1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-005-2023-00055-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandantes: Luz Mercedes Triana Yanguma Apoderado: Rubén Darío Giraldo Montoya Demandado: Municipio de Ibagué Apoderado: Renunció Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Apoderado: Milena Lylyan Rodríguez Charris (principal) Laura Victoria Álzate Ramírez (sustituto) Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada (Municipio de Ibagué) contra la sentencia del 8 de marzo de 2024, emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Luz Mercedes Triana Yanguma1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y el Municipio de Ibagué, solicitando que se acojan las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1. Pretensiones Se declare la existencia y nulidad de los actos administrativos fictos o presuntos, configurados por la falta de respuesta a las peticiones elevadas el 27 de mayo de 2022 ante la Nación – Ministerio de Educación, el FOMAG y el Municipio de Ibagué, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago de cesantías.
Se declare que la demandante tiene derecho a que la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y el Municipio de Ibagué, en lo que corresponda a cada uno, le reconozcan y paguen la sanción moratoria establecida en la Ley 1071 de 2006, 1 Por medio de apoderado judicial. 2 equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías, contados a partir de los setenta (70) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud de la prestación y hasta la fecha en que se hizo efectivo su pago.
Se condene, a título de restablecimiento del derecho, a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y al Municipio de Ibagué, según corresponda, a reconocer y pagar la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías hasta la fecha en que se hizo efectivo su pago.
Se ordene a las demandadas indemnizar las sumas que se reconozcan en la sentencia que ponga fin al proceso, conforme a lo dispuesto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Se ordene a las demandadas dar cumplimiento al fallo definitivo en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011, lo cual implica que, una vez ejecutoriada la sentencia, se generarán intereses conforme a lo dispuesto en dichos artículos.
Se condene en costas a las demandadas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA. 1.1.2. Hechos Sucintamente, las circunstancias fácticas en las que se fundamentan las pretensiones de la demanda son las siguientes: La señora Luz Mercedes Triana Yanguma, docente al servicio del Municipio de Ibagué, solicitó el reconocimiento y pago de cesantías el 15 de septiembre de 2021.
Mediante la Resolución IBAGUR2021000018 del 27 de septiembre de 2021, le fue reconocida la prestación. Este acto fue aclarado posteriormente a través de la Resolución IBAGUR2021000048 del 28 de diciembre del mismo año. La prestación fue pagada por la Fiduprevisora a través de una entidad bancaria el 28 de enero de 2022. El 27 de mayo de 2022, la demandante solicitó ante la Nación – Ministerio de Educación, el FOMAG y el Municipio de Ibagué, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
Estas solicitudes fueron denegadas mediante actos administrativos fictos. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. Nación – Ministerio de Educación - FOMAG Se opuso a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que, tras realizar un estudio legal de cada una de ellas, se debe declarar la legitimación del ente territorial para asumir el pago de la sanción moratoria causada a partir de 2020, al amparo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, en el caso de que se declare la nulidad de los actos administrativos solicitados, en razón a que la sanción moratoria debe ser reconocida y pagada con recursos propios de la entidad que incurrió en la mora debido a la tardanza en el trámite a su cargo, que en este caso corresponde al 3 Municipio de Ibagué, dado que expidió el acto administrativo aclaratorio fuera del término legal.
Insistió en que la entidad territorial, a través de la secretaría de educación, es la responsable de asumir las condenas señaladas en el evento de que se declare la nulidad de los actos administrativos en cuestión, porque fue esta entidad la que emitió la resolución mediante la cual se cancelaron las cesantías definitivas a la accionante, lo que implica una responsabilidad individual, según se desprende de la interpretación armónica del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Comentó que, conforme a las Resoluciones IBAGUR2021000018 e IBAGUR2021000048 —la última de las cuales aclara el acto inicial—, la trazabilidad del trámite administrativo acredita que la fecha de solicitud de las cesantías fue el 22 de septiembre de 2021, así que aunque el acto administrativo se emitió dentro del término legal, es cierto que hubo demora en la expedición del acto administrativo aclaratorio, ya que este se emitió el 12 de enero de 2022.
Señaló que, dado que la entidad territorial incumplió los plazos para la expedición del acto administrativo aclaratorio, esta demora también afectó el envío de la solicitud de pago a la fiduciaria tras la ejecutoria del acto administrativo, por tanto, la sanción moratoria reclamada debe ser reconocida y pagada con recursos propios de la entidad responsable del retraso en el trámite y no con fondos del FOMAG, tal como lo prohíbe expresamente el inciso 4 del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Argumentó que el plazo de 45 días para el pago de la prestación, tras el acto definitivo, venció el 24 de marzo de 2022, y, como consta en el expediente que las cesantías se pagaron el 28 de enero de 2022, la Fiduprevisora efectuó el pago dentro de los plazos establecidos en la Ley 1071 de 2006, sin incurrir en mora. 1.2.2. Municipio de Ibagué No intervino en esta etapa procesal. 1.3.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia proferida el 8 de marzo de 2024, sobre el asunto de que trata este proceso, decidió lo siguiente: “PRIMERO: Declarar probadas las excepciones de mérito elevadas por la demandada Nación – Ministerio Educación Nacional – FOMAG que denominó: i) Falta de legitimación en la causa por pasiva, ii.
Culpa exclusiva de un tercero, iii. Inexistencia de la obligación, iv. Cobro de lo no debido, v. Improcedencia de la indexación moratoria, vi. Compensación, vii. Sostenibilidad financiera, viii. Prescripción y ix. No procedencia de la condena en costas, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Declarar la existencia de los actos fictos configurados el 27 de agosto de 2022 por la no contestación a los derechos de petición radicados por la señora Luz Mercedes Triana Yanguma el 27 de mayo de 2022 ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y el Municipio de Ibagué, por las razones antes expuestas.
TERCERO: Acceder parcialmente a las pretensiones de la parte actora, declarando la ilegalidad del acto administrativo ficto configurado el 27 de 4 agosto de 2022, por medio del cual el Municipio de Ibagué negó el reconocimiento y pago de la sanción mora reclamada por la señora Luz Mercedes Triana Yanguma el 27 de mayo de 2022, en razón a que infringió normas en las cuales debería fundarse.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, el Despacho ordena al Municipio de Ibagué reconocer y pagar a la señora Luz Mercedes Triana Yanguma la sanción mora por la tardanza en el pago de sus cesantías del 8 al 27 de enero de 2022, en razón a Un (1) día de salario devengado por la señora Luz Mercedes Triana Yanguma a valor de 2022, debidamente indexado $164.687,00.
(…)
SEXTO: Declarar que no ha operado la prescripción de la sanción moratoria.
SÉPTIMO: Negar las demás pretensiones de la demanda. (…)” Las decisiones anteriores se basaron en las siguientes consideraciones: El juez señaló que quedó acreditado en el proceso que las cesantías solicitadas por la actora el 15 de septiembre de 2021 fueron pagadas el 28 de enero de 2022, pero se tuvo en cuenta lo demostrado por el Municipio de Ibagué, en cuanto a la suspensión de términos del 21 de octubre al 2 de noviembre de 2021, debido a la imposibilidad de adelantar los trámites de manera normal por la falla sistemática de la plataforma HUMANO, aplicando el principio ad impossibilia nemo tenetur.
Argumentó que, teniendo en cuenta lo probado en el plenario, se evidencia que la parte actora tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria. Explicó que la demandante, el 15 de septiembre de 2021, presentó solicitud de reconocimiento de cesantías parciales, y que, según lo dispuesto en la Ley 1071 de 2006 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, la administración contaba con 70 días hábiles para reconocer y pagar dicha prestación social de manera efectiva.
Sostuvo que, en este caso, se incumplieron los términos establecidos en las disposiciones legales para el pago de las cesantías parciales de la señora Luz Mercedes Triana Yanguma, dado que la solicitud fue presentada el 15 de septiembre de 2021 y el plazo de 15 días para la expedición del acto venció el 6 de octubre del mismo año. Además, teniendo en cuenta la suspensión de términos por parte de la entidad territorial entre el 21 de octubre y el 2 de noviembre de 2021, el plazo final para el pago de la prestación expiró el 7 de enero de 2022.
Concluyó que la sanción moratoria se extiende al periodo comprendido entre el 8 y el 27 de enero de 2022, debido al incumplimiento del plazo legalmente establecido para dicho pago. Expresó que el Municipio de Ibagué no aportó prueba fehaciente que justificara la emisión de una nueva resolución aclaratoria que afectara a la actora, especialmente cuando la entidad tiene la obligación de revisar la solicitud del reconocimiento y pago de cesantías y sus anexos antes de proyectar la resolución que resuelve la solicitud.
Agregó que la responsabilidad en la mora reclamada recae en la entidad territorial, por no haber cumplido con los trámites de las cesantías solicitadas el 15 de septiembre de 2021 dentro del plazo que la ley le impone, lo que lo hace responsable del pago de las condenas correspondientes. 5 Indicó que la mora señalada, del 8 al 27 de enero de 2022, ocurrió durante la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional, por lo que debía pagarse, a título de sanción moratoria, un (1) día de salario con base en el salario que devengaba la señora Luz Mercedes Triana Yanguma en el año 2022, esto es, $4.940.600/30 = $164.687,00, debidamente indexado. 1.4.
Recurso de apelación 1.4.1. Parte demandante Recurrió parcialmente la decisión en relación con el criterio adoptado por el despacho judicial sobre el periodo de penalidad, señalando que no se calculó conforme a lo dispuesto en las leyes 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006, sino a partir de una interpretación incorrecta del Decreto 491 de 2020.
Argumentó que, en este asunto, debían aceptarse favorablemente las pretensiones de la demanda, considerando las disposiciones legales y lo expuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-486 de 2016 y SU 336 de 2017, así como por el Consejo de Estado en la sentencia SU-012-S2 del 18 de julio de 2018. Sostuvo que debe aplicarse el precedente establecido en estas decisiones en relación con la Ley 1071 de 2006, dado que se ha considerado que es aplicable al personal docente para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, y que la entidad territorial, en este caso el Municipio de Ibagué, debe asumir la responsabilidad del pago de dicha obligación, según lo estipulado en la Ley 1955 de 2019.
Asimismo, el reconocimiento y pago de la moratoria solicitada deben ordenarse de acuerdo con las normas descritas, garantizando el derecho constitucional a la igualdad material y formal, y considerando lo señalado en el artículo 5º, parágrafo 2º, del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, según lo interpretado por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020.
En este contexto, precisó que la actora presentó su solicitud de cesantías el 15 de septiembre de 2021, a partir de lo cual, en una situación de normalidad, la entidad tenía 15 días para expedir el acto de reconocimiento de la prestación, plazo que venció el 6 de octubre de 2021; el periodo de ejecutoria de 10 días concluyó el 21 de octubre de 2021; y, finalmente, el plazo de 45 días para el pago expiró el 29 de diciembre de 2021.
Mencionó en relación con la suspensión de términos invocada por el Municipio de Ibagué, entre el 21 de octubre de 2021 y el 2 de noviembre de igual año que, como la solicitud de cesantías se presentó antes del inicio de dicha suspensión, específicamente el 15 de septiembre de 2021, y los términos de 15 días para expedir el acto administrativo y de 10 días para su ejecutoria ya habían vencido para el momento en que comenzó la suspensión, esta no podía afectar la obligación de la entidad territorial.
Por lo tanto, concluyó que, al iniciar la suspensión, los términos ya se encontraban vencidos, por lo que no es posible que el Municipio de Ibagué utilice dicha suspensión como justificación para evadir sus responsabilidades. La suspensión solo aplica para términos legales en curso, y en este caso, ya habían expirado para la fecha de inicio de la suspensión. Resaltó que la entidad territorial no contestó la demanda y que, aunque posteriormente presentó el expediente administrativo, no alegó ni justificó la suspensión de términos. En consecuencia, consideró que la suspensión no debió aplicarse para el cálculo de los "70 días hábiles" necesarios para establecer la fecha oportuna del pago de las cesantías.
Esto, insistió, debido a que los términos para 6 resolver la solicitud de la prestación vencieron antes de iniciar la suspensión, y dicho argumento no fue alegado en la defensa del Municipio. Señaló que la tardanza en la tramitación de las cesantías se debió a la negligencia e inacción del Municipio de Ibagué, específicamente de la Secretaría de Educación y Cultura, y no a la suspensión de términos. Indicó que las cesantías debían haberse expedido y enviado a la Fiduprevisora antes del 21 de octubre de 2021, pero que el acto administrativo solo se aclaró el 28 de diciembre de 2021, evidenciando una falta de diligencia en la gestión. Recalcó que, pese a que el Municipio de Ibagué argumentó la suspensión de términos, no aportó prueba alguna de la resolución que sustentara dicha afirmación, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 167 del CPACA.
Además, indicó que no puede utilizarse un Decreto Municipal que no figure en el expediente como fundamento para una decisión judicial, y que, en este caso, debe ordenarse el pago de la sanción moratoria contenida en la Ley 1071 de 2006, debido a que no se presentó evidencia alguna de suspensión durante el periodo de mora, desde el 29 de diciembre de 2021 al 28 de enero de 2022.
Enfatizó que, incluso si se considerara algún periodo de suspensión dentro del tiempo de mora, este debería pagarse como una indexación del valor de la acreencia solo durante el tiempo en que operó la suspensión, de acuerdo con la Sentencia C-242 de 2020 de la Corte Constitucional, mientras que el resto del periodo de mora debería liquidarse a razón de un día de salario por cada día de retraso, conforme a la Ley 1071 de 2006. 1.4.2.
Municipio de Ibagué Apeló la decisión de primera instancia, argumentando que esta se dictó sin considerar los argumentos de fondo presentados en los alegatos de conclusión. Sostuvo que no se tuvieron en cuenta las pruebas que demuestran que el Municipio de Ibagué no incurrió en mora en el caso en cuestión, y mucho menos su responsabilidad en dicha carga, en razón a que, según lo evidenciado, fue la propia demandante quien generó la demora al presentar documentos incorrectos en la solicitud.
Indicó que, conforme a los elementos probatorios recaudados, se constató que la solicitud para la presentación de estudio se registró en la plataforma el 22 de septiembre de 2021, y al día siguiente, el 23 de septiembre, pasó a estudio de prestación, momento en el cual la solicitud estaba lista para generar el acto administrativo; agregó que según consta en el sistema o expediente administrativo, el 27 de septiembre de 2023 se generó la notificación del acto administrativo; y que esta secuencia evidencia una gestión diligente por parte de la administración, ya que todo el trámite se llevó a cabo de manera expedita y dentro de los plazos normativos, sin que exista demora alguna que le resulte atribuible, como sostiene la parte demandante.
Añadió que, durante el trámite realizado en la plataforma HUMANO del Ministerio de Educación por la demandante, señora Luz Mercedes Triana Yanguma, se detectó que los documentos aportados contenían un error, ya que el usuario presentó un certificado bancario incorrecto, como se detalla en la Resolución Nro. IBAGUR2021000048 del 28 de diciembre de 2021.
Concluyó que, si se produjo alguna demora, esta no fue imputable al Municipio de Ibagué, ya que el error en la documentación fue responsabilidad del solicitante. 7 Afirmó que esta acción no puede ser atribuida a la administración, dado que la carga de la información es una obligación del usuario, por lo que, la corrección del error y el tiempo que ello implicó no debería ser imputable a la entidad territorial.
Explicó que, mediante un oficio enviado por el Municipio de Ibagué al Ministerio de Educación Nacional, se informó que en octubre de 2021 se produjo una falla en los servidores del Data Center, lo cual también desvirtúa la supuesta demora en el trámite, ya que se trató de causas ajenas a la administración. Argumentó que el Municipio de Ibagué carece de legitimación en la causa para actuar en la presente controversia, dado que se demostró que no hubo intención de retrasar o demorar el pago.
Señaló que la responsabilidad directa recae en el Fondo Nacional de Prestaciones, y que si existiera alguna demora, esta no se originó en la entidad territorial, sino en el Ministerio de Educación y en la demandante. Además, cuestionó que el Juez no considerara que, aunque la solicitud de cesantías se radicó el 15 de septiembre de 2021, erró al iniciar el conteo desde dicha fecha, pues ese no es el punto de partida para calcular los días de mora en caso de existir alguna responsabilidad del Municipio de Ibagué, afirmando que el conteo debe comenzar desde la validación de los documentos, efectuada el 22 de septiembre de 2021, y no desde la fecha de carga de la información; agregó que esta alegada razón deja en claro que la primera instancia incurrió en un error al aplicar lo dispuesto en la norma del Decreto 1075 de 2015, lo que llevaría a concluir que no existe la obligación demandada a cargo de esta entidad, ya que la mora invocada carece de fundamento.
Finalmente, solicitó que, en caso de no acogerse los cargos del recurso, se ordene que la condena se pague con los recursos provenientes de los Títulos de Tesorería emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme al parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad a lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.
De otro modo, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, las sentencias de primera instancia son apelables, situación que se observa en el presente caso. 8 2.3.
Problema jurídico De acuerdo con los cargos formulados en los recursos de apelación, la Sala deberá determinar el período en que se generó la sanción por el retraso en el pago de las cesantías a la demandante, así como la autoridad responsable de dicho pago. No obstante, primero será necesario verificar si se llevó a cabo de manera correcta la reclamación administrativa relacionada con dicha sanción ante las autoridades demandadas, ya que, con la expedición de la Ley 1955 de 2019 (art. 57), la responsabilidad de las entidades involucradas en el proceso de reconocimiento y pago de cesantías a los docentes se volvió individual y divisible, por lo que la reclamación administrativa debe presentarse de forma separada ante el ente territorial y ante el fondo correspondiente. 2.3.1.
Tesis de la Sala Se modificará la sentencia de primera instancia, ya que se acreditó que el acto de reconocimiento de las cesantías se expidió dentro del término, pero se notificó extemporáneamente. Por lo tanto, se configuró el presupuesto para que la sanción moratoria se causara 70 días después de la radicación de la solicitud de cesantías, transcurriendo en este caso entre el 16 de septiembre de 2021 hasta el 28 de diciembre de igual año. Dado que las cesantías se pagaron el 28 de enero de 2022, la penalidad se causó entre el 29 de diciembre de 2021 y el 27 de enero de 2022.
En lo demás, se confirmará la decisión recurrida, ya que en el proceso está acreditado que fue la entidad territorial la que incumplió los plazos de radicación del acto de reconocimiento de la prestación para el pago. En relación con la reclamación administrativa contra las autoridades demandadas, se constató que efectivamente se cumplió con este requisito. 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Hechos probados De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso, aportado oportunamente por las partes y que en ningún momento fue desconocido ni tachado, se encuentra acreditado lo siguiente: - La señora Luz Mercedes Triana Yanguma, docente al servicio del Municipio de Ibagué, 2 solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales el 15 de septiembre de 2021.3 - Por medio de la Resolución IBAGUR2021000018 del 27 de septiembre de 2021, emanada por la Secretaría de Educación Municipal, se le reconoció la prestación.4 Este acto fue objeto de aclaración mediante la Resolución IBAGUR2021000048 del 28 de diciembre del mismo año, en punto a cuál era la cuenta de ahorros del Banco BBVA en que consignaría la prestación a nombre de la docente,5 la cual fue notificada el 12 de enero de 2022.6 2 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 6, documento 2_ED_73001333300520230005(.zip) NroActua 6, archivo 03.DemandaConAnexos.pdf, páginas 36 a 37. 3 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 6, documento 2_ED_73001333300520230005(.zip) NroActua 6, archivo 03.DemandaConAnexos.pdf, página 28. 4 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 6, documento 2_ED_73001333300520230005(.zip) NroActua 6, archivo 03.DemandaConAnexos.pdf, páginas 29-31. 5 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 6, documento 2_ED_73001333300520230005(.zip) NroActua 6, archivo 03.DemandaConAnexos.pdf, páginas 32-33. 6 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación RECIBE MEMORIALES ONLINE, documento 11_MemorialWeb_Otro(.pdf) NroActua 18, página 10. 9 - La prestación fue cancelada el 28 de enero de 2022.7 - El 27 de mayo de 2022 ante las autoridades demandadas, reclamó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías8; dichas reclamaciones se presentaron por medio del aplicativo SAC y se enviaron al correo electrónico notificaciones_judiciales@ibague.gov.co9, las cuales fueron negadas mediante actos fictos. 2.4.2.
Marco normativo 2.4.2.1. Sanción por mora en el pago de cesantías - docentes El Consejo de Estado10, en sentencia de unificación, definió que a los docentes oficiales les son aplicables, en materia de sanción moratoria, las previsiones de la Ley 244 de 1995 y sus disposiciones complementarias. Al respecto, indicó: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
(Resalta la Sala). (…) 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva. Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” (Resaltado de la Sala). 7 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 6, documento 2_ED_73001333300520230005(.zip) NroActua 6, archivo 03.DemandaConAnexos.pdf, página 34. 8 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 6, documento 2_ED_73001333300520230005(.zip) NroActua 6, archivo 03.DemandaConAnexos.pdf, página 45-48, 49, 52-55. 9 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 6, documento 2_ED_73001333300520230005(.zip) NroActua 6, archivo 03.DemandaConAnexos.pdf, páginas 43-44, 49-50. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 10 Como se observa, el máximo órgano de cierre en esta jurisdicción estimó pertinente proferir sentencia de unificación jurisprudencial sobre los siguientes puntos: i) la naturaleza del empleo docente y la aplicación de la Ley 244 de 1995, 11modificada por la Ley 1071 de 200612, a los docentes del sector oficial; ii) la exigibilidad de la sanción moratoria; iii) el salario base de liquidación de la sanción moratoria; y iv) la compatibilidad de la sanción moratoria con la indexación. Ahora, atendiendo la problemática de la aplicación de la sanción moratoria, es decir, cómo debían contabilizarse los términos a partir de los cuales se hacía exigible la penalidad, la Sección Segunda del máximo órgano de lo contencioso administrativo, 13para poner fin a la discusión, dispuso las siguientes reglas jurisprudenciales: “3.5.2.
Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley14 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. (…).” Asimismo, se advierte que en dicha providencia se analizaron las posibles hipótesis que podían surgir en relación con la exigibilidad de la sanción moratoria, considerando las disposiciones previstas en el CPACA y en las Leyes 244 y 1071, las cuales quedaron recogidas de manera didáctica y resumida en el siguiente cuadro: 11 «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.» 12 «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.» 13 Consejo de Estado, sentencia E-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, proceso con radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01(4961-15). 14 Artículos 68 y 69 CPACA. 11 2.4.2.2.
Autoridad responsable en caso de mora en el pago de cesantías - docentes De acuerdo con el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se produzca debido al incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
En este contexto, la modificación establecida en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 establece que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción moratoria en el pago de las cesantías cuando la cancelación extemporánea se origine por el incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG para su revisión y pago.
Es decir, desde la vigencia de la mencionada ley (25 de mayo de 2019), no es exclusivamente responsabilidad del FOMAG el pago de la sanción por mora derivada del retraso en el reconocimiento y pago de las cesantías, como lo establecían las normas anteriores. En tal sentido, la responsabilidad de las entidades es individual y divisible entre la entidad territorial y el FOMAG, por lo tanto, si no se demanda al causante de la mora, las pretensiones deberán ser negadas sin que sea necesario realizar ninguna vinculación o hacer un pronunciamiento adicional al respecto.
Cabe señalar que esta disposición buscó corregir la situación anterior, en la que el fondo encargado del pago de estas prestaciones sociales era también condenado a reconocer y pagar la sanción derivada del cumplimiento tardío de los términos establecidos jurisprudencialmente para el reconocimiento y pago de esas prestaciones. Dicho cumplimiento no dependía de ese fondo, sino que era realizado por delegación o fideicomiso por otras entidades, específicamente por las 12 secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, para quienes tales demoras y deficiencias no conllevaban ninguna consecuencia. 2.4.2.3.
Reclamación administrativa de manera autónoma tratándose de la sanción moratoria del personal docente con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 201915 Se precisa en este punto que, al establecerse que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 consagró que la entidad territorial es responsable del pago de la sanción moratoria derivada del reconocimiento y pago tardío de las cesantías en los eventos en los que la cancelación extemporánea se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG, surge igualmente para la parte que pretende dicho reconocimiento la obligación de elevar la respectiva reclamación al ente territorial de manera autónoma.
Solo con ello se puede predicar un debido agotamiento de la vía administrativa, requisito indispensable para que pueda ser llamado a responder dentro de esta clase de asuntos, en los que se pretende el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías al personal docente, la cual, como se estableció anteriormente, es autónoma y divisible frente a las demoras en que incurra el ente territorial al cual se encuentra vinculado el docente y la entidad fiduciaria encargada del pago de las cesantías de este personal y que administra el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Lo anterior, en el entendido de que conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular, resulta obligatorio haber agotado previamente un requerimiento a la administración de lo pretendido en sede judicial, pues, de no hacerse, se torna improcedente la interposición del medio de control.
Ello se ha denominado reclamación administrativa, la cual tiene como propósito que la administración, en este caso, cada uno de los responsables, tenga la posibilidad de conocer con antelación las inconformidades que tengan los administrados respecto de las decisiones tomadas, con el fin de contar con la posibilidad de analizarlas y, si es el caso, corregir las actuaciones.
Igualmente, se ha señalado que la reclamación administrativa, al ser un requisito de procedibilidad para iniciar acciones judiciales en contra de la administración, debe guardar congruencia. Es decir, los temas y peticiones que se realizan en sede administrativa deben estar en concordancia con las pretensiones de la demanda, so pena de declararse que no se agotó este requisito de procedibilidad en debida forma.
Desde la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, no puede elevarse la reclamación administrativa solo al FOMAG en los procesos en los que se pretenda el pago de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Frente al requisito de procedibilidad de agotamiento de la vía administrativa, el Consejo de Estado ha sostenido que este no solo comprende la interposición de recursos cuando son procedentes, sino que también implica la existencia de una solicitud inicial que sea coherente con lo que se pretende que se reconozca posteriormente por vía judicial, tal como se señala a continuación16: 15 Marco normativo tomado de la sentencia proferida por esta Corporación el 4 de julio de 2024, con ponencia del magistrado Ángel Ignacio Álvarez Silva, en el proceso con radicación 73001-33-33-001-2022-00008-01. 16 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS, primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 05001-23-33-ooo-2014- 01929-01(0056-16) Actor: JORGE HUMBERTO ECHEVERRI RAMÍREZ, Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA-ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEANTIOQUIA. 13 “(…) La Sala estima, que no le asiste razón al apoderado judicial de la parte demandante al considerar que no es obligatorio agotar la reclamación previa ante la autoridad administrativa, teniendo en cuenta que, constituye un requisito sine qua non agotar dicha actuación antes de acceder a la jurisdicción contenciosa para quien pretenda demandar un acto administrativo de contenido particular y concreto, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; en tal sentido, se precisa que el cumplimiento de tal requisito no solamente comprende la interposición de los recursos en sede gubernativa, sino que también es obligatorio presentar la solicitud de reconocimiento del derecho, la cual debe tramitarse ante la entidad pública llamada a conceder el mismo, pues estos elementos conforman el agotamiento en sede administrativa conforme a lo previsto en el artículo 13 de la Ley 1755 del 2015 en concordancia con los artículos 74 y 76 del CPACA” (Resalta la Sala).
Conforme a lo expuesto, resulta obligatorio para el futuro accionante del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho poner en conocimiento de la administración el motivo de su inconformidad y, de ser procedente, interponer los recursos obligatorios contra la decisión. Esto es esencial para agotar el requisito de procedibilidad respecto a cada una de las entidades que, de manera autónoma, debe reconocer la sanción moratoria causada en el caso de las cesantías docentes administradas por el FOMAG.
Frente a lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024)17, en un caso similar al aquí estudiado, donde se establecía la responsabilidad en el reconocimiento de unas cesantías docentes y si resultaba procedente la respectiva sanción moratoria entre la entidad territorial y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, sostuvo que, si no se realiza la reclamación en sede administrativa tanto al ente territorial como al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, se está ante la excepción de mérito de falta de reclamación en sede administrativa.
Esto impide un pronunciamiento de fondo frente al derecho pretendido contra la entidad a la cual no se le ha realizado la reclamación administrativa. Lo anterior se expuso en los siguientes términos: “(…) La normativa citada consagró la denominada actuación administrativa como un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un acto de contenido particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En virtud del mencionado precepto, el ciudadano, antes de instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe dirigir su pretensión a la administración o debatir la validez del respectivo acto ante aquella, según el caso;19 lo primero, cuando no haya existido pronunciamiento alguno mediante el cual se deniegue o acceda al reconocimiento de una situación jurídica; lo segundo, a través de la interposición de los recursos que la ley establece como obligatorios.
De esta manera se le da la oportunidad a la administración para que defina la situación concreta del peticionario y revise los argumentos fácticos y 17 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS sentencia de veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 73001 23 33 000 2016 00444 01 (0906-2019) Demandante: Pablo Orlando Villanueva Rincón Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) y otro Temas: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas. 14 jurídicos de su decisión, a fin de determinar si debe revocarla, modificarla o aclararla.
Bajo tales supuestos, el agotamiento de la actuación administrativa constituye i) una garantía de los derechos de defensa y debido proceso de los ciudadanos frente al comportamiento de la administración, porque permite debatir sus decisiones, ii) una oportunidad para que la administración emita pronunciamiento sobre la situación puesta a su conocimiento o reevalúe sus actos y corrija los errores contenidos en estos y, iii) un presupuesto procesal para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Valga señalar, además, que si bien es cierto que según lo establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, «[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño», también lo es que necesariamente debe existir correspondencia entre aquella autoridad a quien se le formula la reclamación administrativa y que produce el acto enjuiciable y aquella respecto de la cual se pide el restablecimiento del derecho en el medio de control respectivo.
Siendo así, no es viable deprecar el restablecimiento del derecho respecto de una autoridad que no ha tenido la oportunidad de pronunciarse, en sede administrativa, respecto del derecho el demandante no formuló reclamación administrativa ante al municipio de Ibagué, en la cual exigiera las cesantías definitivas por el lapso que fue negado por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En el anterior sentido, la Sala comparte la decisión de primera instancia, en cuanto considera que no es viable emitir un pronunciamiento de fondo en esta litis, respecto del municipio de Ibagué, ante la falta de reclamación en sede administrativa, que le permitiera a esta pronunciarse en torno al derecho pretendido; sin embargo, no se considera acertada la escogencia de la excepción de que se hizo uso, toda vez que esta Subsección ha sostenido22 que la ineptitud sustantiva de la demanda tan solo se constituye en los eventos descritos en el artículo 100 del Código General del Proceso, por lo que, en casos como el analizado, resulta apropiado denominar la excepción como «falta de reclamación en sede administrativa».” En consecuencia, a partir de la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se hace imperativo agotar el requisito de reclamación previa no solo ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio sino también, de forma autónoma, ante la entidad territorial certificada a cuya planta está adscrito el docente demandante.
Se debe delimitar en cada caso las razones que motivan tal reclamación administrativa para que la respuesta sea congruente con las pretensiones perseguidas en vía judicial. En otras palabras, con la modificación en el régimen de responsabilidad por la sanción moratoria que deriva de la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, es necesario presentar reclamaciones tanto al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, a través de la Secretaría de Educación Territorial a la 15 cual se encuentra adscrito el demandante, como a la entidad territorial, a través de su representante legal, por la eventual responsabilidad de esa entidad en la causación de la sanción moratoria cuyo pago se pretende. 2.5.
Caso concreto 2.5.1. Agotamiento de la vía administrativa ante las entidades demandadas Como se estableció con antelación a raíz de la expedición de la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad de las entidades tratándose del reconocimiento de la sanción moratoria de los docentes afiliados al FOMAG es individual y divisible, entre la entidad territorial certificada en educación y el FOMAG, por lo que, si no se agota en debida forma la reclamación administrativa a la entidad causante de la mora no será posible entrar a determinar si efectivamente debe responder por la sanción moratoria reclamada en sede judicial, pues estaríamos frente a la excepción de falta de reclamación en sede administrativa frente a dicha entidad.
En este orden de ideas, se procede a establecer cómo la parte demandante agotó la reclamación administrativa frente a las entidades demandadas en relación con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria objeto de la presente litis. El 27 de mayo de 2022, la actora solicitó ante la Nación - Ministerio de Educación - FOMAG el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retraso en el pago de sus cesantías,18 la cual fue negada mediante acto ficto.
En la misma fecha, elevó reclamación ante el Municipio de Ibagué solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retraso en el pago de sus cesantías,19 también negada mediante acto ficto. De acuerdo con lo anterior, se evidencia que la parte actora cumplió con la exigencia de agotar la reclamación administrativa ante cada una de las autoridades demandadas, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que persigue en este proceso judicial. 2.5.1 Sanción moratoria y la entidad responsable de su pago La parte demandante inició este proceso con el propósito de obtener la nulidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, debido al retraso en el pago de las cesantías solicitadas el 15 de septiembre de 2021, las cuales fueron reconocidas mediante la Resolución IBAGUR2021000018 del 27 de septiembre de 2021, aclarada a través de la Resolución IBAGUR2021000048 del 28 de diciembre del mismo año, notificadas el 12 de enero de 2022, y cuyo pago de la prestación se realizó hasta el 28 de enero de 2022.
Surtido el trámite procesal correspondiente en primera instancia, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué, en sentencia del 8 de marzo de 2024, declaró la nulidad del acto ficto originado de la petición elevada el 27 de mayo de 2022, que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías; como consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, condenó al Municipio de Ibagué a reconocer y pagar a la señora Luz Mercedes Triana Yanguma la sanción moratoria por la tardanza en el pago de sus 18 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 6, documento 2_ED_73001333300520230005(.zip) NroActua 6, archivo 03.DemandaConAnexos.pdf, página 43-48. 19 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 6, documento 2_ED_73001333300520230005(.zip) NroActua 6, archivo 03.DemandaConAnexos.pdf, página 49-55. 16 cesantías del 8 al 27 de enero de 2022, liquidada con el salario devengado en el año 2022.
La parte actora recurrió parcialmente la decisión para que se modificara el periodo en que se está reconociendo la sanción moratoria, alegando que a la docente no se le puede imponer la carga de soportar una suspensión de términos que no fue probada en el proceso; según su criterio, la penalidad debe reconocerse desde el 29 de diciembre de 2021 hasta el 28 de enero de 2022.
Por su parte, el Municipio de Ibagué también presentó recurso, alegando que no se causó la alegada penalidad porque la administración obró en término, y que si hubo algún retraso debe ser imputado a la actora o al fondo, ya que la primera presentó incompleta la información para el reconocimiento de la prestación y la segunda tuvo caído el sistema en que se gestionan los trámites de prestaciones sociales de los docentes, lo que exime al municipio de cualquier condena en su contra.
La mora que se estudia en este asunto está prevista en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 200620, el cual establece: “En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” (Se resalta). De acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado sobre la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías a docentes oficiales, cuando el acto que reconoce las cesantías se expide fuera del término legal o no se profiere, la sanción moratoria debe calcularse a partir de los 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud de reconocimiento.21 La Corte Constitucional, en la sentencia SU 041 de 2020, indicó que el trámite de las peticiones de reconocimiento y pago de cesantías para docentes afiliados al FOMAG, regulado por el Decreto 1272 de 2018, fue modificado por la Ley 1955 de 201922, eliminando la doble revisión del acto administrativo y resolución en firme por parte de la FIDUPREVISORA S.A., lo cual generaba una carga administrativa adicional y afectaba su eficiencia administrativa.
Con la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 el 25 de mayo de 2019, el reconocimiento del auxilio de cesantías pasó a ser responsabilidad de la Secretaría de Educación territorial certificada, mientras que el pago se reservó para el FOMAG. En el presente asunto, la docente Luz Mercedes Triana Yanguma presentó reclamación de pago de cesantías parciales el 15 de septiembre de 2021, como se evidencia en la trazabilidad registrada en la plataforma digital Humano en Línea, que inicia en esa fecha y reposa en el cartulario digital en el archivo de la demanda y sus anexos, página 28, y aunque el mismo documento menciona el 22 de septiembre de 2021 como fecha de radicación de la prestación, esta resulta incorrecta, ya que la solicitud se presentó el 15 de septiembre de 2021, sin prueba alguna de inadmisión o requerimientos de complementación que justificaran una modificación posterior de la petición, lo que no puede ser imputado a la docente 20 Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.” 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 22 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. 17 como mora en la radicación de la solicitud en dicho sistema; el argumento de que primero se realiza la validación de documentos y luego se radica la petición es un trámite interno de la administración que no afecta el presupuesto del día en que se eleva la solicitud, momento en el cual comienzan a correr los términos para la expedición del acto que resuelva sobre la misma.
En cuanto a que la Resolución IBAGUR2021000018 del 27 de septiembre de 2021 tuvo que ser aclarada por culpa de la actora, a través de la Resolución IBAGUR2021000048 del 28 de diciembre del mismo año, es una afirmación de la entidad territorial que carece de cualquier sustento probatorio. Al revisar la documentación aportada por las partes sobre la trazabilidad de la prestación, incluso en los considerandos de las mismas resoluciones, no se advierte que en algún momento se haya requerido a la demandante subsanar o complementar la petición de cesantías.
Además de lo expuesto, la entidad territorial alegó que hubo fallas en los servidores del Data Center del Ministerio de Educación entre el 21 de octubre y el 2 de noviembre de 2021, argumento que el juez aceptó y en virtud del cual dejó de reconocer como imputable para efectos de la sanción reclamada, invocando el principio ad impossibilia nemo tenetur.
Frente a esta decisión, la parte actora sustentó como carga de apelación que, si no se acreditaba probatoriamente la suspensión de términos administrativos mediante acto administrativo, no debía prosperar lo expuesto por el Municipio de Ibagué, lo cual es cierto, pues, aunque se haya aportado al proceso un oficio del Ministerio de Educación que reconocía la falla en el servidor durante el referido periodo, también lo es que no existe prueba de que esta afectación haya llevado a la administración a suspender términos en sede administrativa.
En esa medida, están llamados a prosperar los argumentos de la parte actora. Acreditado en el proceso que la demandante solicitó el pago de cesantías parciales el 15 de septiembre de 2021 y que el acto de reconocimiento se expidió el 27 de septiembre de 2021, pero que, al haber sido objeto de aclaración oficiosa por parte de la administración, la decisión final data del 28 de diciembre de 2021 y fue notificada hasta el 12 de enero de 2022, se configuró la condición para que la sanción moratoria comenzara a contarse a partir de los 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud, plazo que venció el 28 de diciembre de 2021.
Ahora, establecido en el proceso que las cesantías se pagaron el 28 de enero de 2022, la sanción moratoria por el pago tardío de la prestación se generó entre el 29 de diciembre de 2021 y el 27 de enero de 2022, a diferencia de lo señalado por el juez de primera instancia, quien determinó que este periodo abarcaba del 8 al 27 de enero de 2022.
El cargo del recurso de apelación del Municipio de Ibagué, relativo a que la condena debía precisarse para que se cubriera con los recursos de los Títulos de Tesorería emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme al parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, no tiene vocación de prosperar. Esto se debe a que el parágrafo permanente de la misma norma establece que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos casos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por lo tanto, dado que en este asunto la responsable de la mora es la entidad territorial, por su incumplimiento en los plazos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de 18 cesantías al fondo, deberá cubrir con sus recursos la sanción. Las razones expuestas también sustentan la decisión del juez de la primera instancia de que la autoridad responsable de la condena es el Municipio de Ibagué, debido a su incumplimiento en los plazos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al fondo.
Como se expuso anteriormente, el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 regula específicamente la responsabilidad de los entes territoriales en materia de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. Establece que la entidad territorial debe asumir el pago de la sanción moratoria en los casos en que la mora en la consignación de la prestación se deba a incumplimiento de dicha entidad respecto a los plazos de radicación o envío de los documentos al FOMAG.
En estos casos, el Fondo será responsable únicamente del pago de las cesantías. Esto significa que, a partir de la vigencia de esta ley (25 de mayo de 2019), el FOMAG no es exclusivamente responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías, como se establecía en normas anteriores; en su lugar, cada autoridad interviniente responderá según su grado de injerencia en el incumplimiento de los plazos que establece el ordenamiento jurídico, de acuerdo con lo que se acredite en el expediente.
En este caso, la Sala observa que la mora en perjuicio de la demandante es exclusivamente responsabilidad del Municipio de Ibagué, ya que excedió el plazo de 25 días establecido para emitir, notificar y remitir el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías al FOMAG. Acreditado que el acto final mediante el cual se reconoció la prestación fue notificado el 12 de enero de 2022 y que el pago se efectuó el 28 del mismo mes y año, se concluye que el FOMAG no superó el plazo que el ordenamiento jurídico le otorga para cancelar la prestación. Al haber recibido el acto después del 12 de enero (fecha de notificación al beneficiario) y realizado el pago el 28 del mismo mes, es evidente que no sobrepasó los 45 días que la ley concede para dicho efecto.
Comoquiera que el único cargo que prosperó fue el del periodo de causación de la penalidad formulado por la parte actora, en virtud de lo expuesto en esta providencia, se modificará la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia en su numeral cuarto, para establecer que la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías se causó entre el 29 de diciembre de 2021 y el 27 de enero de 2022.
El texto quedará de la siguiente manera: “CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, el Despacho ordena al Municipio de Ibagué reconocer y pagar a la señora Luz Mercedes Triana Yanguma la sanción mora por la tardanza en el pago de sus cesantías entre el 29 de diciembre de 2021 y el 27 de enero de 2022, en razón a un (1) día de salario devengado por la señora Luz Mercedes Triana Yanguma.” En lo demás, se confirmará el fallo recurrido. 2.6.
Costas procesales El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la 19 condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Consejo de Estado en sentencia proferida el 07 de abril de 2016, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 13001- 23-33-000-2013-00022-01(1291-14) promovido por el señor José Francisco Guerrero Bardi contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, enfatizó que el legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-.
La misma Corporación, en sentencia del 11 de octubre de 2021 dentro del proceso con radicado 11001-03-26-000-2019-00011-00 (63217) 23, sostuvo: “El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA. (…) De la lectura de la disposición es posible establecer la finalidad y el propósito del legislador con esta nueva modificación. El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la 23 Demandante: Arley Ávila Calero y otro, demandado: Nación-Ministerio de la Protección Social y otros, medio de control Recurso Extraordinario de Revisión. 20 parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” En este orden, la imposición de costas comporta un análisis objetivo-valorativo, que se da en este asunto en la medida en que es objetivo porque se impone contra la parte vencida y valorativo en la medida en que, así en el proceso no se haya acreditado que la accionada actuó bajo parámetros de mala fe o deslealtad procesal, también es cierto que la parte actora debió promover un proceso judicial para la obtención de un derecho subjetivo amparado en el ordenamiento jurídico, luego, está dado el presupuesto de orden económico para la concesión de costas a favor de la parte demandante, por concepto de agencias en derecho.
De acuerdo con la misma norma citada (art. 188 del CPACA), las costas serán liquidadas en forma concentrada por la primera instancia, conforme a los artículos 365 y siguientes del Código General del Proceso. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el numeral cuarto de la sentencia dictada el 8 de marzo de 2024 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, el cual queda así: “CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, el Despacho ordena al Municipio de Ibagué reconocer y pagar a la señora Luz Mercedes Triana Yanguma la sanción mora por la tardanza en el pago de sus cesantías entre el 29 de diciembre de 2021 y el 27 de enero de 2022, en razón a un (1) día de salario devengado por la señora Luz Mercedes Triana Yanguma.”
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la decisión de primera instancia.
TERCERO: Condenar en costas a la parte demandada y a favor de la parte actora. Las costas se liquidarán conforme a los artículos 365 y subsiguientes del Código General del Proceso. 21 CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx