República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: DR. CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Ibagué, tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 73001-23-33-000-2023-00074-00 Proceso: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Actor: NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Accionados: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR ALIMENTOS PARA APRENDER, INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF - MUNICIPIO DE IBAGUÉ – UNION TEMPORAL COMPARTIR IBAGUÉ 2022.
Asunto: Sentencia de primera instancia 1.
ANTECEDENTES El señor NICOLAS ALVAREZ BERNAL obrando en nombre propio instauró demanda de protección de derechos e intereses colectivos, contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional, el Municipio de Ibagué y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por considerar transgredidos los derechos colectivos a la moralidad administrativa, patrimonio público y prestación eficiente de los servicios públicos de los estudiantes y comunidad en general, relacionados con el Programa de Alimentación Escolar de la Institución Educativa Santiago Vila Escobar. 1.1.
PRETENSIONES Como pretensiones de la demanda la parte actora solicita: 1.1.1. Que se declare que existe violación a la moralidad administrativa, al patrimonio público y a la prestación eficiente de los servicios públicos por parte de los accionados institución educativa Santiago Vila Escobar, el Municipio de Ibagué - Secretaria de Educación, el Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. 1.1.2.
Que se ordene a los accionados que sin dilación alguna se proceda a la entrega inmediata del componente alimenticio a todos los niños, niñas y adolescentes que se encuentran matriculados en institución educativa Santiago Vila Escobar. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 2 1.1.3.
Que con motivo de esta orden constitucional de manera inmediata se hagan todos los traslados presupuestales, administrativos y técnicos para que se cumpla con las ordenes que aquí se impartan. 1.1.4. Que se verifique que el componente alimenticio se entregue a todos los menores matriculados en la institución educativa, para ello se debe dar amplia difusión a los padres de familia, profesores y personeros elegidos popularmente en la institución. 1.1.5.
Que se envíe a esta Corporación la explicación justificada de los niños a los que por alguna razón no se les entrega el componente alimentario en la institución educativa Santiago Vila Escobar. 1.1.6. Que se ordene que se remitan las memorias individualizadas del componente alimentario. 1.1.7. Que se ordene la entrega de raciones alimentarias en época de vacaciones. 1.2.
HECHOS Como sustento fáctico relevante de la demanda, el actor popular indicó: 1.2.1. Según respuesta al derecho de petición enviado a la institución educativa accionada, hay 1036 NNA matriculados para el presente año. 1.2.2. Que en el derecho de petición dirigido a la institución educativa accionada se solicitó información sobre cuántas raciones alimentarias se están brindando en esta institución, pregunta que fue eludida en la respuesta al derecho de petición. Según información suministrada por padres de familia y estudiantes adscritos a la institución educativa accionada, no se le está entregando la ración alimentaria a todos las niñas y adolescentes matriculadas en la institución. 1.2.3.
Que a los NNA no se les brinda raciones alimentarias en época de receso escolar, generando un perjuicio grave para estos. 1.2.4. Que debido a que no se le están brindando raciones alimentarias a todos los estudiantes durante la totalidad de los meses y días del año, muchos NNA están sufriendo graves desórdenes alimenticios que se traducen en que estos tengan una talla y peso por debajo de lo adecuado para su edad.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro del término otorgado, las entidades demandadas y vinculadas contestaron la demanda en los siguientes términos: 2.1. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL1 1 Ver índice 13 aplicativo Samai – archivo 32_AGREGARMEMORIAL_MINEDUCAC_CONTESTACIONDEDEM expediente principal MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 3 A través de apoderado judicial indicó que la Ley 715 de 2001 efectúa una distribución de competencias en materia de prestación del servicio de educación entre la Nación y las entidades territoriales.
En este sentido señaló que las competencias están señaladas en el artículo 5, y en ninguno de sus 23 numerales figura la entrega del componente alimenticio a todos los niños y adolescentes que se encuentran matriculados en las Instituciones Públicas Educativa, y que, en este caso, se encuentran a cargo del Municipio de Ibagué. Indicó que la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender no tiene dentro de sus funciones y competencias la entrega inmediata del componente alimenticio a todos los niños, niñas y adolescentes que se encuentran matriculados en sistema oficial, como lo pretende el accionante, dado que las competencias de orden legal y reglamentario se circunscriben a realizar la asignación de los recursos que cofinancian el PAE a las Entidades Certificadas en Educación (ETC).
Precisó que la citada Unidad está adscrita al Ministerio de Educación Nacional, y cuenta con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente, y tiene como objeto fijar y desarrollar la política en materia de alimentación escolar, entre otros. Añadió que la otras entidades accionadas y vinculadas son entidades descentralizadas que gozan de autonomía administrativa y financiera y sobre las cuales la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender no tiene injerencia alguna en sus decisiones ni actuaciones.
Expuso que el Decreto 1075 de 2015 Único Reglamentario del Sector Educación, adicionado por el Decreto 1852 de 2015 definió un modelo descentralizado del Programa de Alimentación Escolar y estableció funciones a cargo de los diferentes actores que participan en el mismo. Agregó que, entre las funciones asignadas a las entidades territoriales certificadas en educación, se encuentran las contempladas en el artículo 2.3.10.4.3. numeral 10 que dispone: “10.
Ejecutar directa o indirectamente el PAE con sujeción a los lineamientos, estándares y condiciones mínimas señaladas por el Ministerio de Educación Nacional. Para el efecto debe: b) Adelantar los procesos de contratación a que haya lugar para ejecutar en forma oportuna el PAE, ordenar el gasto y el pago de los mismos. d) Designar la supervisión, y en caso necesario la interventoría técnica, en los contratos que suscriba, para el adecuado seguimiento y verificación de su ejecución, así como adoptar las acciones y medidas que le otorga la Ley como contratante y ordenador del gasto para garantizar el adecuado y oportuno cumplimiento de los mismos, del programa y de los lineamientos, condiciones y estándares del Ministerio de Educación Nacional para el PAE, en su jurisdicción”.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 4 En este sentido señaló desde el año 2016, son las entidades territoriales quienes tienen a su cargo la implementación, contratación y operación del programa de alimentación escolar; por lo tanto, deben garantizar en su territorio el desarrollo de las acciones de ejecución, coordinación, acompañamiento y seguimiento del PAE, en articulación con las instituciones educativas de su jurisdicción, conforme a sus condiciones territoriales, administrativas, financieras y jurídicas.
Así las cosas, concluyó que lo relativo a garantizar la entrega inmediata del componente alimenticio a todos los niños, niñas y adolescentes que se encuentran matriculados en la Institución Educativa Santiago Vila Escobar, se escapa de la órbita de competencias del Ministerio de Educación Nacional. Finalmente propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegando que el Ministerio de Educación no es la autoridad competen para adelantar la entrega de los alimentos a los estudiantes de las Instituciones Educativa del Sector Público2.
2.2. INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR- ICBF3 Dentro del término concedido, a través de apoderado judicial contestó la demanda indicando que, desde su creación en el año 1968, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), asumió las funciones del Instituto Nacional de Nutrición, entre las cuales se encontraba la ejecución del Proyecto de Protección Nutricional y Educación Alimentaria en Escuelas Oficiales de Educación Primaria.
En el 2011, en vigencia de la Ley 1450 (Plan Nacional de Desarrollo Nacional 2010 - 2014) se estableció que el PAE se trasladara del ICBF, al Ministerio de Educación con el objetivo de alcanzar las coberturas universales y que desde el MEN se desarrolle la orientación, ejecución y articulación con las entidades territoriales. Así las cosas, concluyó que al ICBF no se le puede endilgar violación a la moralidad administrativa, a la protección al patrimonio público, con respecto al Programa de Alimentación Escolar PAE.
Precisó que la cobertura del PAE es de la competencia del Ministerio de Educación Nacional, entes municipales y las sedes educativas, por lo tanto, dar la justificación que requiere el accionante sobre el suministro del componente alimentario a todos los niños, niñas y adolescentes, es del resorte de aquellas. Indicó que la entidad a partir del 2015, en virtud de la ley 1450 de 2011 se desvinculó totalmente del PAE, por lo que resulta imposible predicar la ejecución de conductas o inejecución de estas, que redunden en la vulneración y/o amenaza al derecho colectivo de la moralidad administrativa.
Finalmente propuso la excepción de falta de legitimación en la causa material por pasiva.
2.3. MUNICIPIO DE IBAGUÉ4 2 Ver índice 013 del aplicativo Samai. 3 Ver índice 0021 aplicativo Samai – archivo 49_AGREGARMEMORIAL_ICBF_CONTESTACION074202 expediente principal. 4 Ver índice 27 aplicativo Samai, - archivo 58_AGREGARMEMORIAL_RAD202300074CONTE expediente principal. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 5 A través de apoderado judicial señaló: “El PAE NO es un programa nutricional, el objetivo del PAE es suministrar un complemento alimenticio que contribuye al acceso, permanencia y la reducción del ausentismo en los establecimientos educativos durante el calendario escolar, claramente, fomentando los buenos hábitos alimentarios y toda la alimentación saludable, pero el PAE, no busca disminuir el porcentaje de desnutrición, ni mejorar el peso de los menores, eso corresponde a otros programas sociales desarrollados a través de las diferentes dependencias como las Secretarías de salud y de Protección Social.
Por lo anterior, no puede concebirse el PAE sino como una cualidad o característica del servicio educativo a cargo del estado y no como una unidad independiente o autónoma y separada del servicio educativo; Es indudable que el PAE surge para las personas que se encuentran dentro del entorno de la población que asiste a las instituciones educativas públicas y que por ello hay una de causalidad estudio – alimentación, la cual hace inescindible el vínculo entre la actividad académica en la institución y el servicio de alimentación escolar.
De tal forma el estado a través del PAE aminora condiciones que impiden a la población un mejor uso del servicio educativo y manifiesta así la característica de garantía de la efectividad de los derechos constitucionales a que se refiere el artículo 1 de la Carta Política. (…) La UAPA destinó para el Programa de Alimentación Escolar en la vigencia 2023, de Ibagué, la suma de $7.118.028.798 y el Municipio la suma de $25.113.050.305, con lo que se está atendiendo una población estudiantil cercana a los 37 mil estudiantes y de acuerdo al Plan de Desarrollo Municipal se pretende la cobertura de 54 mil NNJ, escolarizados en las 200 sedes de las 57 Instituciones Educativas con las que cuenta el municipio.
La cobertura universal del PAE como lo pretende el accionante depende de los recursos fiscales con que cuenta el ente territorial (como todo gasto público, que no puede ser emprendido sino dentro de los límites del presupuesto público) El Municipio de Ibagué ha cumplido con las obligaciones prescritas en la Ley y en los reglamentos técnicos para brindar el mejor componente alimenticio a los menores que permita que éstos permanezcan en el sistema educativo y con el propósito de dar cumplimiento cabal a la Política Nacional de Alimentación, pero la cobertura universal como lo pretende el accionante depende de factores básicamente presupuestales que están por fuera de la órbita municipal.”
3. TRAMITE PROCESAL MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 6 La demanda de la referencia fue admitida mediante providencia del 13 de abril de 2023 contra el Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación, Ministerio de Educación Nacional e Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; así mismo se dispuso la vinculación de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar Alimentos para Aprender y a la Unión Temporal Compartir Ibagué 20225.
Posteriormente, mediante providencia del 8 de junio de 20236 se negó la medida cautelar solicita por el demandante. Luego, con providencia del 18 de julio de 2023 se fijó fecha para la audiencia especial de pacto de cumplimiento7, la cual se llevó a cabo el 5 de septiembre de 2023, sin lograr un acuerdo entre las partes dando finalización a tal etapa8.
Seguidamente, con proveído del 5 de septiembre de 2023 se abrió a pruebas el proceso9; posteriormente, con auto del 28 de mayo de 2024 se corrió traslado a las partes de la prueba documental allegada para que se pronunciaran al respecto10, término durante el cual guardaron silencio11. El 5 de junio de 2024 inició el término para que presentaran los alegatos de conclusión, derecho del que hizo uso la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender12, el accionante13, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar14 y el Ministerio de Educación15.
El 13 de junio de 2024 ingresó el expediente al Despacho para sentencia16.
4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO17 Dentro del término conferido, el agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación no presentó concepto. Así las cosas, al no observar causal alguna de nulidad procesal que invalide la actuación, la Sala procede a decidir la controversia conforme a las siguientes: 5. CONSIDERACIONES 5.1.
Respecto de la competencia del Tribunal: De conformidad con lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, es competente este Tribunal para conocer en primera instancia la presente controversia, habida cuenta que la demanda se ha dirigido en contra de varias entidades del orden nacional (Nación – Ministerio de Educación Nacional – Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender – Instituto Colombiano de Bienestar Familiar).
Así las cosas, esta Corporación es competente para asumir el conocimiento en esta instancia del medio de control impetrado. 5Ver índice 04 aplicativo Samai. 6 Ver índice 33 aplicativo Samai. 7 Ver índice 040 aplicativo Samai. 8 Ver índice 56 aplicativo Samai. 9 Ver índice 0057 aplicativo Samai. 10 Ver índice 068 aplicativo Samai. 11 Ver constancia secretarial 071 aplicativo Samai. 12 Ver índice 0074 del aplicativo Samai. 13 Ver índice 0076 del aplicativo Samai. 14 Ver índice 0078 del aplicativo Samai 15 Ver índice 0079 del aplicativo Samai. 16 Ver índice 0081 aplicativo Samai. 17Ver cuaderno IX expediente físico, folios 2152-2157 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 7 5.2.
Cuestión preliminar de las excepciones formuladas La Nación – Ministerio de Educación y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, propusieron la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, la cual será resuelta al abordar el fondo del asunto, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado en copiosa jurisprudencia, que sobre el particular ha indicado:18 “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 472 de 1998 la demanda debe dirigirse contra la autoridad o el particular cuya conducta activa u omisiva amenaza o causa agravio a los derechos colectivos, por lo tanto en la demanda debe indicarse con claridad quiénes son esas personas o autoridades.
Ahora bien, la indicación en la demanda de los presuntos responsables de la amenaza o vulneración que se aduce, no implica per se la existencia de responsabilidad pues ello es objeto de prueba que se analiza en la sentencia; de manera que la legitimación por pasiva no depende de la demostración de responsabilidad, sino que se entiende a partir de la imputación o relación que existe entre el demandado y los hechos o conductas referidos en una demanda o entre aquél y su participación real en la causa de tales hechos y conductas.
Sobre el punto, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado: “La legitimación en la causa ha sido estudiada en la jurisprudencia y la doctrina desde dos puntos de vista: de hecho y material. La legitimación de hecho es la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una interrelación jurídica que nace de la imputación de una conducta en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado; quien cita a otro y le atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y le atribuye está legitimado de hecho y por pasiva desde la notificación del auto admisorio de la demanda.
En cambio la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Por tanto, todo legitimado de hecho no necesariamente estará legitimado materialmente, pues sólo lo están quienes participaron realmente en los hechos que le dieron origen a la formulación de la demanda.
En la legitimación en la causa material sólo se estudia si existe o no relación real de la parte demandada o demandante con la pretensión que se le atribuye o la defensa que se hace, respectivamente. En últimas la legitimación material en la causa o por activa o por pasiva es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado.”19 “(…)” “La imputación entonces es la atribución de unos hechos o deberes a una persona o autoridad que se estima responsable de la ocurrencia de aquellos o del incumplimiento de éstos; se trata de un presupuesto de responsabilidad, uno de sus elementos, más no la responsabilidad misma.
Por lo tanto, no es 18 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de octubre de 2006, Radiación número: 20001-23-31-000-2003- 01273-01(AP). M.P Dra. MARTHA SOFIA SANZ TOBON. 19 Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de agosto de 2005, dictada en el expediente N°15.648. M.P. Dra. María Elena Giraldo Gómez.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 8 aceptable el argumento del Tribunal según el cual, en este caso, se presenta falta de legitimación por pasiva frente a CORPOCESAR por no ser la directa responsable de la producción de los residuos del matadero de Manaure.
Tal afirmación implicaría que absolver a un demandado por no haberse demostrado su responsabilidad implica declarar la falta de legitimación por pasiva, lo cual carece de fundamento por las razones señaladas, máxime si se tiene en cuenta que la absolución corresponde a un pronunciamiento de fondo y la falta de legitimación, justamente, impide una decisión de esa naturaleza…” (Negrilla de la Sala).
Conforme a la directriz jurisprudencial en cita, dada la naturaleza particular de las acciones populares que entrañan el deber de dirigir la demanda contra todos los particulares o autoridades presuntamente causantes de la amenaza o vulneración alegada, dicho medio defensa sólo se configurará en la medida que del análisis de los hechos y las pruebas allegadas al expediente, se acredite que no le son imputables al demandado las acciones u omisiones enlistadas en el libelo popular como generadoras del daño o peligro señalado en el mismo, por lo que anticipar el estudio de la absolución interpuesta, impediría la enunciación de una decisión de fondo, pues haría inane el estudio del caudal probatorio arrimado a la foliatura.
En concordancia con lo anterior, se realizará el estudio de la imputación que a cada autoridad pueda corresponder con ocasión de la situación fáctica descrita en el líbelo introductorio en el fondo del asunto y allí se determinará la responsabilidad de todas las partes que concurren a las presentes diligencias. 5.3. Marco jurídico de las acciones populares La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten perturbados por un daño contingente; por un peligro o amenaza; o por un agravio o vulneración, atribuibles a la conducta activa u omisiva de cualquiera persona, natural o jurídica, sea esta de derecho público o privado20.
Tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional21, como del Consejo de Estado22 han reiterado que el derecho colectivo es aquel cuyo uso y goce se encuentra a 20 Ley 472 de 1998, artículos 2. °, 9. ° y 14. La acción popular es el instrumento procesal público, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva).
De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restitutiva). 21 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007, M. P. Rodrigo Escobar Gil: “[…] las acciones populares constituyen el medio procesal mediante el cual se busca asegurar una protección judicial, actual y efectiva, de derechos e intereses transindividuales o colectivos de importante trascendencia social, es decir, de derechos e intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una comunidad. […].
En este contexto […], la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para un universo de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, conservan el mismo derecho a promover la acción popular. […]. [P]ara la protección de los derechos colectivos, dada su importancia social, cualquier miembro del grupo afectado está legitimado procesalmente para defenderlos, es decir, para ejercer la acción popular en nombre de toda esa comunidad, con el fin de impedir un daño colectivo o reestablecer el uso y goce del derecho”. 22 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005.
C.P: María Elena Giraldo Gómez. Radicación nro. 25000-23-25-000-2003-00254-01(AP): “[…] El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 9 disposición de cualquier persona, sin obedecer, en principio, a algún tipo de condición; es decir que, por oposición al derecho subjetivo, no es posible que el disfrute y, por consiguiente, la titularidad del derecho colectivo recaiga exclusivamente sobre el patrimonio de una sola persona o de un grupo específico de personas.
Así pues, por antonomasia, la titularidad de los derechos colectivos tiene algún nivel de indeterminación. Es por ello que, respondiendo a esa realidad, el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 permitió que el mecanismo dispuesto para la protección de derechos colectivos, esto es, la acción popular, sea incoado por “toda persona natural o jurídica”.
Los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.
El H. Consejo de Estado ha destacado que las acciones populares son el mecanismo jurídico que tiene la comunidad afectada, para que, de forma rápida y sencilla, se protejan los derechos colectivos cuando han sido vulnerados o amenazados23 y que se trata de un mecanismo procesal de carácter principal. Frente a la clase de derechos que son objeto de protección por esta vía, la Corte Constitucional ha precisado:24 “[…] Esta clase de acción constitucional, ha sido analizada por esta Corporación, estableciendo que se trata de una acción encaminada a la protección de los derechos colectivos de la comunidad, razón por la cual puede ser promovida por cualquier persona a nombre de aquella cuando se presente un daño o una amenaza a un derecho o interés común, sin más requisitos que los establecidos por la ley para el efecto.
Las características principales de esta acción fueron recogidas en la sentencia C- 215 de 1999, en la cual se dijo lo siguiente: sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada. Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos […]”.
Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010. C.P. (E): María Claudia Rojas Lasso. Radicación nro. 44001-23-31-000-2005-00328-01(AC): “[…] Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” […]”. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 5 de marzo de 2015.
Rad. No. 23001 23 33 000 2013 00361 01(AP). C.P. María Elizabeth García González. 24 Corte Constitucional. Auto 197 del 27 de mayo de 2009. C.P. Juan Carlos Henao Pérez. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 10 “[D]ebe destacarse, que en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente hubo claridad en cuanto tiene que ver con el carácter público de las acciones populares en defensa de intereses colectivos, en cuanto ‘ se justifica que se dote a los particulares de una acción pública que sirva de instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión, bien de dirimir los conflictos que pudieren presentarse, bien de evitar los perjuicios que el patrimonio común pueda sufrir’25.
Ese carácter público, implica que el ejercicio de las acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés. Ahora bien, otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran.
Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño”. En resumen, las acciones populares son de carácter público, tienen también un propósito preventivo, es decir, no es necesario que al momento de iniciarla exista un daño consumado sobre el interés protegido y, la protección de esta acción constitucional, se dirige a derechos o intereses colectivos.
Vale aclarar, que estos derechos se caracterizan porque se proyectan de manera unitaria a toda la colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas.26 […]”(Resaltado en la providencia) Por su parte, el Honorable Consejo de Estado en sentencia del 27 de octubre de 201727 destacó las siguientes características frente a este mecanismo de protección: • Los derechos que se salvaguardan por la vía de la acción popular, no son los individuales, sino los difusos, es decir, que están en cabeza de una colectividad. • Por ende, su titularidad no es de una persona individualmente considerada, sino de un número plural de personas pertenecientes a una comunidad. • La acción popular tiene un carácter principal, y procede incluso ante la existencia de otros medios judiciales de defensa, a través de los cuales se puedan hacer efectivos derechos conculcados, pero lo importante es que el actor popular 25 Proyecto de Acto Reformatorio No. 23.
Delegatario Álvaro Gómez Hurtado. Gaceta Constitucional No. 19. Marzo 11 de 1991, pág. 3. 26 Ver Sentencia C-569 de 2004. 27 Sentencia del 27 de octubre de 2017, radicado 25000-23-41-000-2014-01287-01, Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 11 demuestre la amenaza o transgresión real, concreta e inminente de derechos colectivos.
Ahora bien, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional, “…un derecho individual no se convierte en colectivo por el solo hecho de que se exija simultáneamente con el que igualmente le asiste a otras personas. Así, el derecho que le asiste a una persona individualmente considerada, no se transforma en colectivo por el hecho de ser reclamado al mismo tiempo por varias personas; contrario sensu, un derecho colectivo no deja de ser tal, debido a que solamente sea reclamado por una persona28.
En este sentido se debe tener en cuenta, para efectos de la distinción entre ambos derechos, no solo la titularidad del mismo sino su consecuencia, esto es, el destinatario de la orden de hacer o de no hacer y aún de la restitución. Es decir, cuando la prestación obligacional que va ínsita en la sentencia que protege el derecho no se puede dividir y por tanto, beneficia de “manera unitaria a toda la colectividad”, se está en presencia de una acción popular; por el contrario, cuando las resultas de la sentencia son divisibles y apropiables individualmente, se está en presencia de una acción de grupo o de una individual.”29 5.4.
De los derechos e intereses colectivos invocados como vulnerados El señor Nicolás Álvarez Bernal promueve el presente medio de control indicando que las entidades accionadas trasgreden los derechos colectivos a la moralidad administrativa, patrimonio público y prestación eficiente de los servicios públicos de los estudiantes de la Institución Educativa Santiago Vila Escobar del Municipio de Ibagué, al no garantizar que la totalidad de sus niños, niñas y adolescentes tengan acceso al Programa de Alimentación Escolar PAE, lo que a su juicio, impide el ingreso y permanencia de aquellos en el sistema educativo.
Previo a entrar en el análisis sustancial es preciso hacer mención a cada uno de los derechos involucrados: - Derecho a la moralidad administrativa La moralidad administrativa hace parte del enunciado de derechos o intereses colectivos susceptibles de ser protegidos a través de la acción popular, al tenor de lo establecido en el artículo 88 de la Constitución Política y del artículo 4 (letra b) de la ley 472 de 1998.
En los términos de la jurisprudencia unificada del H. Consejo de Estado30, para que se configure la trasgresión de la moralidad administrativa “desde el punto de vista del interés colectivo tutelable a través de la acción popular, es necesario que se demuestre el elemento objetivo que alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico y el elemento subjetivo relacionado a la comprobación de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias, alejadas de la correcta función pública”.
Lo anterior es claro en tanto que, a través de la acción popular, se pretenden corregir las irregularidades que lesionan principios rectores de la actividad administrativa, conjurando oportunamente hechos u omisiones capaces de generar daños 28 Sentencia T-896ª de 2006. 29 Cita textual contenida en el Auto 197 del 27 de mayo de 2009 de la Corte Constitucional.
C.P. Juan Carlos Henao Pérez. 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de febrero de 2018, radicación nro. 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU), C.P. William Hernández Gómez. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 12 colectivos a la moralidad y al patrimonio público con el fin de superarlos; no se trata de que el juez popular realice un juicio de legalidad formal, pues ello le corresponde al juez natural, sino que propenda por la protección de la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público sin los límites de las acciones ordinarias31.
La prueba del elemento subjetivo referido a la disposición o el ánimo materializado a través de conductas deshonestas en función de anteponer los intereses particulares, en detrimento de los intereses generales, le corresponde a la parte actora, en tanto le incumbe probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
Después de todo, los deberes de la administración se ubican más allá de las exigencias de la legalidad con que tradicionalmente se ha querido controlar su actividad, en el campo de los valores fundantes de la sociedad, relacionados con la diligencia, prudencia, pulcritud, honestidad, rectitud, seriedad y ponderación en lo discrecional, racionalidad de juicio, respeto y lealtad, en el manejo de lo que interesa a todos y que propugnan por una estricta corrección en el obrar que habría de analizarse en cada caso concreto32. - Derecho colectivo al patrimonio público El derecho colectivo al patrimonio público alude no solo a “la eficiencia y transparencia en el manejo y administración de los recursos públicos sino también a la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto y, en especial, con la finalidad social del Estado”33.
En tal virtud, si el funcionario público o el particular administraron indebidamente recursos públicos, bien “porque lo hizo en forma negligente o ineficiente, o porque los destinó a gastos diferentes a los expresamente señalados en las normas, afectaron el patrimonio público”34. La jurisprudencia del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha considerado que el patrimonio público comprende todos los bienes, derechos y obligaciones propiedad del Estado, que sirven para el cumplimiento de los fines esenciales, como son, servir a la comunidad y promover la prosperidad general, bajo el estricto cumplimiento de los principios que rigen la función administrativa, entre los que se encuentra la moralidad, la eficacia y la economía. Así, la protección del patrimonio público consistente en garantizar que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y transparente, conforme a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, y que se preserven y usen para el propósito que motivó la actuación de la administración35.
“[L]a regulación legal de la defensa del patrimonio público tiene una finalidad garantista que asegura la protección normativa de los intereses colectivos, en consecuencia, toda actividad pública está sometida a dicho control y si afecta el patrimonio público u otros derechos colectivos, podrá 31 Ibidem 32 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 27 de marzo de 2014, expediente, 201002404 A.P. 33 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 13 de febrero de 2006. Exp. AP - 1594 de 2001. 34 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 6 de septiembre de 2001. Exp. AP – 163 de 2001. C.P.: Jesús María Carrillo Ballesteros 35Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 31 de mayo de 2002, radicación número 2500023 240001999900101 (AP), actor: Contraloría General de la República, demandado: La Nación - Ministerio de Transporte y la Sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A. DRAGACOL S.A. En igual sentido, sección primera, sentencia de 4 de octubre de 2018, expediente 2014-00263-01 (AP).
Sección Tercera, Subsección C, sentencias del 8 de junio de 2011, expediente 2004-00540-01 (AP), de 18 de mayo de 2017, expediente 2010-00026-02 (AP). MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 13 ser objeto de análisis judicial por medio de la acción popular.
El derecho a la defensa del patrimonio público busca asegurar no sólo la eficiencia y transparencia en el manejo y administración de los recursos públicos sino también la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto y, en especial, con la finalidad social del Estado. En tal virtud, si la administración o el particular que administra recursos públicos los manejó indebidamente, ya sea porque lo hizo en forma negligente o ineficiente, o porque los destinó a gastos diferentes a los expresamente señalados en las normas, afectaron el patrimonio público y, por ende, su protección puede proceder por medio de la acción popular”36.
Así, la defensa del patrimonio público conlleva a que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable, de acuerdo con las normas presupuestales, evitando con ello el detrimento patrimonial. Por ello, se concluye que la afectación del patrimonio público implica de suyo la vulneración al derecho colectivo de la moralidad administrativa”37. - Derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna Se trata de un derecho o interés colectivo de origen constitucional (artículo 365), que señala que es deber del Estado garantizar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional; norma que tiene su desarrollo en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998 (literal j).
El derecho de acceso a los servicios públicos, está esencialmente constituido por la capacidad que detentan los miembros de una comunidad de convertirse en usuarios o receptores o beneficiarios de aquellas actividades susceptibles de catalogarse como servicios públicos. La vulneración de este derecho colectivo entonces se manifiesta cuando se lesione el interés subjetivo de la comunidad a que le presten servicios públicos de manera eficiente y oportuna.
Para ello se hace necesario una acción o una omisión frente al requerimiento de la comunidad de convertirse en usuaria del respectivo servicio; también acciones precisas pueden atentar contra los atributos de eficiencia y oportunidad que deben caracterizar a los servicios públicos38. 5.5. Hechos probados De acuerdo con los elementos probatorios relevantes aportados por las partes a las presentes diligencias, se encuentran acreditados los siguientes hechos: - Que el 1º de abril de 2022 el Municipio de Ibagué y Correagro S.A. celebraron el contrato No. 2400 de operaciones en el mercado de compras públicas de 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del veintiuno trece (13) de febrero de dos mil seis (2006). Radicación: 19001233100020030159401 (AP) C.P. Germán Rodríguez Villamizar. 37 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de octubre de 2006, expediente 2004-00857. En igual sentido: Sección Tercera, Subsección C, sentencias de 8 de junio de 2011, expediente 2005-01330-01, de 13 de junio de 2013, expediente 2011-00031-01 y de 25 de febrero de 2016, expediente 2012,00656-01.
Subsección B, sentencia de 16 de marzo de 2017, expediente 00894-01. 38 Consejo de Estado – Sección Tercera – Radicado AP-540012331000200300266 01, providencia del 19 de abril de 2007, C.P. Alier E. Hernández Enríquez. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 14 la bolsa mercantil de Colombia S.A. para la ejecución del programa de alimentación escolar PAE, con destino a los niños, niñas y adolescentes y jóvenes focalizado y registrados en el Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT) como estudiantes oficiales de las instituciones educativas oficiales del Municipio de Ibagué, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 202239. - Que mediante resolución No. 359 del 7 de diciembre de 2022 la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender asignó el valor de referencia del rubro de gastos de inversión a las entidades Territoriales Certificadas en Educación ETC, para la vigencia fiscal 2023, correspondiendo al municipio de Ibagué un monto de $7.118.028.798 para el Programa de Alimentación Escolar -PAE-40, cifra que se mantuvo incólume en la Resolución No. 004 del 13 de enero de 202341. - Que el 26 de junio de 2023 el Municipio de Ibagué y Agrobolsa S.A. celebraron el contrato No. 2024 de operaciones en el mercado de compras públicas de la bolsa mercantil de Colombia S.A. para la ejecución del programa de alimentación escolar PAE, con destino a los niños, niñas y adolescentes y jóvenes focalizado y registrados en el Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT) como estudiantes oficiales de las instituciones educativas oficiales del Municipio de Ibagué42. - Que el 1º y 2º de febrero de 2023 el señor Nicolas Álvarez Bernal remitió derecho de petición con destino a la Secretaria de Educación del Municipio de Ibagué, a la Institución Educativa Santiago Vila Escobar, al Ministerio de Educación Nacional y al ICBF, solicitando información sobre la cantidad de niños, niñas y adolescentes matriculados oficialmente en el SIMAT, aquellos que reciben ración alimentaria del Plan Alimentario Escolar, los estudios técnicos realizados en los años 2020, 2021 y 2022 y criterios aplicados para seleccionar a los beneficiarios del PAE, la calidad y características de los alimentos entregados, entre otros aspectos43. - Que con oficio 202312520000024301 del 3 de febrero de 2023 el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar le informó al señor Nicolás Álvarez Bernal que su solicitud había sido remitida por competencia a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar y al Ministerio de Educación Nacional44. - Que, con oficio del 15 de febrero de 2023, el rector de la Institución Educativa Santiago Vila Escobar dio respuesta a la anterior petición, en los siguientes términos45: 39 Ver cuaderno de pruebas archivo 101_MemorialWeb_ANEXOS1CUMPLIMIENTODECRETODEPRUEBAS- MUNICIPIODEIBAGUE(.pdf) NroActua 62(.pdf) NroActua 62, páginas 256-277. 40 Ver cuaderno principal archivo 58_AGREGARMEMORIAL_RAD202300074CONTE, páginas 28 a 31. 41 Ver cuaderno principal archivo 073_MEMORIALALDESPACHO_3RESOLUCION004AS 42 Ver cuaderno de pruebas archivo 101_MemorialWeb_ANEXOS1CUMPLIMIENTODECRETODEPRUEBAS- MUNICIPIODEIBAGUE(.pdf) NroActua 62(.pdf) NroActua 62, páginas 219-255. 43 Ver cuaderno principal archivos 5_ALDESPACHO_005_ANEXODSPETICIONM, 6_ALDESPACHO_006_CAPTURAALCALDIA, 7_ALDESPACHO_007_ANEXODSPETICIONI, y 8_ALDESPACHO_008_CAPTURASANTIAGOV 14_ALDESPACHO_014_CAPTURAENVIOICBF, 16_ALDESPACHO_016_ANEXODSPETICIONM, 17_ALDESPACHO_017_CAPTURAENVIOMINE 44 Ver cuaderno principal archivo 15_ALDESPACHO_015_RESPUESTAICBFPD. 45 Ver cuaderno principal archivo 9_ALDESPACHO_009_RESPUESTADERECHO.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 15 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 16 - Que mediante Circular No. 123 del 28 de febrero de 2023 el Secretario de Educación Municipal de Ibagué dio respuesta al derecho de petición presentado por el señor Nicolas Álvarez Bernal así46: 46 Ver cuaderno principal archivo 12_ALDESPACHO_012_CIRCULARSECEDUCA MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 17 - Que la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar Alimentos para Aprender mediante oficio del 20 de febrero de 2023 atendió la petición elevada por el señor Nicolás Álvarez Bernal, precisando que47: “(…) la Entidades Territoriales de acuerdo con su planeación financiera y capacidad presupuestal, deben evaluar las condiciones de ejecución observando los criterios de priorización establecidos en los lineamientos en su orden, lo que permite tener la certeza de la población beneficiaria real y hasta donde pueden atender teniendo en cuenta el recurso público previsto sin menos cabo de afectar la cobertura y la totalidad del calendario académico.
En síntesis, es la Entidad Territorial quien de acuerdo con su planeación, capacidad financiera, técnica establece en que sedes y grados se brindará la estrategia de Alimentación Escolar a partir de los criterios definidos en los lineamientos del Programa; por lo anterior, algunas ETC solo alcanzan atender ciertos grados y no la totalidad en cada Institución Educativa.
A partir de la información reportada en el Sistema Integrado de Matrícula - SIMAT por parte de la ETC Ibagué para la vigencia 2022, se tiene: 47Ver cuaderno principal archivo 18_ALDESPACHO_018_RESPUESTAUAEAE MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 18 4.
Se me dirá si a la fecha de instalación de este derecho de petición ya están entregando las raciones alimenticias del PAE. En caso negativo se explicará las razones jurídicas por las cuales no se ha hecho; también se me informará si durante la época de receso escolar se entregó algún tipo de ración alimentaria a los estudiantes pertenecientes a la institución educativa.
Es importante señalar, que le corresponde a la Entidad Territorial Certificada y para el caso en estudio de Ibagué, garantizar la prestación del servicio educativo desde el primer día de calendario académico; por tanto, en el ejercicio de planeación por parte de la ETC debe prever todos los aspectos que puedan colocar en riesgo el cumplimiento de los fines esenciales del Estado a cargo de la Administración. Así las cosas, conforme los reportes remitidos por la ETC Ibagué para la vigencia 2023, se inició la atención PAE desde el 23 de enero, fecha en la que igualmente se dio inicio al calendario académico en la ciudad.
Frente a la atención en receso escolar, la UApA expidió los lineamientos que definen las condiciones para la atención por parte de las Entidades Territoriales Priorizadas con ocasión a la Declaratoria de Situación de Desastre de Carácter Nacional - Línea de Intervención 1.2 Hambre Cero; para lo cual, el parágrafo del artículo 3 de la Resolución 0363 de 2022.
En consecuencia, de acuerdo con los reportes de afectación generados por el MEN y/o la Unidad de Riesgo no se encuentra priorizada la ETC Ibagué.” - Que el Rector de la Institución Educativa Santiago Vila Escobar expidió los respectivos certificados de entrega por parte de la Unión Temporal Compartir Ibagué 2022 y Unión Temporal PRO- PAE Ibagué, de raciones en el año 2023, así: Del 23 al 31 de enero de 202348: 48 Ver cuaderno de pruebas archivo 101_MemorialWeb_ANEXOS1CUMPLIMIENTODECRETODEPRUEBAS- MUNICIPIODEIBAGUE(.pdf) NroActua 62(.pdf) NroActua 62, página 141.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 19 Del 1º al 28 de febrero de 202349: Del 1 al 31 de marzo de 202350 así: 49 Ver cuaderno principal archivo 29_AGREGARMEMORIAL_PROCURADOR_CERTIFICADOCOMPLEME 50 Ver cuaderno de pruebas archivo 101_MemorialWeb_ANEXOS1CUMPLIMIENTODECRETODEPRUEBAS- MUNICIPIODEIBAGUE(.pdf) NroActua 62(.pdf) NroActua 62, página
15. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 20 Del 10 al 30 de abril de 202351: Del 2 al 31 de mayo de 202352: 51 Ver cuaderno de pruebas archivo 101_MemorialWeb_ANEXOS1CUMPLIMIENTODECRETODEPRUEBAS- MUNICIPIODEIBAGUE(.pdf) NroActua 62(.pdf) NroActua 62, página 154. 52 Ver cuaderno de pruebas archivo 101_MemorialWeb_ANEXOS1CUMPLIMIENTODECRETODEPRUEBAS- MUNICIPIODEIBAGUE(.pdf) NroActua 62(.pdf) NroActua 62, página
1. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 21 Del 1º al 16 de junio de 202353: Del 10 al 14 de julio de 202354: 53 Ver cuaderno de pruebas archivo 101_MemorialWeb_ANEXOS1CUMPLIMIENTODECRETODEPRUEBAS- MUNICIPIODEIBAGUE(.pdf) NroActua 62(.pdf) NroActua 62, página 41. 54 Ver cuaderno de pruebas archivo 101_MemorialWeb_ANEXOS1CUMPLIMIENTODECRETODEPRUEBAS- MUNICIPIODEIBAGUE(.pdf) NroActua 62(.pdf) NroActua 62, página 114.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 22 Del 17 al 31 de julio de 202355: Del 1º al 31 de agosto de 202356: 55 Ver cuaderno de pruebas archivo 101_MemorialWeb_ANEXOS1CUMPLIMIENTODECRETODEPRUEBAS- MUNICIPIODEIBAGUE(.pdf) NroActua 62(.pdf) NroActua 62, página 97. 56 Ver cuaderno de pruebas archivo 101_MemorialWeb_ANEXOS1CUMPLIMIENTODECRETODEPRUEBAS- MUNICIPIODEIBAGUE(.pdf) NroActua 62(.pdf) NroActua 62, página 202.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 23 Del 2 al 31 de octubre de 202357: Del 1º al 24 de noviembre de 202358: 57 Ver cuaderno de pruebas archivo 101_MemorialWeb_ANEXOS1CUMPLIMIENTODECRETODEPRUEBAS- MUNICIPIODEIBAGUE(.pdf) NroActua 62(.pdf) NroActua 62, página 168. 58 Ver cuaderno de pruebas archivo 101_MemorialWeb_ANEXOS1CUMPLIMIENTODECRETODEPRUEBAS- MUNICIPIODEIBAGUE(.pdf) NroActua 62(.pdf) NroActua 62, página 188.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 24 - Que la Procuraduría Provincial de Instrucción de Ibagué informó el 17 de abril de 2023 al Procurador Delegado ante esta Corporación que en la Institución Educativa Santiago Villa se viene ejecutando el PAE con aparente normalidad59. - Que mediante la Circular No. 227 del 3 de mayo de 2023 el Secretario de Educación Municipal de Ibagué informó a los rectores de las instituciones educativas rurales y urbanas sobre la actualización de coberturas PAE a partir del 2 de mayo 2023, señalando que se adelantó nuevamente el procedimiento de focalización, y que para el aumento de cobertura realizado se tuvo como criterio de prevalencia de SISBEN en sus niveles A y B con caracterización en SIMAT, registrando para la Institución Educativa Santiago Villa Escobar un total de cupos de Ración Industrializada de 202.60 - Que para la vigencia 2023 no se entregó ración alimentaria en época de vacaciones o receso escolar en la Institución Educativa Santiago Vila Escobar, por no estar incluido el Municipio de Ibagué dentro de los municipios beneficiarios de la asignación de recursos para tal efecto, según lo dispuesto en la Resolución No. 430 del 30 de noviembre de 2023 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender61. - Que en la Institución Santiago Vila Escobar, según la certificación emitida el 14 de diciembre de 2023 por la Secretaría de Educación del Municipio de Ibagué, cuenta con 1.015 estudiantes matriculados, siendo beneficiarios del programa PAE un total de 196 (19.31%) que en su totalidad (100%) corresponde a los niños de grado 0 (preescolar) de la jornada mañana y tarde, y vulnerables (discapacitados, población étnica, víctima del conflicto, socioeconómico (SISBEN más bajo) 62. 5.6.
Análisis sustancial En el presente asunto el señor Nicolás Álvarez Bernal alega que las entidades demandadas trasgreden los derechos colectivos a la moralidad administrativa, patrimonio público y prestación eficiente de los servicios públicos de los estudiantes de la Institución Educativa Santiago Vila Escobar del Municipio de Ibagué, al no garantizar que la totalidad de sus niños, niñas y adolescentes tengan acceso al Programa de Alimentación Escolar PAE, lo que a su juicio, impide el ingreso y permanencia de aquellos en el sistema educativo.
En este orden de ideas, solicita que se ordene a las accionadas la entrega inmediata del componente alimenticio a todos los niños, niñas y adolescentes que se encuentran matriculados en dicha institución, tanto en el calendario escolar como 59 Ver cuaderno principal archivo 28_AGREGARMEMORIAL_PROCURADOR_INFORMACIONSOLICITA 60 Ver cuaderno medidas cautelares archivo 53_AGREGARMEMORIAL_RAD202300074PRONU páginas 8 a 16. 61 Ver cuaderno de pruebas archivo 105_MemorialWeb_PRONUNCIAMIENTOUAPA-AUTOPRUEBADEOFICIO(.pdf) NroActua 63(.pdf) NroActua 63. 62 Ver cuaderno de pruebas archivo 101_MemorialWeb_PODER ANEXOSDEPODERYCUMPLIMIENTODECRETODEPRUEBAS(.pdf) NroActua 62 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 25 en el periodo de vacaciones, y en esa medida se hagan todos los traslados presupuestales, administrativos y técnicos para tal efecto.
Por su parte, el Ministerio de Educación en la contestación de la demanda precisó que lo relativo a la implementación, contratación y operación del Programa de Alimentación Escolar y correspondiente entrega del componente alimenticio a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el Municipio de Ibagué, corresponde a tal entidad territorial en razón a la distribución de competencias ordenada en la Ley 715 de 2001 y a la asignación de funciones a las entidades territoriales certificadas en educación (Decreto 1075 de 2015).
De otra parte, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar precisó que lo relativo a la cobertura del PAE es de competencia del Ministerio de Educación, entes municipales y sedes educativas, y que desde el 2015, en virtud de la Ley 1450 de 2011, tal entidad ya no hace parte del programa. Finalmente, el Municipio de Ibagué alega que el PAE no es un programa nutricional sino un complemento alimenticio que contribuye al acceso, permanencia y la reducción del ausentismo en los establecimientos educativos durante el calendario escolar.
Precisó que para el año 2023 la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender destinó para el PAE una suma de $7.118.028.798 y el Municipio la suma de $25.113.050.305, con lo que se está atendiendo una población estudiantil cercana a los 37 mil estudiantes, y que de acuerdo al Plan de Desarrollo Municipal se pretende la cobertura de 54 mil NNJ, escolarizados en las 200 sedes de las 57 Instituciones Educativas con las que cuenta el municipio.
Terminó indicando que la cobertura universal del PAE como lo pretende el accionante depende de los recursos fiscales con que cuenta el ente territorial. Teniendo en cuenta lo anterior, para resolver el presente asunto debemos empezar por señalar que el artículo 44 de la Constitución Política prevé que es derecho fundamental de los niños el de la educación y que sus derechos prevalecen sobre los derechos de los demás (interés superior del menor).
Así mismo, el artículo 67 superior establece que las entidades territoriales y el Ministerio de Educación Nacional tienen el deber de garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. En desarrollo de estos mandatos, el artículo 2º parágrafo 2º de la mentada Ley 715 de 2001 dispuso que del total de los recursos del SGR se deducirá cada año un monto equivalente al 4% que serán destinados a resguardos indígenas y municipios que limiten con el Río Magdalena y el 0.5% a los distritos y municipios para Programas de Alimentación Escolar.
Por su parte, en el artículo 76.17 de la norma en cita obligó a los distritos y municipios a garantizar el servicio de restaurante para los estudiantes de su jurisdicción, en armonía con los recursos nacionales y locales dispuestos para esos efectos. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 26 De ahí que se creó el PAE como una política pública que otorgara calidad a la educación, «a fin de disminuir el ausentismo y la deserción y fomentar estilos de vida saludables de niños, adolescentes y jóvenes».
El Programa de Alimentación Escolar, según la definición establecida en el Decreto 1852 de 2015, que adicionó parcialmente el Decreto Único Reglamentario de Sector Educación, Decreto 1075 de 2015, en esta materia, es la “estrategia estatal que promueve el acceso con permanencia de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes en el sistema educativo oficial, a través del suministro de un complemento alimentario durante la jornada escolar, para mantener los niveles de atención, impactar de forma positiva los procesos de aprendizaje, el desarrollo cognitivo, disminuir el ausentismo y la deserción y fomentar estilos de vida saludables”.
De acuerdo con las leyes 715 de 2001, 1176 de 2007 y 2167 de 2021, en lo que tiene que ver con el componente de financiación del PAE, concurren de manera conjunta los recursos de la Nación (El Ministerio de Educación Nacional distribuye los recursos de cofinanciación del Presupuesto General de la Nación para el PAE, que serán transferidos a las Entidades Territoriales Certificadas ETC), los distritos, los departamentos y los municipios, quienes deben destinar recursos propios, recursos de libre inversión y de libre destinación de la participación de propósito general y recursos de calidad educativa de la participación de educación del sistema general de participaciones63, los cuales se manejan bajo en un esquema de bolsa común64, con el propósito de realizar los procesos contractuales necesarios para garantizar la prestación del servicio, oportuna y de calidad, a la población estudiantil focalizada, de acuerdo con los criterios que para el efecto establece la autoridad nacional.
Bajo este contexto, pese a que a la financiación concurre la Nación y los entes territoriales65, son estos últimos las que, a través de sus secretarias de educación departamental y municipal, de acuerdo al marco legal que rige la materia, tienen precisas competencias para dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles preescolar, básica y media, implementando estrategias para garantizar el acceso y permanencia en el sistema educativo de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes en situación de vulnerabilidad y riesgo social, lo cual comprende los servicios de la alimentación escolar, acatando los lineamientos que, para el efecto, se itera, contempla la autoridad nacional.
La Ley 1176 de 2007 en su artículo 16 precisó que la entidad articuladora del programa de alimentación escolar inicialmente era el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; no obstante, con posterioridad, la Ley 1450 de 2011 en su artículo 136 ordenó el traslado del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar66 al Ministerio de Educación Nacional de todo lo relacionado con la orientación, ejecución y articulación del Programa de Alimentación Escolar, sobre la base de estándares mínimos de obligatorio cumplimiento para su prestación de manera concurrente con las entidades territoriales.
En el parágrafo cuarto del mentado artículo dispuso que “(…) el MEN realizará la revisión, actualización y definición de los 63 Artículo 16 Ley 1176 de 2007. 64 Bolsa común: esquema de ejecución unificada de recursos mediante el cual la Nación y las entidades territoriales invierten de manera coordinada sus recursos de conformidad con lo establecido en la ley, en este Título y en los lineamientos técnicos- administrativos del PAE, con el fin de alcanzar los objetivos comunes del programa, mediante una ejecución articulada y eficiente de los recursos.
(Artículo 2.3.10.2.1. Decreto 1075 de 2015). 65 Ver artículo 2.3.10.3.2. del Decreto 1075 de 2015. 66 Autoridad que inicialmente llevaba a cabo el proceso de orientación, ejecución y orientación del PAE. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 27 lineamientos técnicos- administrativos, de los estándares, y de las condiciones para la prestación del servicio para la ejecución del Programa, que serán aplicados por las entidades territoriales, los actores y operadores del programa.
(…)”. El artículo 2.3.10.4.2. del Decreto 1075 de 2015 señaló las funciones del Ministerio de Educación en relación con el Programa de Alimentación Escolar, de las cuales se destacan las previstas en los numerales 3 y 4 que a la letra indican: “…3. Prestar asistencia técnica a las entidades territoriales para la implementación y la ejecución del PAE en sus respectivas jurisdicciones. 4.
Distribuir y transferir a las entidades territoriales los recursos de cofinanciación del Presupuesto General de la Nación al PAE, para que sean ejecutados de acuerdo con este Título y las condiciones que señale el Ministerio, verificando que la ejecución de los recursos de las diferentes fuentes de financiación para el PAE sean ejecutados de manera coordinada bajo el esquema de Bolsa Común.” Posteriormente, el Plan Nacional de Desarrollo “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad 2018-2022”, contenido en la Ley 1955 del año 2019, determinó en el artículo 189 la creación de una institución con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente asignándole como objeto el de fijar y desarrollar la política en materia de alimentación escolar, denominada la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender (UApA), entidad adscrita al Ministerio de Educación Nacional, y estructurada a través del Decreto 218 de 2020.
Sus objetivos específicos son: “1. Fortalecer los esquemas de financiación del Programa de Alimentación Escolar. 2. Definir esquemas para promover la transparencia en la contratación del Programa de Alimentación Escolar. 3. Ampliar su cobertura y garantizar la continuidad con criterios técnicos de focalización. 4. Garantizar la calidad e inocuidad de la alimentación escolar. 5.
Proponer modelos de operación para fortalecer la territorialidad en esta materia.” Dentro de las funciones relevantes que tiene la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender encontramos las de: “2. Diseñar y adoptar instrumentos y herramientas, para que las entidades territoriales, implementen y ejecuten la política, y adopten los programas y los proyectos en materia de alimentación escolar, teniendo en cuenta las características específicas de la población escolar en cada entidad territorial.” (…) MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 28 “5.
Gestionar los recursos y adelantar las acciones para fortalecer la financiación del Programa de Alimentación Escolar en todo el territorio nacional y ampliar su cobertura, atendiendo los criterios de focalización y priorización que fije el Consejo Directivo. 6. Distribuir a las entidades territoriales, los recursos del Presupuesto General de la Nación destinados a cofinanciar la operación del Programa de Alimentación Escolar, atendiendo los criterios de focalización que fije el Consejo Directivo.” (Subraya la Sala) Así las cosas, la consecución de recursos es de desarrollo progresivo, en la medida en que su cobertura debe ser ampliada con el paso del tiempo.
Lo anterior significa que, una vez adoptadas las medidas, en específico, sobre las instituciones educativas beneficiarias, no se pueden adoptar políticas que sean regresivas, pues ello afectaría directamente la permanencia en el sistema educativo de niñas, niños y adolescentes. Así, todo tipo de medidas que signifiquen un retroceso en la prestación de este servicio debe responder a criterios de planeación. En desarrollo de estos postulados, la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender- expidió la Resolución 335 de 2021, con la cual estableció los criterios de priorización de sedes y grados para implementar el PAE, en los siguientes términos: “Artículo 4°.
Criterios de priorización de sedes y grados. Estos definen el procedimiento para atender progresivamente la población beneficiaria; ejercicio técnico que debe adelantarse por el área de cobertura y el equipo PAE de las Entidades Territoriales Certificadas, y validado por el Comité Territorial de Planeación y Seguimiento del PAE, determinando las sedes y grados donde se implementará el Programa de Alimentación Escolar y el número de raciones asignado a cada establecimiento y sede.
Para lo anterior, se deberán tener en cuenta los siguientes criterios: - Primero: Priorizar todos los grados de las sedes educativas que tengan jornada única, los cuales deben ser cubiertos al 100%. - Segundo: Para las demás jornadas se prioriza el nivel preescolar de todas las sedes educativas, que deben ser cubiertos al 100%. - Tercero: Priorizar las sedes educativas ubicadas en el área rural y las sedes educativas urbanas con población mayoritariamente (más del 50% de los estudiantes matriculados) étnica, víctima del conflicto armado o en condición de discapacidad.
En estas sedes, se deben priorizar progresivamente los grados inferiores, hasta llegar a cubrir el 100% de básica primaria, continuando con los grados superiores. - Cuarto: Sedes educativas con alta participación de población con menores capacidades de generar ingresos, determinada por el grupo de Sisbén (desde grupo A hasta grupo D); priorizando progresivamente los grados inferiores MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 29 hasta cubrir el 100% de básica primaria, y continuando con los grados superiores.
Parágrafo. Una vez determinada la modalidad de complemento alimentario a ser entregada en cada establecimiento y sede educativa por parte de las ETC, los rectores junto con los Comités de Alimentación Escolar (CAE) deben realizar los ajustes a las asignaciones de los complementos por estudiante, teniendo en consideración: (i) beneficiarios no interesados en recibir el PAE;
(ii) variaciones en la matrícula que genera faltantes o excedentes con respecto a las raciones asignadas; (iii) condiciones especiales de algunos estudiantes que ameritan ser beneficiarios y otras que sean adecuadamente sustentadas y no contrarias a los criterios de priorización. Estos ajustes tendrán que ser claramente soportados y evidenciados en el Simat, en la estrategia correspondiente al Programa.” Con relación al complemento alimentario el artículo 5° dispone: “Corresponde a los alimentos que deben ser suministrados a los estudiantes beneficiarios del PAE para su consumo durante la jornada escolar, el cual cubre un porcentaje de las recomendaciones diarias de energía y nutrientes por nivel educativo y clase de ración en un tiempo de comida, para complementar la alimentación que los beneficiarios reciben en su hogar.
Las minutas patrón establecidas en el anexo de Alimentación Saludable, determinan el cumplimiento del aporte nutricional mínimo definido para cada modalidad de atención del servicio, nivel educativo y tipo de complemento, de acuerdo con la normatividad nacional vigente sobre la materia. Parágrafo. En caso de atención a estudiantes matriculados en la estrategia de Residencias Escolares, las Entidades Territoriales Certificadas en Educación, deben adelantar las acciones y gestionar los recursos necesarios, de tal manera que se garantice el aporte nutricional del 100% de las recomendaciones diarias de energía y nutrientes por nivel educativo, conforme a los lineamientos establecidos para tal fin.
Para poder dar aplicación a lo anteriormente establecido, se deberá tener en cuenta que, con cargo a los recursos transferidos por la Nación y asignados por la Unidad de Alimentación Escolar, podrá cubrirse hasta el 50% del requerimiento de energía y nutriente para la población de esa estrategia. Y respecto a la selección de la modalidad de atención del servicio, el artículo 6 señala: Artículo 6°.
Selección de la modalidad de atención del servicio. Hace referencia al tipo de proceso y lugar de elaboración y preparación de los alimentos a suministrar, estableciéndose en su orden de prioridad las siguientes: a) Preparada en sitio b) Comida caliente transportada MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 30 c) Industrializada Parágrafo 1°.
La Entidad Territorial Certificada en Educación deberá establecer desde la etapa precontractual las situaciones excepcionales de prestación del servicio, ya sea de forma presencial o de manera transitoria, para que el complemento alimentario pueda ser consumido fuera del establecimiento educativo cuando las actividades académicas o condiciones especiales previamente determinadas así lo requieran (salidas pedagógicas, actividades académicas-culturales del territorio, etc.), permitiendo atender de manera transitoria con otra modalidad cuando sea necesario, en aras de garantizar el buen uso de los recursos públicos y con el fin de evitar desperdicios, asegurando la calidad e inocuidad de los alimentos durante el proceso.
Parágrafo 2°. En caso de imprevistos y emergencias reconocidas por la autoridad competente, que no puedan ser atendidas por las anteriores modalidades, la Unidad de Alimentación Escolar (UApA) expedirá la reglamentación necesaria correspondiente al área y tiempo de la emergencia en el marco de la política educativa para atender esa condición excepcional.” Por su parte, el artículo 2º de la Ley 2167 de 2021 “Por medio del cual se garantiza la operación del programa de alimentación escolar – PAE- durante el calendario académico”, estableció: “Artículo 2°.
Garantía de Suministro Oportuno. El Gobierno Nacional, los distritos, los departamentos y los municipios, respetando los principios de planeación presupuestal y los criterios de sostenibilidad fiscal contenidos en el ordenamiento jurídico colombiano, deben asegurar la disponibilidad de recursos por periodos iguales o superiores al calendario académico.
Las entidades competentes gestionarán la planeación y administración de los contratos y convenios, a fin de garantizar la operación oportuna del programa. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. Parágrafo 1°. Las entidades territoriales certificadas, deberán adelantar la planeación con tiempo suficiente, así como los trámites administrativos, contractuales y presupuestales necesarios, para lograr que el servicio de alimentación escolar se brinde desde el primer día y sin interrupción durante el calendario escolar; así mismo deberá atender a las condiciones particulares de ubicación e infraestructura de las instituciones educativas, las tradiciones y costumbres alimenticias de cada región. Para tal efecto, deberán acudir a la autorización de vigencias futuras o a cualquier otra herramienta contenida en el ordenamiento jurídico para lograr tal propósito.
Parágrafo 2°. El Programa de Alimentación Escolar, es un servicio del sector educativo público, de importancia estratégica; las asignaciones presupuestales para este servicio, de cada uno de sus aportantes, deberán incrementarse en términos reales en relación con la vigencia inmediatamente anterior.” MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 31 Teniendo en cuenta el anterior marco legal, encuentra la Sala que la prestación del servicio PAE en cada entidad territorial está sujeta a los recursos asignados por el Gobierno Nacional a través de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender- a la respectiva entidad territorial, así como aquellos que gestione la entidad certificada en educación, quien además es la encargada de definir los alumnos que califiquen al programa, es decir, tales recursos son destinados a la ejecución global del Programa, con destino a los estudiantes focalizados en todas las Instituciones Educativas.
Los recursos del PAE, serán destinados en atención a los criterios de focalización y priorización, sin perder de vista la ampliación de la cobertura en respuesta a la Política Pública Nacional de alimentación escolar, de donde se colige sin duda alguna que el fin último de esta política es lograr una cobertura universal, pero dicho fin debe cumplirse de manera progresiva, garantizando los principios de planeación presupuestal y sostenibilidad fiscal.
Significa lo anterior, que el 100% de los estudiantes no reciben PAE, pues de acuerdo con la reglamentación que rige la materia, deben priorizarse determinadas poblaciones. En el caso concreto del Municipio de Ibagué, se advierte que para la vigencia 2023 la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender asignó un monto de $7.118.028.798 para el Programa de Alimentación Escolar -PAE-67, cifra que se mantuvo incólume en la Resolución No. 004 del 13 de enero de 202368.
Así mismo se advierte, de los informes presentados, que el Municipio de Ibagué, asignó una partida de $25.113.050.305 para tales efectos, lo cual ha permitido una contratación, a través de subasta abreviada por Bolsa Mercantil de Colombia total de más de 35 mil complementos alimentarios en las sedes y estudiantes priorizados durante el calendario académico 2023.
En lo que tiene que ver con la Institución Educativa Santiago Vila Escobar, de acuerdo a la información suministrada el 14 de diciembre de 2023 por la Secretaría de Educación de Ibagué, cuenta con un total de 1.015 estudiantes matriculados, de los cuales 196 son beneficiarios del PAE (19.31%) en la modalidad de ración industrializada desde el inicio del calendario escolar (23 de enero de 2023)69, y en su totalidad (100%) corresponde a los niños de grado 0 (preescolar) de la jornada mañana y tarde, y vulnerables (discapacitados, población étnica, víctima del conflicto, socioeconómico (SISBEN más bajo)70, en cumplimiento de los criterios de priorización establecidos en la citada Resolución 335 de 2021.
Este número de raciones, según se determinó en Circular No. 227 del 3 de mayo de 2023 fue aumentado para la Institución Educativa Santiago Vila Escobar a partir del 2 de mayo de 2023 a 202 estudiantes71, incremento que evidentemente se ve reflejado en los certificados de entrega de raciones expedidos por el Rector de dicho 67 Ver cuaderno principal archivo 58_AGREGARMEMORIAL_RAD202300074CONTE, páginas 28 a 31. 68 Ver cuaderno principal archivo 073_MEMORIALALDESPACHO_3RESOLUCION004AS 69 Ver Resolución No. 1703-2708 del 25 de octubre de 2022, por medio del cual se estableció el calendario escolar para las instituciones educativas oficiales del Municipio de Ibagué. 70 Ver cuaderno de pruebas archivo 101_MemorialWeb_PODER ANEXOSDEPODERYCUMPLIMIENTODECRETODEPRUEBAS(.pdf) NroActua 62 71 Ver cuaderno medidas cautelares archivo 53_AGREGARMEMORIAL_RAD202300074PRONU páginas 8 a
16. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 32 centro estudiantil a partir de abril de 2023 y hasta el 24 de noviembre de 2023, fecha en la que finalizó el calendario escolar. Según se advierte de la información suministrada por la Procuraduría Provincial de Instrucción de Ibagué como consecuencia del seguimiento que ha adelantado al PAE72, la Institución Santiago Vila Escobar ha venido ejecutando el programa con normalidad a través de los respectivos operadores (Unión Temporal Compartir Ibagué 2022 y Unión Temporal PRO- PAE Ibagué), contexto que guarda relación con lo certificado a lo largo del proceso por el rector de la institución educativa, por la Secretaria de Educación de Ibagué y por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar Alimentos para Aprender, inclusive incrementando entre 2022 y 2023 el presupuesto y por ende, el nivel de cobertura para la población priorizada.
También es patente que para el año 2023 los niños de la Institución Educativa involucrada en estas diligencias y en general del Municipio de Ibagué no recibieron el componente alimentario en época de vacaciones o receso escolar, no por capricho u omisión de la entidad territorial, sino por cuanto la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender – no lo incluyó dentro de los beneficiarios de recursos para tal fin.
En efecto, solo a partir de la Resolución 421 del 17 de noviembre de 2023 la citada Unidad adoptó la modalidad de atención del Programa de Alimentación Escolar en receso estudiantil de acuerdo al calendario académico expedido para cada año por la Entidades Territoriales Certificadas en Educación ETC, focalizando los periodos de receso más extensos, y en desarrollo de ello, mediante la Resolución No. 430 del 30 de noviembre de 2023 asignó recursos del Presupuesto de Gastos de Inversión de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender, destinados al Programa de Alimentación Escolar - PAE en Receso Estudiantil a cuatro (4) Entidades Territoriales Certificadas en Educación – ETC y los municipios relacionados, para la vigencia 2023, por valor de $1.681.218.000, en la que no aparece el Municipio de Ibagué. Concretamente se indicó en el artículo primero de la citada Resolución73: “Artículo 1.
Objeto. Asignar recursos del Presupuesto de Gastos de Inversión de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender, destinados al Programa de Alimentación Escolar - PAE en Receso Estudiantil a cuatro (4) Entidades Territoriales Certificadas en Educación – ETC y los municipios relacionados, para la vigencia 2023, por valor de $1.681.218.000, de acuerdo con la siguiente tabla: 72 Ver cuaderno principal archivo 28_AGREGARMEMORIAL_PROCURADOR_INFORMACIONSOLICITA 73 Ver cuaderno de pruebas archivo 105_MemorialWeb_PRONUNCIAMIENTOUAPA-AUTOPRUEBADEOFICIO(.pdf) NroActua 63(.pdf) NroActua
63. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 33 Parágrafo. Los recursos asignados a las ETC y sus municipios serán destinados a la atención del PAE en Receso Estudiantil de acuerdo con el calendario académico del 2023 y lo dispuesto en la Resolución 421 de 2023.” Bajo este hilo conductor, luego de analizado todo el marco legal y el caudal probatorio recaudado en estas diligencias, estima la Sala que no se logra acreditar por parte del extremo demandante la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad, patrimonio público y acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
En efecto, no hay ningún elemento material que permita advertir la lesión a las reglas y los principios rectores de la actividad administrativa en la ejecución del Programa de Alimentación Escolar en la Institución Educativa Santiago Vila Escobar del Municipio de Ibagué; por el contrario, se advierte que se ha venido ejecutando conforme a los parámetros que rigen la materia, sin ninguna clase de favorecimientos o conductas deshonestas en función de anteponer intereses particulares, o en detrimento de los intereses generales de la población estudiantil.
En otros términos, para el caso concreto nada evidencia una vulneración a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, en razón a que, por un lado, respecto del primero de esos derechos, no hay pruebas que den cuenta que las accionadas actuaron en detrimento del interés general, de modo que la carga probatoria respecto de este juicio de valor, no se cumplió por la parte demandante.
Ahora, con respecto al segundo de los derechos, tampoco se demostró la afectación del mismo, pues, para tal efecto también se requiere la configuración de los elementos objetivo y subjetivo, que se materializan con la violación de la ley y con el manejo indebido de los recursos públicos, ya sea por negligencia o por destinación diferente para la que fueron creados, nada de lo cual se encuentra demostrado en este asunto, pues, como viene de explicarse, los dineros destinados para el Programa de Alimentación Escolar se han trasladado y ejecutado en debida forma por parte del Municipio de Ibagué en la población estudiantil que reúne las características para ser beneficiaria del mismo en el respectivo calendario escolar.
Finalmente, frente al acceso al servicio público educativo y a que su prestación sea eficiente y oportuno, se itera, el mismo se ha garantizado a la población estudiantil de la Institución Santiago Vila Escobar en la vigencia 2022 y 2023, en la medida de las posibilidades presupuestales que ha tenido la entidad territorial, como garantía del principio de planeación. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 34 Lo expuesto hasta el momento conlleva que las pretensiones demandatorias no estén llamadas a prosperar y así será declarado en parte resolutiva, en la que además se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en la medida que tal entidad desde la expedición de la Ley 1450 de 2011 no hace parte de las entidades que convergen en el Programa de Alimentación Escolar.
Finalmente, se debe precisar que la demanda plantea la vulneración del derecho o interés colectivo a la moralidad y defensa del patrimonio público en un contexto más bien dirigido a la protección del derecho fundamental a la educación de los niños, niñas y adolescentes que aparentemente está siendo vulnerado en la Institución Educativa Santiago Vila Escobar del Municipio de Ibagué, por la no inclusión de toda la comunidad estudiantil en el Programa de Alimentación Escolar – – Alimentos para Aprender –.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que la tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para el amparo de este tipo de derechos fundamentales y no la acción popular en la que, como se ha hecho a lo largo de esta providencia, sólo se analizan derechos colectivos74. Recientemente, en un asunto de contornos similares al presente la Alta Corporación precisó75: “110.
En ciertos escenarios, en los que no es clara la aplicabilidad de una u otra acción, esta corporación ha señalado que «un derecho individual no se convierte en colectivo por el solo hecho de que se exija simultáneamente con el que igualmente le asiste a otras personas. Así, el derecho que le asiste a una persona individualmente considerada, no se transforma en colectivo por el hecho de ser reclamado al mismo tiempo por varias personas; contrario sensu, un derecho colectivo no deja de ser tal, debido a que solamente sea reclamado por una persona»76.
En esa medida, debe mirarse la titularidad del derecho y no cuantas personas están involucradas, para determinar la acción procedente. En la Sentencia T-273 de 201477, la Sala Primera de Revisión estudió las acciones de tutela presentadas por padres de familia o acudientes de niños y niñas que consideraron que el departamento de Casanare y el Ministerio de Educación Nacional desconocieron su derecho fundamental a la educación al no garantizar la prestación de transporte escolar, restaurante escolar y servicios generales y administrativos.
En este caso concluyó que era la acción de tutela y no la acción popular, el mecanismo idóneo para garantizar el derecho fundamental a la educación, pues consideró que la situación presentada se refiere a la defensa de derechos de personas perfectamente individualizadas y de derechos subjetivos constitucionales 74 Sentencias T-273 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa;
T-641 de 2016; M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-457 de 2018, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; T-167 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y T-389 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 75 Sentencia T-364 de 2023. 76 Sentencia T-1259 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 77 M.P. María Victoria Calle Correa. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 35 determinados o determinables que se imponen de manera directa e inmediata a todas las autoridades. 112.
En esta medida, la Sala encuentra que la protección invocada en el presente caso se refiere a la prestación de un servicio que garantiza la accesibilidad y continuidad de niñas, niños y adolescentes en el sistema educativo, refiriéndose, por ende, a los derechos fundamentales e individuales de un grupo poblacional que, de acuerdo con el artículo 44 de la Constitución, tiene derechos prevalentes que se imponen en relación con las actuaciones y decisiones de las autoridades. 113.
En consecuencia, la acción de tutela es el mecanismo adecuado para la protección de los derechos que en el presente asunto se ventilan y por ello la Sala adelantará el estudio de fondo.” No obstante lo anterior, atendiendo a que el derecho a la educación ha sido entendido también como un servicio público con función social, vigilado e inspeccionado por el Estado con el propósito de asegurar el cumplimiento de sus fines, su calidad, permanencia y las condiciones necesarias para garantizar su acceso, pues por medio de ella, se pretende que todas las personas accedan al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura, ello con sustento en el artículo 67 superior78, y como quiera que es patente que no todos los estudiantes de la institución educativa involucrada en esta contienda son beneficiarios del Programa de Alimentación Escolar -PAE y el programa busca alcanzar una cobertura universal, de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 4.º del artículo 136 de la Ley 1450, pero tal fin debe cumplirse de manera progresiva garantizando, entre otros, los principios de planeación presupuestal y sostenibilidad fiscal, así como los criterios de priorización y focalización. En tal virtud, la Sala considera procedente realizar un exhorto a las entidades involucradas en la financiación, implementación y desarrollo del Programa de Alimentación Escolar PAE (Ministerio de Educación – Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar-Alimentos para Aprender – Municipio de Ibagué), para que tanto en la vigencia actual, como en las vigencias futuras, revisen la información reportada en el SIMAT, que permita clasificar a la población de niños, niñas y adolescentes que deben ser beneficiarios, de acuerdo con los criterios de priorización y focalización previstos en el artículo 4.º de la Resolución 335 de 2021 y procedan a determinar los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para que los estudiantes priorizados de la Institución Educativa Santiago Vila Escobar de Ibagué sean incluidos en el Programa de Alimentación Escolar -PAE, garantizando que cada año se presente un mayor porcentaje y/o ampliación de la cobertura del programa. 5.7.
Condena en costas En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de la parte actora, la Sala se abstendrá de condenarla en costas, de 78 Ver sentencia del 20 de abril de 2023 - Consejo de Estado - Sección Primera – C.P. Nubia Margot Peña Garzón. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 36 conformidad con lo establecido en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, criterio unificado mediante la sentencia del 6 de agosto de 201979, así: “113.
Conforme con el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, hay lugar a reconocer las expensas y gastos procesales solamente a favor del actor popular que resulta victorioso. 114. No hay lugar a reconocerlas a favor de la entidad de quien se demanda la protección, salvo que el actor popular hubiese actuado temerariamente o de mala fe. En este último evento, el actor popular estará obligado, además, a cancelar la multa prevista en forma expresa en el artículo 38 ibidem”.
Por lo anterior se profiere la siguiente… DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE Primero. DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, conforme lo indicado en parte considerativa.
Segundo. NEGAR las pretensiones de la demanda iniciada por NICOLÁS ALVAREZ BERNAL, conforme lo indicado en parte considerativa de esta providencia. Tercero. EXHORTAR al Ministerio de Educación Nacional, a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar-Alimentos para Aprender – y al Municipio de Ibagué, para que tanto en la vigencia actual (2024), como en las vigencias futuras, revisen la información reportada en el SIMAT, que permita clasificar a la población de niños, niñas y adolescentes que deben ser beneficiarios, de acuerdo con los criterios de priorización y focalización previstos en el artículo 4.º de la Resolución 335 de 2021 y procedan a determinar los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para que los estudiantes priorizados de la Institución Educativa Santiago Vila Escobar de Ibagué sean incluidos en el Programa de Alimentación Escolar -PAE, garantizando que cada año se presente un mayor porcentaje y/o ampliación de la cobertura del programa.
Cuarto. Sin condena en costas en la instancia. Quinto. Una vez en firme esta providencia, archívese el expediente 79 Expediente 2017-00036-01(AP) REV-SU. M.P. Rocío Araújo Oñate. MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS NICOLAS ÁLVAREZ BERNAL Vs. NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTROS RAD: 2023-00074-00 37 La presente providencia fue discutida y aprobada a través de medios electrónicos, en Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO Magistrado Magistrado (Salva voto) (Firmado electrónicamente) CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx