Sincelejo, veinte (20) de agosto de dos mil veinticinco (2025) RADICACIÓN: 70-001-33-33-004-2021-00049-01 DEMANDANTE: JUAN JOSÉ VERGARA BENEDETTI DEMANDADO: ESE CENTRO DE SALUD DE OVEJAS – SUCRE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TEMA: Sanción moratoria / No pago oportuno de sentencia que ordenó a título de indemnización las cesantías / Confirma / Niega M. PONENTE: VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS QR EXPEDIENTE
1. OBJETO DE DECISIÓN Procede la Sala a dirimir el Recurso de Apelación interpuesto por la Parte Demandante, en contra de la Sentencia del 25 de noviembre de 2022, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sincelejo - Sucre, en la cual se negaron las súplicas de la demanda. 2.
ANTECEDENTES 2.1. Pretensiones1: El señor Juan José Vergara Benedetti, actuando por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, interpuso demanda en contra de ESE Centro de Salud de Ovejas - Sucre, en aras de obtener la declaratoria de nulidad del Acto Administrativo ficto o presunto de la reclamación administrativa del 30 de agosto de 2019, por medio de la cual se expresó la negativa referente al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago del auxilio de cesantías y demás prestaciones sociales reconocidas en la Sentencia fechada el 31 de agosto de 2016.
Consecuente a lo expuesto, depreca que sea declarado a título de restablecimiento y derecho, que la entidad demandada efectué el reconocimiento y pago a favor del accionante, la suma de $178.865.480 por concepto de sanción moratoria, en consecuencia de la no cancelación de la liquidación definitiva del auxilio de cesantías y prestaciones sociales reconocidas en la Sentencia del 31 de agosto de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, dentro del proceso radicado 1 Página 2 del Archivo 01Demanda.pdf, del expediente digitalizado cargado en OneDrive.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Rad. N° 004-2021-00049-01 Juan José Vergara Benedetti Vs. ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre Sentencia Segunda Instancia 2 con No. 2013-286 del Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, sanción que es comprendida desde el 01 de septiembre de 2016 hasta la fecha de presentación de la demanda, sin perjuicio de las que continúen causándose hasta que sea verificado el pago del auxilio de cesantías declarado en la Sentencia de segunda instancia. Asimismo, pretende que se de cumplimiento a lo proferido en la Sentencia dentro del término expuesto en el artículo 192 del CPACA, reconociendo los intereses e indexación que se encuentran allí consagrados; lo manifiesto, desde el momento de la ejecutoria de la Sentencia. Del mismo modo, que se condene en costas y gastos procesales a la demandada. 2.2.
Supuestos Fáticos2: El señor Juan José Vergara Benedetti, por medio de apoderado judicial y en ejercicio del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, interpuso demandada contra la ESE Centro de Salud de Ovejas bajo radicado No. 2013-286 en el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Sincelejo, en donde peticionaba el reconocimiento de un contrato realidad, y consecuente, el pago de prestaciones sociales.
El 03 de febrero de 2016 se profirió Sentencia de primera instancia que resolvió la absolución hacia la accionada, haciendo así que se interpusiera Recurso de Apelación contra dicha providencia. El 31 de agosto de 2016 se profirió Sentencia de Segunda Instancia por el Tribunal Administrativo de Sucre, en donde decidió revocar lo fallado en primera instancia, y en su lugar, declarar la Nulidad del Acto Administrativo fechado el 21 de abril de 2013 y condenar a la ESE al pago de las prestaciones sociales a favor del señor Vergara Benedetti por aquellos periodos que prestó sus servicios a la demandada.
Así pues, el 02 de marzo de 2018 se presentó solicitud de ejecución de Sentencia de segunda instancia ante el Juzgado respectivo, sin embargo, a la fecha de presentación de la demandada no se había cumplido con lo ordenado por el Ad quem en la providencia proferida, en relación al pago definitivo de las prestaciones sociales, y entre estas, el auxilio de cesantías.
Consecuente a esto, el 30 de agosto de 2019, el accionante interpuso reclamación administrativa ante la ESE Centro de Salud de Ovejas, deprecando efectuar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago de la liquidación definitiva de las prestaciones sociales ordenadas en la Sentencia del 31 de agosto de 2016. Colige que, hasta la fecha no se había brindado una respuesta por parte de la accionada en torno a lo solicitado en la reclamación administrativa, configurando así un Acto ficto o presunto en calidad negativa por parte de la administración. En este orden de ideas, el 20 de octubre de 2020 el señor Vergara Benedetti presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Administrativa de Sincelejo, la cual concluyó al declararse fallida el 30 de noviembre de 2020. 2 Pag 1-2 del Archivo 01Demanda.pdf, del expediente digitalizado cargado en OneDrive.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Rad. N° 004-2021-00049-01 Juan José Vergara Benedetti Vs. ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre Sentencia Segunda Instancia 3 2.3. Normas Violadas y Concepto de Violación3: Como normas violadas por la entidad demandada, se citan en la demanda las siguientes disposiciones: De orden constitucional, expone los artículos 2, 13 y 52 de la Constitución Política de Colombia; acorde al orden legal, menciona el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, y demás normas que complementen o se encuentren en concordancia. En su concepto de violación, el extremo demandante expone que, en primera instancia, la entidad demandada a través de un acto ficto o silencio negativo, negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago del auxilio de cesantías y otras prestaciones sociales, el cual se encuentra provisto de nulidad ante la negativa de lo decidido en la Sentencia del 31 de agosto de 2016.
Se alega que la ESE ha omitido el pago de estos derechos laborales sin justa causa, a pesar de conocer la decisión prevista en la Sentencia, lo cual generó el nacimiento de la sanción moratoria que surgió a la vida jurídica desde que se declaró la existencia del contrato realidad, y en este orden de idas, la ESE ha desconocidos y no ha garantizado la protección y la efectiva consignación del pago del auxilio de cesantías dentro del término consagrado en la Sentencia. La postura de la ESE riñe con las normas constitucionales que establecen los fines esenciales del Estado, la protección de los derechos de los trabajadores en condiciones dignas y justas, y los principios mínimos de irrenunciabilidad a los beneficios laborales.
Se cita la sentencia de unificación SU-995 de 1999 de la Corte Constitucional para enfatizar que el pago oportuno de la remuneración salarial es un derecho fundamental vinculado a la subsistencia digna del trabajador y su familia. En torno a una falta de justificación por falta de presupuesto, se subraya que la falta de presupuesto o la insolvencia de la administración no son razones suficientes para justificar el desconocimiento de derechos fundamentales.
Y, argumenta que la entidad ha actuado de mala fe, dado que han transcurrido más de cuatro años desde la condena judicial sin que se haya realizado el pago de las cesantías y otras prestaciones. La administración debió haber cancelado estas acreencias laborales dentro de los 45 días siguientes a la sentencia de segunda instancia, y su omisión constituye un acto ilegal e improcedente. 2.4.
Las Sinopsis de las Respuestas: 2.4.1. ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre, no contestó la demanda. 2.5. La Sentencia Apelada4: El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sincelejo - Sucre, mediante sentencia del 25 de noviembre de 2022, resolvió: “PRIMERO: NIÉGUENSE las súplicas de la demanda.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas en esta instancia. 3 Pag 2-4 del Archivo 01Demanda.pdf, del expediente digitalizado cargado en OneDrive. 4 Archivo 08Sentencia.pdf, del expediente digitalizado cargado en OneDrive. Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Rad. N° 004-2021-00049-01 Juan José Vergara Benedetti Vs. ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre Sentencia Segunda Instancia 4 TERCERO: Por Secretaría, HÁGASE entrega al demandante, del saldo de gastos ordinarios del proceso, si los hubiere.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente.” Como sustento de su decisión manifestó que, en el presente caso, si bien la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre que condena a la accionada al pago de unas prestaciones sociales dejadas de percibir con ocasión de la ejecución de la relación contractual de prestación de servicios que se suscitaba entre las partes, ello no responde a que deba corresponderle el reconocimiento y pago de las obligaciones de naturaleza prestacional, en los términos que la Ley disponga para esta clase de obligaciones a cargo del empleador, dado que se evidencia que al haberse dado el reconocimiento de estos conceptos inmerso en una orden judicial, el pago y el acatamiento de la Sentencia, e incluso las sanciones por incumplimiento o mora, se encuentran sometidos a los que la Ley disponga para el cumplimiento de la decisión de carácter judicial.
En este sentido, se encuentra consagrado en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 lo concerniente al cumplimiento de sentencias y conciliaciones, así como su pago y el procedimiento a efectuar para hacer efectivos los fallos judiciales, y en atención a lo contenido allí, expuso el A quo lo siguiente: “… para el cumplimiento de una condena, que implique el pago de una suma de dinero, como es el caso objeto de estudio, se requiere: (i) Que la respectiva providencia esté debidamente ejecutoriada, para lo cual, los beneficiarios deberán presentar la solicitud de pago o cuenta de cobro a la entidad responsable para hacerla efectiva;
(ii) que la entidad pública tiene el término de 10 meses para el pago de sentencias condenatorias en firmes, o el término pactado para el pago de los acuerdos conciliatorios, según el caso; y luego de fenecidos estos plazos, podrá el acreedor beneficiario exigir la obligación más los intereses generados mediante juicio ejecutivo según el artículo 299 del CPACA;
(iii) para el pago, la entidad en un plazo máximo de 10 días contados a partir de la respectiva ejecutoria de la providencia que imponga o liquide la condena o aprueba la conciliación, requerirá al Fondo de Contingencias el giro de los recursos correspondientes, el cual lo hará en el menor tiempo posible; (iv) la entidad obligada deberá realizar el pago efectivo de la condena al beneficiario, dentro de los 5 días siguientes a la recepción de los recursos.” Corolario a lo expuesto, concluye que para el cumplimiento de la condena impuesta en la Sentencia proferida en segunda instancia a favor del accionante, se sujeta a un procedimiento diferente al constituido en la Ley 244 de 1995, concentrando así que, el ordenamiento establezca una forma en que se contrarresta el perjuicio causado por la administración pública cuando se de el incumplimiento de condenas, siendo que dentro de los conceptos incluidos se detallen las cesantías, en la medida que desde la ejecutoria del fallo, las sumas de dinero reconocidas devengarán intereses moratorios.
De esta forma, determina que no hay lugar a efectuar la declaración de la Nulidad del Acto Administrativo demandado, en razón de que el hecho generador que originó la acción proviene de una orden judicial, cuyo cumplimiento exige un supuesto factico y jurídico que difiere del fijado en la Ley 244 de 1995. Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Rad.
N° 004-2021-00049-01 Juan José Vergara Benedetti Vs. ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre Sentencia Segunda Instancia 5 2.6. El Recurso de Apelación5: 2.6.1. La Parte Demandante, inconforme con la decisión del A quo, recurre a la misma mediante escrito de fecha del 13 de diciembre de 2022, solicitando la revocatoria de la Sentencia proferida el 25 de noviembre de 2022, y en su lugar, que se acceda a cada una de las pretensiones deprecadas, exponiendo como argumento central, lo siguiente: Indicó que, la Sección Segunda del Consejo de Estado hizo la aclaración que solo a partir de la ejecutoria de la Sentencia que declara un contrato realidad se determina la existencia de una verdadera relación laboral, siendo consecuente así que se hagan exigibles los derechos laborales y prestacionales, así como se evidencia en el caso en cuestión, donde se reconocieron las prestaciones sociales al accionante, haciendo que, al contener del derecho al reconocimiento de las cesantías, estas fueran exigibles después de la ejecutoria de la Sentencia que así lo ordena.
En este orden de ideas, le surgía la obligación a la entidad de efectuar el pago en dicho momento respectivo, no obstante, no se han efectuado los pagos hacia el demandante, observando así una actuación a mala fe por parte del empleador que implica la morosidad en el cumplimiento del pago del auxilio de cesantías, desde que se declaró por Sentencia Judicial.
Alega que, esto se concibe como una sanción a cargo el empleador moroso en aras de ejecutar el reconocimiento y pago de las cesantías al trabajador dentro de la oportunidad fijada por el sentenciador. En este orden de ideas, se encuentra el accionante en desacuerdo con la decisión tomada por el Juzgado dado que en numerosas Sentencias del Consejo de Estado se ha considerado que la sanción moratoria es aplicable cuando se declara el reconocimiento de un contrato realidad, y que, desde ese momento, se cuenta con el derecho de peticionar el reconocimiento y pago.
3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 3.1. Parte demandante, guardó silencio en esta oportunidad. 3.2. Parte demandada, guardó silencio en esta oportunidad. 3.3. Ministerio Público, guardó silencio en esta oportunidad.
4. LA FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA PARA DECIDIR 4.1. La Competencia: Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en primera instancia de la demanda aquí interpuesta. Así mismo, se advierte el cumplimiento de los presupuestos procesales y ausencia de causa de nulidad que invalide lo actuado. 5 Archivo 09RecursoApelaciónSentenciaParteDemandante.pdf, del expediente digitalizado cargado en OneDrive.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Rad. N° 004-2021-00049-01 Juan José Vergara Benedetti Vs. ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre Sentencia Segunda Instancia 6 4.2. El Problema Jurídico a Resolver: De acuerdo a lo formulado, consiste en determinar si la ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre se encuentra llamada a responder por el pago de la sanción moratoria, por el incumplimiento del pago de las cesantías que fueron reconocidas mediante Sentencia Judicial al señor Juan José Vergara Benedetti.
Para tal fin, se abordará el siguiente orden conceptual: i) Naturaleza del Auxilio de Cesantías; ii) La Sanción Moratoria y iii) el análisis del caso concreto. 4.3. Naturaleza del Auxilio de Cesantías: Las cesantías comportan una prestación social a favor del trabajador que debe pagar el empleador como contraprestación por las actividades que realiza, con la finalidad de que las utilice para satisfacer sus necesidades en el evento en que cese su vinculación laboral.
La letra f) del artículo 12 de la Ley 6.ª de 19458 estipula que el monto de esta prerrogativa es equivalente a un mes de salario por cada año de servicios o proporcionalmente al lapso laborado. Además, la mencionada norma dispone que solo hay lugar a pagarla una vez culmine la relación laboral, por lo que esta forma de reconocimiento recibió el nombre de régimen de cesantías retroactivo.
El artículo 1.º de la Ley 65 de 1946 extendió dicha garantía a los trabajadores del orden territorial, entre otros, en los siguientes términos: “Los asalariados de carácter permanente, al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del Poder Público, hállense o no escalafonados en la Carrera Administrativa, tendrán derecho al auxilio de cesantía por todo el tiempo trabajado continua o discontinuamente, a partir del 1 de enero de 1942 en adelante, cualquiera que sea la causa del retiro.
Parágrafo. - Extiéndase este beneficio a los trabajadores de los Departamentos, Intendencias y comisarías y Municipios […]. “ La norma en cita la reprodujo el Decreto 1160 de 194710 con la aclaración de que el monto de la prestación era equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente al tiempo laborado, si era inferior a ese lapso.
Con la expedición del Decreto 3118 de 1968 se creó el Fondo Nacional del Ahorro como un establecimiento público adscrito al entonces Ministerio de Desarrollo Económico, constituido por las cesantías de los trabajadores oficiales y empleados públicos, cuyo objeto, entre otros, era garantizar el pago oportuno del aludido derecho laboral.
En esta norma se individualizó las entidades públicas que debían realizar la liquidación anual del emolumento, así: “Artículo 27. Liquidaciones anuales. Cada año calendario contado a partir del 1º de enero de 1969, los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado liquidarán la cesantía que anualmente se cause en favor de sus trabajadores o empleados.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Rad. N° 004-2021-00049-01 Juan José Vergara Benedetti Vs. ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre Sentencia Segunda Instancia 7 La liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse, aunque en años posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador.” El citado precepto no era aplicable a los servidores públicos del orden territorial, quienes se encontraban sujetos al régimen de cesantías dispuesto en las Leyes 6.ª de 1945 y 65 de 1946, esto es, al retroactivo.
Por otra parte, la Ley 50 de 1990 cambió el régimen de cesantías en el sector privado al anualizado, cuyas características fueron explicadas en su artículo 99: “El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1ª. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª.
El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.
El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo.” El artículo 13 de la Ley 344 de 1996 extendió el régimen de cesantías fijado en la Ley 50 de 1990 a los servidores públicos vinculados con posterioridad a su entrada en vigor (31 de diciembre de 1996), en los siguientes términos: Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuar en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo.
El artículo 1.º del Decreto 1582 de 199813 amplió el régimen de cesantías de que trata la Ley 50 de 1990 (anualizado) a los servidores públicos del orden territorial, así: El régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Rad.
N° 004-2021-00049-01 Juan José Vergara Benedetti Vs. ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre Sentencia Segunda Instancia 8 mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998. Visto lo anterior, coexisten dos regímenes de cesantías, las retroactivas que son dables para quienes se vincularon a la administración pública hasta el 30 de diciembre de 1996 y las anualizadas creadas por la Ley 50 de 1990, inicialmente para el sector privado y que la Ley 344 de 1996 extendió a los servidores públicos vinculados con posterioridad a su entrada en vigor (31 de diciembre de 1996).
Conforme a la normativa trascrita se tiene entonces que los empleados que se vincularon a partir del 31 de diciembre de 1996, como es el caso del demandante quien se posesionó en el año 2011, les es aplicable el régimen de cesantías anualizadas regulado por la Ley 50 de 1990, que dispone la realización de la liquidación anual de dicha prestación social, suma que deberá ser consignada en el respectivo fondo de cesantía, con anterioridad al 15 de febrero del año siguiente, so pena de que el empleador sea sancionado al pago de un día de salario por cada día de retardo. 4.4.
La Sanción Moratoria: La sanción moratoria por el pago tardío de dicho auxilio de cesantías hace parte del derecho sancionador por el incumplimiento de una obligación del empleador, la que carece de carácter accesorio e imprescriptible, puesto que (i) se causa por su no pago y no depende directamente del reconocimiento de las cesantías, ni hace parte de ellas, dado que se genera de manera excepcional, cuando el empleador omite su deber de cancelarlas dentro de los términos legales; y (ii) no puede considerarse como un derecho exento del término de prescripción, dada su naturaleza sancionatoria, so pena de vulnerar disposiciones legales que consagran que no existirán sanciones imprescriptibles.
Precisamente, en lo que respecta a la mentada sanción, la Sección Segunda del Consejo de Estado16, en sentencia de unificación, estudió la sanción moratoria derivada de la consignación tardía del auxilio de cesantías anualizadas, unificando el tema de la prescripción, arribando a las siguientes conclusiones: «[…] De acuerdo con lo previsto en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, el legislador impuso al empleador una fecha precisa para que consigne las cesantías anualizadas de sus empleados, esto es, el 15 de febrero del año siguiente a aquél en que se causaron, y precisa que “el empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo”.
Determinar una fecha expresa para que el empleador realice la consignación respectiva y prever, a partir del día siguiente, una sanción por el incumplimiento en esa consignación, implica que la indemnización moratoria que surge como una nueva obligación a cargo del empleador, empieza a correr desde el momento mismo en que se produce el incumplimiento.
Por ende, es a partir de que se causa la obligación -sanción moratoria- cuando se hace exigible, por ello, desde allí, nace la posibilidad de reclamar su reconocimiento ante la administración, pero si la reclamación se hace cuando han transcurrido más Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Rad. N° 004-2021-00049-01 Juan José Vergara Benedetti Vs. ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre Sentencia Segunda Instancia 9 de 3 años desde que se produjo el incumplimiento, se configura el fenómeno de prescripción, así sea en forma parcial.» (Resaltado fuera del texto original).
Siguiendo ese hilo argumental, se pronunció sobre la prescripción de la sanción moratoria y la norma aplicable en esa materia, en los siguientes términos: «[…] Como se señaló en forma previa, los salarios moratorios, que están a cargo del empleador que incumpla su obligación de consignar las cesantías en el término que la ley concede, no son accesorios6 a la prestación “cesantías”.
Como hacen parte del derecho sancionador7 y a pesar de que las disposiciones que introdujeron esa sanción en el ordenamiento jurídico, no consagran un término de prescripción, no puede considerarse un derecho imprescriptible, pues bien es sabido que una de las características del derecho sancionador es que no pueden existir sanciones imprescriptibles.
Siendo así y como quiera que las Subsecciones A y B han aplicado la prescripción trienal en asuntos relativos a sanción moratoria, se considera que no hay controversia alguna sobre ese particular; no obstante, sí es del caso precisar que la norma que se ha de invocar para ese efecto, es la consagrada en el Código de Procedimiento Laboral, artículo 151, que es del siguiente tenor: “Artículo 151.
Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual.” […] El anterior análisis nos lleva a considerar que la segunda tesis planteada, es decir, la que sugiere la prescripción trienal de la sanción moratoria, incluso durante la vigencia del vínculo laboral, está más acorde, no solo con la realidad fáctica de la controversia, sino con la disposición legal que la consagra, como pasa a explicarse: (Negrilla, subrayado y cursiva fuera de la providencia) De acuerdo con lo previsto en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, el legislador impuso al empleador una fecha precisa para que consigne las cesantías anualizadas de sus empleados, esto es, el 15 de febrero del año siguiente a aquél en que se causaron, y precisa que “el empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo”.
Determinar una fecha expresa para que el empleador realice la consignación respectiva y prever, a partir del día siguiente, una sanción por el incumplimiento en esa consignación, implica que la indemnización moratoria que surge como una nueva obligación a cargo del empleador, empieza a correr desde el momento mismo en que se produce el incumplimiento. 6 Tal indemnización no tiene el carácter de accesoria a las cesantías, como pasa a precisarse en esta providencia, a pesar de que en diversas providencias, se le haya dado tal connotación; ver, entre otras, el auto de 21 de enero de 2016, radicación número: 27001-23-33-000-2013-00166-01(0593-14). 7 En sentencia C-448 de 1996, la Corte Constitucional consideró que esta sanción “busca penalizar económicamente a las entidades que incurran en mora… Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Rad.
N° 004-2021-00049-01 Juan José Vergara Benedetti Vs. ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre Sentencia Segunda Instancia 10 Por ende, es a partir de que se causa la obligación -sanción moratoria cuando se hace exigible, por ello, desde allí, nace la posibilidad de reclamar su reconocimiento ante la administración, pero si la reclamación se hace cuando han transcurrido más de 3 años desde que se produjo el incumplimiento, se configura el fenómeno de prescripción, así sea en forma parcial.
La anterior interpretación además es consecuente con el hecho de que de conformidad con lo previsto en el inciso 119 del artículo 104 de la Ley 50 de 1990, el empleador debe entregar al trabajador un certificado sobre la cuantía de la liquidación realizada con corte a 31 de diciembre de cada año, y teniendo en consideración que los Fondos administradores de cesantías están en la obligación de informar al afiliado, los saldos de su cuenta individual.
Con fundamento en lo anterior, se puede afirmar que si el empleado conoce la liquidación anual que efectúa el empleador y el saldo de su cuenta individual de cesantías, forzoso es concluir que tiene conocimiento del hecho mismo de la consignación anualizada o la omisión de la misma por parte de su empleador, lo que implica que tiene conocimiento de que este ha incurrido en mora y por tal motivo se impone a su cargo la obligación de reclamarla oportunamente, so pena de que se aplique en su contra el fenómeno de la prescripción.» De acuerdo con lo anterior, fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: «1.- Las cesantías anualizadas, son una prestación imprescriptible.
Las cesantías definitivas sí están sometidas al fenómeno de la prescripción. 2.- La sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de prescripción trienal y la norma aplicable para ese efecto, es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral. 3.- La fecha a partir de la cual procede la reclamación de la indemnización por la mora en la consignación de las cesantías anualizadas, es el momento mismo en que se produce la mora, es decir, desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago. 4.- La fecha hasta la cual corre la mora, producto del incumplimiento en la consignación de las cesantías anualizadas, es aquella en que se produce la desvinculación del servicio. 5.- El salario a tener en cuenta para liquidar la indemnización moratoria es el que devenga el empleado en el momento en que se produce la mora, y cuando concurren dos o más períodos de cesantías y una mora sucesiva, el salario a tener en cuenta para la liquidación cambia en el momento en que se genera un nuevo período de mora, en los términos previamente descritos.» Así, la aludida Sentencia de Unificación CE-SUJ2 004 del 25 de agosto de 2016, determinó entre otras, una regla jurisprudencial clara en cuanto a que la exigibilidad de la sanción surge desde el momento mismo en que la entidad empleadora incurra en el incumplimiento del deber legal –15 de febrero de cada anualidad-, so pena de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Rad.
N° 004-2021-00049-01 Juan José Vergara Benedetti Vs. ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre Sentencia Segunda Instancia 11 verse afectada por el fenómeno de prescripción, sin que sea relevante en ese escenario, si el vínculo se encuentra vigente o no. No obstante lo anterior, en auto de 7 de noviembre de 201920, la sección segunda, subsección “B” consideró necesario aclarar el alcance de la sentencia de unificación de 25 de agosto de 201621 ya citada, dadas algunas inconsistencias entre las conclusiones adoptadas en lo que dice relación con el cómputo del término prescriptivo de la sanción moratoria y la solución dada al caso allí tratado, por lo que seleccionó el expediente con fines de unificar jurisprudencia, escenario en el cual profirió la sentencia CE-SUJ-SII-022-202022, por medio de la que fijó las siguientes reglas:
PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la Sección Segunda del Consejo de Estado, para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, las siguientes reglas jurisprudenciales: i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva. ii) En el evento en que se acumulen anualidades sucesivas de mora en la consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo de la sanción prevista en la Ley 50 de 1990 deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria por la anualidad correspondiente, so pena de su extinción. De conformidad con lo anterior, el término de prescripción de que trata el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en el caso de la sanción por mora prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, debe computarse desde el primer día en que se cause el incumplimiento, de manera que si la exigibilidad de aquella penalidad se origina el 15 de febrero frente a las cesantías correspondientes a la anualidad inmediatamente anterior, la respectiva reclamación administrativa deberá ser presentada dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva.
Asimismo, en el caso de acumulación de anualidades, el término prescriptivo deberá contabilizarse de manera independiente por cada año. En este orden de ideas, resulta claro que, por omitir consignar las cesantías en los términos previstos en el régimen anualizado, el empleador, como se dijo, tendría que pagar la sanción moratoria dispuesta en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990; esto es, un día de salario por cada uno de retardo, la cual puede verse afectada por la prescripción de no ser reclamada dentro de los tres años siguientes a la fecha en que se origine.
De lo dicho, se procede a estudiar el caso puesto a consideración de este Tribunal. 5. Caso Concreto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Rad. N° 004-2021-00049-01 Juan José Vergara Benedetti Vs. ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre Sentencia Segunda Instancia 12 En el sub júdice, el objeto de desacuerdo del demandante en relación con la Sentencia de primera instancia, se concretó en que, según lo expuesto en el recurso de apelación, la sanción moratoria es aplicable cuando se declara el reconocimiento de un contrato realidad, y que es a partir de aquel momento en que el acreedor tiene derecho a solicitar el reconocimiento y pago.
Sobre el presente caso, se trajeron al expediente los siguientes medios probatorios: - Reclamación Administrativa fechada el 30 de agosto de 2019, presentada por el señor Vergara Benedetti ante la ESE Centro de Salud de Ovejas, por medio de la cual solicita el pago de la sanción moratoria configurada por la ausencia de pago del auxilio de cesantías e indemnización moratoria de las prestaciones sociales, a partir de la ejecutoria de la Sentencia de segunda instancia: - Copia de la Sentencia Judicial de Segunda Instancia, fechada el 31 de agosto de 2016, proferida por la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, con Magistrado Ponente, el Doctor Rufo Arturo Carvajal Argoty, dentro del proceso instaurado por el señor Juan José Vergara Benedetti en contra de la ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre, bajo el radicado 70-001-33-33-005-2013- 00286-01, en la cual se falló lo siguiente: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Rad.
N° 004-2021-00049-01 Juan José Vergara Benedetti Vs. ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre Sentencia Segunda Instancia 13 - Copia de Auto proferido por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, con fecha del 29 de julio de 2019 que dispone seguir adelante en proceso de ejecución entre el señor Vergara Benedetti y la ESE, el cual resuelve: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Rad.
N° 004-2021-00049-01 Juan José Vergara Benedetti Vs. ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre Sentencia Segunda Instancia 14 Con el material probatorio puesto de presente, encuentra la Sala acreditado que la ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre resultó condenada en Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre al pago de las prestaciones sociales a favor del accionante en aquellos periodos en que prestó sus servicios, liquidadas conforme al valor que se encuentra pactado en las mismas, así como el pago de los aportes al sistema de seguridad social, en pensión y salud, en su proporción respectiva.
Que, ante esto, se dio ejecución a un proceso ejecutivo entre las partes en aras de efectuar la cancelación de la obligación contenida entre la ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre, a favor del señor Vergara Benedetti, que se encontró acreditada en la Sentencia del 26 de agosto de 2017, que consistía en el pago de la totalidad de las prestaciones sociales y demás emolumentos que le asisten, disponiendo así la continuación de la ejecución para el cumplimiento de las obligaciones indicadas en el mandamiento ejecutivo.
En este orden de ideas, se colige que, si bien es correcto afirmar que se ordenó el pago a titulo de indemnización de unas prestaciones sociales, tales como las cesantías, que fueron dejadas de percibir en consecuencia de la ejecución de una relación contractual bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, dicho postulado no conlleva a que, por corresponder a obligaciones de naturaleza prestacional, se deba dar el reconocimiento y pago en los términos que la Ley consagra para estas obligaciones de este tipo, debido a que se evidencia que, tras darse el reconocimiento de dichos conceptos inmersos en una orden judicial, el acatamiento de la Sentencia, así como su pago y las sanciones que se desencadenen por el incumplimiento de esta, se encuentran regulados en lo que la Ley dispone en relación del cumplimiento de la decisión judicial, mas si los derechos que fueron reconocidos se dieron en resultado al título de indemnización. Amén de lo expuesto, conforme a lo consagrado en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se señala que las condenas que sean impuestas a entidades públicas que consistan en pago o devolución de sumas dinerarias, deberán cumplirse en un plazo máximo de diez meses, contados a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia. En este efecto, deberá ser el beneficiario quien presente la solicitud del pago respectivo a la entidad que se halle obligada a materializarlo.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Rad. N° 004-2021-00049-01 Juan José Vergara Benedetti Vs. ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre Sentencia Segunda Instancia 15 Que, aquellas cantidades que se reconozcan en las providencias que determinen imponer o liquidar una condena, o que aprueben una conciliación, devengarán de ella unos intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia o auto, y que, una vez transcurran tres meses desde la mencionada ejecutoria, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad que se responsabilice por la respetiva ejecución, cesará la causación de los intereses, desde entonces hasta cuando de presente la solicitud.
Ahora bien, ante esto, se expone que cuando se disponga de incumplimiento por parte de las autoridades en torno a lo contenido en las disposiciones relacionadas a reconocer y pagar los créditos judicialmente reconocidos, acarreará en sí unas sanciones penales, disciplinarias, fiscales y patrimoniales, a las que hubiere lugar. A su turno, el artículo 195 ejusdem indica conforme al trámite del pago de condenas y conciliaciones lo siguiente bajo tenor: “ARTÍCULO 195.
Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: 1. Ejecutoriada la providencia que imponga una condena o apruebe una conciliación cuya contingencia haya sido provisionada en el Fondo de Contingencias, la entidad obligada, en un plazo máximo de diez (10) días, requerirá al Fondo el giro de los recursos para el respectivo pago. 2.
El Fondo adelantará los trámites correspondientes para girar los recursos a la entidad obligada en el menor tiempo posible, respetando el orden de radicación de los requerimientos a que se refiere el numeral anterior. 3. La entidad obligada deberá realizar el pago efectivo de la condena al beneficiario, dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción de los recursos. 4.
Las sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación, devengarán intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria. No obstante, una vez vencido el término de los diez (10) meses de que trata el inciso segundo del artículo 192 de este Código o el de los cinco (5) días establecidos en el numeral anterior, lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las cantidades líquidas adeudadas causarán un interés moratorio a la tasa comercial.
La ordenación del gasto y la verificación de requisitos de los beneficiarios, radica exclusivamente en cada una de las entidades, sin que implique responsabilidad alguna para las demás entidades que participan en el proceso de pago de las sentencias o conciliaciones, ni para el Fondo de Contingencias. En todo caso, las acciones de repetición a que haya lugar con ocasión de los pagos que se realicen con cargo al Fondo de Contingencias, deberán ser adelantadas por la entidad condenada.
PARÁGRAFO 1 o. El Gobierno Nacional reglamentará el procedimiento necesario con el fin de que se cumplan los términos para el pago efectivo a los beneficiarios. El incumplimiento a las disposiciones relacionadas con el reconocimiento de créditos judicialmente reconocidos y con el cumplimiento de la totalidad de los requisitos acarreará las sanciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Rad. N° 004-2021-00049-01 Juan José Vergara Benedetti Vs. ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre Sentencia Segunda Instancia 16 PARÁGRAFO 2o. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias.
La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria.” Así las cosas, consiste necesario para efectuar el cumplimiento de la condena en cuestión que se encuentre la Sentencia ejecutoriada, debiendo los beneficiarios presentar una solicitud de pago a la entidad responsable del pago para que esta se configure como efectiva; asimismo, cuenta la entidad con un término de 10 meses para materializar el pago de lo estipulado en la sentencia condenatoria que debe encontrarse en firme, o en caso tal, el término que se haya postulado para el pago en acuerdos conciliatorios, según fuere el caso; una vez sean terminado estos plazos, es el momento cuando el beneficiario podrá exigir la obligación, más los intereses que se generen en juicio ejecutivo conforme al artículo 299 del CPACA.
Ahora bien, para el pago, se cuenta con término de 10 días contados a partir de la ejecutoria de la providencia que se detalle en imponer o liquidar la condena, o que apruebe la conciliación, en donde se requerirá al Fondo de Contingencias el giro de los recursos respectivos, en el mejor tiempo posible, y se encontrará la entidad obligada a ejecutar el pago efectivo de la condena al beneficiario dentro de los cinco días siguientes a que se tomen recepción de los recursos.
En este orden de ideas, lo constituido para el pago de la condena en el caso en cuestión, difiere de lo pactado en la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006. Bajo este entendido, se pactó la manera en que se da frente a un perjuicio que se cause por la administración pública ante una falta de cumplimiento de condena, es que desde que transcurra la ejecutoria de la sentencia, las sumas dinerarias devengarán intereses de carácter moratorio; es decir, la sanción moratoria peticionada que se encuentra inmersa en la Ley 244 de 1995 no es una indemnización aplicable al caso en cuestión, dado que la demora en que pueda incurrir la administración en ocasión al pago de cesantías que han sido ordenadas por medio de providencia no resulta aplicable a las circunstancias descritas, por el contrario, contiene unos términos y sanciones que lo rigen en forma especial, y al tratarse de una sanción perteneciente al derecho sancionatorio, debe encontrarse previstas en la Ley de forma expresa, sin cabida a que se pueda aplicar la extensión análoga, o supuestos de hecho o de derecho que difieren de los de la norma.
A la luz de lo concebido con anterioridad, concluye la Sala que al señor Juan José Vergara Benedetti no le asiste el factor indemnizatorio que se encuentra inmerso en la sanción moratoria que deprecó la parte accionante. Conclusión: Por todo lo expuesto, se confirmará la Sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sincelejo – Sucre, fechada el 25 de noviembre de 2022, en donde se negaron las suplicas inmersas de la demanda.
Condena en Costas: En materia contenciosa administrativa, el tema de las costas procesales, de conformidad con la ley 1437 de 2011, se regula por el artículo 188, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que debe ser concordado con el artículo 365 del C.G.P, para desembocar en un régimen objetivo que se adiciona Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Rad.
N° 004-2021-00049-01 Juan José Vergara Benedetti Vs. ESE Centro de Salud de Ovejas – Sucre Sentencia Segunda Instancia 17 valorativo, lo que significa que debe existir pronunciamiento expreso y el respectivo análisis valorativo; en este caso, la colegiatura observa que el recurso no prosperó, pero no advierte la sala que se hubiesen causado y por ello, no condenará en costas en esta instancia. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE – SALA CUARTA DE DECISIÓN, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar, la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2022 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sincelejo – Sucre, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de este proveído.
SEGUNDO: Sin costas en ambas instancias.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, devuélvase al juzgado de origen, cancélese su radicación, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial Siglo XXI - TYBA WEB o SAMAI y ARCHÍVESE el expediente. El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por la Sala, en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (firma electrónica) VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS (firma electrónica) JORGE ELIECER LORDUY VILORIA (Ausente con permiso) RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY