SIGCMA CO-SC5780- TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado ponente Pedro Olivella Solano Montería, trece (13) de junio de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 23001333300420230020701 Demandante: Juan Carlos Pastrana Muñoz Demandados: Nación/Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Departamento de Córdoba Tema: Sanción moratoria.
Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 I. ASUNTO Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y el FOMAG contra la sentencia del 31 de enero de 2024 del Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería que accedió a las pretensiones de la demanda. El tema corresponde a la reclamación de la sanción moratoria por el no pago oportuno de cesantías (parciales o definitivas) de un docente afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sobre el cual este tribunal ha emitido centenares de pronunciamientos1.
En el presente caso se mantendrá la línea jurisprudencial aplicada por el tribunal de acuerdo con los fundamentos de hecho debidamente acreditados. En cuanto a los antecedentes, se limitarán a la información estrictamente necesaria para resolver en segunda instancia. II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda Se reclama el reconocimiento y pago de sanción por mora establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 equivalentes a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía parcial y/o definitiva ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo su pago.
Así mismo el pago de intereses moratorios y la condena en costas. Solicitud del pago de cesantías: 26 de noviembre de 2019 Expedición del acto de reconocimiento: 12 de noviembre de 2020 Pago efectivo: 19 de diciembre de 2020 Días de mora reclamados: 331 2.2. Contestación de la demanda El Fomag se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
El Departamento de Córdoba a su turno, solicita se niegue el petitum de la parte actora. 2.3. Sentencia de primera instancia Encontró acreditada las siguientes circunstancias: Solicitud del pago de cesantías: 26 de noviembre de 2019 Expedición del acto de reconocimiento: 12 de noviembre de 2020 Fecha en la que se debió realizar el pago: 6 de marzo de 2020 Pago efectivo: 19 de diciembre de 2020 Días de mora: 287 días, del 7 de marzo de 2020 al 18 de diciembre de 2020 1 Al respecto se puede consultar la plataforma SAMAI.
Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300420230020701 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- Concluyó que la mora era imputable a Fomag, ya que en el proceso no obraban pruebas para determinar si esta obedeció al incumplimiento de los plazos por parte del ente territorial o de la omisión de la Fiduprevisora S.A. como administradora de los dineros del Fondo Nacional de Prestaciones sociales del Magisterio. 2.4.
Recursos de apelación El Fomag solicita modificar la decisión de primera instancia. Considera que de acuerdo con el artículo 57 de la ley 1955 de 2019 la entidad no es la llamada a reconocer el pago de la sanción moratoria respecto del incumplimiento del pago de la cesantía solicitada, que esta debe ser asumida por el ente territorial que fue el que tardó en expedir el acto administrativo de reconocimiento.
Aunado a lo anterior, sostiene que conforme a lo probado en el expediente el número de días de mora a reconocer es de 91 y no de 287 como lo estimó la judicatura de inicio. Finalmente, el escrito de apelación se duele de la condena en costas impuesta por la primera instancia a Fomag, estimando que no estaban dados los presupuestos para su imposición. La parte demandante solicita revocar parcialmente la sentencia. Difiere en los días de condena ordenados por el A quo.
Argumenta que, conforme a lo establecido en artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 la sanción por mora derivada del pago extemporáneo de las cesantías a los docentes cambió en la forma de su liquidación. El cambio introducido con dicha ley en la forma de liquidación y reconocimiento de la aludida sanción por el pago tardío de las cesantías a los docentes consiste en que los términos perentorios para cada una de las entidades involucradas en el reconocimiento y pago de cesantías corren de manera individual.
Por lo anterior sostiene que desde la fecha oportuna de notificación del acto administrativo de reconocimiento 17 de diciembre de 2019 y la fecha en que finalmente fue notificada la resolución 12 de noviembre de 2020, trascurrieron 331 días de sanción por mora, cuya responsabilidad está en cabeza del Departamento de Córdoba. III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 3.1.
Asunto para resolver Determinar si la sentencia debe ser confirmada, revocada o modificada teniendo en cuenta las inconformidades planteadas. Se revisarán los supuestos de hecho y se aplicará al caso concreto la línea jurisprudencial que sobre el tema tiene decantado este tribunal en armonía con la ley y los precedentes del Consejo de Estado 3.2.
Marco normativo Está aceptado jurisprudencialmente que a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se les aplica la normatividad de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, que contempló la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías. El Consejo de Estado en sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95.
En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300420230020701 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 En esa sentencia la alta corporación fijó las siguientes reglas para el conteo de la sanción moratoria, así: “115.
Todo lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se puede evidenciar en el siguiente cuadro: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 9 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso A partir del 25 de mayo de 2019 con la expedición de la Ley 1955 de 2019 la responsabilidad del pago de la mora está a cargo separadamente de las entidades que integran el régimen prestacional docente (entidad territorial y Fiduprevisora), dependiendo del grado de responsabilidad en la causación de dicha mora.
Al respecto, este tribunal en varias sentencias ha concluido lo siguiente2: Así entonces, con base en el análisis jurídico realizado por esta judicatura en precedencia y el criterio de la Sala de Consulta del Consejo de Estado en el precitado concepto, la Sala reitera su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag, en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la Fiduciaria, de responder con su propio patrimonio por el pago de dicha sanción, surge a partir del 01 de enero de 2023, pues, 2 Ver entre otras la sentencia del 12 de julio de 2024, Sala Quinta de Decisión, M.P. Eduardo Javier Torralvo Negrete, exp. 005 2022- 00662-01 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300420230020701 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien la Fiduciaria debe efectuar el pago de dicha multa, en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que ello debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES, de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019 y, en todo caso, a prorrata de su participación en la mora.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos, por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, por el retardo en el pago de estas, que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. 3.3.
Situaciones problemáticas La aplicación del anterior marco normativo no genera discusión alguna, pero en cada caso concreto se generan diversas situaciones problemáticas que pueden identificarse de la siguiente manera: • Diferencias de fechas de reclamación: el docente alega una fecha y la entidad otra, por lo general consignada en el acto administrativo.
En estos eventos, si el demandante no demuestra la fecha, se toma la del acto administrativo. • Fecha de pago: se toma la del día en que efectivamente se puso por primera vez el dinero a disposición en la entidad bancaria. No se exige que se le haya comunicado al beneficiario, quien asume los efectos de que el dinero se haya devuelto. • Grado de responsabilidad de las entidades involucradas: para el tribunal la Ley 1955 de 2019 no introdujo una nueva modalidad de causación de la sanción moratoria instituida en la Ley 244 de 1995 -subrogada por la Ley 1071 de 2006-.
Por tal razón para efectos de la causación se toma en conjunto el tiempo tanto el de la expedición del acto de reconocimiento como el de pago. Lo que cambia es la obligación legal de cada uno de los responsables quienes deben asumir con sus propios recursos el pago de las sanciones por el retraso que les sea imputable. 3.4. Solución al caso concreto Visto lo anterior, los problemas jurídicos en este caso son los siguientes: • Determinar la entidad responsable de asumir el pago de la sanciona moratoria, ya que Fomag alega que de acuerdo con el artículo 57 de la ley 1955 de 2019 no es la llamada a reconocer el pago de dicha sanción, la cual debe ser asumida por el ente territorial.
Además, el número de días de mora a reconocer. • Establecer si los términos de causación de la mora corren de manera individual para cada entidad como lo alega el demandante, por lo tanto, en el asunto desde la fecha notificación del acto administrativo de reconocimiento se causaron 331 días de mora a cargo del Dpto. de Córdoba. Según las pautas y criterios previamente establecidos la Sala considera que los problemas jurídicos se enmarcan en la responsabilidad de las entidades involucradas respecto a la modalidad de causación de la sanción moratoria que se toma en conjunto el tiempo tanto el de la expedición del acto de reconocimiento como el de pago.
Así las cosas, según la parte demandante la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías fue radicada de forma física el 26 de noviembre de 2019 ante la Secretaría de Educación Departamental. No obstante, la parte apelante difiere de la fecha y alega que, la solicitud se formuló el 4 de junio de 2020, conforme a la fecha de la resolución; pero tal circunstancia que desvirtuada con los soportes físicos de la presentación. Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300420230020701 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- En ese orden, no milita prueba ni en este proceso ni el expediente administrativo aportado con la contestación de la demanda que permita tener por cierta la afirmación de la parte demandada – FOMAG-, en ese orden la fecha probada de radicación de la solicitud de reconocimiento de cesantías corresponde a la señalada por la parte demandante, a saber, el 26 de noviembre de 2019 y conforme a ella se efectuará el conteo de los 70 días.
Por tal motivo, es esta la fecha establecida para determinar si las cesantías se pagaron fuera del término de los 70 días hábiles siguientes establecidos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, conforme las reglas fijadas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación citada, como se pasa a verificar en el siguiente cuadro: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria El reconocimiento fuera del término de los 70 días de la petición Resolución No 002688 del 12 de noviembre de 2020 La petición de cesantías fue presentada el 26 de noviembre de 2019.
No se tiene en cuenta. Los 15 días para expedir el acto se vencían el 17 de diciembre de 2019. Los 10 días de ejecutoría se cumplieron el 2 de enero de 2020. Los 45 días posteriores a la ejecutoria, comenzaron a contabilizarse desde el 3 de enero de 2020 y vencieron el 6 de marzo de 2020. Es decir que en este caso la mora empezó a correr desde el día 7 de marzo de 2020 de 2020 hasta el 18 de diciembre de 2020 día anterior a la fecha cancelación3.
En ese orden, conforme el cómputo efectuado se tiene que la mora se causó del 7 de marzo de 2020 al 18 de diciembre de 2020, para un total de 287 días de mora. Comprobada la existencia de la sanción por mora, se establecerá a que entidad le es atribuible el pago de la sanción moratoria de conformidad con los criterios señalados por la Ley 1955 de 2019, ya que el fomag alega que es responsabilidad del ente territorial.
Se evidencia que, para la fecha de la radicación de la solicitud de cesantías por parte del demandante (21 de febrero de 2020) ya regía lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, por lo tanto, le correspondía a la entidad territorial la expedición del acto administrativo definitivo, aplicando parcialmente el procedimiento del Decreto 1272 de 2018, es decir, emitir el acto administrativo definitivo dentro del 15 días hábiles siguientes a la solicitud, para luego proceder a su notificación, sin esperar a la aprobación de la Fiduprevisora, y una vez quedara ejecutoriado, remitirlo para su pago, respetando los plazos dispuestos para ello.
En cambio, observa esta corporación que lo que ocurrió fue que el acto de reconocimiento de cesantías parciales fue emitido el 12 de noviembre de 2020, cuando ya habían transcurrido mucho más de 15 días hábiles desde el día siguiente en que se presentó la solicitud. De ello da cuenta el material probatorio documental que milita al expediente.
Por su parte se constata que la Fiduprevisora efectuó el pago de las cesantías el 19 de diciembre de 2020, esto es, dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto, de modo que se puede concluir que Fomag canceló en tiempo las cesantías. 3 Certificado de Fomag aportado el demandante. Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300420230020701 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- De este modo, es evidente que no le asiste razón a la A quo para imponer la condena al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ya que la tardanza en el trámite de reconocimiento las cesantías por la cual se impone la sanción por mora se causaron en la etapa que le correspondía adelantar al ente territorial, a saber, el Departamento de Córdoba.
Respecto a la inconformidad de la parte demandante con relación a los días de sanción moratoria decretados en la sentencia de primera instancia, porque considera que no se tuvo en cuenta que el Departamento excedió su plazo para expedir y notificar el acto que reconoció las cesantías en virtud de la Ley 1955 de 2019, los cuales corren de manera independiente para las entidades demandadas.
Al respecto, se advierte que no le asiste razón al demandante en señalar que la sanción moratoria se causa para cada entidad de forma autónoma, por incumplir el plazo que la ley atribuye a cada una de ellas en el trámite de reconocimiento y pago de cesantías, porque la causación de la penalidad y la atribución de responsabilidad en su pago son situaciones diferentes.
Si bien la verificación de la sanción depende de la actuación conjunta, es decir, el procedimiento que se realiza para reconocimiento y pago de las cesantías entre la entidad territorial y el Fomag-Fiduprevisora, eventualmente en el caso que la entidad territorial tarde en expedir el acto y notificarlo, pero el Fomag efectúe el pago antes del plazo de los 70 días, no hay lugar a sanción. En cambio, si resulta que el pago, en ese mismo caso hipotético, no se efectúa dentro de los 70 días siguientes a la solicitud, la penalidad sí fue causada y es en este escenario donde se procede a verificar la tardanza de una u otra entidad, para atribuir la responsabilidad del pago de la sanción, que como ocurre en el presenta asunto donde es atribuida al Departamento de Córdoba.
Asimismo, la Sala considera no condenar en costas en primera instancia al Fomag de conformidad a lo establecido en el artículo 365-5 del CGP, dado que en el presente asunto no se accedió a la condena de la sanción por mora en los términos solicitados por la parte demandante. Por lo anterior, la Sala modificará el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia respecto a la entidad responsable del pago de la sanción por mora y revocará el quinto que condenó en costas a Fomag, indicando que no hay lugar a su imposición y confirmará en todo lo demás la sentencia de primera instancia. 3.6.
Condena en costas Según el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 365-8 del C.G.P., no se impondrá condena en costas en esta instancia, debido a que no se encuentran causadas, habida cuenta que las partes no intervinieron en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley FALLA PRIMERO: Modificar el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia proferida el 31 de enero de 2024 por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, el cual quedará así:
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho condénese al Departamento de Córdoba a que le reconozca y pague a Juan Carlos Pastrana Muñoz, 287 días de sanción moratoria tomando como base para la liquidación la asignación básica Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300420230020701 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- devengada por la demandante para el mes marzo de 2020.
Al anterior monto se le aplicará el I.P.C. establecido en el artículo 187 del CPACA.
SEGUNDO: Revocar el ordinal QUINTO de la sentencia y en su lugar determinar que no hay lugar a condena en costas en primera instancia, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.
TERCERO: Confirmar en todo lo demás la sentencia apelada.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Los Magistrados, Firmado Electrónicamente PEDRO OLIVELLA SOLANO Firmado Electrónicamente LUZ ELENA PETRO ESPITIA Firmado Electrónicamente EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE