TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Mag. Ponente: John Libardo Andrade Flórez Ibagué – Tolima, siete (07) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicación Nº.: 73001-23-33-000-2024-00209-00 Medio de Control: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Accionante: JORGE EDUARDO MURILLO CALDERON Accionada: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO – OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DEL GUAMO “ORIP” I- ASUNTO Teniendo en cuenta el trámite prioritario de que goza la acción constitucional de cumplimiento, donde se establece que los términos para su decisión son perentorios e improrrogables (artículo 11 de la Ley 393 de 1997), y atendiendo a los principios de celeridad y debido proceso (artículo 29 Constitucional), el Despacho considera que las pruebas documentales aportadas, son suficientes para decidir la controversia.
En consecuencia, procede esta Sala de Decisión a emitir sentencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del C.P.A.C.A., dentro del presente medio de control de CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS instaurado por el señor JORGE EDUARDO MURILLO CALDERON en contra de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO – OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DEL GUAMO “ORIP”, a fin que se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 2080 de 2021 que adicionó el artículo 49A a la Ley 1437 de 2011, y el artículo 86 ibídem.
II- ANTECEDENTES 1. Pretensiones Se precisa que, si bien la acción constitucional fue presentada por conducto de apoderado judicial, el escrito de demanda no contiene un acápite de pretensiones, sin embargo, interpretando la demanda, y de la lectura de los hechos expuestos, se logra extraer que lo que la parte actora pretende es lo señalado en el hecho 27, esto es que: “(…) la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos ORIP del Guamo Tolima, debe acatar las normas incumplidas de que dimos cuenta en el acápite II.
DETERMINACION DE LA NORMA CON FUERZA MATERIAL DE LEY INCUMPLIDA y, proceder de conformidad, por estar inmersas en la Ley 2080 de 2021 que regía en el momento en que este accionante inició allí el trámite administrativo el 18 de mayo de 2023 conllevando, por lo tanto, el EXPEDIENTE N°. 73001-23-33-000-2024-00209-00 Jorge Eduardo Murillo Calderón Vs Superintendencia de Notariado y Registro - ORIP del Guamo decaimiento de su acto administrativo determinado como NOTA DEVOLUTIVA del 29 de mayo de 2023 blanco del cuestionamiento en aquel trámite mediante los recursos de reposición y apelación no decididos en sus términos perentorios.” Y en ese sentido que se ordene a la entidad accionada: “1.
Anular y, por consiguiente, dejar sin vigor legal la anotación de embargo a que se contrae la anotación 6 del Folio de Matrícula Inmobiliaria N° 360 23539 de esa Oficina. ANOTACION N° 6. Fecha: 18-05-2023. Doc. Oficio 1092725557951del 2023-05-15 de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Ibagué. Valor acto $0. Especificación 042.
EMBARGO EJECUTIVO CON ACCION PERSONAL. RAD. 73- 268-40-03-002-2019-00128-00. A DISPOSICION DEL JUZGADO SEGUNDO CIVIL MUNICIPAL DEL ESPINAL (MEDIDA CAUTELAR). Personas que intervienen en el acto: DE: BANCO POPULAR - NIT 860007738 A: MURILLO CALDERON JORGE EDUARDO - CC 5921339 2. En consecuencia, proceder de manera inmediata a la inscripción en el FMI 360 23539 de la Escritura Pública N° 558 de 29 de septiembre de 2017 de la Notaría Única del Círculo del Guamo Tolima, cuyos emolumentos fiscales para tal fin, se encuentran debidamente satisfechos como obra en esa Oficina.” 2.
Fundamentos fácticos: Como fundamento de sus pretensiones, la parte accionante expuso los siguientes hechos: “1. El 18 de mayo de 2023 acudió el demandante a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos ORIP del Guamo Tolima, con el fin de inscribir la escritura pública # 558 de 29 de septiembre de 2017 de la Notaría Única del Círculo del Guamo Tolima, en el Folio de Matrícula Inmobiliaria # 360 23539 que contiene la tradición del bien inmueble casa-lote, cuyo titular del dominio es el mismo. 2.
Se le ordenó entonces en dicha Oficina cumplir previamente con el pago de algunos emolumentos fiscales, procediendo a ello pero no pudo efectuarlos el mismo día por razón de tiempo y porque debía regresar de nuevo a la Notaría de este lugar, donde gestionan con la Gobernación del Departamento del Tolima, la liquidación de los montos económicos y sus eventuales intereses como aconteció en este evento, así como otro pago en la agencia de BANCOLOMBIA local para lo cual le entregaron otro recibo cuando regresó el 19 de mayo de 2023. 3.
En tal virtud, solo pudo gestionar de nuevo y definitivamente dicha inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos ORIP del Guamo Tolima, el 19 de mayo de 2023 presentando para ello la documentación inicial y los pagos en regla. 4. Esta ORIP emite una NOTA DEVOLUTIVA de 29 de mayo de 2023 notificada al compareciente el 22 de junio de 2023 que contiene los siguientes aspectos básicos de devolución: a) Estipula en resumen que la Escritura 558 del 29-09-2017 de la Notaría Única del Guamo fue presentada (no estipula fecha ni hora) para su inscripción, como solicitud de registro de documentos con Radicación 2023-360-6-1125 vinculada a su matrícula inmobiliaria. b) De acuerdo con el principio de legalidad previsto en el literal d) del artículo 3 y en el artículo 22 de la Ley 1579 de 2012 (Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos), se EXPEDIENTE N°. 73001-23-33-000-2024-00209-00 Jorge Eduardo Murillo Calderón Vs Superintendencia de Notariado y Registro - ORIP del Guamo inadmite y, por lo tanto, se devuelve sin registrar aquel documento por las razones y fundamentos de derecho que al respecto señaló. 5.
El 22 de junio de 2023 fue notificado del acto administrativo de 29/05/2023 (NOTA DEVOLUTIVA), a que se contrae el escrito de recursos de REPOSICION y en subsidio el de APELACION que oportuna y sustentadamente, formuló el 04 de julio de 2023 contra la misma, por provenir de una autoridad administrativa. 6. La constancia de presentación de estos recursos de 04 de julio de 20203 se contrae al documento radicado con turno 2023-360-6-1125. 7.
El término de diez (10) días hábiles que tenía este notificado para interponerlos, corrió entonces del 23 de junio al 07 de julio de 2023 inclusive y, así se cumplió ya que como se advierte, el escrito de recursos fue enviado y recibido el 04 de julio de 2023. 8. Del 10 al 31 de julio de 2023 inclusive, corrieron los quince (15) días hábiles para que esa Oficina decidiera el recurso de REPOSICION, pues como se trató de un acto particular y concreto no era menester correr traslado de cinco (5) días del escrito pertinente a terceros vinculados o interesados y, aun así, el término fue incumplido por esa Oficina de Registro de Instrumentos Públicos ORIP del Guamo Tolima, como se determina aquí. 9.
Por consiguiente, debió resolver de plano la REPOSICION, es decir, oportunamente hasta el 31 de julio de 2023, ya que el recurrente tampoco solicitó la práctica de pruebas en esta instancia y, solo en el evento de no prosperar este recurso, se requirió a esa Oficina la intervención de la instancia superior, correspondiente entonces al trámite de la APELACION ante la Superintendencia Delegada para el Registro con sede en Bogotá, D. C. Ver acápite III PRUEBAS.
Numeral 3, páginas 21 y 22 del escrito de apelación acompañado. 10. Tampoco era menester practicar pruebas de oficio ya que el asunto es de pleno derecho, por lo cual todas son documentales y obran en el expediente respectivo relacionado con el FMI 360 23539 de esa Oficina y, obviamente, como se advierte, no se ordenaron ni practicaron previamente a decidir la REPOSICION. 11.
En tal virtud, se itera, el término perentorio de quince (15) días para decidir la REPOSICION formulada, sin discusión alguna venció el 31 de julio de 2023, pero hasta el miércoles 23 de agosto de 2023, 3:02 pm, recibió el siguiente mensaje de texto: ‘Por medio del presente me permito comunicarle que se le concedió el recurso de Reposición y en subsidio de Apelación, en efecto suspensivo ante la sub Dirección de apoyo jurídico de la Superintendencia de Notariado y Registro, de acuerdo con el Decreto 2723 del 29/12/2014, se remite el expediente.' Suscribe esta comunicación la Profesional Universitario 5 CAROLINA DIAZ TORRES de la ORIP Guamo Tolima.
No estipula bajo que acto administrativo se decidió lo pertinente, ni cuándo se produjo y, menos se le envió el contenido total al notificado, como era su deber. 12. Ante ello, el 24 de agosto de 2023, remitió escrito a la misma ORIP del Guamo Tolima, (i) poniendo de presente estos aspectos puntuales y le enviara por el mismo canal digital autorizado para recibir notificaciones: calmurior(a)hotmai¡. com copia de la decisión que resolvió la reposición bajo el entendido que se consideraba notificado de la misma al momento de su recibo por el medio indicado, (i¡) así como informarle con soporte sumario la fecha de envío del expediente administrativo pertinente, para los fines de la apelación, a la Superintendencia de Notariado y Registro con sede en Bogotá, D. C., quien decidiría de plano la apelación subsidiaria, cuestión esta última que omitió. 13.
Advirtió entonces que, es deber de esa autoridad administrativa notificar íntegramente los actos administrativos de carácter particular y concreto, como el que EXPEDIENTE N°. 73001-23-33-000-2024-00209-00 Jorge Eduardo Murillo Calderón Vs Superintendencia de Notariado y Registro - ORIP del Guamo supuestamente refiere la comunicación mencionada en el ítem 11, sin perder de vista que no obedece a una debida notificación porque tenía derecho a saber cuándo se produjo la decisión que refiere y su contenido íntegro.
Por consiguiente, asumió que se produjo el 23 de agosto de 2023, fuera del término de ley, el cual venció el 31 de julio de 2023. 14. Itero, era menester para el administrado conocer su fecha de emisión y contenido para pronunciarse en la eventual segunda instancia de apelación que anuncia, ya que como se advierte, no adjuntó archivo de su decisión, sin dejar de advertir que, aquella comunicación es contradictoria por cuanto indica que se concedió el recurso de reposición y en subsidio el de apelación en el efecto suspensivo.
De ocurrir lo primero, no sería entonces menester dar trámite a la apelación, pero su incongruente contexto sugiere que no se concedió la reposición, sino en contrario, se negó. 15. Por fuerza de aquella petición del 24 de agosto de 2023 a la cual dio respuesta el 29 de agosto de 2023, acompañó la Resolución # 36 del 23 de agosto de 2023 entendiéndose entonces notificado de la misma el 29 de agosto de 2023-9:39 a m, por la cual niega la reposición y concede la apelación subsidiaria contra el acto administrativo atacado (NOTA DEVOLUTIVA de 29 de mayo de 2023). 16.
Conocido entonces el contenido de aquella resolución, el 06 de septiembre de 2023 remitió escrito de sustentación de la alzada, a la Subdirección de Apoyo Jurídico Registral de la Superintendencia de Notariado y Registro SNR con sede en Bogotá, D. C.: email: correspondencia^supernotariado.gov, co responsable de desatar la apelación como le indicó la ORIP del Guamo Tolima, ya que conforme al hecho 11 precedente, se tiene que, el 23 de agosto de 2023 se remite el expediente allí, para los fines de la apelación. El RADICADO asignado a este escrito en aquella Oficina de Correspondencia obedece al N° SNR2023ER112732. 17.
Esta sustentación, tuvo como referente, entre otros aspectos puntuales, el decaimiento del acto administrativo atacado (NOTA DEVOLUTIVA de 29 de mayo de 2023), por falsa motivación soportada en situaciones irregulares y normas inaplicables, con soporte igualmente en la carpeta del expediente relacionada con el bien inmueble a que se contrae el folio de matrícula inmobiliaria 360 23539 de la ORIP del Guamo Tolima. 18.
Como hasta el 14 de mayo de 2024 (inclusive hasta ahora), no se notificó decisión de la apelación, envió en aquella fecha derecho de petición a la ORIP del Guamo Tolima, requiriendo la inscripción de la Escritura Pública # 558 de 29-09-2017 de la Notaría Única del Círculo del Guamo Tolima, en consideración ante todo, a que se incumplieron los términos legales para decidir los recursos de reposición y apelación en esa y la segunda instancia: de su parte, por no haber decidido y notificado la resolución del primero, en el término perentorio de 15 días hábiles comprendidos del 10 al 31 de julio de 2023 puesto que, resolvió esta reposición con Resolución # 36 del 23 de agosto de 2023 notificada el 29 de agosto de 2023-9:39 a m, por fuerza de la petición de este accionante del 24 de agosto de 2024 de que da cuenta el ítem 12. 19.
En cuanto al superior de instancia: Subdirección de Apoyo Jurídico Registral de la Superintendencia Nacional de Registro SNR, responsable de desatar la apelación a donde remitió el expediente el 23 de agosto de 2023 conforme a su comunicación de esta fecha citada en el ítem 11 precedente, disponía de tres (3) meses para pronunciarse y notificar al recurrente su decisión, los cuales discurrieron del 24 de agosto de 2023 al 23 de noviembre de 2023 inclusive, sin que tampoco lo hiciera, entendiéndose fallados ambos recursos a favor del recurrente en virtud de la Ley 2080 de 2021, artículo 7 el cual adiciona el artículo 49A de la Ley 1437 de 2011 por no decidirlos y notificarlos, como correspondía, en los términos señalados.
EXPEDIENTE N°. 73001-23-33-000-2024-00209-00 Jorge Eduardo Murillo Calderón Vs Superintendencia de Notariado y Registro - ORIP del Guamo 20. Por lo anterior y, como lo puntualizó mi procurado en su momento, no era entonces menester enviar el asunto a la segunda instancia, en razón a que tal favorabilidad operó ipso jure para el recurrente, por lo que su decisión de la Resolución # 36 de 23 de agosto de 2023 es inane e ineficaz por extemporánea y, así se lo hace evidente en el hecho 18 que se remonta a la petición de 14 de mayo de 2024.
Por lo mismo, no debió emitir resolución alguna después del 31 de julio de 2023. 21. Dando igualmente respuesta a esta petición del 14 de mayo de 2024 con oficio ORIPGUAMO2024E441 de 27 de mayo de 2024 y enviado el 28/05/2024 2:51 pm. señala que conforme al escrito de recursos de 14 de julio de 2023 de este actor (hago precisión que corresponde al 04 de julio de 2023), se profirió la Resolución # 36 de 23 de agosto de 2023 notificada a este recurrente el 28 de agosto de 2023 decisoria del primero (reposición), donde señala que a tales fechas, el término de dos (2) meses para decidir de su parte, no había vencido en cualquiera de estas fechas -23 y 28 de agosto de 2023-.
Hago también precisión que me fue notificada el 29 de agosto de 2023. 22. Para tal argumento echa mano del artículo 86 de la Ley 1437 de 2011 que trata del silencio administrativo en recursos, pero este tiene que ver, recalco, con el silencio administrativo respecto de las peticiones no contestadas en el lapso de los tres (3) meses siguientes a su presentación, como lo estipula el artículo 83 ibidem, con el cual se conjuga aquel artículo 86. 23.
Pero este caso es muy distinto y, por lo mismo, para nada aplica, porque si bien son los mismos recursos, estábamos de cara a un acto y/o trámite administrativo en curso, el cual discurría desde el 18 de mayo de 2023 en razón a haber comparecido a la ORIP del Guamo Tolima, para la inscripción de la escritura pública 558 de 29-09-2017 de la Notaría Única del Círculo del Guamo Tolima, por lo emite su NOTA DEVOLUTIVA de 29/05/2023 de la misma ORIP notificada al recurrente el 22 de junio de 2023. 24.
Agranda esta distancia el hecho que, los recursos mencionados por la ORIP del Guamo Tolima, a voces del artículo 86 de la Ley 1437 de 2011 corresponden a los que se pueden formular respecto de las peticiones no contestadas en los tres (3) meses siguientes, frente a los cuales el funcionario dispone de dos (2) meses para resolverlos, más aún, cuando se remonta al artículo 52 del mismo CPACA que tiene que ver con la facultad sancionatoria en el trámite administrativo sancionatorio.
Luego, nada que ver su postura con la verdad verdadera del asunto que nos ocupa. 25. Esta incoherente postura de la ORIP del Guamo Tolima, se aparta sin duda alguna de la Ley 2080 de 2021 que rige como matriz procesal para esta situación, por cuanto su artículo 86 reglamenta que De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. 26.
De acuerdo con lo anterior y, como se puede ver, este trámite arranca el 18 de mayo de 2023 cuando el recurrente acude a la ORIP del Guamo Tolima, en procura de inscribir la susodicha escritura en el FMI pertinente, siendo por consiguiente, prevalentes las normas de esta ley y, por ende, se entienden fallados a su favor los recursos de reposición y apelación, ante la no decisión de los mismos en los términos de 15 días y 03 meses respectivamente, a voces de su artículo 7o de la Ley 2080 de 2021. 27.
Así las cosas, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos ORIP del Guamo Tolima, debe acatar las normas incumplidas de que dimos cuenta en el acápite II. DETERMINACION DE LA NORMA CON FUERZA MATERIAL DE LEY INCUMPLIDA y, proceder de conformidad, por estar inmersas en la Ley 2080 de 2021 que regía en el momento en que este accionante inició allí el trámite administrativo el 18 de mayo de EXPEDIENTE N°. 73001-23-33-000-2024-00209-00 Jorge Eduardo Murillo Calderón Vs Superintendencia de Notariado y Registro - ORIP del Guamo 2023 conllevando, por lo tanto, el decaimiento de su acto administrativo determinado como NOTA DEVOLUTIVA del 29 de mayo de 2023 blanco del cuestionamiento en aquel trámite mediante los recursos de reposición y apelación no decididos en sus términos perentorios.” 3.- Contestación de la demanda. 3.1.
Superintendencia de Notariado y Registro - ORIP del Guamo1 Por medio de apoderada judicial señaló, que la pretensión del accionante mediante esta acción de cumplimiento no es procedente, dado que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Guamo - Tolima, emitió un acto administrativo denominado Nota Devolutiva, en relación con la inscripción de una escritura pública.
En dicho acto administrativo, se explicó de manera detallada las razones por las cuales no es posible inscribir la mencionada escritura, tras realizar el correspondiente estudio y calificación registral. Se refirió a la naturaleza y objeto de la Acción de Cumplimiento, al requisito de acto administrativo específico y expreso, indicando, que la acción de cumplimiento procede solo cuando se solicita la ejecución de un acto administrativo específico y expreso, es decir, un mandato claro y definido.
El silencio administrativo positivo no se considera un acto administrativo en sí mismo, sino una ficción legal que debe ser invocada mediante los mecanismos ordinarios disponibles, como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Destaca que la anotación solicitada no fue registrada debido a una Nota Devolutiva emitida por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (ORIP), que se fundamentó en su análisis jurídico, y que este acto no constituye una omisión que pueda ser subsanada por una acción de cumplimiento.
Afirmó la existencia de mecanismos judiciales ordinarios adecuados, indicando que en este caso, el actor puede recurrir a la jurisdicción contencioso-administrativa mediante una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que es el medio procesal idóneo para cuestionar la decisión de no registrar el acto y para hacer valer el silencio administrativo positivo.
El uso de la acción de cumplimiento en este contexto sería indebido, pues existen otros procedimientos adecuados. Enfatizó que la Acción de Cumplimiento no es un medio de interpretación legal, para interpretar o declarar derechos derivados de la omisión de la administración, sino para ejecutar normas y actos explícitos y vigentes. La pretensión de aplicar el silencio administrativo positivo y declarar la pérdida de competencia de la ORIP constituye una solicitud de interpretación o declaratoria que excede los límites de la acción de cumplimiento.
Se refirió también al principio de residualidad y subsidiariedad. Resaltó que, en este caso, solo existe un acto administrativo, y el accionante, después de agotar los recursos pertinentes, debió haber acudido a la jurisdicción contenciosa administrativa a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, al no haberlo hecho dentro del plazo establecido, y tras el vencimiento de los términos legales, intenta ahora utilizar esta acción de cumplimiento como un medio para reactivar dichos términos. 1 Índice 00011 del Expediente Samai.
EXPEDIENTE N°. 73001-23-33-000-2024-00209-00 Jorge Eduardo Murillo Calderón Vs Superintendencia de Notariado y Registro - ORIP del Guamo Afirmó, que la pretensión del accionante se orienta al cumplimiento de la revocatoria total del acto administrativo contenido en la Nota Devolutiva emitida el 29 de mayo de 2023 por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (ORIP) del Guamo, Tolima.
A través de dicha revocatoria, se persigue la anulación, cancelación o invalidación de la anotación No. 6 del folio de matrícula inmobiliaria 630-23539. Sin embargo, cabe precisar que el ordenamiento jurídico no consagra un deber específico que imponga la obligación de registrar un embargo de manera automática. Lo que se advierte es la existencia de una actuación administrativa que, mediante la mencionada Nota Devolutiva, rechazó la inscripción solicitada.
Por lo tanto, no se configura el presupuesto requerido en el inciso primero del artículo 1º de la Ley 393 de 1997, ya que el deber cuyo cumplimiento se pretende no se encuentra expresamente establecido en una norma con fuerza de ley ni en un acto administrativo vigente. Concluye que la acción de cumplimiento es improcedente en este caso, pues la pretensión de aplicar el silencio administrativo positivo y declarar la pérdida de competencia no recae sobre un acto administrativo expreso, específico y ejecutable, que existen mecanismos judiciales alternativos que el actor debió utilizar antes de recurrir a la acción de cumplimiento.
III. TRÁMITE DE LA DEMANDA La petición de cumplimiento fue presentada inicialmente ante el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Sección Tercera de Bogotá el día 23 de julio de 2024, quien con auto del 25 de julio de 2024 lo remitió por competencia a los Juzgados Administrativos de Ibagué, correspondiéndole al Juzgado 11 Administrativo de Ibagué, quien, mediante auto del 29 de julio de 2024, la remitió por competencia al Tribunal Administrativo del Tolima.
Radicada en esta Corporación la demanda fue admitida por auto del día 12 de agosto de 20242. Rituado el presente proceso conforme a las formalidades previstas para este tipo de acciones constitucionales, y no advirtiéndose causal de nulidad susceptible de afectar en todo o en parte la presente actuación, procede la Sala a decidir lo que corresponda, previas las siguientes: IV.
CONSIDERACIONES La acción prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y reglamentada mediante la Ley 393 de 1997, fue instituida exclusivamente para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos. El artículo 1º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “ARTÍCULO 1o.
Objeto. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos.” Por su parte, el artículo. 8 ibídem señala: 2 Índice 00004 del Expediente Samai EXPEDIENTE N°. 73001-23-33-000-2024-00209-00 Jorge Eduardo Murillo Calderón Vs Superintendencia de Notariado y Registro - ORIP del Guamo “Artículo 8.
Procedibilidad. La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.” Luego entonces la acción de cumplimiento es un instrumento para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que ejerzan funciones administrativas, que cumplan deberes que emanen de un mandato contenido en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, directo, expreso e inobjetable, cuyo desacato implique la violación de un derecho que, por estar ya reconocido, no admite debate alguno.3 En este orden de ideas el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia4, ha determinado que son presupuestos para hacer exigible el cumplimiento de normas, todos los siguientes: 1.
Que las normas, cuyo cumplimiento se exige, se hallen vigentes. 2. Que las mencionadas normas contengan un deber jurídico claro, expreso y exigible impuesto a la autoridad o al particular accionado. Ello por el carácter ejecutivo de la acción de cumplimiento. Es decir que contenga un deber jurídico a cargo de la autoridad demandada. 3.
Que no exista otro medio judicial al que se haya podido acudir para obtener el cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o el acto administrativo de que se trate, habida consideración del carácter de residual de la acción. Así mismo, se ha establecido que el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo5. - CASO CONCRETO A través del presente medio de control persigue el accionante que la entidad accionada dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 2080 de 2021 que adicionó el artículo 49A a la Ley 1437 de 2011, y el artículo 86 ibídem, y en consecuencia, se disponga el decaimiento del acto administrativo Nota Devolutiva del 29 de mayo de 2023 blanco del cuestionamiento mediante los recursos de reposición y apelación no decididos en sus términos perentorios, y que en ese 3 Así se expresó el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, en sentencia proferida el tres (3) de agosto de dos mil seis (2006), siendo Consejero Ponente el Dr. FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA. 4 Dentro de la que podemos relacionar la Sentencia del CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA proferida el veinticinco (25) de agosto de dos mil seis (2006), siendo Consejero Ponente el Dr. FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA. 5 Sentencia C-157/98 de abril 29 de 1998, Magistrados Ponentes: Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL y Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA EXPEDIENTE N°. 73001-23-33-000-2024-00209-00 Jorge Eduardo Murillo Calderón Vs Superintendencia de Notariado y Registro - ORIP del Guamo sentido se ordene a la entidad accionada “Anular y, por consiguiente, dejar sin vigor legal la anotación de embargo a que se contrae la anotación 6 del Folio de Matrícula Inmobiliaria N° 360 23539 de esa Oficina” y “proceder de manera inmediata a la inscripción en el FMI 360 23539 de la Escritura Pública N° 558 de 29 de septiembre de 2017 de la Notaría Única del Círculo del Guamo Tolima” Al respecto se tiene que los artículos 7° de la Ley 2080 de 2021 que adicionó el artículo 49A a la Ley 1437 de 2011, y el artículo 86 ibídem, disponen: “ARTÍCULO 7o.
Adiciónese el artículo 49A a la Ley 1437 de 2011, así; Artículo 49A. Recursos en el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal. Contra las decisiones que imponen una sanción fiscal proceden los recursos de reposición, apelación y queja. Los recursos de reposición y apelación se podrán interponer y sustentar dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la respectiva decisión al interesado.
El recurso de reposición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su interposición. Cuando se interponga recurso de apelación el funcionario competente lo concederá en el efecto suspensivo y enviará el expediente al superior funcional o jerárquico según el caso, dentro de los cinco (5) días siguientes a su interposición o a la última notificación del acto que resuelve el recurso de reposición, si a ello hubiere lugar.
El recurso de apelación contra el acto administrativo que impone sanción deberá ser decidido, en un término de tres (3) meses contados a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión que niega el recurso de apelación, se podrá interponer y sustentar el recurso de queja.
Si no se hiciere oportunamente, se rechazará.
PARÁGRAFO. Contra las decisiones de simple trámite no procede recurso alguno.”. (Negrilla y subrayado de la Sala). “ARTÍCULO
86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas.
De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se EXPEDIENTE N°. 73001-23-33-000-2024-00209-00 Jorge Eduardo Murillo Calderón Vs Superintendencia de Notariado y Registro - ORIP del Guamo estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” Lo primero que debe enfatizar la Sala, es que el silencio administrativo positivo es una figura legal mediante la cual se presume, de manera tácita, una autorización o decisión favorable en caso de que la Administración no se pronuncie dentro de los términos legales.
No obstante, tal figura no constituye un acto administrativo expreso, sino una ficción jurídica que el particular puede alegar ante las autoridades competentes mediante los procedimientos ordinarios. Ahora bien, como se aprecia claramente, las normas indicadas por el accionante, se refieren es al procedimiento sancionatorio fiscal, y a la vigencia normativa de la Ley 2080 de 2021, y en nada corresponden a los efectos que pretenden le sean aplicados a su caso particular, luego no contienen un deber claro o mandato imperativo en cabeza de la autoridad demandada, para lograr lo que aquí pretende el señor JORGE EDUARDO MURILLO CALDERÓN a través del presente medio de control.
En este punto la Sala debe reiterar, que la Ley 393 de 1997 desarrolló el artículo 87 superior, estableciendo los requisitos mínimos exigibles para que sea procedente la acción de cumplimiento, exigencias que han sido objeto de estudio en múltiples pronunciamientos del Honorable Consejo de Estado6, precisando lo siguiente: “…a. Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1°).
Esta exigencia impone que las obligaciones reclamadas sean incontrovertibles e incuestionables, de forma tal que no exista duda sobre su existencia, contenido y alcance, quedando excluida de la finalidad de esta acción la declaración de derechos que estén en discusión, pues para tal efecto las acciones contenciosas. b. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquellas autoridades públicas o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5° y 6°). c. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8°). d. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en un acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como también conduce a éste estado el pretender el cumplimiento de normas con fuerza material de ley que establezcan gastos a la administración y la protección de derechos que solo puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (Art. 9°)…” (Negrillas y subrayado de la Sala) 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, radicación 25000232600020050108201 C.P. Dra. María Nohemí Hernández Pinzón, sentencia del 13 de Julio de 2006 EXPEDIENTE N°. 73001-23-33-000-2024-00209-00 Jorge Eduardo Murillo Calderón Vs Superintendencia de Notariado y Registro - ORIP del Guamo Así mismo, la Sala de Consulta y Servicio Civil de nuestro Órgano de Cierre, se pronunció respecto de la naturaleza y alcance de la Acción de Cumplimiento, para lo cual tuvo en cuenta varias providencias de la Honorable Corte Constitucional7, indicando que: “…La naturaleza de la acción de cumplimiento la aleja de aquellas que se revisten de un carácter declarativo de derechos.
Lo que el constituyente quiso fue establecer un mecanismo para hacer efectivos mandatos o derechos expresamente consagrados en la ley o en el acto administrativo anterior, sobre los cuales no existe discusión o incertidumbre. ( ) Si lo que el constituyente busca es lograr el cumplimiento de la ley o del acto administrativo, el legislador asegura de mejor manera este propósito diseñando para el trámite de la acción de cumplimiento un procedimiento breve y ad hoc, que excluya la posibilidad de que dentro de él se surta un debate encaminado a la declaración de derechos, como es el propio de un juicio de responsabilidad contractual o extracontractual.
Si tan posibilidad se abriera, el juicio sería más dilatado, y el efectivo cumplimiento de la ley o el acto administrativo quedaría, entre tanto, en entre dicho. La acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso.
( ) Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el “cumplimiento de un deber omitido” contenido en “una ley o acto administrativo” que la autoridad competente se niega a ejecutar ( ). De este modo, la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.
Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados.”.
Por tanto, si bien el actor previamente constituyó la renuencia por parte de la autoridad demandada respecto de hacer efectiva su pretensión, ello no es suficiente para que el Mecanismo de Control impetrado sea procedente, porque a más de ello se requiere que la obligación reclamada, presuntamente incumplida por la autoridad demandada, se encuentre inmersa dentro del contenido y alcance de la norma respecto de la cual se persigue su cumplimiento, según lo manifestado en párrafos anteriores.
En tal sentido, como lo ha enfatizado el Consejo de Estado8, ello significa que en el presente caso no existe acto administrativo, ni ficto ni expreso, cuyo cumplimiento pueda ser deprecado, por tanto la acción es improcedente de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 393 de 1997 que establece el objeto de la acción de cumplimiento en los siguientes términos: “Toda persona podrá acudir ante la 7 Sentencia C-638 de 2000, Sentencia C- 1194 de 2001. 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION QUINTA Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO (E) Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 47001-23-33-000-2014-00064-01(ACU) EXPEDIENTE N°. 73001-23-33-000-2024-00209-00 Jorge Eduardo Murillo Calderón Vs Superintendencia de Notariado y Registro - ORIP del Guamo autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos” Así, la acción de cumplimiento no es un medio de interpretación normativa; es decir, no está diseñada para interpretar o ampliar el alcance de los derechos ni de las normas, por ello, la interpretación de si se configura o no el silencio administrativo positivo recae en las autoridades competentes, no en el juez de cumplimiento9.
En esos términos, la Sala procederá a declarar improcedente el presente medio de control, frente a las pretensiones formuladas por el señor JORGE EDUARDO MURILLO CALDERÓN, como quiera que la norma presuntamente incumplida no contiene un mandato, imperativo, inobjetable y expreso, de disponer el decaimiento de la Nota Devolutiva del 29 de mayo de 2023, ni mucho menos de “Anular y, por consiguiente, dejar sin vigor legal la anotación de embargo a que se contrae la anotación 6 del Folio de Matrícula Inmobiliaria N° 360 23539 de esa Oficina” y “proceder de manera inmediata a la inscripción en el FMI 360 23539 de la Escritura Pública N° 558 de 29 de septiembre de 2017 de la Notaría Única del Círculo del Guamo Tolima”, pretensión que por demás, sería propia de un asunto declarativo de derechos que no es finalidad de la acción de cumplimiento.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala Oral de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARASE improcedente el presente medio de control de CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS instaurado por JORGE EDUARDO MURILLO CALDERÓN en contra de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO – OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DEL GUAMO, de conformidad con lo considerado en esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, archívese el expediente, previas constancias de rigor y anotaciones en el Sistema Informático Samai. En cumplimiento de las medidas establecidas en la Ley 2213 de 2022 y el Acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de 2023 expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Los Magistrados, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Magistrado Magistrado 9 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T-293 de 2010. EXPEDIENTE N°. 73001-23-33-000-2024-00209-00 Jorge Eduardo Murillo Calderón Vs Superintendencia de Notariado y Registro - ORIP del Guamo FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ Magistrado Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx