1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-010-2022-00183-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandantes: Efred Jaidin Sánchez Prias Apoderado: Rubén Darío Giraldo Montoya Demandado: Departamento del Tolima Apoderado: Víctor Manuel Mejía Quesada Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Apoderado: Milena Lylyan Rodríguez Charris (principal) Manuel Alejandro López Carranza (sustituto) Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, Departamento del Tolima, contra la sentencia del 26 de octubre de 2023, emitida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué, que accedió parcialmente las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Efred Jaidin Sánchez Prias1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y el Departamento del Tolima – Secretaría de Educación y Cultura, solicitando que se acojan las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1.
Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio TOL2021EE43947 del 15 de diciembre de 2021, mediante el cual la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG resolvió negativamente una solicitud de reconocimiento y pago de sanción moratoria por pago tardío de cesantías contenida en la Ley 1071 de 2006. Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio TOL2021EE044012 del 15 de diciembre de 2021, mediante el cual el Departamento del Tolima – Secretaría de Educación y Cultura resolvió negativamente una solicitud de reconocimiento y pago de sanción moratoria por pago tardío de cesantías contenida en la Ley 1071 de 2006. 1 Por medio de apoderado. 2 Se declare que el señor Efred Jaidin Sánchez Prias tiene derecho a que las autoridades demandadas le reconozcan y paguen la sanción por mora en el pago tardío de cesantías, conforme a las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.
Se condene a la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y al Departamento del Tolima – Secretaría de Educación y Cultura, según corresponda, a reconocer y pagar la sanción por mora en el pago de cesantías contenida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Se condene a las autoridades demandadas a ajustar el valor de la sanción moratoria reconocida, conforme a la disminución del poder adquisitivo, de conformidad con el artículo 187 del CPACA.
Se ordene el cumplimiento del fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. Se ordene el pago de intereses moratorios a partir del día siguiente de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo que tarden las demandadas en dar cumplimiento a la sentencia. Se condene en costas procesales a las demandadas. 1.1.2. Hechos Sucintamente, las circunstancias fácticas en las que se fundamentan las pretensiones de la demanda son las siguientes: El señor Efred Jaidin Sánchez Prias solicitó el reconocimiento y pago de cesantías el 13 de mayo de 2021.
La prestación fue reconocida mediante la Resolución 2220 del 17 de junio de 2021 y pagada el 1 de octubre de 2021. De acuerdo con los términos legales, las cesantías debieron ser canceladas el 27 de agosto de 2021; sin embargo, se pagaron hasta el 1 de octubre del mismo año, lo que generó la causación de la sanción moratoria reglada en las Leyes 244 de 1995 y 1075 de 2006.
Con base en el hecho anterior, el 29 de octubre de 2021, el señor Sánchez Prias solicitó ante la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retraso en el pago de las cesantías reconocidas mediante la Resolución 2220 de 2021. Esta solicitud fue denegada a través del Oficio TOL2021EE43947 del 15 de diciembre de 2021.
El 3 de noviembre de 2021, presentó la misma reclamación ante el Departamento del Tolima, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. Esta solicitud también fue denegada mediante el Oficio TOL2021EE044012 del 15 de diciembre de 2021. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. Departamento del Tolima No intervino en esta etapa procesal. 3 1.2.2.
Nación – Ministerio de Educación - FOMAG Expresó oposición a las pretensiones de la demanda, argumentando que la autoridad que incumplió los términos legales para reconocer las cesantías del actor fue la autoridad territorial, la cual superó los 15 días posteriores a la presentación de la solicitud de cesantías para emitir el acto que resolviera tal petición. Sostuvo que, a la luz del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, es la entidad territorial la que debe responder en caso de una eventual condena en este asunto. 1.3.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué, en sentencia proferida el 26 de octubre de 2023, sobre el asunto que ocupa este proceso, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el presente litigo.
SEGUNDO: DESVINCULAR a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de las resultas del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por el docente señor Efred Jaidin Sánchez Prias en contra de la Nación - Ministerio de educación nacional - fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio y el Departamento del Tolima, acorde con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio TOL2021 EE 043947 del 15 de diciembre del 2021 mediante el cual la Nación -Ministerio de educación nacional – Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 del 2006 por el pago tardío de las cesantías parciales al docente señor Efred Jaidin Sánchez Prias.
CUARTO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No TOL 2022 EE 044012 de fecha 15 de diciembre del 2021, mediante el cual la secretaria de educación y cultura del Departamento del Tolima, negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora al docente señor Efred Jaidin Sánchez Prias.
QUINTO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho se CONDENA al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA-SECRETARÍA DE EDUCACION Y CULTURA a pagar al señor Efred Jaidin Sánchez Prias identificado con la cedula de ciudadanía No 93.415.106, un día de salario por cada día de retardo en el pago de la cesantía parcial solicitada, contado desde el 28 de agosto del 2021 hasta el 30 de septiembre del 2021, es decir 34 días, lo que equivale a $3.604.226,44 pesos.
SEXTO: CONDENAR en costas al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del C.G.P, para lo cual se fija la suma equivalente al cuatro por ciento (4%) 4 de las condenas impuestas en esta sentencia, como agencias en derecho. (…)
OCTAVO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. (…)” Las anteriores decisiones se tomaron con base en las siguientes consideraciones: El Juez indicó que, según lo acreditado en el proceso, el 13 de mayo de 2021, el señor Efred Jaidin Sánchez Prias solicitó el reconocimiento de cesantías parciales, las cuales fueron reconocidas el 17 de junio de 2021 mediante la Resolución 2220 y pagadas el 1 de octubre de 2021.
Precisó que la entidad disponía de quince (15) días hábiles para expedir la resolución de reconocimiento de las cesantías parciales, plazo que vencía el 4 de junio de 2021, pero fue emitida fuera del término legal, lo que generó el derecho del demandante a recibir una sanción de un día de salario por cada día de mora en la consignación de las cesantías, contabilizada desde el 28 de agosto de 2021, día siguiente al vencimiento del plazo legal, hasta el 30 de septiembre de 2021, sumando un total de 34 días de retraso.
El Juez también explicó que, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el FOMAG es responsable del pago de la sanción moratoria por el retraso en el pago de cesantías parciales o definitivas causadas antes del 31 de diciembre de 2019, pero que a partir de esa fecha, la responsabilidad recae en la entidad territorial, en este caso, el Departamento del Tolima.
El Juez indicó que, de acuerdo con el Oficio No. TOL2022EE043606 del 10 de diciembre de 2021, se pudo establecer que: i) la solicitud de cesantías se presentó el 13 de mayo de 2021, ii) el acto administrativo se emitió el 17 de junio de 2021, iii) fue notificado el 16 de julio de 2021, iv) el accionante renunció a los términos el mismo día, y v) el acto fue remitido a Fiduprevisora para su pago el 28 de julio de 2021, efectuándose el 1 de octubre de 2021, lo que demostró que la mora en el pago de la prestación fue responsabilidad de la entidad territorial y no del FOMAG. 1.4.
Recurso de apelación El Departamento del Tolima presentó un recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, alegando que esta resulta lesiva para los derechos patrimoniales de la entidad, dado que la cuantía reconocida supera exageradamente el valor real de la sanción, según lo dispuesto en el Decreto 1272 de 2018 y las modificaciones previstas por la Ley 1955 de 2019.
Precisó que el procedimiento para el reconocimiento de la prestación es el siguiente: − Las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben ser resueltas dentro de los 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario. − La entidad territorial certificada en educación debe elaborar un proyecto de acto administrativo dentro de los 5 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud.
Además, debe subir y remitir este proyecto debidamente 5 digitalizado a través de la plataforma dispuesta para tal fin, para su revisión por la fiduciaria. − La sociedad fiduciaria, dentro de los 5 días hábiles siguientes al recibo del proyecto de acto administrativo de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, debe impartir su aprobación o desaprobación, argumentando de manera precisa el sentido de su decisión. Además, debe digitalizar y remitir a la entidad territorial certificada en educación la decisión adoptada, a través de la plataforma dispuesta para tal fin. − La entidad territorial certificada en educación debe expedir el acto administrativo definitivo dentro de los 5 días hábiles siguientes al recibo del documento que contiene la aprobación o desaprobación del proyecto de acto administrativo por parte de la sociedad fiduciaria.
Si tiene objeciones frente al resultado de la revisión, puede presentar las razones de su inconformidad dentro de los 2 días hábiles siguientes a la recepción del documento. La sociedad fiduciaria tendrá 2 días hábiles para resolver las observaciones, y la entidad territorial deberá expedir el acto administrativo definitivo al día hábil siguiente a la recepción de la respuesta a la objeción. − Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías, la entidad territorial debe subir y remitir este acto a través de la plataforma dispuesta para tal fin. − La sociedad fiduciaria debe efectuar los pagos correspondientes dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas.
Indicó que la sentencia emitida el 18 de julio de 2018 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A, con la ponencia del magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez, reafirmó que la firmeza del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías surge a partir de la notificación en los términos dispuestos en el CPACA.
Además, precisó que los términos que tiene la administración para notificar el acto administrativo no deben ser computados como días de sanción moratoria, pues la notificación generalmente ocurre después de proferida la decisión, reflejando el deber de la entidad de informar al destinatario.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad a lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.
De otro modo, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 6 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación Las sentencias de primera instancia son apelables, circunstancia que se avizora en este caso, según el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011. 2.3.
Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar el período en el cual se generó la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales reconocidas al demandante, con el fin de establecer si dicho período se ajusta a lo dispuesto en la sentencia de primera instancia. 2.3.1. Tesis de la Sala Se confirmará la sentencia de primera instancia, dado que el período de sanción moratoria reconocido al actor se ajusta a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico.
En el proceso se acreditó que la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales fue presentada el 13 de mayo de 2021, y que el plazo de 15 días hábiles para que la entidad emitiera el acto de reconocimiento vencía el 4 de junio de 2021. Sin embargo, dicho acto fue emitido el 16 de julio de 2021, es decir, fuera del término legalmente establecido.
En consecuencia, de acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado, la sanción moratoria se calcula a partir de 70 días hábiles contados desde la radicación de la solicitud de reconocimiento. De esta manera, los 70 días hábiles para el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías parciales al actor transcurrieron entre el 14 de mayo de 2021 y el 27 de agosto de 2021.
Por lo tanto, la sanción moratoria se generó desde el 28 de agosto hasta el 30 de septiembre de 2021, día anterior al pago de la prestación, tal como lo precisó en la primera instancia. 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. Hechos probados De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso, aportado oportunamente por las partes y que en ningún momento fue desconocido ni tachado, se encuentra acreditado lo siguiente: − El señor Efred Jaidin Sánchez Prias, docente al servicio del Departamento del Tolima, solicitó el pago de cesantías parciales para reparación de vivienda el 13 de mayo de 2021.2 − Mediante la Resolución 2220 del 17 de junio de 2021, expedida por la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima, se reconoció la prestación.3 − De acuerdo con la información proporcionada al apoderado actor en el Oficio TOL2021EE043606 del 10 de octubre de 2021, emitido por la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima, la Resolución 2220 del 17 de junio de 2021 fue notificada al interesado el 16 de julio de 2021.
El 2 SAMAI, Expediente digital, índice 3, documento 1ED_ONEDRIVE_1_1522024ZIP(.zip) NroActua 3, archivo 03Demanda.pdf, páginas 28-30. 3 SAMAI, Expediente digital, índice 3, documento 1ED_ONEDRIVE_1_1522024ZIP(.zip) NroActua 3, archivo 03Demanda.pdf, páginas 28-30. 7 interesado renunció a los términos de ejecutoria, y la resolución fue enviada para pago al FOMAG el 28 de julio de 2021.4 − El pago de las cesantías se realizó el 1 de octubre de 2021.5 − El 29 de octubre de 2021, radicó ante el SAC solicitud de reconocimiento y pago de sanción moratoria dirigida a la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG,6 la cual fue denegada mediante el Oficio TOL2021EE43947 del 15 de diciembre de 2021.7 − El 3 de noviembre de 2021, presentó la misma solicitud ante el Departamento del Tolima, 8 siendo negada a través del Oficio TOL2021EE44012 del 15 de diciembre de 2021.9 2.4.2.
Marco normativo 2.4.2.1. Sanción por mora en el pago de cesantías El Consejo de Estado10, en sentencia de unificación, definió que a los docentes oficiales les son aplicables, en materia de sanción moratoria, las previsiones de la Ley 244 de 1995 y sus disposiciones complementarias. Al respecto, indicó: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
(Resalta la Sala). (…) 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva. Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del 4 SAMAI, Expediente digital, índice 3, documento 1ED_ONEDRIVE_1_1522024ZIP(.zip) NroActua 3, archivo 03Demanda.pdf, página 60. 5 SAMAI, Expediente digital, índice 3, documento 1ED_ONEDRIVE_1_1522024ZIP(.zip) NroActua 3, archivo 03Demanda.pdf, página 31. 6 SAMAI, Expediente digital, índice 3, documento 1ED_ONEDRIVE_1_1522024ZIP(.zip) NroActua 3, archivo 03Demanda.pdf, páginas 39-44. 7 SAMAI, Expediente digital, índice 3, documento 1ED_ONEDRIVE_1_1522024ZIP(.zip) NroActua 3, archivo 03Demanda.pdf, páginas 45-46. 8 SAMAI, Expediente digital, índice 3, documento 1ED_ONEDRIVE_1_1522024ZIP(.zip) NroActua 3, archivo 03Demanda.pdf, páginas 47-55. 9 SAMAI, Expediente digital, índice 3, documento 1ED_ONEDRIVE_1_1522024ZIP(.zip) NroActua 3, archivo 03Demanda.pdf, páginas 57-58. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 8 servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” (Resaltado de la Sala). Como se observa, el máximo órgano de cierre en esta jurisdicción estimó pertinente proferir sentencia de unificación jurisprudencial sobre los siguientes puntos: i) la naturaleza del empleo docente y la aplicación de la Ley 244 de 199511, modificada por la Ley 1071 de 200612, a los docentes del sector oficial; ii) la exigibilidad de la sanción moratoria; iii) el salario base de liquidación de la sanción moratoria; y iv) la compatibilidad de la sanción moratoria con la indexación. Ahora, atendiendo la problemática de la aplicación de la sanción moratoria, es decir, cómo debían contabilizarse los términos a partir de los cuales se hacía exigible la penalidad, la Sección Segunda del máximo órgano de lo contencioso administrativo13, para poner fin a la discusión, dispuso las siguientes reglas jurisprudenciales: “3.5.2.
Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley14 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. (…).” 11 «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.» 12 «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.» 13 Consejo de Estado, sentencia E-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, proceso con radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01(4961-15). 14 Artículos 68 y 69 CPACA. 9 Asimismo, se advierte que en dicha providencia se analizaron las posibles hipótesis que podían surgir en relación con la exigibilidad de la sanción moratoria, considerando las disposiciones previstas en el CPACA y en las Leyes 244 y 1071, las cuales quedaron recogidas de manera didáctica y resumida en el siguiente cuadro: 2.4.2.2.
Autoridad responsable en caso de mora en el pago de cesantías De acuerdo con el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se produzca debido al incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
En este contexto, la modificación establecida en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 establece que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción moratoria en el pago de las cesantías cuando la cancelación extemporánea se origine por el incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG para su revisión y pago.
Es decir, desde la vigencia de la mencionada ley (25 de mayo de 2019), no es exclusivamente responsabilidad del FOMAG el pago de la sanción por mora derivada del retraso en el reconocimiento y pago de las cesantías, como lo establecían las normas anteriores. En tal sentido, la responsabilidad de las entidades es individual y divisible entre la entidad territorial y el FOMAG, por lo tanto, si no se demanda al causante de la mora, las pretensiones deberán ser negadas sin que sea necesario realizar ninguna vinculación o hacer un pronunciamiento adicional al respecto.
Cabe señalar que esta disposición buscó corregir la situación anterior, en la que el fondo encargado del pago de estas prestaciones sociales era también condenado a reconocer y pagar la sanción derivada del cumplimiento tardío de los términos establecidos jurisprudencialmente para el reconocimiento y pago de esas prestaciones. Dicho cumplimiento no dependía de ese fondo, sino que era realizado 10 por delegación o fideicomiso por otras entidades, específicamente por las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, para quienes tales demoras y deficiencias no conllevaban ninguna consecuencia. 2.4.2.3.
Reclamación administrativa de manera autónoma tratándose de la sanción moratoria del personal docente con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 1955 de 201915 Se precisa en este punto que, al establecerse que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 consagró que la entidad territorial es responsable del pago de la sanción moratoria derivada del reconocimiento y pago tardío de las cesantías en los eventos en los que la cancelación extemporánea se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG, surge igualmente para la parte que pretende dicho reconocimiento la obligación de elevar la respectiva reclamación al ente territorial de manera autónoma.
Solo con ello se puede predicar un debido agotamiento de la vía administrativa, requisito indispensable para que pueda ser llamado a responder dentro de esta clase de asuntos, en los que se pretende el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías al personal docente, la cual, como se estableció anteriormente, es autónoma y divisible frente a las demoras en que incurra el ente territorial al cual se encuentra vinculado el docente y la entidad fiduciaria encargada del pago de las cesantías de este personal y que administra el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Lo anterior, en el entendido de que conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular, resulta obligatorio haber agotado previamente un requerimiento a la administración de lo pretendido en sede judicial, pues, de no hacerse, se torna improcedente la interposición del medio de control.
Ello se ha denominado reclamación administrativa, la cual tiene como propósito que la administración, en este caso, cada uno de los responsables, tenga la posibilidad de conocer con antelación las inconformidades que tengan los administrados respecto de las decisiones tomadas, con el fin de contar con la posibilidad de analizarlas y, si es el caso, corregir las actuaciones.
Igualmente, se ha señalado que la reclamación administrativa, al ser un requisito de procedibilidad para iniciar acciones judiciales en contra de la administración, debe guardar congruencia. Es decir, los temas y peticiones que se realizan en sede administrativa deben estar en concordancia con las pretensiones de la demanda, so pena de declararse que no se agotó este requisito de procedibilidad en debida forma.
Desde la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, no puede elevarse la reclamación administrativa solo al FOMAG en los procesos en los que se pretenda el pago de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Frente al requisito de procedibilidad de agotamiento de la vía administrativa, el Consejo de Estado ha sostenido que este no solo comprende la interposición de recursos cuando son procedentes, sino que también implica la existencia de una 15 Marco normativo tomado de la sentencia proferida por esta Corporación el 4 de julio de 2024, con ponencia del magistrado Ángel Ignacio Álvarez Silva, en el proceso con radicación 73001-33-33-001-2022-00008-01. 11 solicitud inicial que sea coherente con lo que se pretende que se reconozca posteriormente por vía judicial, tal como se señala a continuación16: “(…) La Sala estima, que no le asiste razón al apoderado judicial de la parte demandante al considerar que no es obligatorio agotar la reclamación previa ante la autoridad administrativa, teniendo en cuenta que, constituye un requisito sine qua non agotar dicha actuación antes de acceder a la jurisdicción contenciosa para quien pretenda demandar un acto administrativo de contenido particular y concreto, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; en tal sentido, se precisa que el cumplimiento de tal requisito no solamente comprende la interposición de los recursos en sede gubernativa, sino que también es obligatorio presentar la solicitud de reconocimiento del derecho, la cual debe tramitarse ante la entidad pública llamada a conceder el mismo, pues estos elementos conforman el agotamiento en sede administrativa conforme a lo previsto en el artículo 13 de la Ley 1755 del 2015 en concordancia con los artículos 74 y 76 del CPACA” (Resalta la Sala).
Conforme a lo expuesto, resulta obligatorio para el futuro accionante del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho poner en conocimiento de la administración el motivo de su inconformidad y, de ser procedente, interponer los recursos obligatorios contra la decisión. Esto es esencial para agotar el requisito de procedibilidad respecto a cada una de las entidades que, de manera autónoma, debe reconocer la sanción moratoria causada en el caso de las cesantías docentes administradas por el FOMAG.
Frente a lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024)17, en un caso similar al aquí estudiado, donde se establecía la responsabilidad en el reconocimiento de unas cesantías docentes y si resultaba procedente la respectiva sanción moratoria entre la entidad territorial y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, sostuvo que, si no se realiza la reclamación en sede administrativa tanto al ente territorial como al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, se está ante la excepción de mérito de falta de reclamación en sede administrativa.
Esto impide un pronunciamiento de fondo frente al derecho pretendido contra la entidad a la cual no se le ha realizado la reclamación administrativa. Lo anterior se expuso en los siguientes términos: “(…) La normativa citada consagró la denominada actuación administrativa como un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un acto de contenido particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En virtud del mencionado precepto, el ciudadano, antes de instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe dirigir su pretensión a la administración o debatir la validez del respectivo acto ante aquella, según el caso;19 lo primero, cuando no haya existido pronunciamiento alguno mediante el cual se deniegue o acceda al reconocimiento de una situación jurídica; lo segundo, a través de la 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero ponente: César Palomino Cortés, primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 05001-23-33-ooo-2014- 01929-01(0056-16) Actor: Jorge Humberto Echeverri Ramírez, Demandado: Departamento de Antioquia - Asamblea Departamental de Antioquia. 17 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas sentencia de veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001 23 33 000 2016 00444 01 (0906-2019) Demandante: Pablo Orlando Villanueva Rincón Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) y otro Temas: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas. 12 interposición de los recursos que la ley establece como obligatorios.
De esta manera se le da la oportunidad a la administración para que defina la situación concreta del peticionario y revise los argumentos fácticos y jurídicos de su decisión, a fin de determinar si debe revocarla, modificarla o aclararla. Bajo tales supuestos, el agotamiento de la actuación administrativa constituye i) una garantía de los derechos de defensa y debido proceso de los ciudadanos frente al comportamiento de la administración, porque permite debatir sus decisiones, ii) una oportunidad para que la administración emita pronunciamiento sobre la situación puesta a su conocimiento o reevalúe sus actos y corrija los errores contenidos en estos y, iii) un presupuesto procesal para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Valga señalar, además, que si bien es cierto que según lo establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, «[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño», también lo es que necesariamente debe existir correspondencia entre aquella autoridad a quien se le formula la reclamación administrativa y que produce el acto enjuiciable y aquella respecto de la cual se pide el restablecimiento del derecho en el medio de control respectivo.
Siendo así, no es viable deprecar el restablecimiento del derecho respecto de una autoridad que no ha tenido la oportunidad de pronunciarse, en sede administrativa, respecto del derecho subjetivo reclamado, lo que ocurre en el sub lite, toda vez que el demandante no formuló reclamación administrativa ante al municipio de Ibagué, en la cual exigiera las cesantías definitivas por el lapso que fue negado por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En el anterior sentido, la Sala comparte la decisión de primera instancia, en cuanto considera que no es viable emitir un pronunciamiento de fondo en esta litis, respecto del municipio de Ibagué, ante la falta de reclamación en sede administrativa, que le permitiera a esta pronunciarse en torno al derecho pretendido; sin embargo, no se considera acertada la escogencia de la excepción de que se hizo uso, toda vez que esta Subsección ha sostenido22 que la ineptitud sustantiva de la demanda tan solo se constituye en los eventos descritos en el artículo 100 del Código General del Proceso, por lo que, en casos como el analizado, resulta apropiado denominar la excepción como «falta de reclamación en sede administrativa».” En consecuencia, a partir de la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se hace imperativo agotar el requisito de reclamación previa no solo ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio sino también, de forma autónoma, ante la entidad territorial certificada a cuya planta está adscrito el docente demandante.
Se debe delimitar en cada caso las razones que motivan tal reclamación administrativa para que la respuesta sea congruente con las pretensiones perseguidas en vía judicial. 13 En otras palabras, con la modificación en el régimen de responsabilidad por la sanción moratoria que deriva de la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, es necesario presentar reclamaciones tanto al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, a través de la Secretaría de Educación Territorial a la cual se encuentra adscrito el demandante, como a la entidad territorial, a través de su representante legal, por la eventual responsabilidad de esa entidad en la causación de la sanción moratoria cuyo pago se pretende. 2.5.
Caso concreto De acuerdo con lo acreditado en el proceso, el docente Efred Jaidin Sánchez Prias solicitó el pago de cesantías parciales el 13 de mayo de 2021. La prestación le fue reconocida mediante la Resolución 2220 del 17 de junio de 2021, expedida por la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima. Esta resolución fue notificada al interesado el 16 de julio de 2021, quien renunció a los términos de ejecutoria.
Posteriormente, el acto fue remitido a la Fiduprevisora S.A. para su pago el 28 de julio de 2021, y la prestación se canceló el 1° de octubre de 2021. En ese sentido, dado que la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales fue presentada el 13 de mayo de 2021, el plazo de 15 días hábiles para que la entidad emitiera el acto de reconocimiento vencía el 4 de junio de 2021.
Sin embargo, dicho acto fue emitido el 16 de julio de 2021, es decir, fuera del término legal establecido. En consecuencia, de acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado18, la sanción moratoria se calcula a partir de 70 días hábiles contados desde la radicación de la solicitud de reconocimiento. De esta manera, los 70 días hábiles para el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías parciales al actor transcurrieron entre el 14 de mayo de 2021 y el 27 de agosto de 2021.
Por lo tanto, la sanción moratoria se causó desde el 28 de agosto hasta el 30 de septiembre de 2021, día anterior al pago de la prestación19, tal como lo precisó el juez de primera instancia. Ahora bien, dado que las cesantías se reclamaron bajo la vigencia de la Ley 1955 de 2019, el parágrafo del artículo 57 establece que la entidad territorial es responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos casos donde el retraso se deba al incumplimiento de los plazos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
En vista de lo anterior, ha quedado acreditado que la entidad territorial emitió fuera de plazo el acto de reconocimiento de cesantías y no cumplió con los términos previstos para radicar dicho acto ante el FOMAG. En consecuencia, es la autoridad responsable del pago de la sanción reclamada por el demandante en este caso, sin que haya necesidad de profundizar en este aspecto, dado que la única controversia planteada se refiere al periodo de causación de la penalidad, no a la autoridad obligada a asumirla. 2.6.
Costas procesales El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 19 Las cesantías se cancelaron el 1° de octubre de 2021. 14 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En esta instancia, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la autoridad recurrente, pese a que el recurso le resultó adverso, en razón de que no se advierten los presupuestos necesarios para su imposición, ni siquiera en lo referente al aspecto económico, ya que no se acredita su causación ni por concepto de agencias en derecho, dado que el apoderado del actor no intervino en esta etapa procesal.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de octubre de 2023, emitida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué, que accedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ (Aclara voto) JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx