República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Magistrado Ponente. Dr. CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Ibagué, tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 73001-23-33-000-2023-00233-00 Proceso: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Demandante: EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO – IBAL SA ESP – OFICIAL Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Asunto: Sentencia de primera instancia Se encuentran las presentes diligencias a efectos de proferir sentencia de primera instancia de la demanda interpuesta por la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado – IBAL SA ESP – OFICIAL a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, contra el Municipio de Ibagué - Tolima, con el fin de que se hagan las siguientes, I. DECLARACIONES Y CONDENAS Las súplicas de la demanda se concretan en: I.1.
Que se liquide judicialmente el Convenio Interadministrativo Número 1170 del 16 de mayo de 2017, celebrado entre la EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. E.S.P OFICIAL y el MUNICIPIO DE IBAGUÉ. I.2. Que se ordene al Municipio de Ibagué, reconocer y pagar a la EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. E.S.P OFICIAL, la suma de seiscientos ochenta y siete millones ciento siete mil cuatrocientos noventa y cuatro pesos ($687.107.494 M/CTE), por concepto de recursos invertidos en la ejecución del Convenio Interadministrativo Número 1170 del 16 de mayo de 2017, debidamente indexados y con los intereses de mora desde el momento en que debió cancelarse la obligación, hasta la fecha en que se haga efectiva la misma.
II.
HECHOS Como hechos relevantes de la demanda se relacionaron los siguientes: II.1. Que el día 16 de mayo de 2017 entre la EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. E.S.P OFICIAL y el MUNICIPIO DE IBAGUÉ se celebró Convenio Interadministrativo No. 1170, el cual tenía como objeto “Aunar esfuerzos interadministrativos, técnicos y económicos entre el municipio de Ibagué y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Ibagué IBAL S.A. E.S.P Oficial, para el mantenimiento y optimización de la malla vial urbana del MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 2 municipio de Ibagué realizando la reposición y reparación de las redes de acueducto y alcantarillado de la zona urbana de Ibagué.”.
II.2. Que el negocio jurídico tenía un valor inicial de DIEZ MIL CIENTO CINCUENTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS SESENTA PESOS ($10.152.538.660), donde la Alcaldía de Ibagué, en cabeza de la Secretaría de Infraestructura tenía un aporte de SEIS MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y TRES MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS SESENTA Y NUEVE PESOS ($6.553.697.369) por un lado, al igual por la suma de TRESCIENTOS DIECISIETE MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS SESENTA Y SIETE PESOS ($317.377.56 7); y el IBAL por el valor de TRES MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y TRES MIL SETECIENTOS VEINTICUATRO PESOS ($3.281.463.724).
II.3. Que el plazo para la ejecución del Convenio N° 1170 era de seis (6) meses a partir de la suscripción del acta de inicio previa legalización del mismo. II.4. Que el Convenio Interadministrativo tenía como fin el mantenimiento de la malla vial mediante la reposición y reparación de las redes de acueducto y alcantarillado, los lugares sobre los cuales se debía ejecutar el contrato eran en la zona urbana de Ibagué, teniendo un total de 103 vías a intervenir.
II.5. Que el 15 de junio de 2017 se celebró Otro Si N°1 del Convenio N° 1170 donde se modifica lo concerniente a las garantías. II.6. Que el 22 de junio de 2017 mediante Acta se aprueban las garantías: - Cumplimiento N° 25-44-101105320 desde el 16 de mayo de 2017 hasta el 16 de mayo de 2018. - R.C.E. N° 25-40-101028620 desde el 16 de mayo de 2017 hasta el 16 de diciembre de 2017 II.7.
Que el 28 de junio de 2017 las partes suscriben Acta de Inicio. MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 3 II.8. Que el 11 de julio de 2017 mediante Acta de Justificación Técnica se suspende el negocio jurídico hasta el 2 de octubre del mismo año, reiniciando su ejecución el 3 de octubre de 2017.
II.9. Que el 6 de diciembre de 2017 el municipio de Ibagué realiza Acta de Aprobación de garantías, las cuales tenían vigencia desde el 28 de junio de 2017 hasta el 20 de septiembre de 2018. - Única de cumplimiento N° 25-44-101105320 - Responsabilidad civil extracontractual No 25-40-101028620 II.10. Que mediante certificado del 7 de diciembre de 2017 el supervisor del convenio acredita que recibió el cronograma de actividades, donde autoriza el primer pago del 90% conforme a lo estipulado en la Cláusula octava del negocio jurídico bajo estudio por valor de SEIS MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y TRES MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS SESENTA Y NUEVE PESOS ($6.553.697.369).
II.11. Que mediante modificación No. 1 del negocio jurídico, el plazo inicial es prorrogado por 4 meses más. II.12. Que el 19 de julio de 2018 las partes realizan modificación N°02 del Convenio 1170 mediante la cual hacen una adición de recursos por la suma de MIL SETENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y SIETE MIL QUINIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS ($1.074.337.548) y una prórroga en tiempo hasta el 31 de diciembre de 2018, con el fin de dar continuidad y alcanzar las metas propuestas en el objeto contractual.
II.13. Que el 14 de diciembre de 2018 se celebra Acta de prórroga N°02 donde se suspende el negocio jurídico referenciado hasta el 27 de febrero de 2019, debido a la necesidad de ampliar el plazo de algunos de los contratos que se encuentran dentro del convenio para su ejecución. II.14. El 28 de febrero de 2019 se lleva a cabo el Acta de reinicio N°02 del Convenio N°01170.
II.15. Que mediante Acta Adicional N°02 y Prórroga N°03 de fecha 11 de marzo de 2019 se adicionan recursos por la suma de OCHENTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y DOS MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS ($85.532.288.oo) con el fin de conjurar situaciones que eran imposibles de tener en cuenta en la proyección de cada una de las actividades a realizar en cada tramo del proyecto y a su vez se prorroga el plazo del convenio hasta el 31 de julio de 2019.
II.16. Que el 21 de marzo de 2019 la Alcaldía de Ibagué emite el Acta de Aprobación de Garantías, debido a que se amplió el amparo del convenio objeto de estudio en virtud de la prórroga que sufrió. - Garantía única de cumplimiento N° 25-44-101105320: Desde el 28 de junio de 2017 hasta el 15 de octubre de 2019. MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 4 - R.C.E N°25-40-101028620: Desde el 28 de junio de 2017 al 18 de abril de 2019.
II.17. Que el 30 de abril de 2019 la Alcaldía de Ibagué suscribe Acta de Aprobación de Garantías de la siguiente manera: - Garantía única de cumplimiento N° 25-44-101105320: Desde el 28 de junio de 2017 hasta el 15 de mayo de 2020. - R.C.E N°25-40-101028620: Desde el 28 de junio de 2017 al 18 de noviembre de 2019. II.18. Que el 30 de julio de 2019 se suscribe la Suspensión N° 03 del negocio jurídico por el término de 1 mes, con el fin de realizar un balance financiero de los recursos invertidos, así como establecer el presupuesto para la adición. II.19.
Que el 30 de agosto de 2019 las partes suscribieron Acta de Justificación, Prórroga y aclaración N°. 4 y modificatoria N°. 3, donde se prorroga el término del negocio jurídico objeto de la litis por 2 meses contados a partir del 31 de agosto hasta el 31 de octubre de 2019, además de aclarar las direcciones de las vías a intervenir en la ejecución del contrato.
II.20. Que el 15 de octubre de 2019 se lleva a cabo el Acta de Suspensión N°04 del Convenio, donde se prorroga el término del contrato hasta el 31 de octubre de 2019, ello por motivo de la temporada invernal que impedía llevar a cabo las obras. II.21. Que el 2 de diciembre de 2019 se celebró Acta de reinicio N°3 del convenio objeto de la litis.
II.22. Que a lo largo de la ejecución del convenio y en cumplimiento de las obligaciones adquiridas, el IBAL le presentó de manera periódica al Municipio de Ibagué informe sobre el avance del mismo y las actividades allí desarrolladas, tales como: - Informe mensual 1 2018. - Informe mensual 2 2018. - Informe mensual 3 2018. II.23.
Que el día 30 de diciembre de 2019 la EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. E.S.P OFICIAL y el MUNICIPIO DE IBAGUÉ suscribieron Acta de recibo final donde dejaron la siguiente constancia: 1. Las vías intervenidas obedecen a las pactadas en el proyecto el cual dio origen al convenio en mención. 2. Para ejecutar el objeto del presente convenio, de realizar la reposición y reparación de las redes de acueducto y alcantarillado en cada una de las comunas del municipio de Ibagué conforme con los proyectos que se requerían intervenir ciento tres vías (103), en consecuencia, de lo anteriormente descrito se ejecutó el cambio de redes hidrosanitarias en 86 vías en la zona urbana del municipio, las cuales se encuentran relacionadas en el anexo.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 5 II.24. Que entre el municipio y el IBAL S.A. ESP OFICIAL no se levantó el Acta de Liquidación, lo cual impidió que se llevara a cabo el último pago por parte del ente territorial. II.25. Que el Municipio de Ibagué le adeuda al IBAL el segundo y último pago del Convenio interadministrativo N° 1170 de 2017 en virtud de que no se logró realizar la liquidación. II.26.
Que 17 de febrero de 2021 el profesional especializado del grupo de contabilidad del IBAL suscribió certificación financiera de los pagos que realizó cargo de los contratistas que ejecutaron cada una de las obras y en general la información financiera relacionada al Convenio 1170 de 2017 donde se evidenció: - El valor total del Convenio incluyendo todas las adiciones que se le hicieron fue de ONCE MIL DOSCIENTOS VEINTISÉIS MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS OCHO PESOS ($11.226.876.208.oo). - La Alcaldía de Ibagué realizó un desembolso de SEIS MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y UN MILLONES SETENTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS TREINTA Y SEIS PESOS ($6.871.074.936.oo). - El valor adeudado por el MUNICIPIO DE IBAGUÉ corresponde a la suma de SEISCIENTOS OCHENTA Y SIETE MILLONES CIENTO SIETE MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS ($687.107.494.oo).
II.27. Que el 21 de diciembre de 2021 la Alcaldía de Ibagué a través de la Secretaría de Infraestructura remitieron el Acta de recibo final, donde requieren al IBAL S.A. ESP OFICIAL, con el fin de realizar la actualización de las pólizas de cumplimiento y calidad del servicio con el fin de enviarlas a la oficina de contratación del ente territorial para la aprobación y con ello continuar con el trámite del Acta de Liquidación del Convenio bajo estudio; no obstante, no se pudo realizar la actualización de dichas pólizas debido a que el Convenio Interadministrativo N°1170 de 2017 había terminado y ninguna aseguradora permita ampliar su amparo luego de finalizada la relación contractual.
III.
FUNDAMENTOS DE DERECHO El apoderado judicial de la parte demandante refiere en su demanda que: “… en la medida de que el Convenio Interadministrativo N°1170 de 2017 no ha sido liquidado debido a situaciones como la no actualización de las pólizas por parte de mi prohijada que ha impedido llevar a cabo ello, con lo cual se hace necesaria la intervención judicial.
Se considera que por parte del IBAL no se ha podido realizar la renovación de las garantías en virtud de que el Convenio interadministrativo objeto de estudio ya terminó tal y como consta en el Acta de recibo final, lo cual conlleva a que la aseguradora no renueve la póliza. (…) MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 6 Con fundamento en lo expuesto me permito indicar señor Juez, que el medio de control de controversias contractuales, conforme lo dispuesto por el Consejo Estado, procede en el caso particular, en consideración a que existe conflicto entre las partes en torno al balance de cuentas en la relación contractual o convencional, que surgió como producto de la ejecución del convenio N°1170 de 2017, porque el Municipio de Ibagué no ha gestionado el ultimo pago previsto posterior a la entrega de las obras, que asciende al 10% del valor total del contrato, es decir la suma de SEISCIENTOS OCHENTA Y SIETE MILLONES CIENTO SIETE MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS ($687.107. 494.oo).
Es esta la razón por la cual se acude a su despacho para que a través de la intervención judicial se logre liquidar el contrato y que se ordene el pago de los emolumentos ya referidos que no se han cancelado a mi prohijada. En el mismo sentido el Alto Tribunal indica que, la pretensión de liquidación judicial del contrato debe estar acompañada de los fundamentos de hecho o, lo que es lo mismo, de la causa petendi en la que se sustenta, por ser este, justamente, el objeto sobre el cual recaerá la defensa de la contraparte y, a su vez, el pronunciamiento del juez.
Sobre el particular se allega con la demanda todos y cada uno de los documentos que hacen parte de la ejecución del mentado convenio interadministrativo en donde se evidencia la ausencia de pago de los emolumentos referidos. Al tratarse el convenio 1170 de 2017, de un negocio jurídico interadministrativo, suscrito entre el Municipio de Ibagué y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. ESP, no cuenta mi defendida con la facultad para adoptar acto alguno de manera unilateral, para resolver el conflicto en la vía administrativa o con ella traerla a discusión en la vía judicial, por lo tanto, el medio de control impetrado, bajo la interpretación del Consejo de Estado, no busca se reemplace la labor de la administración o de mi representada por parte del juez de lo contencioso administrativo.
(…) Con lo citado se evidencia que es necesaria la intervención judicial debido a que se requiere liquidar el convenio interadministrativo con el fin de que le reconozca y pague el MUNICIPIO DE IBAGUÉ a favor de mi representada, de acuerdo con las pruebas allegadas al presente medio de control, la suma de SEISCIENTOS OCHENTA Y SIETE MILLONES CIENTO SIETE MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS ($687.107.494 M/CTE) correspondiente al 10% del valor del negocio jurídico objeto de la litis.” IV.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro del término de traslado que trata el artículo 172 de la Ley 1437 de 2011, la entidad accionada no contestó la demanda. MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 7 V. TRÁMITE PROCESAL El libelo introductorio fue admitido a través de auto adiado el 7 de septiembre de 20231; vencido el término de traslado2, con providencia del 26 de abril de 20243 se requirió a las partes para que allegaran el expediente administrativo legible de la actuación objeto de estudio.
Posteriormente, con auto del 6 de junio de 2024 se decidió prescindir de la audiencia de inicial, incorporando las pruebas documentales presentadas por las partes, fijando el litigio y, finalmente, se ordenó la presentación por escrito de los alegatos de conclusión4, derecho del que hizo uso el IBAL S.A. ESP OFICIAL5 y el Municipio de Ibagué6.
El 28 de junio de 2024 ingresó el expediente al Despacho para sentencia7. VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN VI.1. IBAL S.A. E.S.P OFICIAL8 “A lo largo de la ejecución del convenio y en cumplimiento de las obligaciones adquiridas por parte de mi prohijada, el IBAL le presentó de manera periódica al MUNICIPIO DE IBAGUÉ informe sobre el avance de este y las actividades allí desarrolladas, tales como: 1.
Informe mensual 1 2018. 2. Informe mensual 2 2018. 3. Informe mensual 3 2018. Luego de terminadas las actividades contratadas con fecha 30 de diciembre de 2019 la EMPRESA IBAGUEREÑA D E ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. E.S.P OFICIAL y el MUNICIPIO DE IBAGUÉ suscribieron Acta de recibo final donde dejaron la siguiente constancia: Las vías intervenidas obedecen a las pactadas en el proyecto el cual dio origen al convenio en mención. Para ejecutar el objeto del presente convenio, de realizar la reposición y reparación de las redes de acueducto y alcantarillado en cada una de las comunas del municipio de Ibagué conforme con los proyectos que se requerían intervenir ciento tres vías (103), en consecuencia, de lo anteriormente descrito se ejecutó el cambio de redes hidrosanitarias en 86 vías en la zona urbana del municipio, las cuales se encuentran relacionadas en el anexo.
Por lo expuesto, señor Magistrado la contratista en este caso IBAL SA ESP OFICIAL cumplió a cabalidad con el objeto del convenio interadministrativo. Sin embargo, pese a ello entre el municipio y la entidad ESP no formalizaron o plasmaron en documento alguno Acta de Liquidación lo cual impidió que se llevara a cabo el último pago por parte del ente territorial. 1 Ver índice 004 aplicativo Samai. 2 Ver índice 014 aplicativo Samai. 3 Ver índice 019 aplicativo Samai. 4 Ver índice 027 aplicativo Samai. 5 Ver índice 030 aplicativo Samai. 6 Ver índice 33 aplicativo Samai. 7 Ver índice 035 aplicativo Samai. 8 Ver índice 030 aplicativo Samai.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 8 A la fecha el MUNICIPIO DE IBAGUÉ le adeuda al IBAL el segundo y último pago del Convenio interadministrativo No.1170 de 2017 en virtud de que no se logró realizar la liquidación: - Un primer desembolso correspondiente 90% del aporte del Municipio, los cuales serán girados a EL COOPERANTE - Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P. OFICIAL una vez se certifique por parte del Supervisor del Convenio designado por el Municipio el cumplimiento de los requisitos de legalización y ejecución. - Un segundo y último desembolso correspondiente al 10% del aporte de EL MUNICIPIO hasta la liquidación del presente Convenio, previa entrega por parte del COOPERANTE de las actas de recibo final de los frentes de obra con cumplimiento del 100% de las actividades.
Lo anterior implica que el municipio debía hacer el segundo y último desembolso correspondiente al 10% una vez se realizare la liquidación del convenio. No obstante, como más adelante se detallará la misma no se ha llevado a cabo, razón por la cual se requiere la intervención judicial. El valor total del Convenio incluyendo todas las adiciones que se le hicieron fue de ONCE MIL DOSCIENTOS VEINTISÉIS MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS OCHO PESOS ($11.226.876. 208).
La Alcaldía de Ibagué realizó un desembolso de SEIS MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y UN MILLONES SETENTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS TREINTA Y SEIS PESOS ($6.871.074.936). El valor que a la fecha nos adeuda el MUNICIPIO DE IBAGUÉ corresponde a la suma de SEISCIENTOS OCHENTA Y SIETE MILLONES CIENTO SIETE MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS ($687.107. 494).
El 21 de diciembre de 2021 la Alcaldía de Ibagué a través de la Secretaría de Infraestructura hacen remisión del Acta de recibo final, donde requieren a mi poderdante con el fin de realizar la actualización de las pólizas de cumplimiento y calidad del servicio con el fin de enviarlas a la oficina de contratación del ente territorial para la aprobación y con ello continuar con el trámite del Acta de Liquidación del Convenio bajo estudio.
Sin embargo, como se dilucidó en párrafos anteriores por parte del IBAL no se pudo realizar la actualización de dichas pólizas debido a que el Convenio Interadministrativo N°1170 de 2017 había terminado como consta en el Acta final, de allí que ninguna aseguradora permita hacerlo o ampliar su amparo pues la relación contractual terminó. Actualmente mi prohijada no ha podido realizar la actualización de las pólizas ni se ha suscrito el Acta de liquidación con el fin de llevar a cabo el segundo y último pago por valor de SEISCIENTOS OCHENTA Y SIETE MILLONES CIENTO SIETE MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 9 ($687.107.494.oo) por parte del MUNICIPIO DE IBAGUÉ a favor de mi prohijada, siendo necesaria la intervención judicial.
La existencia de la garantía actualizada sobre el convenio para efectos de reconocer el pago final; es irrelevante cuando el mismo ya se finalizó y se cumplió a cabalidad por parte de mi poderdante. Por lo tanto, el MUNICIPIO DE IBAGUÉ adeuda a mi representada el valor equivalente al porcentaje final pactado en dicho convenio y reclamado a través de la presente demanda.” VI.2.
MUNICIPIO DE IBAGUÉ9 A través de apoderado judicial mencionó: “…de las pruebas arrimadas por el suscrito y sobre las cuales no hubo pronunciamiento alguno, es decir, no fueron objeto de tachada sobre su legalidad, reza el documento contentivo del Convenio: “(…) CLAUSULA DÉCIMA PRIMERA GARANTÍAS: Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que se derivan del presente Convenio, EL COOPERANTE constituirá a favor de EL MUNICIPIO de Ibagué, una garantía única otorgada por un Banco o una Compañía de Seguros legalmente establecida en Colombia, con cobertura de los siguientes riesgos, cuantías y vigencias: GARANTÍA ÚNICA DE CUMPLIMIENTO: que ampara: 1) CUMPLIMIENTO GENERAL DEL CONVENIO: por una suma equivalente al diez por ciento (10%) del valor del Convenio, con una vigencia igual a, plazo de su ejecución y seis (6) meses más. 2) PAGO DE SALARIOS, PRESTACIONES SOCIALES E INDEMNIZACIONES: Por una suma equivalente al cinco por ciento (5%) Convenio, con una vigencia igual al plazo de su ejecución y tres (3) años más, contados a partir de la suscripción del mismo. 3) RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL: Por una suma equivalente al cinco por ciento (5%) del valor del Convenio y una vigencia igual al plazo de ejecución. 4) CALIDAD Y ESTABILIDAD DE LA OBRA: Por una suma equivalente al cinco por ciento (5%) del valor del Convenio, por un término de cinco (5) años contados a partir de la fecha de recibo a satisfacción de las actividades objeto del convenio.
PARAGRAFO PRIMERO: EL COOPERANTE se obliga a ampliar, modificar o prorrogar las garantías, en el evento que se adicione el valor del Convenio se prorrogue o suspenda cualquier novedad contractual su vigencia. (…) (Subrayado nuestro) Igualmente, reza el informe del Supervisor José Germán Martínez Aldana, Profesional Universitario, según Memorando 2320-05589 del 15 de febrero de 2024, página 29: 9 Ver índice 033 aplicativo Samai.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 10 Así las cosas, Honorable Magistrado, no es un capricho del Ente territorial el exigir las pólizas no solo pactadas contractualmente, sino que son una exigencia legal, a la luz de lo dispuesto por la Ley 80 de 1993: (…) De allí que no tenga asidero fáctico ni legal lo expuesto por la demandante al hacer énfasis en el aspecto de que el Convenio ya se había terminado con pleno cumplimiento de lo pactado, desconociendo que también debía constituir las garantías de estabilidad de obra, pago de salarios, prestaciones sociales entre otros.
De allí que no le sea dable a la demandante alegar su propia culpa, ante la no constitución de las citadas pólizas (…)” Así las cosas, al no observarse causal alguna de nulidad procesal que invalide la actuación, la Sala procede a decidir la controversia conforme a las siguientes: VII. CONSIDERACIONES VII.1. Competencia Es competente esta Corporación para aprehender el conocimiento del presente asunto en primera instancia de conformidad a lo previsto en la cláusula general de competencia consagrada en el inciso 1º del artículo 104 del C.P.A.C.A., así como en lo dispuesto en los artículos 152 numeral 5º y 156 numeral 4º ibídem.
VII.2. Problema jurídico a resolver Compete a la Corporación determinar, en el marco de la liquidación judicial, el nivel de cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Convenio Interadministrativo N.º 1170 del 16 de mayo de 2017, suscrito entre la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P. OFICIAL y el Municipio de Ibagué, y si existen o no saldos a favor de la entidad demandante por el desarrollo de este.
VII.3. Hechos probados De conformidad con las pruebas legalmente recolectadas dentro del sub lite encontramos probados los siguientes hechos jurídicamente relevantes: - Que el 16 de mayo de 2017 el Alcalde Municipal de Ibagué profirió la Resolución No. 1000-0154 con la cual justificó la celebración directa de un convenio interadministrativo con la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P., cuyo objeto era aunar esfuerzos interadministrativos técnicos y económicos para el mantenimiento y optimización de la malla vial urbana del Municipio de Ibagué, realizando la reposición y reparación de las redes de acueducto y alcantarillado en la zona urbana de la mencionada entidad territorial10. - Que el 16 de mayo de 2017, el Municipio de Ibagué y la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P. Oficial suscribieron el convenio interadministrativo No. 1170, cuyo objeto era aunar esfuerzos 10 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos – archivo 028RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, páginas 460-466.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 11 interadministrativos técnicos y económicos para el mantenimiento y optimización de la malla vial urbana del Municipio de Ibagué, realizando la reposición y reparación de las redes de acueducto y alcantarillado en la zona urbana de la mencionada entidad territorial, con un plazo de seis (6) meses a partir de la suscripción del acta de inicio, y un valor total de $10.152.538.660 distribuidos así11: El convenio estableció un total diez (10) los proyectos para ejecutar en las diferentes comunas de la ciudad de Ibagué así: - Que el 15 de junio de 2017 las partes suscribieron otrosí No. 1 al Convenio Interadministrativo 1170 de 2017, modificando la cláusula decimoprimera relativa a las garantías12, así: 11 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, páginas 1-10. 12 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, página 423-424.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 12 - Que el 22 de junio de 2017 la Directora del Grupo de Contratación del Municipio de Ibagué aprobó la Garantía Única de Cumplimiento No. 25-44- 101105320 y de Responsabilidad Civil Extracontractual No. 25-40- 101028620, expedidas por Seguros del Estado S.A. que ampara el Convenio 1170 de 2017, en los siguientes términos13: 13 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, página 437.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 13 - Que el 28 de junio de 2017 se suscribió por los supervisores de la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Ibagué y de la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P. Oficial, el acta de inicio del Convenio interadministrativo No. 1170 del 16 de mayo de 201714. - Que el 11 de julio de 2017 se suscribió por los supervisores de la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Ibagué y de la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P. Oficial, el acta de justificación técnica para suspender el Convenio No. 1170 de 2017 hasta el 2 de octubre de 2017, mientras el IBAL adelantaba el proceso de contratación de las obras inherentes al convenio15. - Que 3 de octubre de 2017 se suscribió por los supervisores de la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Ibagué y de la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P. Oficial, el acta de reinicio No. 1 del Convenio Interadministrativo N. 1170 de 201716. - Que se suscribió prórroga 1 del Convenio 1170 de 2017 por el término de cuatro (4) meses, contados a partir del vencimiento del término inicialmente establecido17. - Que el 6 de diciembre de 2017 la Directora del Grupo de Contratación del Municipio de Ibagué aprobó la Garantía Única de Cumplimiento No. 25-44- 101105320 y de Responsabilidad Civil Extracontractual No. 25-40- 101028620, expedidas por Seguros del Estado S.A. que ampara el Convenio 1170 de 2017, en los siguientes términos18: - Que el 7 de diciembre de 2017 el Supervisor de la Secretaria de Infraestructura del Convenio Interadministrativo 1170 de 2017 certificó la recepción del cronograma de actividades para la ejecución de las obras a realizar por la empresa IBAL S.A. E.S.P. y autorizó el primer pago del 90% del aporte del Municipio de Ibagué por valor de $6.183.967.44219. - Que el Municipio de Ibagué realizó el pago del 90% del aporte del convenio 1170 de 2017, correspondiente a $6.183.967.442, a favor de la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P. Oficial. 14 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, página 11. 15 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, páginas 15-16. 16 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, páginas 39-40. 17 Ver consideraciones Adición No. 2 y Prorroga 3 al Convenio 1170 de 2017 expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, página 50. 18 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, página 414. 19 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, página 410.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 14 - Que el 16 de marzo de 2018 la Directora del Grupo de Contratación aprobó la Garantía Única de Cumplimiento No. 25-44-101105320 y de Responsabilidad Civil Extracontractual No. 25-40-101028620, expedidas por Seguros del Estado S.A. que ampara el Convenio 1170 de 2017, en los siguientes términos20: - Que el 19 de julio de 2018 la Secretaría de Infraestructura y el Gerente de la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P. Oficial, suscribieron la modificación No. 2 al Convenio 1170 de 2017, adicionándolo en un valor de $1.074.337.548 a cargo del IBAL, y ampliando el plazo de ejecución hasta el 31 de diciembre de 201821.
Esta modificación se justificó, así: - Que el 14 de diciembre de 2018 los supervisores de la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Ibagué y de la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P. Oficial suscribieron el acta de prórroga de suspensión No. 02 al Convenio 1170 del 16 de mayo de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2018, precisando22: 20 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, páginas 13-14. 21 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, páginas 17-36. 22 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, páginas 37-38.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 15 - Que el 14 de enero de 2019 se suscribió acta de reinicio y en la misma fecha se suscribió acta de suspensión No. 3 hasta el 14 de febrero de 2019, la cual fue prorrogada por los supervisores del Convenio mediante acta No. 02 hasta el 27 de febrero de 201923. - Que el 28 de febrero de 2019 se suscribió acta de reinicio No. 0224. - Que el 11 de marzo de 2019 se suscribió entre el Gerente del IBAL S.A. E.S.P. OFICIAL y la Secretaria de Infraestructura del Municipio de Ibagué, y los respectivos supervisores, la adición No.2 y prórroga No. 3 al Convenio 1170 de 2017, incrementando el valor en la suma de $85.532.288 a cargo del IBAL S.A. E.S.P. OFICIAL y el plazo de ejecución hasta el 31 de julio de 201925, considerando: 23 Ver consideraciones Adición No. 2 y Prorroga 3 al Convenio 1170 de 2017 expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, página 50. 24 Ver consideraciones Adición No. 2 y Prorroga 3 al Convenio 1170 de 2017 expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, página 50. 25 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, páginas 50-53.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 16 - Que el 21 de marzo de 2019 la Jefe de la Oficina de Contratación aprobó la Garantía Única de Cumplimiento No. 25-44-101105320 y de Responsabilidad Civil Extracontractual No. 25-40-101028620, expedidas por Seguros del Estado S.A. que ampara el Convenio 1170 de 2017, en los siguientes términos26: - Que el 30 de abril de 2019 la Jefe de la Oficina de Contratación aprobó la Garantía Única de Cumplimiento No. 25-44-101105320 y de Responsabilidad Civil Extracontractual No. 25-40-101028620, expedidas por Seguros del Estado S.A. que ampara el Convenio 1170 de 2017, en los siguientes términos27: - Que el 30 de julio de 2019 los supervisores de la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Ibagué y de la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P. Oficial suscribieron el acta de suspensión No. 3 al Convenio 1170 del 16 de mayo de 2017, por el término de un (1) mes28, con fundamento en: 26 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, páginas 13-14. 27 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - 028RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, página 457. 28 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, páginas 45-46.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 17 - Que el 30 de agosto de 2019 las partes suscribieron el acta de justificación de la prórroga y aclaración No. 4 y modificatoria No. 3 al Convenio Interadministrativo 1170 de 2017, aclarando las vías a intervenir en los proyectos 5 a 1029. - Que el 15 de octubre de 2019 se suscribió entre las partes el acta de suspensión No. 04 al Convenio 1170 del 16 de mayo de 2017, a partir de la fecha, por motivo de temporada invernal30. - Que el 2 de diciembre de 2019 los supervisores de la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Ibagué y de la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P. Oficial suscribieron el acta de reinicio No. 3 al Convenio al convenio 1170 del 16 de mayo de 201731. - Que el 30 de diciembre de 2019 los supervisores del Convenio Interadministrativo 1170 de 2017 suscribieron el acta de recibo final de las obras, dejando las siguientes constancias32: - Que el IBAL S.A. E.S.P. Oficial para el cumplimiento del objeto del convenio interadministrativo 1170 de 2017, suscribió diferentes contratos de obra, siendo debidamente ejecutados, cancelados y liquidados, así33: i) Contrato No. 126 de 2017 con Incolbelci SAS, para el desarrollo del proyecto No. 01. ii) Contrato No. 130 de 2017 con Ricardo Peñaloza para el desarrollo del proyecto No. 2. 29 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, páginas 54-70. 30 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, páginas 48-49. 31 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, páginas 42-43. 32 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos – archivo 028RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, página 513-514. 33 Ver expediente digital – otros cuadernos- 025RECIBEMEMORIAL_ANTECEDENT_CONVENIO1170DE201720- CONVENIO 1170 DE 2017-OFICIO 320- 0459 DE MARZO DE 2019-PROYECTO 01 AL 05 OFC. 320 0459 y PROYECTO 06 AL 10 OF. 320 0459 y otros cuadernos - 025RECIBEMEMORIAL_ANTECEDENT_CONVENIO1170DE201720 - CONVENIO 1170 DE 2017 - CERTIFICADO DE CONTABILIDAD PAGOS CONVENIO IBAL MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 18 iii) Contrato No. 131 de 2017 con Consorcio Laurel para el desarrollo del proyecto No. 03. iv) Contrato No. 128 de 2017 con Consorcio IBAL Malla Vial, para el desarrollo del proyecto No. 4. v) Contrato No. 133 de 2017 con José Salvador Daza, para el desarrollo del proyecto No. 5. vi) Contrato No. 132 de 2017 con Consasu SAS, para el desarrollo del proyecto No. 06. vii) Contrato 125 de 2017 con Construcciones y Diseños ATC, para el desarrollo del proyecto No. 07. viii) Contrato 127 de 2017 con Consorcio Arkacentro, para el desarrollo del proyecto No. 08. ix) Contrato No. 135 de 2017 con Consorcio Aguas 2017, para el desarrollo del proyecto No. 09. x) Contrato No. 134 de 2017 con Jhonny Vásquez, para el desarrollo del proyecto No. 10. - Que mediante oficio 068183 del 3 de noviembre de 2021 la Secretaria de Infraestructura del Municipio de Ibagué le solicitó al Jefe del Grupo Técnico de Alcantarillado del IBAL S.A. E.S.P. Oficial34: - Que el 5 de noviembre de 2021 se reunieron los delegados de la Secretaria de Infraestructura del Municipio de Ibagué y del IBAL S.A. E.S.P Oficial, para llevar a cabo la mesa de trabajo para la liquidación del convenio 1170 de 2017, adquiriendo los siguientes compromisos: 34 Ver expediente digital – otros cuadernos - 025RECIBEMEMORIAL_ANTECEDENT_CONVENIO1170DE201720 - REQUERIMIENTO POLIZAS FINALES - REQUERIMIENTO POLIZAS 2320 - 068183 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 19 - Que con oficio 79344 del 21 de diciembre de 2021 la Secretaria de Infraestructura del Municipio de Ibagué remitió al Líder de Gestión de Alcantarillado del IBAL S.A. E.S.P. Oficial, el acta de recibo final del acuerdo de la mesa de trabajo para la liquidación del convenio 1170 de 2017, y le requirió la actualización de las pólizas de cumplimiento y calidad del servicio, previo a continuar con el respectivo trámite de liquidación35. - Que con oficio No. 019708 del 25 de marzo de 2022 la Secretaria de Infraestructura del Municipio de Ibagué requirió al Jefe del Grupo Técnico de Alcantarillado del IBAL S.A. E.S.P. Oficial, la actualización de las pólizas pactadas en la cláusula décima primera, previo a continuar con el respectivo trámite de liquidación del convenio 1170 de 201736.
VII.4. Naturaleza jurídica de los convenios interadministrativos El negocio jurídico celebrado entre el Municipio de Ibagué y la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P. OFICIAL corresponde, dentro de las prescripciones legales, a la denominación de “contratos o convenios interadministrativos”, toda vez que ambas partes del contrato tenían la calidad de entidades estatales.
En este sentido, el artículo 95 de la Ley 489 de 199837 lo consagra como una figura que permite que las entidades públicas se asocien con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo. La existencia de este tipo de contratos estatales desarrolla el principio constitucional38 y legal39 de coordinación y colaboración entre las ramas, entidades, 35 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos – archivo 028RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, página 525 36 Ver expediente digital – otros cuadernos - 025RECIBEMEMORIAL_ANTECEDENT_CONVENIO1170DE201720 - REQUERIMIENTO POLIZAS FINALES - SOLICITUD REQURIMIENTO MPOLIZAS FINALES 37 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.” 38 Artículo 209 Superior: La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. 39 Artículo 6 Ley 489 de 1998: Principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 20 órganos y organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines. El Honorable Consejo de Estado ha tenido oportunidad de referirse a ellos en los siguientes términos40: “…los convenios interadministrativos son formas de gestión conjunta de competencias administrativas que asumen el ropaje del negocio jurídico y, al hacerlo, regulan intereses que aunque coincidentes son perfectamente delimitables, por tanto se trata de relaciones en las que mínimo participan dos partes.
Adicionalmente, mediante este instrumento se crean vínculos jurídicos que antes de su utilización no existían y que se traducen en obligaciones concretas. Finalmente, dichas obligaciones son emanaciones de los efectos jurídicos que puedan llegar a desprenderse, son un reflejo directo de las voluntades involucradas. Esta conclusión es concordante con la aplicación de las normas en materia de contratación estatal41 y, por ende, la utilización de iguales cauces judiciales para solucionar las controversias o las dudas sobre la legalidad que puedan llegar a surgir ” Así mismo, la Alta Corporación respecto de las características que ostenta ha precisado: “… los convenios o contratos interadministrativos tienen como características principales las siguientes: (i) constituyen verdaderos contratos en los términos del Código de Comercio cuando su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales;
(ii) tienen como fuente la autonomía contractual; (iii) son contratos nominados puesto que están mencionados en la ley42; (iv) son contratos atípicos desde la perspectiva legal dado que se advierte la ausencia de unas normas que de manera detallada los disciplinen, los expliquen y los desarrollen, como sí las tienen los contratos típicos, por ejemplo compra venta, arrendamiento, mandato, etc.
(v) la normatividad a la cual se encuentran sujetos en principio es la del Estatuto General de Contratación, en atención a que las partes que los celebran son entidades estatales y, por consiguiente, también se obligan a las disposiciones que resulten pertinentes del Código Civil y del Código de Comercio; (vi) dan lugar a la creación de obligaciones jurídicamente exigibles;
(vii) persiguen una finalidad común a través de la realización de intereses compartidos entre las entidades vinculadas; (viii) la acción mediante la cual se deben ventilar las diferencias que sobre el particular surjan es la de controversias contractuales”43. En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 7 de octubre de 2009, Radicación Número: 25000-23-24-000-2000-00754-01(35476), Actor: Asociación Nacional de Transportadores del Sur- Asonal-Transur, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero 41 La legislación colombiana en materia de contratación estatal no hace mención directa de la figura del convenio interadministrativo, la aplicación de las normas en la materia se hace haciendo extensivas a éstos la regulación de los llamados contratos interadministrativos como categoría más amplia, entendiendo que existe una relación género –especie.
Este tipo contractual, cuya particularidad sin duda se encuentra en la naturaleza de los sujetos (administraciones públicas) encuentra poco desarrollo, se menciona dentro de los supuestos en los que puede prescindirse de la licitación pública y contratar directamente. Ver. Artículo de la Ley 1150 de 2007. 42 Ley 489 de 1998, “Artículo 95.- Asociación entre entidades públicas.
Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.” 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de junio 23 de 2010, expediente 17860, M.P. Mauricio Fajardo Gómez (E).
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 21 En este orden de ideas, se ha concluido que los convenios interadministrativos no constituyen una categoría jurídica autónoma e independiente del contrato estatal, sino que se trata de un tipo o clase de contrato estatal, que tiene como característica principal la suscripción entre entidades estatales, pero que genera para ellas obligaciones que pueden ser exigidas por la vía judicial, y que compromete la responsabilidad patrimonial de quien lo incumple.
VII.5. Incumplimiento contractual y liquidación judicial del vínculo negocial El contrato, fuente natural de las obligaciones, da origen a compromisos a cargo de quienes lo suscriben por razón del concurso de sus voluntades que, según el artículo 1602 del Código Civil “es ley para los contratantes” y, en esas condiciones el ordenamiento jurídico privilegia la posibilidad de reclamar judicialmente por las consecuencias del incumplimiento; en efecto, el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo aplicable a la presente actuación, prevé como una de las posibilidades derivadas del medio de control de controversias contractuales la de pedirle al juez del contrato que declare el incumplimiento y disponga la reparación de los perjuicios derivados de este.
Sin duda el comportamiento de uno de los contratantes respecto de sus obligaciones sirve de título para reclamar, por parte del contratante cumplido, el resarcimiento de los perjuicios derivados de la transgresión de su contraparte al acuerdo que rige su relación jurídica, tal posibilidad encuentra fundamento en las disposiciones del Código Civil (artículo 1546 y 1613 a 1616) que regulan la responsabilidad por el incumplimiento contractual.
Es así como en los contratos con prestaciones correlativas, como son los de naturaleza estatal, cada parte se compromete en consideración a la prestación que la otra le promete, existiendo así una relación de interdependencia de las obligaciones recíprocas que conlleva que el incumplimiento de cualquiera de ellas, bien por no haber cumplido la obligación, o haberla cumplido imperfectamente, o haberla retardado, repercute sobre el sinalagma contractual, incidiendo en su funcionalidad, razón por la cual interesa a cada uno de ellos conocer al final de su ejecución el estado en que quedó el cumplimiento de las obligaciones estipuladas a su favor, desde el punto de vista de su integridad, efectividad y oportunidad.
La liquidación del contrato constituye la etapa final del negocio jurídico, en la cual las partes se ponen de acuerdo sobre el resultado último de la ejecución de las prestaciones a su cargo y efectúan un corte de cuentas, para definir, en últimas, quién debe a quién y cuánto, es decir para establecer el estado económico final del contrato, finiquitando de esa forma la relación negocial.
Sobre el particular ha señalado el H. Consejo de Estado: “La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal que las partes definan sus cuentas, que decidan en qué estado quedan después de cumplida la ejecución de aquél; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes.
La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende, no pueden con MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 22 posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento.”44 (Subraya fuera del texto original) Ahora bien, como quiera que los convenios interadministrativos del artículo 95 de la Ley 489 de 1998 no se rigen de manera irrestricta por el Estatuto General de Contratación de Administración Pública, pues este resulta aplicable de manera supletoria, siempre y cuando resulte compatible con ese tipo de acuerdo de voluntades, que se caracteriza por la asociación de esfuerzos y por la posición igualitaria de los entes públicos que lo celebran.
En ese sentido, la aplicación supletoria del Estatuto de Contratación Estatal en el convenio en cuestión, en lo que se refiere a la imposición de la liquidación unilateral mediante acto administrativo, no resulta viable, salvo que quede expresamente consagrado en el convenio, precisamente porque el ejercicio de esa facultad no es compatible con la naturaleza de dicho acuerdo, dado que las entidades públicas que lo suscribieron se relacionaron en un plano de igualdad -no como contratante ni como contratista- y el ejercicio de esa unilateralidad a través de acto administrativo rompería esa condición45.
Sobre la posición de igualdad que ostentan las entidades en el marco del convenio interadministrativo se ha pronunciado el H. Consejo de Estado en los siguientes términos46: ( ) advierte la Sala que ello no equivale a afirmar que ante la configuración de las causales previstas en los numerales 1, 2 y 4 del referido artículo 44 de la Ley 80 de 1993, se abra la posibilidad de que en el escenario de los convenios interadministrativos se ejerza la facultad unilateral de terminación unilateral consagrada en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, en razón de que su ejercicio resulta incompatible en el marco de esos acuerdos, en tanto su utilización iría en contravía de la posición igualitaria en que todos los asociados concurren a su celebración47.
El panorama fáctico que rodeó la celebración y ejecución del Convenio de Cooperación y Apoyo Financiero No. 010 reveló que fueron varios entes territoriales y una sociedad gestora de naturaleza pública los que, en posición igualitaria, decidieron aunar esfuerzos, a través del aporte de recursos financieros, técnicos y administrativos para la puesta en marcha del plan departamental de agua y saneamiento, dirigido a beneficiar a los administrados, sin que ninguno de ellos se identificara con un extremo contratante que, por un lado, fungiera como el demandante de bienes y servicios inmersos en el objeto contractual y, por otro, fuera el deudor del pago de la contraprestación pactada.
( ). 44 Sección Tercera, sentencia de 10 de abril de 1997, expediente 10.608. Esta posición es reiterada en numerosas decisiones de la Sección Tercera, como por ejemplo, sentencia de 6 de julio de 2005, expediente 14113, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez y de la Subsección B, sentencia de 10 de marzo de 2011, exp. 17963, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 45 CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., 22 de octubre de 2021, Radicación número: 52001-23-33-000-2017-00598-01 (65978) Actor: NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR, Demandado: MUNICIPIO DE SAN BERNARDO. 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, expediente No. 61.429. 47 Original de la cita: CHÁVEZ MARTIN, Augusto Ramón. Los Convenios de la Administración. Entre la Gestión Pública y la Actividad Contractual.
Universidad del Rosario. Bogotá.2012, página 121. “…el convenio interadministrativo constituye una manifestación de la voluntad de la administración o del Estado, que se asemeja a un acto complejo, de complejidad externa, en cuanto se presenta un nivel de igualdad entre las voluntades que paralelamente concurren al acuerdo, fundado en el hecho de que todas son titulares de los servicios o funciones correspondientes; no como ocurre en el contrato administrativo o en el contrato interadministrativo, en los que uno solo de los sujetos contratantes busca la satisfacción de intereses específicos propios de las funciones y servicios administrativos del Estado”.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 23 En atención al orden trazado, en el evento de que en el contexto de un convenio interadministrativo se configure alguna causal de nulidad consagrada en el derecho común e incluso las prevista en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, esto último no dará lugar a ejercer la facultad de declarar unilateralmente la terminación de un convenio interadministrativo por alguna de las entidades intervinientes en su celebración. En ese caso, corresponderá acudir al juez competente para que se pronuncie sobre la nulidad del negocio jurídico, sin que la ocurrencia de alguna de esas causales viabilice la posibilidad de que, en el terreno del convenio interadministrativo, se arrogue la facultad prevista en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993 ( ) Ello conduce a concluir que el extremo que adoptó la decisión carecía de competencia para su ejercicio, en tanto resultó incompatible en el marco del referido convenio, habida cuenta de que rompió la naturaleza de cooperación mutua desplegada por los concurrentes en pie de igualdad asociativa, plano en el que la unilateralidad en la toma de decisiones por uno de los asociados, por regla general, no tendría cabida (se destaca).
En ese orden, como el convenio en cuestión versó sobre la asociación de esfuerzos entre el Municipio de Ibagué y la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P. Oficial, concurriendo en posición igualitaria al momento de su celebración, de manera que ninguna de tales entidades públicas fungió como contratante; por lo tanto, al no haberse logrado la liquidación de manera bilateral48 dentro del término pactado en la cláusula décima quinta del Convenio Interadministrativo 1170 del 16 de mayo de 2017 (dentro del mes siguiente a la culminación del plazo de ejecución del convenio), lo procedente es, como en efecto ocurre en el sub lite, solicitarla y practicarla en sede judicial.
VII.6. Del caso concreto: El convenio interadministrativo No. 1170 del 16 de mayo de 2017 tenía por objeto aunar esfuerzos entre el Municipio de Ibagué y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Ibagué – IBAL S.A. E.S.P. OFICIAL, para el mantenimiento y optimización de la malla vial urbana del municipio de Ibagué, realizando la reposición y reparación de las redes de acueducto y alcantarillado en las comunas 1 a 13 de esta capital, discriminado en 10 proyectos.
Indica el demandante en el líbelo introductorio que el Municipio de Ibagué, pese a que se entregaron a cabalidad todas las obras pactadas, no ha cumplido con el último pago estipulado a favor del IBAL S.A. E.S.P. Oficial, que corresponde al 10% del valor de su aporte al convenio ($687.107.494), justificándolo en que no renovó las garantías del vínculo contractual, lo que a la postre ha impedido la liquidación del Convenio.
En este sentido, expone que no ha sido posible la renovación de las pólizas, en atención a que el Convenio Interadministrativo ya terminó y la aseguradora no 48 Será bilateral cuando exista un acuerdo de voluntades; en este contexto, tiene fundamento en la autodeterminación de intereses y en la concurrencia de voluntades, con el efecto de obligar a las partes a cumplir con lo que en ella se dispone (Código Civil, artículo 1602), puesto que los intervinientes, en su condición recíproca de acreedoras y deudoras: (i) declaran o hacen constar la extinción de las obligaciones surgidas del contrato y se liberan de ellas, en virtud del pago o cumplimiento;
(ii) asumen nuevas obligaciones que se desprenden de la relación contractual de conformidad con lo dispuesto en las cláusulas correspondientes, o de las vicisitudes que surgieron en su ejecución. De ahí que la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha considerado que la naturaleza jurídica de la liquidación bilateral del contrato es la de un negocio jurídico, esto es, un acto de autonomía dispositivo de intereses jurídicamente relevantes.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 24 renueva las garantías, por lo que solicita que se liquide judicialmente y se ordene a la entidad territorial el reconocimiento a su favor de la mencionada suma de dinero. Ahora bien, teniendo como marco de acción los hechos y las declaraciones planteadas en la demanda por el IBAL S.A. E.S.P. OFICIAL, así como valorada la única intervención del Municipio de Ibagué en las presentes diligencias (alegatos de conclusión), y el acervo probatorio que reposa en el expediente, puede concluir la Sala que no está en discusión lo referente a la ejecución del 100% de las obras objeto del convenio (intervención de las vías y reposición y reparación de las redes de acueducto), las cuales, de acuerdo con el acta de recibo final suscrita por las partes el 30 de diciembre de 2019, fueron acogidas de conformidad por ambos extremos de la relación negocial.
En otros términos, este aspecto no fue discutido por las partes, y, por ende, carece la Sala de competencia para abordarlo en sede judicial como garantía al principio de separación de poderes, pues de hacerlo, invadiría una esfera propia de la administración (coadministrar), frente a un asunto que ya quedó definido, o en su defecto frente al que no se elevó ningún reparo ante esta jurisdicción. En este sentido ha tenido oportunidad de pronunciarse el Honorable Consejo de Estado en sentencia del 17 de junio de 2024 precisando49: “Al igual que lo consagraba el ya derogado artículo 82 del Decreto 01 de 1984, la norma transcrita denota con toda contundencia y claridad que el objeto de esta jurisdicción es de naturaleza eminentemente contradictorio, en tanto se encamina a juzgar las “controversias y litigios” originados, entre otros, en el marco de los negocios jurídicos sujetos al derecho administrativo en los que estén involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa, para que sea el juez, como tercero neutral, el que, surtido el debido proceso, se pronuncie sobre ellos y los resuelva.
Lo anterior impone razonar que los procesos contencioso subjetivos que se surten ante esta jurisdicción suponen la existencia de un litigio entre las partes que se traslada al juez para que lo resuelva con carácter definitivo y vinculante para ellas. Esa lógica evidencia que el conflicto es la causa que justifica la existencia del proceso, en la medida que constituye el objeto sobre el cual debe recaer el pronunciamiento del juez y, en esa misma secuencia, se muestra como el marco que fija el límite de su competencia. La labor del juez no consiste, en manera alguna, en sustituir a los sujetos vinculados a una determinada relación negocial en el cumplimiento de los deberes que surjan en cabeza de cada uno de ellos a raíz de tal relacionamiento.
No es su función, en el marco de las “controversias” de naturaleza contractual, reemplazar a las partes en el cumplimiento de sus deberes negociales. Como lo dijo la Sala en una oportunidad previa, la apertura de la jurisdicción administrativa, como especie de la justicia administrativa, emerge como un instrumento jurídico de control judicial y de resolución de los conflictos originados en las relaciones del Estado con los administrados e, incluso, entre entes públicos, pero nunca como un mecanismo de coadministración, pues ello sería contrario al principio de separación de poderes.
Es por esta circunstancia 49 Radicado 250002336000 201900758 01, demandante Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, demandado Banco Agrario de Colombia S.A., C.P. José Roberto Sáchica Méndez. MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 25 que las funciones asignadas a esta jurisdicción constituyen un dispositivo de defensa y protección de los derechos e intereses que en desarrollo de tales actuaciones se puedan ver comprometidos, pero no como un medio para culminar o completar el ejercicio de obligaciones que solo compete a los sujetos de una determinada relación negocial.
El artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 dispone que, en el marco del medio de control de controversias contractuales, es posible que se formule la pretensión de liquidación judicial. Al margen del régimen jurídico aplicable al respectivo negocio, esta previsión normativa debe ser leída de manera coherente y concordante con el objeto que define la labor de esta jurisdicción, lo que supone, a su vez, que la demandante tiene la carga de expresar con claridad la causa que soporta ese pedimento, la cual, por lo dicho, debe estar determinada por el conflicto que espera sea resuelto en instancias judiciales a través de la definición del balance final de cuentas, pues no hacerlo así conduciría a contravenir la teleología que la inspira, al imponer al juez por esta vía la labor de ejecutar las obligaciones que corresponde a las partes vinculadas en la relación negocial, y no la de administrar justicia solucionando de manera definitiva las controversias que se pongan a su conocimiento, que es la que conforme a la ley le corresponde.
La pretensión de liquidación judicial entonces no se agota solamente en el hecho de pedir que se haga una declaración en tal sentido, sino que debe estar acompañada de los fundamentos fácticos de los que se derivarían las consecuencias jurídicas que se solicita sean declaradas con carácter definitivo y vinculante entre las partes, las cuales, a su vez, deben revelar el conflicto sobre el cual ha de pronunciarse el juez para dirimirlo, previa intervención de la contraparte.
Si el conflicto, que es la causa del proceso, no existe, cualquier pronunciamiento que realice el juez de cara a la liquidación del negocio jurídico supondría suplantar a las partes en el cumplimiento de los deberes que solo a ellas compete ejecutar.” (Negrilla y subraya fuera del texto original) Así las cosas, partiendo del hecho que se ejecutaron y entregaron a cabalidad todas las obras pactadas, lo procedente para la Corporación será determinar si la imposibilidad de la renovación de las pólizas del convenio se constituye en una situación de tal entidad que impida el reconocimiento y pago a favor del IBAL S.A. E.S.P. Oficial del 10% del aporte que corresponde al Municipio de Ibagué como saldo final del convenio, por valor de $687.107.494.
En efecto, encontramos que en la cláusula decima primera del Convenio Interadministrativo 1170 del 16 de mayo de 2017 se estableció que el cooperante (IBAL S.A. E.S.P), para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que se derivan del negocio jurídico, constituiría a favor del Municipio de Ibagué una garantía única que cubriera los siguientes riesgos50: i) CUMPLIMIENTO – para reparar los perjuicios derivados del incumplimiento del convenio, por una cuantía equivalente al 10% del valor 50 Con la modificación realizada el 15 de junio de 2017 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 26 del aporte del municipio y una vigencia igual a la de su plazo de ejecución y seis (6) meses más. ii) RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL: Por una suma equivalente al 5% del valor del aporte del municipio y una vigencia igual a la de su plazo de ejecución. iii) CALIDAD DEL SERVICIO: Por una cuantía equivalente al 10% del valor del aporte del municipio y una vigencia igual a su plazo de ejecución y seis (6) meses más. En observancia de ello, se advierte del material probatorio que reposa en expediente, que el IBAL S.A. E.S.P. Oficial adquirió la Garantía Única de Cumplimiento No. 25-44-101105320 y de Responsabilidad Civil Extracontractual No. 25-40-101028620, expedida por Seguros del Estado S.A. con la cual se amparaba el Convenio 1170 de 2017, siendo inicialmente aprobada por la Directora del Grupo de Contratación del Municipio de Ibagué el 22 de junio de 201751, con los siguientes valores y vigencias: Luego, ante la prórroga del plazo por la suspensión de que fue objeto el convenio52, se advierte que la póliza fue actualizada por el IBAL, siendo aprobada el 6 de diciembre de 2017 por el Municipio de Ibagué, quedando de la siguiente manera53: Seguidamente, ante la ampliación del plazo de ejecución del convenio, nuevamente se presentó actualización de la póliza, siendo validada el 16 de marzo de 2018 por la Directora del Grupo de Contratación del Municipio de Ibagué, así 54: 51 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, página 437. 52 Desde el 11 de julio hasta el 2 de octubre de 2017. 53 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, página 414. 54 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, páginas 13-14.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 27 Posteriormente, ante las nuevas suspensiones y prorrogas al convenio, se actualizó la póliza, siendo aprobada por la Jefe de la Oficina de Contratación del Municipio de Ibagué el 21 de marzo de 2019, quedando de la siguiente manera 55: Ulteriormente, el 30 de abril de 2019 se aprobó por la entidad territorial una nueva actualización de la póliza en los siguientes términos 56: No reposa en el plenario ninguna otra actualización de la citada póliza.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la ejecución del convenio interadministrativo, luego de todas las suspensiones y prorrogas, finalizó el 30 de diciembre de 2019, es evidente que la garantía de responsabilidad civil extracontractual debía estar vigente hasta dicha fecha, y las de cumplimiento y calidad del servicio hasta el 30 de junio de 2020; sin embargo, la primera se concretó solo hasta el 18 de noviembre de 2019 y las segundas hasta el 15 de mayo de 2020, esto es, por un periodo inferior al pactado.
De acuerdo a lo indicado en el texto de la demanda, y de lo que se desprende del acervo probatorio, muy posteriormente a la finalización de la vigencia del contrato e incluso del plazo máximo que debía cobijar la garantía, esto es, el 3 de noviembre de 2021, el Municipio de Ibagué solicitó al IBAL S.A. E.S.P. la actualización de las pólizas de cumplimiento y calidad del servicio, labor que no se pudo adelantar por la entidad cooperante, por cuanto la vigencia ya había finalizado y la aseguradora no permite su renovación. A juicio de la Sala, la falta de renovación y/o actualización de la póliza no se constituye en una situación que impidiera la liquidación del convenio y pago del saldo a favor del IBAL S.A. E.S.P. Oficial, por las razones que se pasan a exponer: 55 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, páginas 13-14. 56 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - 028RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, página 457.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 28 En primer lugar, se debe precisar que, según las voces del artículo 7º de la Ley 1150 de 200757, en concordancia con los artículos 2.2.1.2.1.4.458 y 2.2.1.2.1.4.5.59 del Decreto Reglamentario 1082 de 2015, las garantías no resultan obligatorias para, entre otros, los contratos interadministrativos como el ejecutado entre el Municipio de Ibagué y el IBAL S.A. E.S.P Oficial; sin embargo, en el asunto de autos, las partes en ejercicio de su poder dispositivo, decidieron incluirla dentro de la relación negocial con el fin de mitigar el riesgo de un eventual incumplimiento, trasladando de esa forma a un tercero, la obligación de concurrir al pago de la indemnización de perjuicios, en caso de que se presentara el incumplimiento de las prestaciones a cargo del cooperante.
El incumplimiento total o parcial de los contratos y convenios interadministrativos compromete la responsabilidad contractual de quien asuma tal conducta, teniendo como consecuencia la exigibilidad de la garantía de cumplimiento que se hubiese constituido y la eventual indemnización de perjuicios por el exceso frente a lo cubierto por la garantía. Precisamente, con el fin de aminorar este riesgo, se exige que se otorgue una garantía a satisfacción de la entidad contratante que la ampare de los perjuicios y daños que le pueda ocasionar el incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista.
En el asunto sub examine, los riesgos que se pretendía cubrir eran: i) El de cumplimiento que, de acuerdo a lo indicado en el artículo 2.2.1.2.3.1.7. del Decreto 1082 de 2015, cubre a la entidad estatal de los perjuicios derivados de: - El incumplimiento total o parcial del contrato, cuando el incumplimiento es imputable al contratista; - El cumplimiento tardío o defectuoso del contrato, cuando el incumplimiento es imputable al contratista; -Los daños imputables al contratista por entregas parciales de la obra, cuando el contrato no prevé entregas parciales; y - El pago del valor de las multas y de la cláusula penal pecuniaria. ii) Calidad del servicio que cubre a la entidad estatal por los perjuicios derivados de la deficiente calidad del servicio prestado. 57 Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos. 58 ARTÍCULO 2.2.1.2.1.4.4.
Convenios o contratos interadministrativos. La modalidad de selección para la contratación entre Entidades Estatales es la contratación directa; y en consecuencia, le es aplicable lo establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.1 del presente decreto. Cuando la totalidad del presupuesto de una Entidad Estatal hace parte del presupuesto de otra con ocasión de un convenio o contrato interadministrativo, el monto del presupuesto de la primera deberá deducirse del presupuesto de la segunda para determinar la capacidad contractual de las Entidades Estatales.” (Resalto fuera del texto original) 59 ARTÍCULO 2.2.1.2.1.4.5.
No obligatoriedad de garantías. En la contratación directa la exigencia de garantías establecidas en la Sección 3, que comprende los artículos 2.2.1.2.3.1.1 al 2.2.1.2.3.5.1.del presente decreto no es obligatoria y la justificación para exigirlas o no debe estar en los estudios y documentos previos. MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 29 iii) Responsabilidad civil extracontractual que protege de eventuales reclamaciones de terceros derivadas de la responsabilidad extracontractual que surja de las actuaciones, hechos u omisiones de su contratista.
Tal y como se indicó previamente, las obras fueron ejecutadas en un 100% y recibidas de conformidad, de acuerdo a los parámetros acordados por las partes, sin que se presentara dentro del plazo de ejecución o hasta el máximo estipulado por las partes (6 meses más), ningún tipo de reclamación en este sentido, ni por la calidad del servicio, o algún tipo de requerimiento de terceros derivadas de la responsabilidad extracontractual por hechos u omisiones de su contratista.
Significa lo anterior, que se cumplió a cabalidad con la finalidad del contrato, sin que resultara comprometida la responsabilidad de la entidad encargada de constituir la garantía, de manera que exigir la renovación de la póliza, luego de transcurridos casi dos años desde la finalización de la ejecución del convenio interadministrativo y del vencimiento de la vigencia estipulada, no resulta jurídicamente viable, pues en primer lugar, como lo menciona la entidad demandante la aseguradora no la podrá renovar y/o actualizar si ya se presentó el vencimiento, y en segundo lugar, el propósito para el que se requería su constitución fue superado con éxito.
En efecto, la finalidad de los contratos estatales es la satisfacción del interés general, que está inmersa en toda contratación del Estado, la que, de manera directa o indirecta, se encuentra en juego en los negocios jurídicos celebrados por las entidades estatales, que por lo tanto están interesadas en lograr la obtención del bien, obra o servicio de que se trate el respectivo contrato, y al haber ocurrido así en el presente caso, lo procedente es llevar a cabo la liquidación del convenio y con ello definir el balance final de cuentas.
Bajo este hilo conductor, con fundamento en acervo probatorio ampliamente relacionado en el sub lite, la liquidación judicial del contrato quedará de la siguiente manera: Valor aporte convenio Municipio de Ibagué $6.871.074.936 Valor aporte convenio IBAL S.A. E.S.P. OFICIAL $3.281.463.724 VALOR CONVENIO INICIAL $10.152.538.660 Valor aporte adición convenio IBAL S.A. E.S.P. OFICIAL 60 $1.074.337.548 Valor aporte adición convenio IBAL S.A. E.S.P. OFICIAL 61 $85.532.288 VALOR ADICION CONVENIO $ 1.159.869.836 VALOR TOTAL CONVENIO $ 11.226.876.208 VALOR GIRADO POR EL MUNICIPIO DE IBAGUÉ PARA LA EJECUCIÓN DE LAS OBRAS (90% del aporte) $6.183.967.442 VALOR EJECUTADO DEL CONVENIO $ 11.226.876.208 60 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, páginas 17-36. 61 Ver expediente digital – cuaderno de pruebas y anexos - archivo 027RECIBEMEMORIAL_PRUEBASCONVOCATORIAP, páginas 50-53.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 30 SALDO A FAVOR DEL IBAL S.A. E.S.P. OFICIAL (correspondiente al 10% del aporte del Municipio de Ibagué) $687.107.493 VII.7. Síntesis Teniendo en cuenta lo expuesto hasta el momento, esta Corporación declarará judicialmente liquidado el Convenio Interadministrativo No. 1170 del 16 de mayo de 2017, con un saldo a favor del Municipio de Ibagué por valor de seiscientos ochenta y siete millones ciento siete mil cuatrocientos noventa y tres pesos ($687.107.493), correspondiente al 10% del aporte pactado en la cláusula séptima del vínculo negocial.
Los valores adeudados serán ajustados en los términos del artículo 187 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo con aplicación a la fórmula: R= Rh índice final Índice inicial En donde el valor presente ( R ) se determina multiplicando el valor histórico ( Rh) que es la correspondiente suma adeudada, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de sentencia), por el índice vigente a la fecha en que debió hacerse el pago.
Los intereses moratorios se reconocerán en la forma prevista en los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A, razón por la cual se negará el reconocimiento de intereses moratorios en los términos solicitados en la demanda. VII.8. Condena en costas En primer lugar, vale precisar que las costas procesales constituyen una carga económica que comprende, por una parte, las expensas, es decir, todos aquellos gastos necesarios para el trámite del juicio distintos del pago de apoderados (honorarios de peritos, impuestos de timbre, copias, gastos de desplazamiento en diligencias realizadas fuera de la sede del despacho judicial, etc.) y, de otro lado, las agencias en derecho, correspondientes a los gastos efectuados por concepto de apoderamiento.
Aunque las agencias en derecho representan una contraprestación por los gastos en que la parte incurrió para ejercer la defensa judicial de sus intereses, es al juez a quien corresponde fijarlos de acuerdo a las tablas que para el efecto expide el Consejo Superior de la Judicatura. El artículo 188 del C.P.A.C.A. señala: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 31 En el presente asunto, al resultar vencida la parte demandada (Art. 365 del Código General del Proceso) y no tratarse de un asunto en el que se controvierta un interés público (Art.188 del C.P.A.C.A), es menester de la Sala hacer la correspondiente condena en costas a favor del extremo demandante, siempre que aparezca en el expediente que se causaron y en la medida de su comprobación, para lo cual se fija la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente por concepto de agencias en derecho, y se ordena que por la Secretaría de este Tribunal, se realice la correspondiente liquidación en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso.
En consecuencia, se proferirá la siguiente: DECISIÓN EN MÉRITO DE LO EXPUESTO, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA FALLA: Primero: DECLARAR judicialmente liquidado el Convenio Interadministrativo Nro. 1170 del 16 de mayo de 2017 suscrito entre el Municipio de Ibagué y la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P. Oficial, con un saldo a favor del IBAL S.A. E.S.P. OFICIAL de seiscientos ochenta y siete millones ciento siete mil cuatrocientos noventa y tres pesos ($687.107.493), cuyo pago corresponde al Municipio y equivale al 10% restante de su aporte al vínculo negocial, de conformidad con lo expuesto en parte considerativa de esta providencia. Segundo: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Tercero: CONDENAR en costas a la parte demandada, conforme lo dispone el artículo 188 del C.P.A.C.A., siempre que en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, para lo cual se fija la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente por concepto de agencias en derecho a favor del IBAL S.A. E.S.P. OFICIAL, y se ordena que por la Secretaría de este Tribunal se realice la correspondiente liquidación en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso.
Cuarto: ACEPTAR la renuncia presentada por el Dr. LEONEL OROZCO OCAMPO como apoderado judicial del Municipio de Ibagué - Tolima, visible en el índice 36 del aplicativo Samai, como quiera que cumple con los requisitos del artículo 76 del Código General del Proceso. Quinto: Las sumas a favor de Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P. Oficial, se deberán actualizar conforme lo dispuesto en parte motiva de esta providencia. MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO IBAL S.A. ESP OFICIAL RAD. 2023-00233 (00) 32 Sexto: A la presente sentencia se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Séptimo: En aras del acatamiento de este fallo, expídase a la demandante copia con constancia de ser la primera, la cual prestará mérito ejecutivo. Octavo: ORDENAR la devolución de los remanentes que por gastos del proceso consignó la parte demandante, si los hubiere. Noveno: Ejecutoriado el presente fallo, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.
La presente providencia fue discutida y aprobada a través de medios electrónicos, en Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx