTURA, a la SECRETARÍA DE PARTICIPACIÓN Y DESARROLLO SOCIAL, al PLAN DE EMERGENCIA SOCIAL – PEDRO ROMERO del DISTRITO DE CARTAGENA, que, en el término de un (1) mes a partir de la notificación de esta providencia, en ejercicio de sus competencias, adelanten las actuaciones necesarias para superar la problemática expuesta en la parte considerativa de esta providencia a fin de normalizar la situación de riesgo en que se encuentra el accionante, garantizándole una vivienda en condiciones dignas y seguras.”
SEGUNDO: DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de Establecimiento Público Ambiental De Cartagena y el Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana Distrital De Cartagena; por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: CONFIRMAR en todo lo demás el fallo impugnado.
CUARTO
NOTIFÍQUESE la presente providencia a las partes por el medio más expedito y
COMUNÍQUESE al juzgado de origen.
QUINTO: REMITIR por Secretaría el expediente dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, a la Corte Constitucional para su eventual revisión y envíese copia de la misma al juzgado de origen. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 31 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 025/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS LUÍS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ Aclaró voto OSCAR IVÁN CASTAÑEDA DAZA