17001-33-33-001-2018-00017-02 Controversia Contractual Sentencia 098 Segunda Instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, veinticinco (25) de junio de dos mil veinticinco (2025) PROCESO NO. 17001-33-33-001-2018-00017-02 CLASE CONTROVERSIA CONTRACTUAL ACCIONANTE EDUARDO RESTREPO VALENCIA ACCIONADO MUNICIPIO DE ANSERMA - CALDAS Procede la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a dictar sentencia de segunda instancia, con ocasión al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el fallo que negó a las pretensiones, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales el 24 de septiembre de 2024 dentro del proceso de la referencia. PRETENSIONES Como pretensiones solicitó: PRIMERA: Decretar la nulidad de las Resoluciones nro. la 313 de 2017, por medio de la cual se da por terminado un contrato de arrendamiento y se ordena la restitución de un inmueble, y la 381 de Agosto 08 de 2017, mediante la cual se decidió el recurso confirmando íntegramente la 313 de 2017, expedidas por el Alcalde municipal de Anserma Caldas.
SEGUNDA: Como consecuencia de la nulidad peticionada en el numeral anterior y a título de restablecimiento que se le restituya a mi patrocinado el inmueble arrendado, esto es el local No. 01 de la plaza de mercado del municipio de Anserma Caldas. TERCERA: Así mismo, que a título de indemnización se le cancele a mi mandante los perjuicios materiales y morales causados.
Como consecuencia de la anterior declaración, hágase los siguientes o similares reconocimientos:
1. POR PERJUICIOS EXTRAPATRIMONIALES. Condenar al MUNICIPIO DE ANSERMA-CALDAS, a pagar a favor de mi poderdante, las siguientes cantidades, en dinero o en salarios mínimos legales vigentes y según su equivalencia en pesos, por el concepto de perjuicios morales, el monto más alto que según la 17001-33-33-001-2018-00017-02 Controversia Contractual Sentencia 098 Segunda Instancia 2 jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado, indica, sea la suma adecuada para compensar el dolor, la angustia y la depresión padecidos por la decisión ilegal de despojar a mi cliente del local comercial donde ha ejercicio profesionalmente esta actividad por más de ONCE (11) años.
TOTAL: $ 78.124.200.
1. POR PERJUICIOS MATERIALES. Condenar al MUNICIPIO DE ANSERMA CALDAS, a pagar las siguientes cantidades, en dinero en pesos a los convocantes, por el concepto de perjuicios materiales a título de: 1.1. DAÑO EMERGENTE: La totalidad de los gastos sufragados por el señor EDUARDO RESTREPO VALENCIA, para gestionar la defensa judicial, para cuyo efecto fue necesario la contratación del suscrito.
Honorarios profesionales para formular la presente demanda $21.000.000 Daño emergente la suma de $21.000.000. TOTAL, PERJUICIOS MATERIALES: $21.000.00 DE PESOS M/CTE.
HECHOS En resumen, los fundamentos fácticos de las pretensiones son: El señor Eduardo Restrepo Valencia celebró con el municipio de Anserma – Caldas, el día 2 de mayo de 2005 un contrato de arrendamiento del local comercial correspondiente al local nro. 01 de la plaza de mercado del municipio de Anserma – Caldas, el cual, según el actor, se ha venido prorrogando año a año y actualmente se encuentra vigente.
Arguyó que durante la vigencia del contrato de arrendamiento siempre canceló de forma oportuna el contrato de arrendamiento, y la administración municipal estableció varios procedimientos para el cobro del canon. El 12 de julio de 2017, fue notificada la Resolución 313 del 30 de junio de 2017, mediante la cual se dio por terminado el contrato de arrendamiento, frente al cual se interpuso recurso de reposición el 25 de julio de ese año. 17001-33-33-001-2018-00017-02 Controversia Contractual Sentencia 098 Segunda Instancia 3 Señaló que el 15 de agosto de 2017 fue notificada la Resolución 381 del 08 de agosto de 2017, mediante el cual se decidió el recurso confirmando la decisión. Expuso que su familia, entre ellos dos hijos menores de edad dependen económicamente del producido de la actividad como comerciante, labor que se desarrolla en el local nro. 1 de la plaza de mercado de Anserma – Caldas.
Adujó, que presentó acción de tutela la cual fue negada en primera y segunda instancia, pero el Juzgado Promiscuo de Familia de Anserma ordenó la suspensión de los efectos de los actos ahora demandados por el término de seis meses, mientras se formulara la acción ordinaria ante la jurisdicción contencioso administrativo. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
El Municipio de Anserma – Caldas: solicitó no acceder a las pretensiones de la demanda, arguyendo en primera medida que, el demandante no ha entregado el local en discusión ni ha permitido su desalojo, deduciéndose que no se dan los presupuestos facticos y legales para pregonar un restablecimiento del derecho, menos aún lo referente a unas sumas por perjuicios extra patrimoniales y materiales sin que se hubiese entregado o desalojado el bien objeto de controversia.
A lo anterior agregó que, el accionante ha interpuesto acciones judiciales tendientes a impedir la entrega del inmueble, al punto que, a la fecha de la demanda y a su contestación aún continúa usándolo, probándose que se sigue usufructuando, sin embargo, pretende confundir al operador judicial, aduciendo y tasando unos perjuicios sin sustento alguno demostrando mala fe.
De otro lado señaló que, el alcalde del municipio expidió los actos demandados con apego a la ley, en defensa del patrimonio público, y en especial las facultades otorgadas por el artículo 91 literal d) numeral 1) de la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 1551 de 2012, y el artículo 11 numeral 1 de la Ley 80 de 1993, aunado al fundamento factico de que si bien, el accionante ha ocupado un local en la plaza de mercado del municipio de Anserma frente a lo cual ha cancelado un canon de arrendamiento, esto no lo habilitaba para cederlo, ni subarrendarlo, como lo hizo con la empresa Susuerte S.A., como si el inmueble fuera de su propiedad y pudiera proceder o decidir libremente sobre el mismo. 17001-33-33-001-2018-00017-02 Controversia Contractual Sentencia 098 Segunda Instancia 4 Arguyó, que el demandante actúa de mala fe no solo frente a la entidad territorial, si no también frente a la empresa Susuerte S.A., ya que desde el año 2005 suscribió un contrato de arrendamiento por tres años que se ha ido prorrogando sin determinar quién es el propietario, pero imponiendo una serie de obligaciones y prohibiciones, lo cual no es dable establecer.
Aludió también a los artículos 16, 18 y 49 del Decreto 068 del 06 de octubre de 1999, por el cual se establece el reglamento interno de la plaza de mercado de la plaza de mercado de Anserma - Caldas, y al contrato de arrendamiento suscrito entre el demandante y el municipio de Anserma – Caldas, el 05 de enero de 2010. Invocó los artículos 190 y 198 de Ley 1081 de 2016, y señaló, no ser dable alegar que el alcalde de Anserma, Caldas se está abrogando funciones jurisdiccionales sobre la aplicación de la cláusula excepcional, pues los actos demandados son claros en dar por terminada la relación contractual por una irregularidad cometida por el demandante al pretender ejercer como arrendador frente a un tercero de bien fiscal propiedad del municipio de Anserma, situación prohibida en los contratos de arrendamiento y en el Decreto nro. 068 de 1999.
Indicó, que tampoco es aceptable lo expresado por quien demanda cuando se refiere a la violación del derecho de defensa, por que la administración no lo requirió a fin de firmar un nuevo contrato, pues el solo hecho de disponer el inmueble a su arbitrio arrendándolo a un tercero, es causa suficiente para decidir sobre la restitución del inmueble.
Respecto al derecho a la igualdad, refirió que no es de recibo tal apreciación, ya que no es posible alegar dicha violación apoyado en situaciones irregulares, tales como que otras personas se encuentran en la misma situación de arriendo de locales, y que ese hecho debe ser aceptado por la administración municipal. Asimismo, manifestó que, no se puede edificar una violación al derecho a la subsistencia del demandante y su familia sobre actividades prohibidas, pretendiendo que el juez otorgue derechos sobre actuaciones irregulares.
Esgrimió que frente a la supuesta violación del artículo 83 de la Constitución Política y el artículo 3 del CPACA, también se equivoca el actor, pues la administración en los actos demandados acepta un contrato de arrendamiento verbal, pero hace énfasis en que ello se 17001-33-33-001-2018-00017-02 Controversia Contractual Sentencia 098 Segunda Instancia 5 da por incumplimiento del demandante, al disponer del inmueble y entregarlo a la empresa Susuerte S.A. en arrendamiento.
Estableció, que tampoco existe violación de los demás derechos citados, pues el alcalde está facultado legalmente para adelantar la restitución sobre los bienes propiedad del municipio y, además, el demandante se aleja de la verdad cuando expresa que existe falsa motivación en los actos demandados, ya que gozan de legalidad y están amparados en el deber de proteger los bienes fiscales del estado.
Con base en los argumentos expuestos propuso las excepciones de mérito que denominó como “Falta de requisitos para acudir a la jurisdicción en acción de nulidad y restablecimiento del derecho”, “Cobro de lo no debido” y “Mala fe del accionante” FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales mediante sentencia dictada el 11 de septiembre de 2024, decidió negar las pretensiones tras plantearse como problema jurídico, si entre el municipio de Anserma, Caldas y el señor Eduardo Restrepo Valencia se había suscribió un contrato de arrendamiento del local comercial nro. 01 de la plaza de mercado del municipio de Anserma Caldas.
El juzgado indicó que, de conformidad con las pruebas documentales aportadas al proceso, la normativa y jurisprudencia transcrita, en el presente asunto no se probó la existencia del contrato de arrendamiento, ello es así pues tal como lo exige la ley 80 de 1993, lo cual ha sido reiterado por el Consejo de Estado, los contratos estatales deben ser elevados a escrito, solemnidad sin la cual se entiende por no celebrado el contrato.
Adicionalmente se encontró que, en las actuaciones administrativas demandadas, se alude a la terminación de los contratos de arrendamiento verbales, es decir, que efectivamente no se configuró un contrato de arrendamiento del local nro. 01 de la plaza de mercado del municipio de Anserma – Caldas de forma escrita, motivo por el cual se entiende inexistente dicha relación contractual.
En virtud de lo anterior en la parte resolutiva consignó:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Eduardo Restrepo Valencia en contra del municipio de Anserma – Caldas. 17001-33-33-001-2018-00017-02 Controversia Contractual Sentencia 098 Segunda Instancia 6 SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción denominada “cobro de lo no debido” interpuesta por el municipio de Anserma – Caldas.
TERCERO: SIN COSTAS en esta instancia.
CUARTO: EJECUTORIADA la presente providencia, ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones respectivas en la plataforma Samai.
SEXTO: ADVERTIR a las partes e intervinientes que toda la información con destino a este proceso debe ser remitida a través de la ventanilla virtual de la plataforma SAMAI, a la cual pueden ingresar a través del siguiente enlace: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Las instrucciones para acceder a la plataforma, solicitar la creación de usuario y hacer la radicación de memoriales y/o solicitudes, se encuentran disponibles en el “Manual usuario sujetos procesales” que podrá ser consultado en el enlace: https://www.consejodeestado.gov.co/manuales/manualsujetos/kno wledgebase/manual-3/ RECURSO DE APELACIÓN DE LA SENTENCIA. La parte demandante interpuso recurso de apelación, argumentando que no está conforme con que el Juez de primera instancia haya declarado la inexistencia del contrato, cuando se demostró aspectos como factura de cobro del canon de arrendamiento y otros, que están por escrito y dan cuenta del acuerdo de voluntades sobre el objeto y el precio, elementos necesarios para que exista contrato.
De otro lado, aceptando que el decreto municipal prevé la cesión del contrato de arrendamiento como un incumplimiento de este, es necesario hacer la distinción entre cesión y subarriendo, porque lo que se efectúo fue el subarriendo de parte del local arrendado, que la cesión y el subarriendo de locales comerciales están regulados en el Código del Comercio, no pueden las autoridades municipales abrogarse la facultad de su regulación. En ese orden de ideas, si el municipio demandado ha prohibido la cesión del contrato, no podría afirmarse se incumplió dicho reglamento si subarrendó menos del 50 % del local comercial inicialmente arrendado.
Por lo tanto, considera que, es claro y evidente que la decisión unilateral de la administración municipal de la terminación del contrato es ilegal y afecta el derecho fundamental al debido proceso, que se basa en el principio de legalidad, ya que la 17001-33-33-001-2018-00017-02 Controversia Contractual Sentencia 098 Segunda Instancia 7 administración no se puede abrogar (Sic) competencias de otras autoridades en este caso de los jueces de la república para ordenar la restitución de un bien inmueble arrendado, además que conforme al parágrafo del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, el municipio no puede hacer uso de la cláusula excepcional de la terminación unilateral del contrato de arrendamiento y el trámite de restitución de bien inmueble en este caso se convierte en vía judicial.
Es por ello por lo que solicitó se revoqué el fallo de primera instancia y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Conforme a la constancia secretarial obrante en el expediente digital de segunda instancia las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven a decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis.
Problemas jurídicos ¿Conforme a la ley y la jurisprudencia, se encuentra legalmente formalizado y, por lo tanto, debe dársele valor jurídico a una renovación de contrato de arrendamiento entre el municipio de Anserma, Caldas y el señor Eduardo Restrepo Valencia? En caso positivo, deberá la sal resolver 2. ¿Hay lugar a decretar la nulidad de las Resoluciones nro. 313 del 30 de junio de 2017 y nro. 381 del 08 de agosto de 2017, por medio de la cual se da por terminado el contrato de arrendamiento verbal? Lo probado - Se aportó copia del contrato de arrendamiento en los que aparecen como partes el señor Eduardo Restrepo Valencia y el municipio de Anserma – Caldas, del 05 de enero de 2010, del local comercial ubicado en la carrera 4 No. 10-15 de Anserma – Caldas cuyo objeto era: 17001-33-33-001-2018-00017-02 Controversia Contractual Sentencia 098 Segunda Instancia 8 PRIMERA: EL MUNICIPIO DE ANSERMA, entrega en arrendamiento al arrendatario (a) y éste recibe al mismo título, el inmueble de las siguientes especificaciones: Inmueble situado en el Municipio de Anserma Caldas … SEGUNDA: El inmueble objeto de este contrato, se destinará únicamente para el funcionamiento de: un(a) VENTA DE INSUMOS AGRICOLAS y no podrá dársele en uso diferente.
TERCERA: DURACIÓN. La duración del presente contrato será hasta el 31 de diciembre de 2010. CUARTA: EL ARRENDATARIO (A) pagará al municipio de Anserma o a su orden, a título de canon de arrendamiento mensual la suma de TRESCIENTOS TRECE MIL PESOS MONEDA CORRIENTE, ($313.000,00), IVA incluido del 10%, este pago será efectuado a personal del municipio debidamente autorizado por la Tesorería Municipal, en forma diferida todos los sábados por un valor equivalente al canon mensual de arrendamiento multiplicado por doce (12) meses y dividido por las cincuenta y dos (52) semanas que contiene el año. el funcionario autorizado deberá hacer entrega del recibo en original del arrendatario donde conste dicho pago parcial y cuya copia será para la Tesorería a efectos de liquidación y control; el no pago de esta cuota semanal ocasionará un interés de mora que será el vigente en la fecha de su causación establecido por el Impuesto de Rentas y Complementarios y se cobrará por mes o fracción del mes. [ ] DECIMA SEXTA: CESIÓN Y SUB-ARRIENDO.
EL ARRENDATARIO no podrá ceder ni sub-arrendar el inmueble a persona natural o jurídica. El solo hecho de incurrir en esta causal dará lugar a la terminación inmediata del contrato. -Se aportó copia del contrato de arrendamiento para inmueble, sin firmas, con destinación comercial contrato nro. P.M. 011 2013, como partes el señor Eduardo Restrepo Valencia y el municipio de Anserma – Caldas: SEGUNDA: OBJETO.
Mediante este contrato, EL ARRENDADOR concede a EL ARRENDATARIO el goce del siguiente bien inmueble: Ficha Catastral Nro. 01-00-00071-0001, con un área total de 63.92, metros cuadrados; con los siguientes linderos especiales: Por el norte en 9.40, metros con Por el Sur en 9.80 metros con Por el Oriente 6.80, por el Occidente en 6.80 metros.
PARAGRAFO: No obstante (sic) el área y linderos, dicho inmueble se entrega como cuerpo cierto y no por cabida. TERCERA: DURACION. El término inicial de vigencia de este contrato será de doce (12) meses contados a partir del día primero (1) de enero hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 2013. CUARTA: CANON DE ARRE_NDAMIENTO. El canon de arrendamiento es la suma de TRESCIENTOS SESENTA MIL PESOS ($360.000.00) mensuales, incluido IVA, que EL ARRENDATARIO consignará en la cuenta No.07702693-8 cuenta corriente del banco DAVIVIENDA del ARRENDADOR, El pago deberá efectuarse por mensualidades anticipadas, dentro de los cinco (5) primeros días de cada periodo mensual.
PARAGRAFO PRIMERO: Se conviene expresamente que EL ARRENDATARIO quedará obligado a pagar los cánones de arrendamiento y servicios públicos a partir del día de la entrega del inmueble. 17001-33-33-001-2018-00017-02 Controversia Contractual Sentencia 098 Segunda Instancia 9 [ ] OCTAVA: PROHIBICIONES ESPECIALES PARA EL ARRENDATARIO.
A EL ARREN DATARIO le está prohibido: 1. Subarrendar parcial o totalmente el bien arrendado. 2. Cambiar total o parcialmente la destinación del inmueble. 3. Efectuar mejoras de cualquier clase en el inmueble sin previa autorización escrita de EL ARRENDADOR. En el caso de que las hiciere, estas quedarán de propiedad del dueño del bien arrendado y EL ARRENDATARIO no podrá retirarlas ni cobrar su valor; todo ello sin perjuicio de que EL ARRENDADOR pueda instaurar las acciones legales para la terminación del contrato, invocando como causal ese incumplimiento. 4.
Hacerse sustituir por otras personas en la relación tenencial (Sic), bien sea mediante cesión de este contrato o por otro medio cualquiera que tenga como efecto la mutación de las personas que ocuparán el inmueble. - Se aportó copia del contrato de arrendamiento de local ubicado en la carrera 4 No. 10- 15 de Anserma – Caldas, suscrito el 01 de julio de 2005 entre Eduardo Restrepo Valencia y Susuerte S.A., en cuyo clausulado se dispuso: Además de las anteriores disposiciones, las partes de común acuerdo convienen las siguientes clausulas: PRIMERA.
OBJETO DEL CÓNTRATO: Mediante el presente contrato, EL (LOS) ARRENDADOR (ES) conceden a título de arrendamiento a EL ARRENDATARIO (S) el goce del (LOS) inmueble cuyos linderos se determina, en la cláusula décima séptima, el cual fue entregado el 01 de julio de 2005. - Se aportó copia del Otrosí del contrato de arrendamiento de local ubicado en la carrera 4 No. 10-15 de Anserma – Caldas, suscrito el 01 de julio de 2005 entre Eduardo Restrepo Valencia y Susuerte S.A., en cuyo clausulado se dispuso: En Manizales a los 23 días del mes de Septiembre (sic) de dos mil catorce (2014), el señor EDUARDO RESTREPO VALENCIA, identificado con c4dula de ciudadanía No. 75.040.018 de Anserma Caldas y el señor SANTIAGO GIRALDO LLANO, identificado con la cédula de ciudadanía No. 10.272.326 de Manizales, en calidad de Representante Legal de SUSUERTE S.A.;
PARTES dentro del contrato que por medio del presente documento se modifica, acordaron: "PRIMERO: "Modificar parcialmente la cláusula segunda del contrato de arrendamiento, dejando vigente la parte del contenido que no se relaciona en el siguiente texto, así: SEGUNDA-Pago, Oportunidad y Sitio: El (Los) ARRENDATARIO (S) se Obliga (n) a pagar· al ARRENDADOR (ES) el precio acordado en ($650.000) seiscientos cincuenta mil pesos, EL QUINTO DIA, HABIL DE CADA PERIODO MENSUAL; el (los) ARRENDADOR(ES) a su orden.
Se incrementará anualmente de acuerdo al IPC más dos (2) puntos. SEGUNDA: Se modifica contrato principal en cuanto al término de duración del contrato: "La duración del presente contrato será de dos 17001-33-33-001-2018-00017-02 Controversia Contractual Sentencia 098 Segunda Instancia 10 (2) años y seis (6) meses a partir del 01 de Julio de 2014 hasta el 31 de Diciembre (sic) de 2016".
TERCERO: Se adiciona clausula DECIMO SEPTIMA la cual se expresa: en los siguientes términos: "El Arrendatario se compromete con el Arrendador a ubicar una reja que limita área del punto de contacto con el local comercial continuo, cuyo costo total será asumido por el Arrendatario". CUARTA: Las partes acuerdan que el Arrendatario reconocerá la diferencia entre el canon anterior y el canon actual para los meses de Julio (sic), Agosto (sic) y Septiembre (sic) del presenté (sic) año; entendiéndose que la modificación aquí realizada tendrá vigencia a partir del 01 de Julio de 2014.
QUINTA: El contenido del presente· documento, para todos los efectos, hará parte integral del contrato que modifica y adiciona. - Se allegó copia de la Resolución nro. 313 del 30 de junio de 2017, por medio del cual se da por terminado un contrato verbal de arrendamiento, en la cual se resolvió:
ARTICULO PRIMERO. Dar por terminados los contratos de arrendamiento verbales existentes sobre los locales comerciales distinguidos con los números 01, actualmente 077 y/o 11 de la Plaza de Mercado del Municipio de Anserma Caldas, entre el señor EDUARDO RESTREPO VALENCIA, identificado con la cédula de ciudadanía 75.040.018 y el ente territorial.
ARTICULO SEGUNDO. Dar por resueltas las peticiones formuladas a la administración por el señor RESTREPO VALENCIA sobre el tema tratado.
ARTICULO TERCERO. El presente acto rige a partir de su expedición y contra el mismo procede el recurso de reposición, del cual podrá hacerse uso por escrito ante el Alcalde Municipal dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación personal o por aviso. - Se allegó copia de la Resolución nro. 381 del 08 de agosto de 2017, mediante la cual se decidió un recurso de apelación, confirmando la resolución nro. 313 del 30 de junio de 2017. - Facturas de los cánones de arrendamiento correspondientes a los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2017, relativos a los puestos 077 y 0110. - Paz y salvos de fecha 25 de julio de 2017, suscritos por el municipio de Anserma Caldas, referentes a los establecimientos 01704200077 y 01704200110 ubicados en la dirección galería, por la vigencia del año 2017, correspondientes al señor Eduardo Restrepo Valencia. 17001-33-33-001-2018-00017-02 Controversia Contractual Sentencia 098 Segunda Instancia 11 - Decreto nro. 068 de 1999, por medio del cual se establece el reglamento interno de la plaza de mercado de Anserma Caldas.
Igualmente se recaudaron las siguientes pruebas testimoniales: - Rubiel Zuluaga González: indicó que tuvo un local en la galería de Anserma – Caldas hasta el 2004, y el arrendamiento se lo cancelaba al municipio, él tenía una cafetería, negocio que vendió posteriormente. Informó que en ese local con posterioridad lo adquirió el señor Eduardo y puso una venta de cuido o de abonos, y hasta ahí tuvo conocimiento de ese local.
Solución al primer problema jurídico Tesis: la Sala defenderá la tesis de que, legalmente no se formalizó una prórroga tácita del contrato de arrendamiento suscrito en el 2010, entre el municipio de Anserma- Caldas y el señor Eduardo Restrepo Valencia, respecto del inmueble ubicado en la plaza de mercado del municipio, por lo que al finalizar el mismo no existió entre las partes contratos verbales de arrendamiento.
Marco normativo Respecto de la naturaleza escrita de los contratos estatales los artículos 39 y el inciso primero del 41 de la Ley 80 de 1993 establecieron: Artículo 39. de la forma del contrato estatal. Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles y, en general, aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad.
Las entidades estatales establecerán las medidas que demande la preservación, inmutabilidad y seguridad de los originales de los contratos estatales. Artículo 41. del perfeccionamiento del contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. 17001-33-33-001-2018-00017-02 Controversia Contractual Sentencia 098 Segunda Instancia 12 Respecto de la existencia del contrato y la prohibición de su renovación automática, el Consejo de Estado1 ha señalado: En realidad, tanto la cláusula de prórroga automática del contrato estatal de arrendamiento de inmuebles, como la renovación expresa del contrato se han visto limitadas en la contratación estatal, tanto en vigencia del Decreto 150 de 1976 como bajo el Decreto-ley 222 de 1983 y en la Ley 80 de 1993, en cuanto que en los dos primeros estatutos contractuales se fijó un plazo máximo de vigencia del contrato y en la Ley 80 de 1993 se fijó un valor máximo de la adición, al paso que la renovación tácita del contrato de arrendamiento no ha tenido cabida frente al contrato estatal por razón de la formalidad escrita exigida para la existencia del contrato y por lo tanto para sus modificaciones.
Para detallar el último aspecto comentado, se recuerda que en el derecho de la contratación entre particulares prima la consensualidad de formas, la cual implica que como regla general las partes pueden expresar su voluntad de cualquier manera, siendo ella la fuente directa de las obligaciones y en el mismo sentido, la conducta de las partes puede ser constitutiva de un acuerdo contractual o de su modificación, cuestión que sufre algunas modificaciones importantes en el campo de la contratación estatal y en particular en cuanto corresponde al contrato de arrendamiento estatal, cuya regla se ha ido consolidando bajo la exigencia del contrato escrito, de manera que ni la conducta de las partes ni los pactos verbales resultan idóneos para generar un contrato estatal y, bajo esta misma regla, tampoco se ha aceptado que el contrato pueda ser modificado por otra vía que la del escrito, al punto que en la normativa vigente es claro que como regla general el contrato estatal no existe si no consta por escrito, tal como lo ha establecido reiteradamente el Consejo de Estado: “La Sala, en jurisprudencia que hoy reitera, ha determinado que la solemnidad del escrito para instrumentar la relación jurídico- contractual de carácter estatal constituye requisito ad substantiam actus, lo cual imposibilita acreditar la existencia misma del contrato con cualquier otro medio probatorio previsto en la ley procesal; en otras palabras, para acreditar la existencia del contrato se requiere del documento escrito debidamente suscrito por las partes, aportado en la forma prevista por la ley procesal, para que el mismo preste mérito probatorio, aserto que encuentra sólido apoyo en el ordenamiento positivo según lo evidencia el texto del artículo 187 del C. de P. C.”.
Ahora bien, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado que frente a la exigencia del contrato estatal escrito no es viable la aplicación del artículo 2014 del Código Civil, es decir la renovación 1 Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Tercera; Subsección A; Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez;
Bogotá., D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil trece (2013); Radicación número: 25000-23-26-000-2001-02337-01(27875) 17001-33-33-001-2018-00017-02 Controversia Contractual Sentencia 098 Segunda Instancia 13 tácita del contrato de arrendamiento, como se lee en la sentencia de 28 de febrero de 2011, (Expediente 28.281): “Igualmente, tampoco puede ser de recibo la aplicación del artículo 2014 del Código Civil, para entender que los contratos de arrendamiento fueron renovados al recibir con beneplácito la Aeronáutica Civil los valores correspondientes a los cánones de arrendamiento durante estos años posteriores al vencimiento de los mismos, dado que las normas del Código Civil sólo resultan aplicables a los contratos de arrendamiento celebrados por la Administración en aquellos aspectos no regulados por el Decreto 222 de 1983.
Así, como la renovación del contrato de arrendamiento implica uno nuevo, a la luz de los artículos 156 y 157 del citado estatuto contractual, requiere para su existencia de su celebración por escrito en donde conste la manifestación expresa de las partes, lo cual en el caso concreto no ocurrió. Dicho de otro modo, en la contratación pública en vigencia del Decreto 222 de 1983 y por su carácter solemne, en el que se requiere la formalidad escrituraria para la existencia y nacimiento de los contratos de arrendamiento, no es posible la configuración de la renovación o tácita reconducción de estos negocios jurídicos de que trata el artículo 2014 del Código Civil.” Igualmente, el Consejo de Estado se ocupó de precisar que el contrato de arrendamiento se extingue por el vencimiento del plazo pactado y su vigencia no se extiende por el hecho de que el arrendatario continúe con el uso del inmueble arrendado: “El contrato de arrendamiento se extingue al producirse la expiración del plazo, momento mismo en el cual se hace exigible la obligación del arrendatario (deudor), consistente en restituir el bien y, en consecuencia, surge el derecho del arrendador (acreedor) de adelantar las acciones pertinentes para obtener el cumplimiento de la obligación, si el arrendatario no satisface la prestación de restitución, acción que no podía ejercer antes del vencimiento del plazo contractual por ser inexigible la obligación, toda vez que estaba sometida a la llegada de esa fecha (plazo suspensivo).
El no cumplimiento de la obligación de restitución del bien arrendado por parte de arrendatario, al término del contrato, en manera alguna puede tener el efecto jurídico de extender el vínculo contractual indefinidamente, hasta el momento en que se de el cumplimiento de la obligación de restitución, puesto que tal vínculo se extingue así subsistan algunas de las obligaciones que se originaron en él.” Ahora, debe esta Sala indicar que conforme al recurso de apelación la litis en esta instancia gira en torno a la existencia o no de la prórroga tácita del contrato de arrendamiento suscrito en el 2010, entre el municipio de Anserma – Caldas y el señor Restrepo Valencia. 17001-33-33-001-2018-00017-02 Controversia Contractual Sentencia 098 Segunda Instancia 14 Lo primero que debe indicar que la Sala es que, no puede existir un contrato estatal sin la formalidad de que sea elevado de forma escrita, y que esté debidamente firmado por las partes contratantes.
En el caso bajo estudio de acuerdo con lo aportado en el cartulario si bien se aportó un documento denominado contrato correspondiente al año 2013, lo cierto es que no se encuentra firmado por las partes contratantes, esto es no se encuentra suscrito por algún funcionario del municipio ni tampoco por el actor, como se observa: … 17001-33-33-001-2018-00017-02 Controversia Contractual Sentencia 098 Segunda Instancia 15 En este orden de ideas, se observa que, entre el demandante y el municipio de Anserma, Caldas, en el año 2013 no se celebró ningún contrato de arrendamiento, tal y como lo afirmó el municipio en la contestación de la demanda.
Ahora bien, observado el contrato aportado por el año 2010, el cual tenía inicio el 01 de enero de 2010 y finalizaba el 31 de diciembre de 2010, evidencia esta Sala que esta suscrito por el alcalde municipal de Anserma – Caldas y por el demandante, siendo que en la parte inicial del mismo se identifica que se trata del arrendamiento del local ubicado en la carrera 4 del municipio: … En este orden de ideas y pese a lo considerado por el Juez de instancia, evidencia esta Sala que, efectivamente en el año 2010 entre las partes involucradas en el presente litigio se celebró un contrato de arrendamiento por un local comercial ubicado en la plaza de mercado de la municipalidad, el cual terminaba el 31 de diciembre de 2010, siendo que en momento alguno el municipio de Anserma tacha de falso el contrato aportado en el cartulario, o que las firmas no corresponden a los funcionarios allí indicados. 17001-33-33-001-2018-00017-02 Controversia Contractual Sentencia 098 Segunda Instancia 16 Ahora bien, respecto de la renovación del contrato de arrendamiento, se debe indicar que, la misma constituye una modificación del contrato inicial en cuanto se trata de un nuevo vínculo contractual, esto es se configura la celebración de un nuevo contrato, aunque de ordinario con características similares, al menos en parte, al contrato anterior- puesto que precisamente la renovación equivale a rehacer, volver a hacer, o mejor volver a celebrar el contrato, cuestión que puede tener lugar cuando mediante el acuerdo de voluntades y ante el vencimiento de un contrato similar preexistente, en ejercicio de su libertad negocial, las partes convienen un nuevo vínculo en relación con el cual puede mantenerse vigente la regulación básica o genérica del contrato inicial.
Por su parte, la reconducción a la cual hay lugar en el contrato de arrendamiento, según las previsiones del artículo 2014 del Código Civil, no obedece a ninguna cláusula contractual, sino que se presenta como una extensión de la vigencia contractual que ocurre por imperativo legal ante la conducta de las partes, cuando -a pesar del vencimiento del plazo del contrato- continúan de hecho ejecutando las prestaciones contractuales;
La mencionada renovación tácita se desprende como efecto legal que consiste en extender por períodos limitados a un máximo de 3 meses cada uno la vigencia del contrato, como consecuencia de la conducta de las partes y opera en ausencia de pacto contractual, cuando el arrendatario continúa en la tenencia del inmueble y realiza el pago del canon con el beneplácito del arrendador.
Sin embargo, la prórroga automática del contrato estatal de arrendamiento de inmuebles, sea por clausula o de manera tácita, se encuentran limitadas conforme a la Ley 80 de 1993, por lo que la renovación tácita del contrato de arrendamiento no tiene cabida frente al contrato estatal por razón de la formalidad escrita exigida para la existencia del contrato y por lo tanto para sus modificaciones.
En este orden de ideas, evidencia esta Sala que, al no haberse pactado de forma escrita la renovación del contrato de arrendamiento sobre el local ubicado en la plaza de mercado entre las partes en controversia, posteriores al 2010 no existía relación contractual alguna de arrendamiento entre las partes en el presente proceso, posteriores al 31 de diciembre de 2010, y si bien, se aportaron facturas suscritas por el municipio de Anserma atinentes a cánones de arrendamiento por el puesto 077 antes local nro. 1 ubicado en la carrera 4 de la plaza de mercado, como se desprende de lo indicado en las resoluciones demandadas, por los periodos de octubre, noviembre y diciembre de 2017, y paz y salvo de arrendamiento de dicho local emanado del municipio de Anserma Caldas con fecha del 25 17001-33-33-001-2018-00017-02 Controversia Contractual Sentencia 098 Segunda Instancia 17 de julio de 2017, ello no regulariza una relación contractual de arrendamiento que adolece de la solemnidad consistente en constar en un escrito o documento.
Conforme a lo anterior, la Sala encuentra que no le asiste razón a la parte demandante, al indicar que, si existe la relación contractual de arrendamiento con el municipio de Anserma, por el local comercial ubicado en la plaza de mercado de la municipalidad por renovación tácita del contrato celebrado en el 2010, en atención a que el régimen del contrato de arrendamiento en la contratación estatal conlleva la integración de la Ley 80 de 1993 y sus principios a las disposiciones civiles y comerciales aplicables en este tipo contractual.
En consecuencia, no procede la prórroga automática ni resulta aplicable las disposiciones del Código de Comercio sobre el derecho a la renovación en los contratos estatales de arrendamiento. Segundo problema jurídico ¿Hay lugar a decretar la nulidad de las Resoluciones nro. 313 del 30 de junio de 2017 y nro. 381 del 08 de agosto de 2017, por medio de la cual se da por terminado el contrato de arrendamiento verbal? Tesis: la Sala defenderá la tesis de que en el presente no procede declarar la nulidad de los actos administrativos ya que si bien incurren en un error al dar por terminado unos contratos de arrendamiento inexistentes, se evidencia que lo que se pretende con dichos actos es corregir una situación irregular que se viene presentando con un local ubicado en la plaza de mercado del municipio de Anserma cuya posesión viene ejerciendo el señor Eduardo Restrepo Valencia amparado en la supuesta renovación tácita del contrato de arrendamiento suscrito por el periodo de tiempo comprendido entre el 05 de enero de 2010 al 31 de diciembre de 2010, además que se actuó contra expresa prohibición de subarrendar.
En el acto demandado el municipio de Anserma de manera errónea resuelve dar por los contratos de arrendamiento verbales existentes sobre el local comercial ubicado en la plaza de mercado de la municipalidad cuya posesión viene siendo ejercida por el señor Eduardo Restrepo Valencia; sin embargo, se evidencia que en la parte considerativa el municipio es claro en señalar que lo que se pretende es dar por finalizada la posesión irregular del local comercial de propiedad del municipio por parte del señor Restrepo Valencia, debiendo este restituir el bien inmueble al municipio: 17001-33-33-001-2018-00017-02 Controversia Contractual Sentencia 098 Segunda Instancia 18 En este orden de ideas, contrario a lo señalado por la parte actora los actos demandados no adolecen de falsa motivación, pues al margen de la inexistencia de contrato que diera sustento a la actividad desarrollada por el señor Eduardo Restrepo Valencia, dicha irregularidad de la cual se ha venido viendo beneficiado el demandante, no puede ser creadora de derechos en cabeza de aquel, por lo que no procede declarar la nulidad de los actos administrativos objeto de la presente controversia, pues se insiste dichos actos administrativos tienen por finalidad la posesión irregular que viene ostentando el señor Restrepo Valencia sobre el inmueble propiedad del municipio.
Sumado a lo anterior, evidencia esta Sala que de acuerdo al clausulado del contrato suscrito el 2010 el actor no podía subarrendar el local comercial ubicado en la plaza de mercado, siendo que se incumplió con dicha prohibición, pues está probado que el actor subarrendó una parte del local comercial desde el 05 de enero de 2010 a Susuerte, con lo que se configuró un incumplimiento contractual por parte del actor.
Conclusiones Conforme a lo anterior, estando demostrado la inexistencia de prórroga del contrato de arrendamiento del local comercial ubicado en la plaza de mercado del municipio de Anserma, Caldas, y que el mismo debe ser restituido por el señor Eduardo Restrepo Valencia, la sentencia de primera instancia amerita ser confirmada, en cuanto niega las pretensiones del actor. 17001-33-33-001-2018-00017-02 Controversia Contractual Sentencia 098 Segunda Instancia 19 Costas Pese a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no se condenará en costas en esta instancia toda vez que al no haberse realizado actuación alguna por las partes no se encuentra justificada su reconocimiento.
En mérito de lo expuesto, la sala primera del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR por las razones ahora expuestas, la providencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales el día 11 de septiembre de 2024, en el proceso de CONTROVERSIA CONTRACTUAL promovido por EDUARDO RESTREPO VALENCIA contra EL MUNICIPIO DE ANSERMA – CALDAS.
SEGUNDO: Sin costas en segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente al juzgado de origen; háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 25 de junio de 2025, conforme acta nro. 053 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.